Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Przedszkolu Miejskim Nr 2 w Wysokiem Mazowieckiem

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 2 sierpnia 2018 roku (znak: RIO.IV.6002-3/18), o treści jak niżej:

Pani

Iwona Mojkowska

Dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 2

w Wysokiem Mazowieckiem

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Przedszkola Miejskiego Nr 2 w Wysokiem Mazowieckiem za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U z 2019 r. poz. 967), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości wykazała zaniechanie przez Panią Dyrektor aktualizacji przepisów w tym zakresie, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.). Na podstawie analizy treści zarządzenia Nr 2/2012 z dnia 2 stycznia 2012 r. w sprawie wprowadzenia „Zasad (polityki) rachunkowości w Przedszkolu Miejskim …” stwierdzono, iż:

a) w jednostce nie jest prowadzona kasa, a mimo to zakładowy plan kont przewiduje konto 101 „Kasa”,

 b) Rada Miasta nie podjęła uchwały przewidującej prowadzenie przez Przedszkole wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, mimo czego w zakładowym planie kont przewidziano konta 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” i 740 „Dotacje i środki na inwestycje”; oprócz tego zarządzenie Pani Dyrektor Nr 5/2016 z dnia 29 grudnia 2016 r. w sprawie określenia zasad rozliczeń podatku od towarów i usług, regulując kwestię ewidencji księgowej faktur sprzedaży, stanowi, że operacje zapłaty faktury i przelewu podatku VAT na konto Urzędu Miasta powinny być ewidencjonowane z wykorzystaniem konta 132,

c) zakładowy plan kont przewiduje konta, które nie są otwarte w księdze głównej i na których – ze względu na specyfikę jednostki, a także faktycznie stosowane zasady ewidencji – zapisy nie wystąpią, takie jak 140 „Krótkoterminowe aktywa finansowe”, 226 „Długoterminowe należności budżetowe” i 490 „Rozliczenie kosztów”,

d) w zakładowym planie kont przewidziano konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne”, podczas gdy obowiązująca w okresie objętym kontrolą treść załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. z 2017 r. poz. 760) – zastąpiona od 1 stycznia 2018 r. załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – nie przewidywała już prowadzenia takich kont,

e) dokonywano zapisów na koncie 700 „Sprzedaż produktów i koszt ich wytworzenia”, które nie zostało przewidziane zakładowym planem kont,

f) prowadzone jest konto 138, na którym ewidencjonowano operacje dotyczące środków europejskich otrzymanych na realizację projektów; mimo takiego sposobu wykorzystywania konta, w zakładowym planie kont nazwano je „Inne rachunki bankowe”, również opis zasad jego funkcjonowania w ZPK nie odpowiada faktycznemu wykorzystaniu, jest bowiem właściwy dla określonego przepisami przywołanych wyżej rozporządzeń konta 139 „Inne rachunki bankowe” służącego ewidencjonowaniu w szczególności środków depozytowych, a nie środków budżetu,

g) przewidziano jednorazowe umarzanie, przez spisanie w koszty w miesiącu przyjęcia do używania, m.in. zbiorów bibliotecznych, mimo że Przedszkole nie posiada biblioteki – str. 10, 13-14 i 20-24 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych stwierdzono:

a) zaniechanie ujęcia w księgach jednostki wpływu i wypływu w dniu 16 października 2017 r. na rachunek bieżący jednostki (konto 130-2) środków pieniężnych w wysokości 6.905,01 zł udokumentowanego wyciągiem bankowym nr 29/2017 oraz wpływu i wypływu w dniu 28 grudnia 2017 r. na ten sam rachunek środków pieniężnych w takiej samej wysokości, udokumentowanego wyciągiem bankowym nr 39/2017, czym naruszono art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości stanowiący, że do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić w postaci zapisu każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym; nieujęcie w księgach zapisów wynikających z wyciągów bankowych do rachunku jednostki sprzeciwia się też zasadom rzetelności i bezbłędności określonym w art. 24 ust. 2 i 3 ustawy o rachunkowości. Operacje te wynikały z faktu wygaśnięcia i ponownego utworzenia lokaty ze środków zabezpieczenia usunięcia wad i usterek z tytułu gwarancji, wniesionego przez wykonawcę robót budowlanych, a następnie zwrotu środków wykonawcy; należy przy tym wskazać, że ewidencja rachunku, na którym przechowywane jest wniesione zabezpieczenie (lokata utworzona z tych środków) powinna być prowadzona na koncie 139; z ustaleń kontroli wynika, że obroty rachunku lokaty nie były wykazywane w księgach – str. 24-26 protokołu kontroli,

b) nie zachowano zasady czystości obrotów w zakresie ewidencji dochodów i wydatków budżetowych prowadzonej na kontach 130-1 i 138 (w zakresie wydatków) oraz 130-2 (w zakresie dochodów), czym uchybiono postanowieniom załącznika nr 3 do rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… określającym zasady funkcjonowania konta 130; zasady te mają w jednostce zastosowanie także dla ewidencji na koncie 138 wobec faktu ujmowania na nim operacji wydatków budżetowych (podlegających co do zasady ujmowaniu na koncie 130); zawyżenie obrotów dotyczyło kwoty 23.111,60 zł w zakresie wydatków oraz 105 zł w zakresie dochodów – str. 18-20 protokołu kontroli,

c) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na dzień 31 grudnia 2017 r. nie wykazano stanu nadpłat wynikających z rozliczeń za żywienie i opłaty stałe; według ustaleń kontrolującego na koniec 2017 r. nadpłaty za żywienie wynosiły 13.865 zł, a za korzystanie z wychowania przedszkolnego 8.080 zł i podlegały rozliczeniu w 2018 r. W konsekwencji dane te nie zostały też wykazane też w sprawozdawczości. Należy wskazać, że zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości zapisy dokonane w księgach powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty. Zwrócenia uwagi wymaga, że dane nadpłatach na koniec roku budżetowego mają istotne znaczenie dla prognozy dochodów przyjmowanej w budżecie na kolejny rok, zatem powinny być uwidocznione w ewidencji i sprawozdawczości – str. 35-36 protokołu kontroli,

d) w 2017 r. nie naliczano i nie ewidencjonowano odsetek za opóźnienie we wnoszeniu opłat stałych i należności za wyżywienie, co naruszało art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) obligujący jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, a także § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, według którego należne odsetki powinny być ewidencjonowane na koniec każdego kwartału lub w momencie ich wpłaty – str. 38-39 protokołu kontroli. Wskazać przy tym należy, że od 1 stycznia 2018 r. nastąpiła zmiana charakteru opłat pobieranych za korzystanie z wyżywienia w przedszkolu oraz opłat za wychowanie przedszkolne. Na podstawie art. 52 ust. 15 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) nadano im charakter niepodatkowych należności budżetowych o charakterze publicznoprawnym, o których mowa w art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych, nie zawierając jednak postanowień, które mogłyby być podstawą naliczania odsetek za nieterminowe ich wnoszenie,

e) na koncie 014 „Zbiory biblioteczne”, ujęto wartość pomocy metodycznych na kwotę 986,61 zł. W związku z tym, że w Przedszkolu nie funkcjonuje biblioteka, nie ma podstaw do prowadzenia konta 014. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 014, zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. (obecnie załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r.), konto to służy do ewidencji stanu, zwiększeń i zmniejszeń wartości zbiorów bibliotecznych bibliotek naukowych, fachowych, szkolnych i pedagogicznych oraz bibliotek publicznych. Wartość składników ujętych na koncie 014  powinna być wykazana w ewidencji pozostałych środków trwałych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” albo powinny być one objęte wyłącznie ewidencja ilościową (w zależności od rozwiązania przyjętego przez kierownika jednostki). Według przytoczonej w protokole kontroli informacji głównej księgowej, pozycje te są bardzo stare i nieaktualne (utraciły wartość użytkową), w związku z czym zostaną wycofane z użytkowania i zdjęte ze stanu podczas inwentaryzacji – str. 70 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości ustalenia danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Wysokiego Mazowieckiego sprawozdania z osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli w 2017 r. stwierdzono uchybienie w kwestii prawidłowości struktury zatrudnienia nauczycieli mianowanych za okres styczeń-sierpień 2017 r. Organowi prowadzącemu przekazano informację, że w tej grupie nauczycieli średnioroczna struktura zatrudnienia wynosi 7,65 etatu, które to dane według ustaleń kontroli były zniżone o 0,01 etatu. Przyczyną było nieprawidłowe wyliczenie struktury zatrudnienia nauczyciela za styczeń 2017 r. – przyjęto 0,73 etatu zamiast 0,81. Nauczyciel został zatrudniony na pełnym etacie począwszy od dnia 9 stycznia 2017 r. Do obliczenia struktury zatrudnienia bezpodstawnie przyjęto zaś 1/30 za każdy dzień nieświadczenia pracy, przyjmując zasady wynikające z § 3 ust. 7 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) oraz z pkt 2 załącznika nr 2 do rozporządzenia zawierającego objaśnienia, zgodnie z którymi przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli przyjmując za miesiąc 30 dni w sytuacjach, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy. Z uwagi na fakt, że wskazany przepis w swojej treści nie odnosi się do innych stanów faktycznych poza wymienionymi, ustalenie struktury zatrudnienia nauczyciela, którego stosunek pracy rozpoczął się (zakończył) w trakcie miesiąca, powinno następować według zasad ogólnych, z zastosowaniem uregulowań zawartych w § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy oraz wynagrodzenia stanowiącego podstawę obliczania odszkodowań, odpraw, dodatków wyrównawczych do wynagrodzenia oraz innych należności przewidzianych w Kodeksie pracy (Dz. U. z 2017 r., poz. 927) stanowiących, że w celu obliczenia wynagrodzenia, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, za przepracowaną część miesiąca, jeżeli pracownik w tym miesiącu był nieobecny w pracy z innych przyczyn niż niezdolność do pracy spowodowana chorobą, i za czas tej nieobecności nie zachowuje prawa do wynagrodzenia – miesięczną stawkę wynagrodzenia dzieli się przez liczbę godzin przypadających do przepracowania w danym miesiącu i otrzymaną kwotę mnoży się przez liczbę godzin nieobecności pracownika w pracy z tych przyczyn. Tak obliczoną kwotę wynagrodzenia odejmuje się od wynagrodzenia przysługującego za cały miesiąc – zasadę tą stosuje się także w przypadku obliczania wynagrodzenia pracownika, ustalonego w stawce miesięcznej w stałej wysokości, gdy okres pozostawania pracownika w stosunku pracy nie obejmuje pełnego miesiąca.

W efekcie zmianie podlegają dane dotyczące nauczycieli mianowanych w sprawozdaniu sporządzonym przez Burmistrza Wysokiego Mazowieckiego z osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez miasto. Średnioroczna struktura zatrudnienia powinna wynosić 24,66 etatu, a nie 24,65, zaś suma iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela – 1.165.633,37. To z kolei przekłada się na wysokość różnicy wykazanej w kolumnie 10 sprawozdania – prawidłowa jej wartość  to (-) 3.550,19 zł. W efekcie ustalenia kontroli wskazują, że zaniżono o 317,14 zł kwotę różnicy do podziału w formie jednorazowych dodatków uzupełniających między nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez miasto – str. 46-51 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień związanych z udzielaniem zamówień publicznych wykazała niewłaściwe zakwalifikowanie w sprawozdaniu o zamówieniach udzielonych w 2017 r. zamówienia udzielonego w wyłączeniem procedur określonych przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.) na kwotę 39.682 zł, dotyczącego dostawy i montażu mebli dla Przedszkola. Zaliczono je do zamówień o wartości przekraczającej wyrażoną w złotych równowartość kwoty, o której mowa w art. 4 ust. 8 ustawy i mniejszej od kwot określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy, ujmowanych w dziale II sprawozdania, podczas gdy powinno być ono wykazane w dziale X sprawozdania obejmującym zamówienia udzielone z wyłączeniem procedur określonych przepisami ustawy. Naruszono tym samym § 1 pkt 3 lit. a) i pkt 10 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 15 grudnia 2016 r. w sprawie informacji zawartych w rocznym sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach, jego wzoru oraz sposobu przekazywania (Dz. U. z 2016 r. poz. 2038) – str. 57 protokołu kontroli.

Z kolei w zakresie zamówienia na usługi dotyczące doradztwa w ramach projektu „Wzrost jakości oferty edukacyjnej PM Nr 2 w Wysokiem Mazowieckiem”, ujętego prawidłowo w dziale X sprawozdania, podano jako jego wartość kwotę 52.102,53 zł, zawyżając ją o 9.742,75 zł, tj. o kwotę podatku VAT. Zgodnie z § 1 pkt 10 rozporządzenia roczne sprawozdanie o udzielonych zamówieniach zawiera łączną wartość udzielonych zamówień, bez podatku od towarów i usług, które zostały udzielone z wyłączeniem procedur określonych w ustawie na podstawie art. 4 pkt 8 – str. 67 protokołu kontroli.

W związku z kontrolą przestrzegania art. 13a Prawa zamówień publicznych – zgodnie z którym zamawiający, nie później niż 30 dni od dnia przyjęcia budżetu lub planu finansowego przez uprawniony organ, sporządza plan postępowań o udzielenie zamówień, jakie przewiduje przeprowadzić w danym roku finansowym oraz zamieszcza go na stronie internetowej – okazano plan postępowań na 2017 r., jednakże nie potwierdzono zamieszczenia go na stronie internetowej. Okazano też plan na 2018 r., który również nie był zamieszczony na stronie internetowej. Opublikowano go w trakcie kontroli, w dniu 25 czerwca 2018 r. – str. 57-58 protokołu kontroli.

Szczegółowemu badaniu poddano jedyne postępowanie prowadzone w 2017 r. w trybie przepisów Prawa zamówień publicznych, tj. postępowanie na dostawę artykułów spożywczych do Przedszkola. Przedmiotem zamówienia była sukcesywna dostawa warzyw i owoców, mięsa i przetworów, mrożonek i ryb, nabiału, pieczywa, przetworów mącznych, przypraw i innych. Stwierdzono, że Pani Dyrektor, jako kierownik zamawiającego, powołując komisję przetargową w dniu 7 lutego 2017 r. do oceny złożonych przez wykonawców ofert, uchybiła dyspozycji art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych, bowiem nie określiła zakresu obowiązków poszczególnych członków komisji przetargowej. Określenie zakresu obowiązków członków komisji na celu zapewnienie sprawności jej działania, indywidualizacji odpowiedzialności jej członków za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac – str. 61 protokołu kontroli.

Kryteriami wyboru ofert w tym postępowaniu były: oferowana cena brutto (waga kryterium 60%) oraz termin płatności faktury (waga kryterium 40%). Zasady punktacji w zakresie kryterium terminu płatności faktury ukształtowano w następujący sposób: 7 dni – 0 pkt, 14 dni – 1 pkt, 21 dni – 3 pkt, 30 dni – 5 pkt. Przy tak sformułowanym kryterium za 30-dniowy termin płatności faktury wykonawca mógł uzyskać 40 pkt, za 21-dniowy termin płatności faktury – 24 pkt, za 14-dniowy termin – 8 pkt, a za 7-dniowy – 0 pkt. W praktyce zatem okres pomiędzy czternastym, a trzydziestym dniem terminu płatności stanowił ok. 1/3 wagi kryterium. Na przykład uwzględniając wartość zamówienia wyszacowaną przez zamawiającego na kwotę 214.155 zł, wykonawca proponujący cenę o 68.529,60 zł wyższą – względem wartości szacunkowej – mógł wygrać przetarg przy zaoferowaniu 30-dniowego terminu płatności faktury w sytuacji, gdyby wykonawca który zaproponował cenę na poziomie wartości szacunkowej zaoferował 14-dniowy termin płatności faktury.

Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przy czym warunki te nie dotyczą – co nie wymaga specjalnego uzasadnienia – postępowań dotyczących przedmiotu zamówienia uprawniającego do zastosowania np. trybu zapytania o cenę, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena (art. 91 ust. 2a w zw. z przepisami Oddziału 6 „Zapytanie o cenę” Prawa zamówień publicznych). Tryb zapytania o cenę może być zaś stosowany wówczas, gdy przedmiotem zamówienia są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych (art. 70 Prawa zamówień publicznych). Wynika stąd, że cena może być jedynym kryterium oceny ofert również w postępowaniach prowadzonych w innym trybie niż zapytanie o cenę, jeżeli przedmiot zamówienia posiada cechy umożliwiające zastosowanie trybu zapytania o cenę (nie stosując zapytania o cenę zamawiający ma wówczas dodatkowo obowiązek odniesienia się do kwestii kosztów cyklu życia). W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na określenie kryteriów oceny ofert w postępowaniu, którego przedmiotem jest dostawa artykułów spożywczych.

Konkludując, podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt. 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a ustawy, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Tezę o braku uzasadnienia dla nadawania takiej wagi kryterium terminu płatności faktur potwierdza analiza opłacania faktur w październiku 2017 r., kiedy to Przedszkole opłacało je m.in. po 1, 2, 5, 6, czy 7 dniach od dnia ich wystawienia.

W wyjaśnieniu złożonym w sprawie przyjęcia tak określonych kryteriów oceny ofert wskazała Pani m.in., że (…) Przepis zawarty w art. 91 ust. 2a pzp daje możliwość stosowania przez Zamawiającego ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% lecz jest to możliwość a nie obowiązek. Stosowanie tego przepisu w praktyce jest dla zamawiających dość problematyczny. (…) Stosowanie kryterium ceny w wysokości 60% jest ogólnie przyjętym rozwiązaniem przez większość Zamawiających (…) Ponadto w szkoleniach z zamówień publicznych szkolący zalecają ustalanie kryterium w wysokości 60% jako najbezpieczniejsze dla Zamawiającego.

Sposób określenia kryteriów oceny ofert nie miał w praktyce wpływu na wynik postępowania – zamówienia udzielono wykonawcy, który zaproponował najniższą cenę; każdy z wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu, oferował 30-dniowy termin płatności faktur – str. 59-61 i 65 protokołu kontroli.

           Analiza postępowań prowadzonych w oparciu o obowiązujący w jednostce regulamin udzielania zamówień o wartości szacunkowej nie przekraczającej wyrażonej w złotych równowartości 30.000 euro wykazała, że Polskiemu Centrum Edukacji i Analiz ORDO Sp. z o.o. udzielono zamówienia w zakresie doradztwa prowadzonego w ramach realizacji projektu „Wzrost jakości oferty edukacyjnej...” na kwotę 52.102,53 zł z pominięciem przyjętych procedur. Zamawiający dokonał wyboru oferty biorąc pod uwagę przesłanki posiadania przez kontrahenta stosownego doświadczenia, kompetencji oraz specjalizacji w pozyskiwaniu środków i prowadzeniu dokumentacji w zakresie programów przeznaczonych dla podmiotów edukacji publicznej pomimo. Obowiązujący w Przedszkolu regulamin w § 4 zobowiązuje zamawiającego do udzielenia zamówienia wykonawcy wyłonionemu w konkursie ofert cenowych z wymogiem zamieszczenia na tablicy ogłoszeń i stronie internetowej miasta (na okres min. 7 dni) ogłoszenia o zamówieniu, nie przewidując jednocześnie sytuacji odstąpienia od stosowania regulaminy w stwierdzonym stanie faktycznym – str. 67-68 protokołu kontroli.

Stwierdzone uchybienia i nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Ponosi Pani także ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego, za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Bieżące aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, w związku ze zmianami przepisów prawa lub zmianami w zakresie organizacji jednostki. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie następujących kont z zakładowego planu kont: 014, 101, 132, 140, 226, 490, 740, 770 i 771,

b) usunięcie z zarządzenia regulującego zasady centralnego rozliczenia podatku VAT postanowień odnoszących się do ewidencji operacji z wykorzystaniem konta 132,

c) określenie zasad funkcjonowania przewidzianego w ZPK konta 138 adekwatnie do faktu ewidencjonowania za jego pośrednictwem środków z budżetu UE otrzymanych na realizację projektów, tj. środków budżetu podlegających analogicznym zasadom ewidencji jak dochody i wydatki budżetu na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”; ewentualnie rozważenie zasadności dalszego ewidencjonowania operacji dotyczących tych środków na koncie 138 i otwarcia w tym celu odpowiedniego subkonta w ramach konta 130,

d) usunięcie postanowień odnoszących się do zasad ewidencji i umarzania zbiorów bibliotecznych, mając na uwadze, że Przedszkole nie prowadzi biblioteki.

2. Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach, poprzez:

a) dokonywanie zapisów wyłącznie na kontach przewidzianych zakładowym planem kont,

b) ujmowanie w księgach rachunkowych wszystkich operacji zachodzących na rachunkach bankowych, udokumentowanych wyciągami bankowymi,

c) ewidencjonowanie obrotów rachunku, na którym przechowywane są środki depozytowe (w tym rachunku lokaty utworzonej z tych środków) na koncie 139 w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki”,

d) prowadzenie syntetycznej ewidencji księgowej dochodów i wydatków budżetowych z zachowaniem zasady czystości obrotów,

e) ujmowanie na koncie 221, co najmniej na koniec każdego kwartału, oraz wykazywanie w sprawozdawczości nadpłat dotyczących odpłatności za żywienie i korzystanie z wychowania przedszkolnego,

f) wyksięgowanie salda konta 014 oraz usunięcie tego konta z księgi głównej.

3. W zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Burmistrza Wysokiego Mazowieckiego sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) ustalanie struktury zatrudnienia nauczycieli, którzy podjęli zatrudnienie w trakcie miesiąca, obliczając ją proporcjonalnie do liczby dni roboczych w danym miesiącu,

b) sporządzenie i przekazanie Burmistrzowi skorygowanych danych dotyczących nauczycieli mianowanych za 2017 r. w celu dokonania przez Burmistrza korekty sprawozdania oraz rozdzielenia kwoty 317,14 zł podlegającej dodatkowo wypłacie między nauczycieli mianowanych w formie dodatków uzupełniających za 2017 r.

4. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) prawidłowe sporządzanie sprawozdań o udzielonych zamówieniach publicznych, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) publikowanie na stronie internetowej planów postępowań o udzielenie zamówień, przewidywanych do przeprowadzenia w danym roku,

c) określanie zakresu obowiązków poszczególnych członków komisji przetargowej, mając na uwadze wymagania określone w art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

d) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na dostawy artykułów żywnościowych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu dostawy, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego warunki wykonywania dostaw mogą być sformułowane jako jeden z warunków zamówienia, który musi spełnić wykonawca,

e) przestrzeganie ustanowionych procedur wyłaniania wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza równowartości 30.000 euro.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartego w wystąpieniu wniosku, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosku objętego zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Burmistrz Wysokiego Mazowieckiego

2. Regionalna Izba w Białymstoku

Zespół w Łomży

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku