Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Mielnik

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 30 listopada 2018 roku (znak: RIO.I.6001-9/18), o treści jak niżej:

Pan

Marcin Urbański

Wójt Gminy Mielnik

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mielnik za 2017 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy w Mielniku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Stwierdzone nieprawidłowości dotyczą okresu sprawowania funkcji Wójta Gminy Mielnik przez Eugeniusza Wichowskiego, który zajmował to stanowisko do czasu zakończenia czynności kontrolnych.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając dokumentację opisującą przyjęte przez jednostkę zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że w wykazie kont syntetycznych Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej pominięto konto 016 „Dobra kultury”, które nie było też w praktyce prowadzone w księdze głównej. Z ustaleń kontroli wynika, że na koniec 2017 r. wartość składników majątkowych podlegających ujęciu na koncie 016 wynosiła 958.290 zł – str. 6-8 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości, rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacjami przyjętymi w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, wykazała nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) na stan środków trwałych przyjęto obraz olejny na dykcie malarskiej 29/22,5 cm  autorstwa Ignacego Pieńkowskiego o wartości 2.000 zł (zapis Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”). Prawidłowo obraz jako dzieło sztuki powinien być ewidencjonowany na koncie 016 „Dobra kultury”. Poza tym wydatek związany z nabyciem obrazu nie został ujęty w paragrafie 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”, lecz błędnie w paragrafie 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Zgodnie bowiem z załącznikiem nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) zakupy inwestycyjne klasyfikowane w paragrafach 606, 608, 612 i 614 odnoszą się do środków trwałych niezaliczonych do pierwszego wyposażenia, których wartość początkowa jest wyższa od kwoty określonej w art. 16f ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1036, ze zm.), a odpisy amortyzacyjne od tych środków trwałych nie są dokonywane jednorazowo oraz środków trwałych niezaliczonych do pierwszego wyposażenia, gdy od nich nie dokonuje się odpisów amortyzacyjnych w przypadkach określonych w tej ustawie. Z art.16c pkt 3 ustawy o podatku dochodowych od osób prawnych wynika, że umorzeniu nie podlegają dzieła sztuki i eksponaty muzealne. Z ustaleń kontroli wynika, że niewłaściwe księgowania dóbr kultury wystąpiły również w 2013 i 2014 r. W ich wyniku na koncie 011 ujęto 69 szt. dzieł sztuki autorstwa Henryka Telesfora Musiałowicza o wartości 621.000 zł i 2 obrazy I. Pieńkowskiego o wartości 23.000 zł – str. 7-8 protokołu kontroli,

b) wartość początkowa gruntów ustalona jest jako wartość ogólnej powierzchni gruntów gminy, bez określenia wartości poszczególnych działek jako odrębnych środków trwałych. Ewidencja analityczna wyodrębniająca poszczególne działki ze wskazaniem ich wartości nie jest prowadzona, co sprzeciwia się m.in. zasadom prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 011 określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 9 protokołu kontroli,

c) w księgach Urzędu Gminy nie są ujęte nieruchomości z gminnego zasobu wydzierżawione od marca 2015 r. Gminnemu Ośrodkowi Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku o łącznej powierzchni 4,5472 ha, zabudowane budynkami GOKSiR, Ośrodka Dziejów Ziemi Mielnickiej oraz Wiejskiego Ośrodka Kultury, Sportu i Rekreacji w Wilanowie, a także 7 domkami letniskowo-rekreacyjnymi, pawilonem sanitarnym i wiatą rekreacyjną oraz boiskiem sportowym. Z ustaleń poprzedniej kontroli kompleksowej  przeprowadzonej w 2014 r. wynikało, że GOKSiR sprawował „trwały zarząd” nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Mielnik na podstawie decyzji Wójta Gminy Mielnik nr RG.72244-3/06 z dnia 17 maja 2006 r., którą „przekazano w trwały zarząd” nieruchomości o wartości 472.620 zł, oraz na podstawie decyzji nr OS-GN.6844.1.2011 z dnia 1 grudnia  2011 r., którą „przekazano w trwały zarząd” nieruchomości o wartości bilansowej 1.177.502,23 zł. W związku z tym, że GOKSiR, będący samorządową osobą prawną, nie może władać nieruchomościami gminy w formie trwałego zarządu – będącego formą prawną władania nieruchomościami wyłącznie przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jak to wynika z art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) – RIO w Białymstoku zaleciła unieważnienie decyzji ustanawiających trwały zarząd oraz określenie cywilnoprawnej formy władania nieruchomościami. Stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nastąpiło decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia 30 stycznia 2015 r. Stwierdzenie nieważności decyzji powinno skutkować przekazaniem nieruchomości objętych ewidencją księgową GOKSiR do ksiąg Urzędu Gminy. Z ustaleń kontroli wynika, że zdarzenie to nie miało żadnego wpływu na zmiany w stanie gruntów, budynków i budowli w ewidencji księgowej tych jednostek. W bilansie za 2017 r. GOKSiR  wykazał w aktywach grunty wydzierżawione od gminy Mielnik o wartości 113.633,76 zł oraz budynki i budowle o wartości bilansowej 2.254.916,44 zł. Aktem notarialnym z dnia 1 marca 2018 r. gmina Mielnik przekazała GOKSiR i GBP w formie darowizny (po ½) nieruchomość oznaczoną nr 6114/37 o powierzchni 2.439 m2, zabudowanej budynkiem użytkowym murowanym o powierzchni użytkowej 816,95 m2, w związku z czym aktualnie umowa dzierżawy zawarta z GOKSiR nie obejmuje tej nieruchomości – str. 140-142 protokołu kontroli. Warunki uprawniające korzystającego z obcego środka trwałego do zaliczenia tego środka do aktywów trwałych określa art. 3 ust. 4 ustawy o rachunkowości. Z ustaleń kontroli nie wynika, aby oddanie instytucji kultury nieruchomości w dzierżawę spełniało którykolwiek z tych warunków,

d) zmiany w stanie poszczególnych rodzajów gruntów w ramach gminnego zasobu nieruchomości, spowodowane zmianą ich charakteru (np. przekwalifikowanie dróg wewnętrznych na drogi gminne), są ujmowane w ewidencji księgowej zapisami Wn 011 – Ma 800 „Fundusz jednostki” (zwiększenie danego rodzaju gruntów) i Wn 800 – Ma 011 (zmniejszenie danego rodzaju gruntów). Prawidłowo, zmiany wynikające ze zmiany przeznaczenia gruntów powinny znajdować odzwierciedlenie tylko w ewidencji szczegółowej prowadzonej do konta 011, bez zbędnych zapisów w ewidencji syntetycznej sugerujących przychody i rozchody środków trwałych – str. 10-11 protokołu kontroli,

e) zapisem Wn 013 „Pozostałe środki trwałe” – Ma 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…” ujęto przychód eksponatów z filmów „Ogniem i mieczem”, „Stara baśń”  i „Bitwa warszawska 1920” o łącznej wartości 312.290 zł, otrzymanych nieodpłatnie od  Zodiak Jerzy Hofman Film Production Sp. z o.o. W świetle ustaleń kontroli eksponaty należało przyjąć zapisem Wn 016 – Ma 800 – str. 13-14 protokołu kontroli,

f) operacje zakupu pozostałych środków trwałych są księgowane zapisami Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, a jednorazowe umorzenie zapisami Wn 013 – Ma 072. W świetle zasad funkcjonowania wymienionych kont, wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia, prawidłowe zapisy powinny mieć postać Wn 013 – Ma 201 i Wn 401 – Ma 072 – str. 13-14 protokołu kontroli,

g) nie zostały przekazane na stan środków trwałych odebrane i oddane do użytkowania obiekty inwestycyjne w postaci wodociągu w ul. Dubois w Mielniku o wartości brutto 372.690 zł oraz zmodernizowanych węzłów wodociągowych o wartości brutto 134.316 zł. Odbiór miał miejsce w dniu 27 grudnia 2017 r. Jak wynika z ustaleń kontroli, obiekty te mają być przyjęte na stan środków trwałych po zakończeniu realizacji całości projektu. Stosownie do definicji środka trwałego wynikającej z art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, są to aktywa trwałe o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, kompletne, zdatne do użytku i przeznaczone na potrzeby jednostki. Artykuł 32 ust. 3 tej ustawy stanowi, że na dzień przyjęcia środka trwałego do używania należy ustalić okres lub stawkę i metodę jego amortyzacji, natomiast według art. 20 ust. 1 ustawy do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym – str. 18-19 protokołu kontroli,

h) przychody z tytułu kar umownych naliczonych wykonawcom za opóźnienie w wykonaniu dokumentacji projektowej budowy przedszkola (4.972,80 zł) oraz za nieterminowe wykonanie linii oświetleniowej (5.200,44 zł), potrącone z zobowiązań gminy wobec wykonawców, zostały ujęte na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne” – str. 19 protokołu kontroli,

i) w 2017 r., podobnie jak w latach poprzednich, w ewidencji Urzędu nie ujmowano zapisami Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 równowartości wydatków poniesionych z budżetu na finansowanie środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, w związku z czym na koncie 800 nie wystąpiło przeksięgowanie wartości środków na inwestycje z konta 810 (zapis Wn 800 – Ma 810). Wydatki podlegające ujęciu zapisem Wn 810 – Ma 800 wyniosły w 2017 r. 1.546.755,57  zł i o taką kwotę nastąpiło zaniżenie obrotów stron Wn i Ma konta 800, odpowiadających zmniejszeniom i zwiększeniom funduszu. W związku z ustaleniami kontroli równowartość wydatków inwestycyjnych budżetu dokonanych w I półroczu 2018 r. w łącznej kwocie 4.678.834,11 zł została zaksięgowana zapisem Wn 810 – Ma 800 – str. 20-21 protokołu kontroli,

j) nie dokonywano żadnych zapisów w ewidencji księgowej dotyczących nieruchomości gruntowej nr 5196/72 o powierzchni 21,5900 ha w związku z zaniechaniem przez gminę w 2017 r. realizacji przedsięwzięcia polegającego na  budowie Parku Historycznego „Trylogia”, w związku z którym gmina otrzymała tę nieruchomość od Agencji Nieruchomości Rolnych na podstawie aktu notarialnego sporządzonego 25 kwietnia 2012 r. W akcie notarialnym zastrzeżono, że w przypadku niedotrzymania terminu realizacji tego przedsięwzięcia (tj. do końca 2020 r.), a także w przypadku zbycia lub przeznaczenia przez gminę przekazywanej nieruchomości na inny cel niż określony w umowie, przed upływem 10 lat, licząc od dnia jej nabycia, Agencja wystąpi do gminy z żądaniem zwrotu aktualnej wartości pieniężnej tej nieruchomości, ustalonej według zasad określonych w art. 30 ust. 1 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Grunty otrzymane w 2012 r. od ANR zostały ujęte w ewidencji księgowej zapisem Wn 011 – Ma 800 (wartość 886.000 zł). Mając na uwadze zaniechanie inwestycji, na realizację której gmina otrzymała grunty, i brak do czasu kontroli jednoznacznych postanowień ze strony ANR w przedmiotowej sprawie, poinformowano Skarbnika Gminy o zasadności utworzenia w księgach rezerwy na zobowiązania wobec ANR zapisem Wn 800 – Ma 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów”. W przypadku określenia wysokości żądanej kwoty zwrotu rozwiązanie rezerwy nastąpi zapisem Wn 840 – Ma 201, a jeżeli żądana kwota zwrotu będzie niższa od kwoty 886.000 zł, to rozwiązanie części rezerwy odpowiadającej kwocie różnicy powinno nastąpić zapisem Wn 840 – Ma 011. Jeżeli oszacowana przez rzeczoznawcę kwota do zwrotu będzie wyższa, różnica zwiększy wartość gruntu (zapis Wn 011 – Ma 201). Poza koniecznością zwrotu równowartości wartości nieruchomości, w rozpatrywanej sprawie możliwe jest też dokonanie przez gminę zwrotu nieruchomości, co w przypadku utworzenia rezerwy skutkowałoby zapisem Wn 840 – Ma 011 na kwotę 886.000 zł. W przypadku zaś ewentualnego wyrażenia przez ANR zgody na zmianę przeznaczenia nieruchomości (w piśmie z dnia 14 lutego 2017 r. zgoda taka nie została wyrażona) rozwiązanie rezerwy nastąpiłoby zapisem Wn 840 – Ma 800 – str. 11-13 protokołu kontroli.

Ponadto na podstawie sald kont analitycznych prowadzonych do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” na początek i koniec 2017 r oraz sald tych kont w latach 2013-2016 stwierdzono, że na saldo konta 080 wynoszące na początku 2018 r. 2.091.209,74 zł złożyło się 18 rozpoczętych zadań inwestycyjnych, w tym 5 zadań o łącznej wartości 1.251.799,25 rozpoczętych w 2013 r. i w latach wcześniejszych (w tym w czasie sprawowania funkcji Wójta Gminy Mielnik przez Adama Tobotę, który pełnił ją w latach 2010-2014). W 2017 r. kontynuowane było tylko zadanie pn. „Przebudowa i rozbudowa mostu na rzece Moszczona w Pawłowiczach” o nakładach 21.000 zł oraz zadanie „Ograniczenie wprowadzania nieczystości do środowiska poprzez budowę kanalizacji sanitarnej (III etap) wraz z przebudową sieci wodociągowej oraz modernizacją ujęcia wody „Grabowiec” w Mielniku” o nakładach 6.011,44 zł. Na podstawie polecenia księgowania nr 34/2017  z dnia 28 lutego 2017 r. zdjęto z konta 080 wartość nakładów poniesionych w 2012 i 2013 r. w łącznej kwocie 906.735,75 zł na realizację zadania pn. „Trylogia – Park Historyczny w Mielniku” i odniesiono je na zmniejszenie funduszu jednostki.

Zaobserwowany stan zaawansowania zadań inwestycyjnych zapoczątkowanych przed 2017 r. świadczy albo o braku należytych działań w zakresie kontynuacji ich realizacji albo o ponoszeniu wykazanych w księgach wstępnych nakładów bez właściwego rozpoznania możliwości wykonania tych zadań przez gminę w najbliższym czasie. W efekcie szereg poczynionych nakładów – w tym na wysokie kwoty z punktu widzenia budżetu gminy, jak wydatki na zadanie „Trylogia – Park Historyczny w Mielniku” – stanowi wydatki poniesione z budżetu bez uzyskania efektu. Pozostaje to w sprzeczności z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być ponoszone w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 11-13 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. nieprawidłowo wykazano kwoty dochodów otrzymanych. Dochody otrzymane z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych w kwocie 1.312.302 zł zostały wykazane w wysokości dochodów wykonanych (1.343.250 zł), pomniejszonej o  dochody zaliczone do 2017 r. a otrzymane na rachunek gminy w styczniu 2018 r. w wysokości 30.948 zł. Prawidłowo dochody otrzymane z tego tytułu należało powiększyć o udziały należne za 2016 r. a przekazane na rachunek gminy w styczniu 2017 r. w kwocie 36.897 zł. Nieprawidłowo w tym sprawozdaniu wykazano też dochody otrzymane w zakresie subwencji ogólnej (zaniżenie o 116.838 zł). Dochody otrzymane z tego tytułu zostały wykazane w wysokości dochodów wykonanych pomniejszonych o otrzymaną w grudniu 2016 r. ratę część oświatowej subwencji na styczeń. Nie uwzględniono zaś w ich kwocie  2017 r. otrzymanej w grudniu 2017 r. raty subwencji na styczeń 2018 r. – str. 23 protokołu kontroli. Zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” określały w 2017 r. przepisy § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.). Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109),

b) w sprawozdaniach Rb-30S  z wykonania planów finansowych Komunalnego Zakładu Budżetowego w Mielniku za 2016 i 2017 r. w pozycji P110 wykazane zostały zerowe wartości podatku dochodowego od osób prawnych. Natomiast w części D.2. „Informacja o rozliczeniu kasowym z budżetem – w okresie od 1 stycznia do końca okresu sprawozdawczego” sprawozdania Rb-30S za 2016 r. w poz. Z100 obrazującej kasowe rozliczenie z budżetem z tytułu podatku dochodowego za poprzedni rok obrotowy wykazano 0 zł (kol. 3) i za bieżący rok obrotowy 14.330 zł (kol. 4), a w sprawozdaniu Rb-30S za 2017 r. odpowiednio 14.330 zł (kol. 3) i 6.546 zł (kol. 4). W związku z tym, że w rozliczeniu rocznym za 2016 r. nie wystąpił podatek dochodowy od osób prawnych, a w ciągu roku przekazano do urzędu skarbowego zaliczkowe wpłaty w wysokości 14.330 zł, to na koniec 2016 r. powinna występować nadpłata podatku w tej kwocie. Jeżeli nadpłata ta została zwrócona dla ZGK w 2017 r., to w sprawozdaniu za 2017 r. w poz. Z100, w kol. 3 powinno być wykazane 0 zł lub kwota 14.330 zł ze znakiem minus. W sprawozdaniu Rb-30S za III kw. 2017 r.  w części B w poz. P110 wykazano kwotę 6.546 zł, a w części D.2 w poz. Z100, kol. 4 – 0 zł. Zaliczka podatku wynikająca z deklaracji za wrzesień 2017 r., wpłacona w październiku 2017 r., stanowiła na koniec roku nadpłatę podatku. Poza tym w sprawozdaniu Rb-30S za 2017 r. wykazano koszt w par. 4040 „Dodatkowe wynagrodzenie roczne” w kwocie 52.264,97 zł, natomiast zobowiązania z tytułu wynagrodzeń na koniec 2017 r. wykazano w kwocie 36.420,52 zł – niższej o 15.844,45 zł od dodatkowego wynagrodzenia rocznego za 2017 r. wypłaconego w I kwartale 2018 r. – str. 25 protokołu kontroli,

c) w bilansie z wykonania budżetu gminy za 2017 r. zobowiązania finansowe  zamieszczone w poz. I.1 pasywów według stanu na początek i koniec 2017 r. zostały wykazane bez podziału na zobowiązania krótkoterminowe (do 12 miesięcy) i długoterminowe (powyżej 12 miesięcy). Całość zobowiązań finansowych wykazano w bilansie jako zobowiązania długoterminowe  wynoszące na początek roku 6.431.000 zł, a na koniec roku 5.677.000 zł. Z umów kredytowych wynika, że na początku  roku zobowiązania finansowe krótkoterminowe i długoterminowe – w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – wynosiły odpowiednio 754.000 zł i 5.677.000 zł, a na koniec roku odpowiednio 754.000 zł i 4.920.000 zł – str. 28 protokołu kontroli,

d) z informacji uzupełniających istotnych do bilansu GOPS za 2017 r. wynika, że wykazane w bilansie należności (poz. B.II.4) w kwocie 520.516,18 zł zostały pomniejszone o odpisy aktualizujące należności w wysokości 228.764,78 zł. Z załączonego do bilansu zestawienia sald kont bilansowych na koniec 2017 r. wynika, że odpisem aktualizującym objęto należności od dłużników alimentacyjnych tylko w części stanowiącej dochody budżetu gminy, dotyczące wypłat zaliczki alimentacyjnej (43.254,01 zł) i wypłat z funduszu alimentacyjnego (185.510,77 zł). Na wykazane w bilansie należności w kwocie 520.516,18 zł składają się więc głównie  należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochody budżetu państwa, wynoszące 518.667,83 zł. Należności od dłużników alimentacyjnych cechuje niski stopień prawdopodobieństwa ściągalności i z tego względu co do zasady niezbędne jest utworzenie równolegle z przypisem tych należności odpisów aktualizujących, przy czym odpis musi dotyczyć całej kwoty należności przypadającej od danego dłużnika. W świetle przesłanek dokonywania odpisów aktualizujących wynikających z art. 35a ustawy o rachunkowości nie ma żadnego uzasadnienia częściowe dokonywanie odpisu należności od danego dłużnika tylko dlatego, że inny podmiot jest uprawniony do otrzymania części środków z tej należności. Ustawa określając przesłanki dokonywania odpisów odnosi się w szczególności do cech dłużnika (jego statusu prawnego, sytuacji majątkowej i ekonomicznej) oraz wynikającego z nich stopnia prawdopodobieństwa wyegzekwowania należności. Oznacza to, że GOPS powinien utworzyć dodatkowy odpis – na kwoty przypadające budżetowi państwa – od tych należności, dla których zaistniała podstawa do dokonania odpisu a dokonano go tylko dla części przypadającej budżetowi gminy – str. 30-31 protokołu kontroli,

e) ustalenia kontroli wskazują, że GOPS w dalszym ciągu stosuje zasady rachunkowości określone w niemającym zastosowania od 2011 r. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., polegające na tym, że należności realizowane na rzecz innych podmiotów ujmowane są jako zobowiązania wobec tych podmiotów. Regulacje ustalone zarówno rozporządzeniem z 5 lipca 2010 r., jak i obecnie obowiązującym rozporządzeniem z dnia 13 września 2017 r. nie zawierają takich rozwiązań. Przypis należności od dłużników alimentacyjnych powinien zatem być ujmowany na koncie 221 (analityka – należności z tytułu dochodów uzyskiwanych w związku z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami, z dalszym podziałem na należności z tytułu dochody budżetu państwa i należności z tytułu dochodów gminy Mielnik) w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Stosowany sposób ewidencji należności od dłużników alimentacyjnych w GOPS skutkuje wykazywaniem w sprawozdawczości nieistniejących w praktyce zobowiązań – w momencie przypisu należności

gmina nie posiada bowiem żadnych zobowiązań wobec budżetu państwa. Pojawią się one dopiero po wyegzekwowaniu należności. Jak wyżej wskazano, należności od dłużników alimentacyjnych cechuje wysoki stopień nieściągalności i z tego względu niezbędne jest dokonywanie odpisów aktualizujących te należności. Jednocześnie dokonanie odpisu ogranicza do minimum wpływ na wynik finansowy GOPS okoliczności ujęcia jako przychodów jednostki należności w części niedotyczącej dochodów budżetu gminy. W przypadku prawidłowo prowadzonej ewidencji nie powinny wystąpić żadne zobowiązania wobec budżetów w pasywach bilansu GOPS za 2017 r. – w poz. C.II.5 według stanu na początek roku wykazano je w kwocie 469.544,63 zł, a według stanu na koniec roku w wysokości 518.827,76 zł. W związku z ustaleniami kontroli w księgach rachunkowych 2018 r. GOPS powinien wyksięgować zobowiązania wobec budżetu państwa z konta 225 „Rozrachunki z budżetami” na stronę Ma kont 720 (należność główna od dłużników alimentacyjnych) i 750 „Przychody finansowe” (odsetki od należności głównej) oraz utworzyć odpisy aktualizujące na przeniesione kwoty zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” (należność główna) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (odsetki) – str. 31-32 protokołu kontroli,

f) w jednostkowym zestawieniu zmian w stanie funduszu Urzędu Gminy za 2017 r. kwota 2.487,10 zł wykazana została w zwiększeniach funduszu w poz. I.1.6. „Nieodpłatnie otrzymane środki trwałe i środki trwałe w budowie oraz wartości niematerialne i prawne”, podczas gdy powinna być zamieszczona w poz. I.1.10. „Inne zwiększenia”. Z kolei kwota 920.322,05 zł ujęta w poz. I.2.6. „Wartość sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i środków trwałych w budowie oraz wartości niematerialnych i prawnych” powinna być wykazana w poz. I.2.9. „Inne zmniejszenia” – str. 33 protokołu kontroli.

W ramach kontroli sprawozdawczości analizie poddano też dane jednostkowego sprawozdania Rb-34S za 2017 r. sporządzonego przez Zespół Szkół w Mielniku. Wynika z niego, że dochody gromadzone na wyodrębnionym rachunku szkoły wyniosły 118.817,12 zł i w całości zostały przeznaczone na realizację wydatków, przy czym na wydatki wyszczególnione w uchwale Nr XXXV/162/10 Rady Gminy Mielnik z dnia 29 września 2010 r. w sprawie określenia gminnych jednostek budżetowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty…,  przeznaczono 116.816,10 zł, zaś kwotę 2.001,02 zł na wydatki związane z zakupem energii, które to wydatki nie mieściły się w dopuszczalnym według uchwały przeznaczeniu środków wyodrębnionego rachunku dochodów. Wśród dochodów wykazanych w sprawozdaniu znajdowały się dochody w kwocie 4.351,03 zł sklasyfikowane w par. 0950 „Wpływy z tytułu kar i odszkodowań wynikających z umów”, które w uchwale Rady Gminy nie zostały wymienione jako dochody podlegające gromadzeniu na tym rachunku. Według wyjaśnienia Skarbnika Gminy przyczyną niedochodzenia od Zespołu Szkół rozliczenia z budżetem gminy kwoty uzyskanej przez Zespół od ubezpieczyciela było przekonanie, że dochody pochodzące ze źródeł określonych w art. 223 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych mogą być gromadzone na wydzielonym rachunku dochodów bez konieczności ich wymieniania w uchwale Rady Gminy. W wyjaśnieniu zamieszczono informację, że uchwałą Nr XXXII/214/18 z dnia 24 sierpnia 2018 r. katalog źródeł dochodów gromadzonych na wydzielonym rachunku został rozszerzony przez Radę Gminy o dochody z tytułu odszkodowań.

Dochody za żywienie uczniów i nauczycieli szkoły sklasyfikowane w par. 0830 „Wpływy z usług”, w zakresie dotyczącym Szkoły Podstawowej w Mielniku, zostały osiągnięte w 2017 r. w wysokości 104.340,05 zł, a wydatki związane z zakupem artykułów żywnościowych sklasyfikowane w paragrafie 4220 „Zakup środków żywności” były o 22.082,75 zł niższe od zrealizowanych dochodów i wyniosły 82.257,30 zł. Planowane dochody w par. 0830 założono w wysokości 106.500 zł, a wydatki w par. 4220 w kwocie 83.000 zł. Przedstawione dane w zakresie różnicy między dochodami z żywienia i wydatkami na zakup artykułów żywnościowych uprawdopodobniają finansowanie żywienia uczniów z naruszeniem art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.), z którego wynika, że opłaty za żywienie uczniów w stołówce szkolnej powinny być przeznaczane wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania posiłków („wsad do kotła”). Dochody z opłat za żywienie mogą być wyższe od wydatków na zakup artykułów żywnościowych wyłącznie o dodatkowe opłaty wnoszone przez nauczycieli i innych pracowników szkoły korzystających z wyżywienia. Wynikająca ze sprawozdania wysokość różnicy między dochodami z żywienia i wydatkami na zakup artykułów żywnościowych nie pozwala na zakładanie, aby jej źródłem były tylko dodatkowe opłaty za obiady innych osób niż uczniowie – str. 25-27 protokołu kontroli.

W uchwale budżetowej na 2017 r. dochody i wydatki dotyczące budowy infrastruktury wodociągowej i kanalizacyjnej zostały zaplanowane w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska”, rozdział 90001„Gospodarka ściekowa i ochrona wód”, zamiast w dziale 010 „Rolnictwo”, rozdział 01010 „Infrastruktura wodociągowa i sanitacyjna wsi”. Podobnie błędną klasyfikację przyjęto w uchwale budżetowej na 2018 r. W związku z ustaleniami kontroli, uchwałą Rady Gminy Mielnik z dnia 25 sierpnia 2018 r. w sprawie zmian w budżecie Gminy Mielnik na 2018 r. wydatki inwestycyjne związane z budową infrastruktury wodociągowej i sanitacyjnej wsi zostały przeniesione z działu 900, rozdział  90001 do działu 010, rozdział 01010 – str. 46-47 protokołu kontroli.

Z porozumienia Nr IR7002.11.2016 z dnia 22 grudnia 2016 r. zawartego przez Wójta z ZGK w Mielniku wynika, że gmina Mielnik powierza zakładowi budżetowemu utrzymywanie w należytym stanie oraz zapewnienie prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków w Mielniku, polegające na: monitorowaniu ogólnej technologii oczyszczalni, prowadzeniu pełnej ewidencji maszyn i urządzeń oczyszczalni, ogólnym utrzymaniu czystości i porządku obiektu i terenu przyległego, utrzymywaniu obiektów budowlanych w rozumieniu Prawa budowlanego oraz na sprawowaniu nadzoru i kontroli kanału odprowadzającego ścieki, jak też samego wylotu ścieków. Rozliczenie rzeczowo-finansowe zadania obejmowało wyłącznie zwrot kosztów związanych z zakupem energii elektrycznej niezbędnej do prawidłowego funkcjonowania oczyszczalni ścieków w Mielniku. Z ewidencji wydatków w dziale 900, rozdział 90001, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wynika, że w 2017 r. Urząd Gminy poniósł wydatki związane z analizowanym zadaniem w łącznej kwocie 42.715,50 zł. Poza tym w tej samej podziałce klasyfikacji budżetowej Urząd poniósł w 2017 r. wydatki związane z opłatami za użytkowanie gruntów pod wylot ścieków oczyszczonych z oczyszczalni ścieków w Mielniku: za 2015 r. – 3.925,23 zł, za 2016 r. – 2.006,19 zł i za 2017 r. – 1.949,59 zł (łącznie 7.881,01 zł), które – podobnie jak zakup energii do oczyszczalni ścieków – są kosztami ściśle związanymi ze zbiorowym odprowadzaniem ścieków realizowanym przez ZGK w Mielniku jako przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniem ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 1152)  i powinny stanowić element kalkulacji taryf za zbiorowe odprowadzanie ścieków.

 Ustalenia kontroli wskazują, że przy kalkulowaniu taryf w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków zostały pominięte w 2017 r. koszty kwocie 44.665,09 zł. Z informacji z realizacji planu finansowego KZB za 2017 r. wynika, że przychody ze sprzedaży związanej z odprowadzaniem ścieków wyniosły 95.285,60 zł, co oznacza, że poniesione z budżetu gminy wydatki związane z tą działalnością stanowiły 46,9%  uzyskanych przychodów ZGK z działalności w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków – str. 146 protokołu kontroli.

Gminny Ośrodek Kultury, Sportu i Rekreacji w Mielniku otrzymał w 2017 r. z budżetu gminy dotację celową w wysokości 58.300 zł na zakup agregatu prądotwórczego. Dotacja ta została wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem, ale jej udzielenie nie było poprzedzona umową, o której mowa w art. 250 ustawy o finansach publicznych. Umowa powinna określać m.in. wysokość dotacji, opis dotowanego zadania, termin wykorzystania dotacji oraz termin i sposób jej rozliczenia – str. 147 protokołu kontroli.

Podobna nieprawidłowość wystąpiła w przypadku dotacji celowej udzielonej Zakładowi Gospodarki Komunalnej w wysokości 114.000 zł. W tym wypadku również brak było pisemnego ustalenia kwestii niezbędnych z punktu widzenia art. 250 ustawy o finansach publicznych, które określałyby w szczególności zasady, termin oraz formę rozliczenia się przez Zakład z otrzymanej dotacji – str. 140 protokołu kontroli. Niezależnie od wątpliwości prawnych co do zakresu możliwości dokonywania czynności prawnych z kierownikiem zakładu budżetowego (działającym na podstawie pełnomocnictwa Wójta), za niezbędne należy uznać sporządzenie dokumentu, w którym Wójt zawrze warunki niezbędne do prawidłowego (zgodnego z wolą dotującego) wykorzystania i rozliczenia dotacji, zaś kierownik zakładu potwierdzi ich znajomość.

Analiza zagadnień z zakresu gospodarki zasobem mieszkaniowym wykazała, że w kontrolowanym okresie na terenie gminy nie obowiązywała uchwała w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Mielnik. W 2017 r. w jednostce posługiwano się nieobowiązującymi postanowieniami uchwały Nr VI/27/11 Rady Gminy Mielnik z dnia 21 marca 2011 r. w sprawie przyjęcia „Wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Mielnik na lata 2011-2015”. Nowy program, obejmujący lata 2018-2022, przyjęto uchwałą Nr XXVIII/178/18 Rady Gminy Mielnik z dnia 2 lutego 2018 r. Brak w latach 2016-2017 wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Mielnik stanowił naruszenie art. 21 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1234, ze zm.) – str. 49-50 protokołu kontroli.

W okresie objętym kontrolą gmina Mielnik nie uzyskała żadnego dochodu z tytułu odpłatnego zbycia prawa własności nieruchomości. W budżecie gminy na 2017 r. zaplanowano dochody z tego tytułu w wysokości 40.000 zł. Stwierdzono, że jedynie w maju 2017 r. ogłoszono przetarg na zbycie jednej nieruchomości z ceną wywoławczą 9.000 zł, w którym nie zgłosił się żaden podmiot. Z udzielonych przez Wójta wyjaśnień w sprawie zasadności przyjęcia i utrzymywania planu dochodów z tego tytułu wynika, iż W 2017 r. planowana była sprzedaż następujących działek: nr 143, 525, 526/4 położonych w Niemirowie. W trakcie przygotowania do sprzedaży okazało się, że uzasadnione jest dokonanie podziału działki nr 143, tak aby umożliwić dojazd do działki sąsiedniej. Przedłużający się proces podziału nieruchomości, ich wyceny i przygotowania do sprzedaży spowodował, że plan nie został zrealizowany w roku 2017. Dwie z planowanych do sprzedaży działek tj. 525 i 526/4 zostały sprzedane w 2018 r. – str. 50 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że utrzymywanie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości na poziomie 40.000 zł na koniec III kwartału 2017 r., mimo okoliczności wskazujących na brak możliwości jego zrealizowania, doprowadziło do wypaczenia wartości wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy obliczenie wskaźnika nastąpiło bowiem na 2018 r. przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2017 r.

Ustalono, że wpływy z tytułu opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości jednostka ewidencjonuje w par. 0550 „Wpływy z opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości” w rozdziale 75615 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatków i opłat lokalnych od osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych” oraz rozdziale 75616 „Wpływy z podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od czynności cywilnoprawnych, podatków i opłat lokalnych od osób fizycznych”. W świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… dochody z tego tytułu winny być ujmowane w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” – str. 50 protokołu kontroli.

W wyniku analizy dokumentów księgowych stwierdzono również brak konsekwencji w ujmowaniu wydatków w klasyfikacji budżetowej, gdyż prace tego samego rodzaju wykonywane w ramach zadania „Remont dróg gminnych w Gminie Mielnik” ujmowano w różnych paragrafach, tj. w par. 4270 „Zakup usług remontowych”, par. 4300 „Zakup usług pozostałych” oraz 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, co nie miało uzasadnienia w opisie wykonywanych robót. Na przykład do każdego z wymienionych paragrafów klasyfikowano faktury za wykonanie warstwy wyrównawczej z betonu asfaltowego – str. 119-120 protokołu kontroli.

Również kontrola funduszu sołeckiego wykazała też szereg przypadków naruszania obowiązujących w 2017 r. zasad stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków, m.in.:

- wydatek w kwocie 8.500 zł za zakup klimatyzatora do świetlicy w Moszczonie Królewskiej ujęto w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”, zamiast w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”,

- wydatek w kwocie 34.400 zł za budowę oświetlenia terenu przy świetlicy w Sutnie sklasyfikowano w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”,

- wydatek w kwocie 445 zł na zakup grilla ujęto w par. 4300, zamiast w par. 4210,

- wydatek w kwocie 16.999,99 zł na zakup altany ujęto w par. 4300, zamiast w par. 6060.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących i majątkowych budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych). Dodatkowo wpływa na nieprawidłową wartość środków trwałych wykazaną na koncie 011, powodując jej zawyżenie lub zaniżenie.

Analiza problematyki związanej z uzyskiwaniem dochodów z tytułu najmu lokali mieszkalnych wykazała, iż na dzień 31 grudnia 2017 roku łączna wartość zaległości z tyłu opłat za najem lokali mieszkalnych wynosiła 1.438,99 zł. Ustalono, iż jest to należność wynikająca z bezumownego korzystania z lokalu tymczasowego. Na kwotę tę składa się czynsz za lokal socjalny oraz opłaty za energię elektryczną i zimną wodę za okres od sierpnia 2015 r. do września 2016 r. W dniu 16 września 2016 r. dłużnik wykonał sądowy nakaz opuszczenia lokalu. Z dokumentacji okazanej kontrolującym wynika, iż ostatnią czynnością wykonaną przez jednostkę w celu wyegzekwowania należności było wystosowanie w dniu 27 lutego 2018 r. wezwania do zapłaty zaległej kwoty pod rygorem skierowania sprawy na drogę sądową. Pismo nie zostało odebrane przez dłużnika. W złożonym wyjaśnieniu Wójt wskazał, iż (…) Z wiedzy prywatnej pracowników Gminy (niemożliwej jednak do potwierdzenia w sposób urzędowy) wynika, że dłużnik wyjechał za granicę i nie ma już miejsca zamieszkania w Polsce – adres zamieszkania za granicą pozostaje natomiast nieznany. Według tej samej wiedzy – stan majątkowy dłużnika w chwili zaprzestania wnoszenia opłat i w chwili opuszczenia lokalu tymczasowego nie dawał nadziei na możliwość wyegzekwowania choćby części należności. W tych okolicznościach kierowanie sprawy do sądu wydaje się niecelowe (…) – str. 55-56 protokołu kontroli.

Dalsze badanie zagadnień związanych z najmem lokali mieszkalnych wykazało, że ewidencja analityczna dla poszczególnych najemców prowadzona jest ręcznie w formie kartotek  imiennych. Z analizy okazanych kartotek wynika, że nie są one prawidłowo prowadzone. Na podstawie kartoteki kontrahenta, który obciążany był należnością w wysokości 14,10 zł miesięcznie, stwierdzono, że w dniu 15 listopada 2017 r. dokonał on wpłaty w wysokości 200 zł, która to wpłata nie znalazła odzwierciedlenia w kartotece, lecz do comiesięcznego przypisu po stronie Wn na kwotę 14,10 zł dopisywano po 14,10 zł po stronie Ma. Na marginesie dopisano, że na koniec 2017 r. nadpłata wynosi 167,13 zł, bowiem na podstawie tak prowadzonej ewidencji nie jest możliwe ustalenie nadpłaty jako wyniku obrotów stron Wn i Ma. Kartoteki nie wykazują bilansu otwarcia i zamknięcia – str. 55 protokołu kontroli.

Gmina Mielnik zawarła z SP ZOZ w Siemiatyczach umowę najmu lokalu, której przedmiotem jest część budynku o powierzchni 180,10 m² z przeznaczeniem na prowadzenie placówki opieki zdrowotnej. W okresie objętym kontrolą obowiązywała umowa zawarta w dniu 22 stycznia 2016 r. na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2017 r. i była to kolejna umowa zawarta na czas określony z tym samym podmiotem. Pierwsza z umów została zawarta w 2005 r., kolejne w 2009, 2012 i 2015 r. Aktualnie obowiązująca umowa została zawarta 23 stycznia 2018 r. (na okres od 1 stycznia 2018 r. do 31 grudnia 2019 r.) Zawarcie tych umów nie zostało poprzedzone uzyskaniem zgody Rady Gminy na zawarcie kolejnej umowy najmu nieruchomości na okres do 3 lat z tym samym kontrahentem, w sytuacji gdy łączny czas trwania najmu przekracza już 3 lata, co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.) – str. 57-58 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z dzierżawy mienia ustalono, iż w 2017 r. z tytułu udostępniania świetlic położonych na terenie gminy uzyskano 3.784,10 zł. Jak wynika z wyjaśnień Skarbnika Gminy zamieszczonych w protokole kontroli, świetlice wynajmowane są na godziny, na podstawie umów ustnych na zasadach określonych w drodze zarządzenia Nr 45/15 Wójta Gminy Mielnik z dnia 10 lipca 2015 r. w sprawie ustalenia wysokości cen za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej jednostek samorządu terytorialnego. Należy wskazać, iż brak jakiejkolwiek ewidencji wejść (udostępnień) do tych obiektów oraz brak pisemnych umów uniemożliwia dokonanie weryfikacji prawidłowości pobierania z tego tytułu opłat – str. 56 protokołu kontroli.

Na terenie gminy Mielnik w dalszym ciągu nie obowiązuje stawka opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynikającego z jej podziału, co stanowi naruszenie art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.). Zagadnienie to było przedmiotem ustaleń dwóch ostatnich kontroli RIO, przeprowadzonych w Urzędzie Gminy Mielnik w 2010 oraz 2014 r. Zgodnie z zaleceniami pokontrolnymi Wójt miał opracować i przedłożyć Radzie Gminy projekt uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W toku kontroli ustalono, iż stosowny projekt uchwały został przygotowany i przedłożony pod obrady Rady w dniu 30 stycznia 2015 r. Z protokołu sesji wynika, iż Komisje Rady Gminy na wspólnym posiedzeniu negatywnie zaopiniowały projekt uchwały, po czym Rada Gminy jednogłośnie go odrzuciła – str. 60-61 protokołu kontroli. Należy wskazać, że opłaty adiacenckie są jednym ze źródeł dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z 13 listopada 2013 r. o dochodach jednostkach samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530), zaś zaniechanie określenia przez Radę stawki uniemożliwia podejmowanie czynności w sprawie wydania decyzji ustalających należne gminie dochody.

W wyniku kontroli dochodów z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego ustalono, iż  w dniu 12 kwietnia 2017 r. wydano decyzję Nr IR.6853.7.2017, zaś w dniu 28 lipca 2017 r. decyzję Nr IR.6853.15.2017 – obie zezwalające na zajęcie pasa drogowego drogi gminnej Nr 109616B (ul. Zamiejska) o całkowitej powierzchni 108 m². Pierwsza decyzja obejmowała okres 105 dni, druga 31 dni. Zarówno wnioski o wydanie zezwolenia z dnia 30 marca 2017 r. oraz z dnia 26 lipca 2017 r., jak i wydane decyzje w punkcie obejmującym powierzchnie i rodzaj zajmowanych elementów pasa drogowego wskazywały: „chodnik, pobocze, plac w ciągu dróg gminnych, ścieżki rowerowe, ciągi piesze”, a zgodnie z § 2 ust. 2 uchwały Nr XXVI/183/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, opłata za te elementy pasa drogowego (oprócz „pobocza”, do którego uchwała w ogóle się nie odnosi) wynosi od 2 zł/m² do 3 zł/m² (w zależności od zajętej powierzchni jezdni). Opłatę naliczono zaś w decyzjach w wysokości 1 zł/m² i wyniosła ona 11.340 zł i 3.348 zł. Zastosowana została stawka z § 2 ust. 3 uchwały, który dotyczy zajęcia pasa zieleni lub rowu. Należy przy tym podkreślić, że wnioskodawca w treści wniosku nie przewidywał zajęcia „pozostałych elementów pasa drogowego” (wzór wniosku przewidywał taką rubrykę), zaś według § 2 ust. 3 uchwały pas zieleni i rowy zostały zaliczone do „elementów pasa drogowego nie wymienionych w ust. 1, 2”. Różnica pomiędzy opłatą pobraną, a tą która powinna być pobrana zgodnie z wnioskiem (na podstawie stawki 2 zł/m²) wyniosła w decyzjach 11.340 zł i 3.348 zł (stawka niższa o 1 zł).

Z wyjaśnień złożonych ustnie przez kierownika Referatu Infrastruktury i Rozwoju wynika, iż wnioskujący faktycznie zajmował pas zieleni. Opłatę naliczono więc zgodnie z faktycznie zajętym elementem pasa drogi, lecz niezgodnie z wnioskiem i treścią decyzji. Z udzielonych przez Wójta wyjaśnień pisemnych wynika, iż Droga gminna o nr 109616B – ulica Zamiejska w Mielniku w miejscu planowanego zajęcia jest drogą gruntową o nawierzchni żwirowej. Nie ma tu wyodrębnionych takich elementów pasa drogowego, w myśl ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych, jak: chodnik, plac, zatoka postojowa i autobusowa, ścieżka rowerowa, ciąg pieszy. Można natomiast wyróżnić jezdnię o nawierzchni żwirowej oraz szerokie pobocze w formie pasa zieleni. Wnioskowana powierzchnia zajęcia pasa drogowego mieści się pomiędzy jezdnią a linią rozgraniczającą pas drogowy czyli w poboczu - pasie zieleni, bo innej interpretacji nie można tu przyjąć. Wnioskodawca, składając wniosek o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym, przy wyborze rodzaju zajętego elementu pasa drogowego kierował się lit. a, pkt 2 wspomnianego wniosku, gdzie pośród wymienionych elementów pasa drogowego znajduje się również „pobocze”. Wydając decyzję oparto się na powyższych faktach, jak również na § 2 ust. 3 uchwały Nr XXVI/183/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 28 listopada 2013r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, w którym to punkcie jest wymieniony „pas zieleni”, jako równoznaczny, jak wyżej przedstawiono, z poboczem i stawka opłaty wynosi 1zł za m2. Nie jest natomiast wymienione pobocze w § 2 ust.1 i 2 przywoływanej uchwały Rady Gminy Mielnik.

Z przywołanej treści wyjaśnienia wynika, iż określenia „pobocze” i „pas zieleni” traktowane są równoznacznie, co nie ma uzasadnienia w przepisach powszechnie obowiązujących. Pojęcia te definiowane są rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124, ze zm.). Zgodnie z § 8 ust. 2 rozporządzenia szerokości dróg publicznych obejmują: jezdnie, pobocza, skarpy o wysokości 0,75 m, rowy drogowe oraz pasy terenu za rowami. Natomiast § 10 ust. 1 pkt 2 stanowi, że droga powinna mieć w szczególności pobocza lub chodnik. W § 37 rozporządzenia wymieniono minimalne szerokości poboczy gruntowych dróg klasy od L i D do GP, które wynoszą od 0,75 m do 1,50 m w zależności od klasy drogi. Z przepisów tych wynika zatem, że każda droga publiczna posiada pobocze. Z kolei w § 52 i 53 rozporządzenia zdefiniowano pojęcie pasa zieleni, którym posługuje się przywołana wyżej uchwała Rady Gminy oraz Wójt w wyjaśnieniach. Według § 52 pas zieleni może być elementem pasa drogowego, jeżeli pełni funkcje estetyczne lub związane z ochroną środowiska albo przyczynia się do wypełnienia wymagań określonych w § 1 ust. 3 rozporządzenia. Zieleń w pasie drogowym nie powinna zagrażać bezpieczeństwu uczestników ruchu, ograniczać wymaganego pola widoczności, skrajni drogi oraz utrudniać utrzymania drogi. W § 53 wskazano zaś, że szerokość pasa zieleni, zapewniająca wystarczające warunki jej wegetacji i pielęgnacji, powinna wynosić co najmniej 3 m, jeżeli jest to rząd drzew, żywopłot lub pasmo krzewów.

Przytoczone regulacje potwierdzają, że opłata w decyzjach została naliczona w zaniżonej wysokości. Każda droga publiczna posiada bowiem pobocze, które jest dodatkowo wymienione jako element korony drogi w art. 4 pkt 7 ustawy z dnia ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.). Nie każda zaś musi posiadać element o określonych prawem cechach pasa zieleni. Okoliczność, że pobocze porośnięte jest roślinnością nie świadczy o tym, że mamy do czynienia z pasem zieleni w rozumieniu obowiązujących przepisów. Niezależnie jednak od oceny, czy faktycznie przy przedmiotowej drodze istniał element o charakterze pasa zieleni, niemożliwym na tle przepisów prawa jest przyjęcie, że droga nie posiadała żadnego pobocza, stanowiącego obowiązkowy element drogi (a nie pozostały element pasa drogowego), na zajęcie którego wskazywał wnioskodawca, a który wymieniono też w decyzjach – str. 62-63 protokołu kontroli.

Dalsza kontrola tego zagadnienia, obejmująca wskazane w protokole kontroli umowy za zajecie pasa drogowego dróg wewnętrznych, wykazała rozbieżność między postanowieniami zarządzenia Wójta a treścią umów zawieranych z kontrahentami w zakresie terminu zapłaty. Zarządzenie w § 6 pkt 6 ustala, iż zapłaty należności jednorazowych należy dokonać w terminie 14 dni od otrzymania faktury VAT, natomiast zapisy stosowane w umowach zajęcia pasa drogowego przewidują, iż płatność winna być uiszczona w terminie 14 dni od podpisania umowy. Na podstawie tych umów faktury wystawiano od kilku do kilkunastu dni po dniu zawarcia umowy, wskazując w nich termin do zapłaty liczony od dnia zawarcia umowy, a nie od dnia otrzymania faktury. Powodowało to, iż wielokrotnie kontrahenci mieli kilka dni, a nawet 1 dzień na zapłatę faktury.

Ustalono też, że przypis należności wynikających z decyzji krótkoterminowych zezwalających na zajęcie pasa drogowego dokonywany jest w momencie zapłaty, a powinien być dokonywany pod datą wydania decyzji – str. 64 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, ze zm.), jest Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.). Zasady prowadzenia tej ewidencji reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Ustalono, że prowadzona w systemie informatycznym ewidencja podatkowa nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wyżej wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest to, iż całość ewidencji gruntów przetwarzanej przez system informatyczny nie jest prowadzona z podziałem na poszczególne działki posiadane przez podatników. Należy zaznaczyć, iż z treści § 2 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia wynika, że system informatyczny powinien umożliwiać eksport danych zawartych w prowadzonej ewidencji podatkowej do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego, zwanej dalej „ewidencją gruntów i budynków”. W toku kontroli nie potwierdzono, aby posiadany przez kontrolowaną jednostkę system komputerowy służący do wymiaru oraz ewidencji podatków lokalnych posiadał wskazaną funkcję pozwalającą wyeksportować dane w formacie i strukturze zgodnymi z załącznikiem do rozporządzenia. Brak poprawnie działającej funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki przeprowadzenie automatycznego porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Siemiatyczach – str. 69 protokołu kontroli.

W zakresie podatku rolnego od osób prawnych opis na str. 72 protokołu kontroli wskazuje przypadek błędnego zadeklarowania współwłasności z osobami fizycznymi. Podatnik grunty posiadane we współwłasności zadeklarował w jednej deklaracji podatkowej. Taki sposób postępowania stoi w sprzeczności z art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.), który stanowi, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). Natomiast art. 6a ust. 10 ustawy stanowi, że jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu osób fizycznych oraz osób prawnych, jednostek organizacyjnych, w tym spółek, nieposiadających osobowości prawnej – osoby fizyczne składają deklarację na podatek rolny oraz opłacają podatek na zasadach obowiązujących osoby prawne.

Sprawdzeniu poddano również wymiar podatku rolnego podatnikom będącym osobami fizycznymi, w rezultacie czego stwierdzono pojedynczy przypadek, wskazany na str. 91 protokołu kontroli, błędnego zastosowania stawki podatkowej. Na przywołanej stronie protokołu opisano także przypadek niedopełnienia przez podatnika obowiązku złożenia informacji podatkowej co stanowiło naruszenie art. 6a ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który nakazuje osobom fizycznym złożyć właściwemu organowi podatkowemu informacje o gruntach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku rolnego lub o zaistnieniu zmian.

Nieprawidłowości stwierdzono również w deklaracjach złożonych przez osoby prawne na podatek leśny. W dwóch przypadkach, wskazanych na str. 75 protokołu kontroli, podatnicy zaniżyli deklarowaną powierzchnię lasów odpowiednio o 0,0978 ha oraz 0,1962 ha. Natomiast trzeci przypadek dotyczy zawyżenia powierzchni lasów o 0,03 ha. Powierzchnia ta w ewidencji gruntów i budynków sklasyfikowana jest symbolem „W-Ls”. Rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034) w § 68 ust. 1 pkt 1 lit. g) stwierdza, iż oznaczenie „W” dotyczy użytków rolnych pod rowami, natomiast ust. 2 pkt 1 tego paragrafu wskazuje, że oznaczenie „Ls” to grunty będące lasem. Zatem wskazany akt prawny nie dopuszcza sklasyfikowania przez służby geodezyjne gruntów jako „W-Ls”. Klasyfikacja taka w ewidencji gruntów i budynków powtarza się na terenie gminy Mielnik, zwłaszcza wśród osób fizycznych, wielokrotnie, a organ podatkowy kierując się pierwszą literą tego oznaczenia („W”) traktował je jako użytek rolny rowy, opodatkowując podatkiem rolnym. Niezrozumiałym więc jest potraktowanie tej klasyfikacji jako las w omawianym przypadku. Organ podatkowy powinien zwrócić się do Starosty Siemiatyckiego, który jest organem prowadzącym ewidencję gruntów i budynków, o sprostowanie tych zapisów na prawidłowe, przewidziane przez rozporządzeniem w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

Nieprawidłowości stwierdzono również przy wymiarze podatku leśnego osobom fizycznym – str. 90-91 protokołu kontroli. Do najpoważniejszych należy zakwalifikować 3 przypadki nie złożenia przez podatników informacji podatkowych na podatek leśny, nakazanych treścią art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.). W myśl przywołanego przepisu osoby fizyczne są obowiązane złożyć organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacje o lasach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian. Stwierdzono również 4 przypadki nie umieszczenia w informacjach podatkowych wieku zwolnionego lasu, co jest istotne z punktu widzenia prawidłowości stosowania zwolnienia z opodatkowania lasów w wieku do 40 lat, na postawie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Kontroli poddano również realizację dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie podatników osób prawnych. W wyniku jej przeprowadzenia ustalono, iż podatnik wskazany na str. 83 protokołu kontroli błędnie zakwalifikował do opodatkowania budowle. Na podstawie okazanej w trakcie kontroli ewidencji środków trwałych stwierdzono, iż zadeklarowana do opodatkowania wartość budowli dotyczyła obiektów służących oświetleniu ulic znajdujących się na terenie gminy Mielnik. W myśl art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach  i opłatach lokalnych opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają budowle lub ich części związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. Ponieważ oświetlenie ulic to zadanie własne gminy mające na celu nieodpłatne zaspokojenie potrzeb mieszkańców, nie stanowi ono działalności gospodarczej, a zatem obiekty (budowle) wykorzystywane do realizacji tego zadania nie są związane z działalnością gospodarczą w rozumieniu wyżej przytoczonego przepisu. Oznacza to, iż podatnik zawyżył deklarowany podatek od nieruchomości o kwotę 11.622,17 zł.

Z kolei opis na str. 84 protokołu kontroli wskazuje przypadek zawyżenia przez podatnika podatku od nieruchomości o kwotę 120 zł w związku z nieuwzględnieniem sprzedaży gruntów. Przeprowadzona kontrola stwierdziła również nieprawidłowości przy wymiarze podatku od nieruchomości w grupie podatników osób fizycznych, naruszające przepisy wskazane na str. 90-92 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji dochodów z tytułu podatku od środków transportowych stwierdzono pojedynczy przypadek podatnika, który złożył deklaracje podatkowe na nowo nabyte środki transportowe odpowiednio w dniu 29 lipca 2017 r. oraz w dniu 15 listopada 2017 r. dopiero w dniu 11 kwietnia 2018 r. Podatnik naruszył art. 9 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który wskazuje, że obowiązek podatkowy w podatku od środków transportowych powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym środek transportowy został zarejestrowany na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, a w przypadku nabycia środka transportowego zarejestrowanego – od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym środek transportowy został nabyty. Natomiast ust. 6 tego artykułu wskazuje, że podmioty wskazane w ust. 1 są obowiązane:

- składać, w terminie do dnia 15 lutego właściwemu organowi podatkowemu, deklaracje na podatek od środków transportowych na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku;

-  odpowiednio skorygować deklaracje w razie zaistnienia okoliczności mających wpływ na powstanie lub wygaśnięcie obowiązku podatkowego, lub zmianę miejsca zamieszkania, lub siedziby – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia tych okoliczności;

-  wpłacać obliczony w deklaracji podatek od środków transportowych – bez wezwania – na rachunek budżetu właściwej gminy.

Jednocześnie należy zauważyć, że organ podatkowy nie podjął działań opisanych w dziale V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające”, zmierzających do wyegzekwowania od podatnika niezbędnych dokumentów w kontekście informacji o nabyciu pojazdów otrzymanych ze Starostwa Powiatowego. Nie wszczęto też postępowania podatkowego na podstawie art. 165 Ordynacji podatkowej w celu wydania decyzji określającej wysokość zobowiązania podatkowego w podatku od środków transportowych w trybie art. 21 § 3 Ordynacji – str. 94 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły również przypadku zadeklarowania przez podatnika wskazanego na str. 95 protokołu kontroli dmc (Dopuszczalnej Masy Całkowitej) pojazdu jako dmc zespołu pojazdów. Narusza to wskazania art. 8 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, z których wynika, że parametrem charakteryzującym przedmiot opodatkowania, umożliwiającym zastosowanie właściwej stawki podatkowej, jest dmc zespołu pojazdów.

W zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono pojedynczy przypadek jej zaniżenia o kwotę 8 zł, co było efektem wadliwego stosowania przepisu art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454, ze zm.), w zakresie ustalenia momentu powstania (wygaśnięcia) obowiązku podatkowego w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 97 protokołu kontroli.

Należy wskazać, iż opisane powyżej nieprawidłowości dotyczące podatków rolnego, leśnego, od nieruchomości i od środków transportowych są skutkiem nie wykonywania w pełni czynności sprawdzających nakazanych przez art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa.

Ustaleń dokonano także w wyniku kontroli zagadnień z zakresu windykacji zaległości podatkowych. Stwierdzono przypadki nie podejmowania czynności upominawczych lub podejmowanie ich z opóźnieniem – str. 97-98 protokołu kontroli. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) wprowadzają ciążący na wierzycielu obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 ust. 1 ustawy), przy czym niezwłocznie ma to nastąpić poprzez wydanie upomnienia w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia (§ 7 rozporządzenia). Natomiast § 9 określa obwiązki wierzyciela w przypadkach, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wystawienie tytułu wykonawczego powinno nastąpić:

- niezwłocznie, w szczególności, jeżeli:

a) łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne,

b) z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany;

- nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany.

Kolejnym obszarem działania organu podatkowego objętym kontrolą było stosowanie ulg w spłacie zobowiązań podatkowych na podstawie art. 67a Ordynacji podatkowej. Stwierdzono przypadek wydania decyzji po terminie określonym w art. 139 § 1 ustawy. Ponadto organ podatkowy wydając ją nie zebrał pełnego materiału dowodowego. Z punktu widzenia oceny prowadzonego postępowania podatkowego naruszone zostały również przepisy Działu IV Ordynacji podatkowej mające charakter proceduralno-merytoryczny. Artykuł  187 § 1 tej ustawy zobowiązuje organ podatkowy do zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, do którego należy w tym wypadku informacja czy podatnik zatrudnia mieszkańców gminy (art. 181). Organy podatkowe mają również obowiązek dokonania, na podstawie zebranego materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została faktycznie udowodniona (art. 191) – str. 98-99 protokołu kontroli. Dalszy opis wskazuje przypadek włączenia do postępowania podatkowego osób, które  nie stanowiły strony w postępowaniu podatkowym w myśl art. 133 Ordynacji podatkowej – str. 99 protokołu kontroli.

W zakresie rachunkowości podatków i opłat lokalnych ustalono, że kontrolowana jednostka nie posiadała pełnej dokumentacji przewidzianej treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości, a w szczególności:

- wykazu zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na informatycznych nośnikach danych z określeniem ich struktury, wzajemnych powiązań oraz ich funkcji w organizacji całości ksiąg rachunkowych i w procesach przetwarzania danych,

- opisu systemu przetwarzania danych, a przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych przy użyciu komputera – opisu systemu informatycznego, zawierającego wykaz programów, procedur lub funkcji, w zależności od struktury oprogramowania, wraz z opisem algorytmów i parametrów oraz programowych zasad ochrony danych, w tym w szczególności metod zabezpieczenia dostępu do danych i systemu ich przetwarzania, a ponadto określenie wersji oprogramowania i daty rozpoczęcia jego eksploatacji.

Artykuł 10 ust. 2 ustawy nakazuje kierownikowi jednostki ustalić wyżej wymienioną dokumentację w formie pisemnej a następnie ją aktualizować – str. 100 protokołu kontroli.

Kontrola stwierdziła również pojedynczy przypadek, wskazany w części protokołu dotyczącej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zaksięgowania wpłaty nowego zobowiązanego (podatnika) na koncie zobowiązanego, który zamieszkiwał poprzednio na tej samej nieruchomości. Taka praktyka w prowadzeniu analitycznej ewidencji księgowej stanowi  naruszenie § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości i planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), który stanowi, iż dla każdego podatnika i inkasenta prowadzi się odrębne konto w każdym podatku – str. 103 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości przeznaczenia środków uzyskanych z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi w 2017 r. wykazało, iż jako wydatki w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami” zaprezentowana została kwota 174.787,68 zł. Jak wynika z ustaleń kontroli, faktycznie poniesione wydatki związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami powinny być większe o kwotę 14.898 zł obejmującą 25% wynagrodzenia oraz pochodne od tej części wynagrodzenia pracownika Urzędu Gminy zajmującego się obsługą systemu gospodarowania odpadami, a także o koszty materiałów biurowych i wyposażenia (według Skarbnika Gminy zakres zadań realizowanych przez tego pracownika uzasadnia przyjęcie 25% jego wynagrodzenia do kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami). Nieujęcie wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu w rozdziale 90002 stanowiło naruszenie przepisów załącznika nr 2 do rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków…, zgodnie z którymi w rozdziale 90002 ujmuje się wydatki gmin związane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, o których mowa w art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2018 r. poz. 1454), tj. m.in. dotyczące obsługi administracyjnej. Należy wskazać, że niewłaściwe sklasyfikowanie tych wydatków, poprzez pominięcie ich w rozdziale 90002, zniekształciło dane sprawozdawcze w zakresie stosunku dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami do wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Dochody w rozdz. 90002 za 2017 r. wykazano w kwocie 198.816,44 zł, zaś wydatki w tym rozdziale w kwocie 174.787,68 zł zamiast 189.685,68 zł – str. 67-68 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń w zakresie zasad przyznawania dodatków specjalnych wykazała, że regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy przewiduje dodatek specjalny z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, „dodatek przyznaje się na czas określony a w indywidualnych przypadkach na czas nieokreślony w wysokości nieprzekraczającej 40% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego pracownika lub w kwocie nieprzekraczającej 50% wynagrodzenia zasadniczego w przypadku gdy pracownik nie ma przyznanego dodatku funkcyjnego”. Regulacja przewidująca możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony narusza art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260), zgodnie z którym dodatek ma charakter okresowy, ponieważ przyznaje się go za okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań. Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Warunki i sposób przyznawania dodatku specjalnego mogą być określone przez pracodawcę – zgodnie z art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy – w regulaminie wynagradzania, jednakże nie mogą być sprzeczne z ustawą. Przewidziane ustawą ogólne warunki stanowiące podstawę jego przyznania przesądzają, że jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub też krótkookresowym. W związku z tym nie może być on stałym elementem wynagrodzenia, przyznawanym na czas nieokreślony. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego.  Na konieczność zmiany regulaminu wynagradzania, w części dotyczącej zasad przyznawania dodatków specjalnych, wskazano w wystąpieniu pokontrolnym wydanym przez RIO na podstawie ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Mielnik. Wójt Gminy w odpowiedzi z dnia 30 września 2014 r. o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych zadeklarował dostosowanie zasad przyznawania dodatku specjalnego do obowiązujących w tym zakresie przepisów do końca 2014 r., przedstawiając przy tym uwagi co do oceny przez Izbę kwestii dopuszczalności przyznawania dodatków specjalnych na czas nieoznaczony – str. 106-107 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania procedur wewnętrznych przy wyłanianiu wykonawców zamówień publicznych, do których nie maja zastosowania przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2014 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) stwierdzono brak rejestru zamówień publicznych, którego prowadzenie przewiduje § 9 regulaminu udzielania zamówień publicznych w Urzędzie Gminy Mielnik. Zgodnie z przywołanym przepisem pracownik ds. zamówień publicznych zobowiązany jest do prowadzenia rejestru udzielonych zamówień publicznych, zarówno nieprzekraczających wartości określonej w art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, udzielanych na podstawie wewnętrznych regulacji zamawiającego, jak udzielanych na podstawie przepisów tej ustawy – str. 122 protokołu kontroli.

Dalsza kontrola stosowanie zasad udzielania zamówień publicznych określonych procedurami wewnętrznymi jednostki wykazała, iż w § 3 pkt 4 regulaminu dopuszczono, w uzasadnionych przypadkach – nie wskazując jednocześnie jakie to przypadki – że kierownik zamawiającego może wyrazić zgodę na udzielnie zamówienia niepodlegającego przepisom ustawy z pominięciem procedur przewidzianych regulaminem. Wymagany jest w takim przypadku pisemny wniosek pracownika wraz z właściwym uzasadnieniem. Taki zapis umożliwia udzielenie zamówienia o wartości stanowiącej równowartość 30.000 euro (aktualnie 129.351 zł netto) bez zachowania jakiejkolwiek procedury czy też obowiązku udokumentowania wyboru wykonawcy (najkorzystniejszej oferty). Brak bowiem obiektywnych przesłanek odstąpienia od procedur w nim określonych. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, iż wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Wewnętrzne procedury winny zaś zapewniać właściwe udokumentowanie przestrzegania tej zasady przy wyłanianiu wykonawców odpłatnych dostaw, robót i usług, do których nie mają zastosowania przepisy Prawa zamówień publicznych – str. 121-122 protokołu kontroli.

Kontrolą stosowania wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych objęto zawarcie w dniu 22 maja 2017 r. umowy z Instytutem Innowacji i Technologii Politechniki Białostockiej. Przedmiotem umowy było „wykonanie dokumentacji koncepcyjnej, architektonicznej i budowlanej rewitalizacji ruin dawnego zamku w Mielniku w zakresie niezbędnym do uzyskania pozwolenia na budowę”. Strony ustaliły, iż wykonawcy przysługuje wynagrodzenie zryczałtowane w łącznej wysokości 153.540,29 zł wypłacane w trzech transzach. W okazanej dokumentacji brak dowodów przeprowadzenia procedury wyłonienia wykonawcy określonej w § 6 regulaminu, jak również dowodów na zastosowanie (negatywnie ocenionego wyżej) trybu odstąpienia od procedury konkurencyjnej, przewidzianego w § 3 ust. 4 regulaminu. W toku kontroli zwrócono się do Wójta o wskazanie sposobu wyłonienia wykonawcy. Według wyjaśnienia Wykonawcę dokumentacji (…) wyłoniono na podstawie § 3, ust. 4 Regulaminu udzielania zamówień publicznych w Urzędzie Gminy Mielnik, tj. po przeprowadzeniu negocjacji z jednym wykonawcą. Przesłanki przyjęcia takiego trybu postępowania były następujące: wartość zamówienia określona została poniżej 30.000 euro, tj, poniżej progu stosowania ustawy prawo zamówień publicznych,  wyjątkowy charakter przedmiotu zamówienia, wynikający z konieczności znajomości historii terenów Gminy Mielnik i historii samego wzgórza zamkowego w Mielniku, dysponowanie przez Wykonawcę zasobami ludzkimi oraz odpowiednim sprzętem gwarantującymi prawidłową realizację przedmiotu zamówienia oraz prezentacja wcześniejszych opracowań dotyczących zagospodarowania Góry Zamkowej w Mielniku wykonanych przez studentów Politechniki pod kierunkiem prof. Uścinowicza. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, iż kontrolującym nie okazano dokumentacji wymaganej przywołanym wyżej § 3 ust. 4 regulaminu, a więc zgody kierownika zamawiającego na odstępstwo od procedur określonych regulaminem wyrażonej na wniosek pracownika z właściwym uzasadnieniem – str. 135-136 protokołu kontroli.

Badanie wydatków ponoszonych w ramach funduszu sołeckiego wykazało, iż z funduszu sołeckiego sołectwa Adamowo-Mętna wydatkowano łącznie kwotę 11.519,22 zł, podczas gdy wniosek sołectwa opiewał na kwotę 27.141 zł. Nie zrealizowano wszystkich przedsięwzięć objętych wnioskiem, wykazując przy tym – jako wykonane w ramach funduszu sołeckiego – prace polegające na wymianie rynien i montażu śniegołapów (5.300 zł) oraz naprawie wykaszarki (128,40 zł), które nie były ujęte we wniosku. Zwrócono się do Wójta o wyjaśnienie przyczyn niezrealizowania części zadań określonych wnioskiem sołectwa Adamowo-Mętna oraz zaliczenia do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego realizacji zadań nie ujętych we wniosku. Wójt wyjaśnił, że W ramach funduszu sołeckiego w sołectwie Mętna-Adamowo na rok 2017 zaplanowano budowę oświetlenia ulicznego (…) Do końca 2017r zakończono prace projektowe oraz uzyskano pozwolenie na budowę (…) Nie było już możliwości fizycznego wykonania oświetlenia. (…) Nadmieniam, że zadanie to zostało zrealizowane w roku 2018. Jeśli chodzi o drugie zadanie, tj doposażenie świetlicy, realizowane było według potrzeb sołectwa, w tym przewidziany był zakup paliwa do wykaszarki. Ponieważ w trakcie sezonu sprzęt uległ awarii, należało go naprawić i przywrócić do użytkowania, co jest wydatkiem uzasadnionym. Po jesiennych opadach deszczu ujawniły się niedomagania orynnowania dachu świetlicy, przez co woda opadowa nie była odprowadzana rynnami i rurami spustowymi, a przelewała się i ściekała po ścianach. Aby zabezpieczyć budynek przed szkodliwym działaniem wody podjęta została decyzja, na wniosek rady sołeckiej, o wymianie  rynien i dodatkowo o zamontowaniu śniegołapów. Ponieważ upłynął ustawowy termin pozwalający na zmianę zadań funduszu sołeckiego, nie było możliwości wprowadzenia, czy zmiany zadań. Wobec tego, że środki funduszu nie zostały wykorzystane, wydatki z tym związane pokryte zostały ze środków funduszu sołeckiego – str. 124-125 protokołu kontroli.

W świetle przepisów ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.) do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego mogą być zaliczane wyłącznie wydatki poniesione zgodnie z prawidłowo uchwalonym i złożonym wnioskiem sołectwa, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych zmian wniosku w roku realizacji funduszu, stosownie do przepisów art. 7 ustawy.

W wyniku kontroli wydatków sklasyfikowanych w rozdz. 92120 „Ochrona zabytków”  ustalono, iż do wydatków na ten cel zakwalifikowano wydatki w kwocie 129 zł na ubezpieczenie do wniosku wizowego dla księdza oraz 516 zł na ubezpieczenia zdrowotne uczestników wyjazdu do Białoruś. Z opisu dokumentów obrazujących te wydatki nie wynika ich związek ani z zadaniami z zakresu ochrony zabytków, ani z ogólnie pojętymi zadaniami publicznymi. Według złożonego wyjaśnienia ksiądz jest jednym z lokalnych liderów społeczności wiejskiej wsi i dlatego został włączony do współpracy przy współorganizacji wydarzeń integracyjnych i wymiany dzieci i młodzieży po polskiej stronie granicy. W tym celu niezbędne było zapewnienie mu prawnej możliwości swobodnego przekraczania granicy polsko-białoruskiej, w związku z czym gmina opłaciła ze środków budżetowych ubezpieczenie zdrowotne.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wydatki budżetu jednostki samorządu terytorialnego są przeznaczone na realizację zadań określonych  odrębnych przepisach. Dodatkowo przepisy art. 44 ust. 2 tej ustawy wskazują na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Tymczasem z opisów zawartych na obu dokumentach nie wynika, w jaki sposób wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu ochrony zabytków (brak jakichkolwiek wskazań, iż finansowanym zadaniem uzasadniającym poniesienie wydatków była ochrona zabytków); świadczy o tym jedynie zastosowana klasyfikacja budżetowa. Do zadań Wójta, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Uzasadnienie związku poniesionych wydatków z zadaniami gminy zawarto dopiero w złożonych podczas kontroli wyjaśnieniach – str. 135 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych wykazała, iż pracownikom nie wypłacano zaliczek na odbycie podróży zagranicznej, wbrew dyspozycji § 20 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Zaniechanie wypłacenia zaliczki skutkowało rozliczeniem kosztów podróży w walucie obcej według średniego kursu z dnia odbycia podróży służbowej, co nie miało uzasadnienia w świetle postanowień § 20 ust. 3 rozporządzenia. Według przywołanej regulacji rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Nie wystawiano również delegacji na krajową część podróży, tj. do granicy Polski, gdzie miała być ona przekroczona. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że koszty podróży zagranicznych odbywanych na Białoruś były klasyfikowane w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”, zamiast w par. 4420 „Podróże służbowe zagraniczne” – str. 136-138 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m. in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości oraz nadzorowania prac z tego zakresu spoczywały na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) uzupełnienie jej treści o elementy dotyczące prowadzenia ksiąg przy pomocy komputera, na brak których wskazano w części protokołu kontroli dotyczącej podatków i opłat lokalnych,

b) dodanie do zakładowego planu kont Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej konta 016 „Dobra kultury”.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych Urzędu jako jednostki budżetowej, poprzez:

a) przeksięgowanie na konto 016 wartości dóbr kultury ujętych na koncie 011, zapisem Wn 016 – Ma 011,

b) wyksięgowanie wartości eksponatów o łącznej wartości 312.290 zł, otrzymanych nieodpłatnie od Zodiak Jerzy Hofman Film Production Sp. z o.o., zapisem Wn 072 – Ma 013 i ujęcie ich na koncie 016 zapisem Wn 016 – Ma 800,

c) dokonanie wyceny wartości poszczególnych działek gruntu wchodzących do gminnego zasobu nieruchomości i ujęcie wartości każdej z działek w ewidencji analitycznej do konta 011,

d) zaprzestanie dokonywania w ewidencji syntetycznej zapisów na kontach 011 i 800 związanych ze zmianą przeznaczenia poszczególnych gruntów,

e) księgowanie operacji zakupu pozostałych środków trwałych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

f) przeksięgowywanie na konto 011 wartości uzyskanych efektów inwestycyjnych, w postaci środków trwałych zdatnych do eksploatacji i przyjętych do używania, pod datą rozpoczęcia ich używania, a nie jak dotychczas po zakończeniu całości projektu, w ramach którego zostały wytworzone,

g) ujmowanie przychodów dotyczących należnych gminie kar umownych na koncie 760, jako pozostałych przychodów operacyjnych,

h) księgowanie zapisem Wn 810 – Ma 800 równowartości wydatków inwestycyjnych poniesionych z budżetu,

i) utworzenie rezerwy na zobowiązania gminy wobec ANR, w związku z zaniechaniem przez gminę realizacji celu, na jaki otrzymała od ANR nieruchomość; stosowanie w tym zakresie księgowych wskazanych w części opisowej wystąpienia,

j) rzetelne prowadzenie ręcznych kartotek stanowiących ewidencję analityczną dla rozliczeń z najemcami, w szczególności ujmowanie w nich wszystkich operacji zgodnie z ich rzeczywistym przebiegiem oraz prezentowanie bilansu otwarcia i zamknięcia za dany rok,

k) ewidencjonowanie przypisu należności z opłat za krótkoterminowe zajęcie pasa drogowego pod datą wydania decyzji,

l) wyeliminowanie uchybień dotyczących prowadzenia ewidencji księgowej należności podatkowych.

3. Wezwanie GOKSiR do przekazania do ksiąg Urzędu Gminy wartości nieruchomości gminy oddanych tej instytucji kultury w dzierżawę.

4. Wezwanie GOKSiR do przekazania do ksiąg GBP wartości 50% udziału w nieruchomości oznaczonej nr 6114/37 o powierzchni 2.439 m2, zabudowanej budynkiem o pow. 816,95 m2, darowanej tym instytucjom kultury przez gminę Mielnik aktem notarialnym z dnia 1 marca 2018 r.

5. Wnikliwe analizowanie przez Pana Wójta zasadności ponoszenia wstępnych nakładów na inwestycje (kosztów dokumentacji, ekspertyz, itp.), przy uwzględnieniu realnych możliwości finansowych i organizacyjnych gminy, w celu uniknięcia stwierdzonych podczas pełnienia funkcji Wójta Gminy Mielnik przez Pana poprzedników nagminnych przypadków angażowania środków budżetu w projektowanie przedsięwzięć nie przynoszących efektów.

6. Przeprowadzenie analizy salda konta 080 obrazującego stan nakładów na inwestycje rozpoczęte, w celu dokonania oceny możliwości i zasadności realizacji tych zadań w przyszłości. W przypadku negatywnej oceny możliwości lub zasadności realizacji danego zadania, sporządzenie odpowiedniej dokumentacji stanowiącej podstawę wyksięgowania jego wartości z konta 080, jako nakładów bez efektu gospodarczego.

7. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S danych dotyczących dochodów otrzymanych zgodnie z przepisami i wskazówkami przedstawionymi w części opisowej wystąpienia,

b) wykazywanie w bilansie z wykonania budżetu zobowiązań finansowych w podziale na krótkoterminowe i długoterminowe,

c) prawidłowe wykazywanie zmniejszeń i zwiększeń funduszu w zestawieniu zmian w funduszu Urzędu, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

8. Przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie danych zamieszczanych w sprawozdaniu Rb-30S sporządzanym przez KZB w Mielniku w zakresie dotyczącym kasowego rozliczenia z tytułu podatku dochodowego od osób prawnych oraz zobowiązań z tytułu wynagrodzeń.

9. Przekazanie kierownikowi GOPS wynikających z ustaleń kontroli uwag dotyczących prawidłowości ewidencji operacji związanych z należnościami od dłużników alimentacyjnych, ze wskazaniem na konieczność:

a) przeniesienia z konta 225 na odpowiednie konta zespołu 7 rzekomych zobowiązań GOPS odpowiadających kwocie należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa,

b) dokonania odpisu aktualizującego od wskazanych wyżej kwot przeniesionych na konta zespołu 7, jeżeli był już dokonany od należności od tych dłużników w części stanowiącej dochody budżetu gminy,

c) przypisywania powstających należności od dłużników alimentacyjnych w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, z uwzględnieniem podstaw dokonywania od nich odpisów aktualizujących.

10. Weryfikowanie danych zamieszczanych w sprawozdaniach Rb-34S Zespołu Szkół pod kątem zgodności prezentowanych w nich dochodów i wydatków ze źródłami dochodów i przeznaczeniem środków określonych postanowieniami uchwały Rady Gminy w sprawie wyodrębnionego rachunku dochodów.

11. Podjęcie czynności wyjaśniających w zakresie zagadnienia finansowania żywienia uczniów w stołówce szkolnej, mając na względzie zapewnienie, aby całość opłat pobieranych od uczniów za żywienie była przeznaczana wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych do przygotowania posiłków.

12. Zaprzestanie bezpośredniego finansowania z budżetu gminy części kosztów działalności KZB w Mielniku w zakresie zbiorowego odprowadzania ścieków, mając na uwadze, że prawidłowo skalkulowane taryfy dla odbiorców usług powinny być opracowane w oparciu o wszystkie koszty związane z daną działalnością, a formą zmniejszenia dla odbiorców obciążeń wynikających z tych kosztów mogą być wyłącznie dopłaty z budżetu dla jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców usług określone uchwałą Rady Gminy na podstawie art.24 ust. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę…, skalkulowane według stawek jednostkowych i przekazane zakładowi budżetowemu w formie dotacji przedmiotowej (art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych).

13. Udzielanie dotacji celowych instytucjom kultury na podstawie umów regulujących kwestie wymienione przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych, zaś w przypadku udzielania dotacji celowej zakładowi budżetowemu pisemne określanie zagadnień dotyczących wykorzystania i rozliczenia dotacji, o których mowa w art. 250 ustawy, oraz dokumentowanie zapoznania z nimi kierownika zakładu.

14. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze w szczególności, aby zadania o charakterze bieżącym nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne, zaś wydatki inwestycyjne (m.in. na zakup dóbr kultury i eksponatów muzealnych) nie były planowane i finansowane wydatkami bieżącymi. Z uwagi na zakres nieprawidłowości stwierdzonych w tym obszarze podjęcie działań dyscyplinujących w stosunku do osób dekretujących dowody księgowe, w szczególności Skarbnika Gminy.

15. Przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w terminie zapewniającym nieprzerwane obowiązywanie programu na terenie gminy.

16. Urealnianie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości przed końcem III kwartału roku budżetowego.

17. Podjęcie stosownych działań przed sądem w celu niedopuszczenia do przedawnienia należności za zajmowanie lokalu tymczasowego. Ewentualnie rozważenie umorzenia tej zaległości, mając na uwadze wskazany w wyjaśnieniach przez poprzedniego Wójta brak możliwości ustalenia miejsca pobytu dłużnika.

18. Zawieranie kolejnych umów najmu lub dzierżawy danej nieruchomości na okres do 3 lat z tym samym podmiotem po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania stosunku najmu lub dzierżawy tej nieruchomości przekracza 3 lata.

19. Wdrożenie procedur zapewniających możliwość zweryfikowania prawidłowości i kompletności opłat pobieranych za udostępnianie świetlic wiejskich, w szczególności poprzez należyte dokumentowanie faktu udostępniania świetlic.

20. Opracowanie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały ustalającej stawkę opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, ze wskazaniem radnym na ustawowy obowiązek podjęcia uchwały w tej sprawie.

21. W zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego:

a) rozważenie wznowienia postępowania w sprawie wydania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego udzielonych decyzjami Nr IR.6853.7.2017 z dnia 12 kwietnia 2017 i Nr IR.6853.15.2017 z dnia 28 lipca 2017 r., mając na uwadze wynikające z ustaleń kontroli bezzasadne przyjęcie w decyzjach, że zajęty został wyłącznie „pas zieleni” przy ul. Zamiejskiej w Mielniku,

b) ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego zgodnie z treścią wniosku o uzyskanie zezwolenia oraz stanem faktycznym i prawnym,

c) przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały Nr XXVI/183/13 Rady Gminy Mielnik z dnia 28 listopada 2013 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajecie pasa drogowego dróg gminnych, polegającej na literalnym wskazaniu w jej treści stawki opłat za zajęcie pobocza, jako stanowiącego obligatoryjny element konstrukcji drogi publicznej,

d) przestrzeganie – w umowach zawieranych na zajęcie pasa drogowego dróg wewnętrznych i wystawianych na ich podstawie fakturach – określonych zarządzeniem Wójta terminów płatności faktur.

22. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

23. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych opisanych w protokole kontroli. Poinformowanie Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku o efektach i skutkach finansowych tych działań.

24. Prowadzenie kompletnych i skutecznych czynności sprawdzających względem złożonych przez podatników deklaracji oraz informacji podatkowych.

25. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

26. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego i wydawania decyzji podatkowych.

27. Prowadzenie systematycznych oraz terminowych działań windykacyjnych w odniesieniu do zaległości podatkowych.

28. Klasyfikowanie w rozdziale 90002 wydatków na wynagrodzenia pracowników oraz materiały biurowe i wyposażenie, stanowiących koszty administracyjnej obsługi systemu gospodarowania odpadami.

29. Usunięcie z regulaminu wynagradzania pracowników postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony.

30. Zapewnienie prowadzenia rejestru udzielonych zamówień publicznych, stosownie do obowiązku określonego przepisami wewnętrznymi Urzędu.

31. Precyzyjne i obiektywne określenie w regulaminie udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro okoliczności uzasadniających odstąpienie od stosowania przewidzianych regulaminem konkurencyjnych procedur wyłonienia wykonawcy.

32. Przestrzeganie ustanowionych wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

33. Zaliczanie do wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego wyłącznie wydatków poniesionych na cele wynikające z prawidłowo uchwalonych wniosków sołectw, z uwzględnieniem zmian tych wniosków dokonanych zgodnie z przepisami ustawy o funduszu sołeckim.

34. Dokonywanie wydatków na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia jednoznacznego związku finansowanych celów z realizacją zadań gminy.

35. W zakresie podróży służbowych zagranicznych:

a) wystawianie delegowanemu pracownikowi odrębnego polecenia wyjazdu służbowego określającego miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej części podróży związanej z podróżą zagraniczną, tj. do miejsca przekroczenia granicy Polski podczas podróży do celu położonego za granicą i z miejsca przekroczenia granicy podczas powrotu z zagranicy,

b) wypłacanie zaliczki na podróż zagraniczną.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku