Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miasta Kolno

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 19 października 2018 roku (znak: RIO.IV.6001-2/18), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Duda

Burmistrz Kolna

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Kolno za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miasta Kolno  na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że postanowił Pan nie powoływać  zastępcy Burmistrza. W odpowiedzi na zalecenie pokontrolne wydane po poprzedniej kontroli RIO wskazał Pan, iż stworzenie stanowiska zastępcy Burmistrza może okazać się zbyt dużym obciążeniem finansowym i że w mieście Kolno podczas nieobecności Burmistrza Miasta jego zadania wykonuje Sekretarz. Wymienił Pan udzielone Sekretarzowi upoważnienia, w tym dotyczące gospodarki finansowej. Wskazania jednakże wymaga, że taki przydział zadań jest sprzeczny z postanowieniami § 6 ust. 3 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta, według których zastępowanie Burmistrza w czasie jego nieobecności należy do Zastępcy Burmistrza.  Ponadto stanowisku Zastępcy Burmistrza przypisano regulaminem wykonywanie szeregu zadań – np. sprawowanie bezpośredniego nadzoru nad realizacją zadań w zakresie inwestycji, infrastruktury miasta, gospodarki nieruchomościami miasta, gospodarki przestrzennej, pozyskiwania funduszy unijnych – w praktyce realizowanych, wbrew regulaminowi, przez innych pracowników. W opisanej sytuacji postanowienia regulaminu odnoszące się do Zastępcy Burmistrza są bezprzedmiotowe – str. 2 protokołu kontroli. 

Na podstawie analizy Statutu Miasta Kolno ustalono, że w załączniku nr 7 do statutu  nadal figuruje Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej i Gospodarki Wodno-Ściekowej spółka z o.o., które zakończyło działalność jako odrębny podmiot w 2016 r. po połączeniu z inną spółką komunalną w jedną spółkę Przedsiębiorstwo Usług Komunalnych w Kolnie –  str. 3 protokołu kontroli.

Analiza zakresu czynności Skarbnika Miasta, nadanego w dniu 4 maja 2000 r., wykazała, że nie odnosi się on do wszystkich zadań głównego księgowego (skarbnika) przewidzianych postanowieniami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). W zakresie czynności nie powierzono obowiązków i odpowiedzialności dotyczących dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 7 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że:

a) nie określono w zakładowym planie kont stosowanych w praktyce zasad tworzenia i funkcjonowania subkont dochodów i wydatków do konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” z dalszym ich podziałem analitycznym. Opis konta 130 nie odzwierciedla zatem w pełni stosowanych faktycznie rozwiązań – str. 12 i 21-22 protokołu kontroli,

b) instrukcja inwentaryzacyjna nadal wskazuje na obowiązek spisu rzeczowych składników majątku na arkuszach spisu w sposób trwały długopisem, podczas gdy aktualnie poszczególne środki trwałe są oznakowane kodami kreskowymi, co przekłada się na faktyczny sposób dokumentowania spisów i rozliczania wyników – poprzez  transmisję danych z czytnika kodów kreskowych do ewidencji, z zastosowaniem odpowiedniego programu – str. 13-14  protokołu kontroli,

c) saldo na koncie 310 „Materiały” w wysokości 1.040,80 zł wyrażało na koniec 2017 r. wartość zapasu paliwa ustalonego w drodze inwentaryzacji, ujętego na tym koncie w połączeniu z korektą kosztów o tę kwotę. W trakcie roku nabywane paliwo księgowano bezpośrednio w koszty. Przyjęty sposób ewidencji paliwa nie wynika z formalnej decyzji Pana Burmistrza, wbrew postanowieniom art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości – str. 171 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ewidencji operacji w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r., wykazała, że:

a) nie zachowywano zasady czystości obrotów na subkontach dochodów i wydatków prowadzonych w ramach konta 130, ponieważ zaniechano dokonywania technicznych zapisów ujemnych (po obu stronach subkont) dla błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt. W efekcie sumy obrotów wykazane na subkontach (wymienionych w protokole kontroli) nie odzwierciedlały kwot zrealizowanych dochodów i wydatków ujętych w ewidencji Urzędu i zaprezentowanych na podstawie ewidencji analitycznej w sprawozdaniach Urzędu jako jednostki budżetowej. Na subkoncie dochodów wykazano obroty w wysokości 8.960.067,72 zł – wyższe o 90.269,73 zł od kwoty dochodów zaprezentowanych z  sprawozdaniu Rb-27S w części dotyczącej dochodów ujmowanych w ewidencji Urzędu, natomiast na subkontach wydatków wykazano obroty w wysokości 19.059.328,51 zł – wyższe o 4.272.833,84 zł od kwoty wydatków w wysokości 14.886.494,67 zł zaprezentowanych w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu – str. 21-22 protokołu kontroli,

b) należność w kwocie 176,40 zł, wyrażającą wysokość czynszu pobranego w 2017 r. przez spółkę komunalną zarządzającą komunalnym zasobem mieszkaniowym, przekazanego na rachunek budżetu w styczniu 2018 r., zarachowano niewłaściwie w ewidencji budżetu zapisem Wn 224 „Rozrachunki budżetu” – Ma 901 „Dochody budżetu”, tj. w sposób właściwy dla ewidencji m.in. należności z tytułu udziałów w podatkach dochodowych stanowiących dochód budżetu państwa, wynikający z załącznika nr 2 do rozporządzenia.  Należności od spółki powinny być ujmowane w ewidencji Urzędu, na koncie Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia. Wskutek błędnego zarachowania naruszono zasadę kasowego ustalania wyniku budżetu (§ 5  rozporządzenia), a w efekcie o kwotę 176,40 zł zawyżono kwotę zrealizowanych dochodów budżetowych i wynik budżetu za 2017 r. – str. 25 protokołu kontroli,

c) na koniec 2017 r. konto 240 „Pozostałe rozrachunki” w księgach budżetu wykazywało nierealne saldo Wn w kwocie 270 zł, sugerujące należność budżetu. Saldo to powstało w wyniku błędnego zarachowania wydatku na tę kwotę, stanowiącą koszt obsługi kredytu a poniesioną bezpośrednio z rachunku budżetu. Dokonano zapisu Wn 240 – Ma 133 „Rachunek budżetu”, nie zaliczając tej operacji do wydatków budżetu. Skarbnik poinformowała, że dokonała takiego zapisu w związku z tym, iż w dniu 31 grudnia 2017 r. nie mogła już dokonać jej refundacji z rachunku wydatków Urzędu Miasta. Przyjęta forma obsługi bankowej wydatków Urzędu Miasta jako jednostki budżetowej, przy pomocy odrębnego rachunku, nie upoważnia do zaniechania ewidencjonowania wydatków na koncie 902 „Wydatki budżetu”, nawet jeżeli zostały poniesione bezpośrednio z rachunku budżetu. Zgodnie bowiem z zasadą kasowej realizacji budżetu, określoną w § 5 rozporządzenia, kwota 270 zł, jako faktycznie sfinansowana w 2017 r. ze środków budżetowych, powinna być zaliczona do wydatków 2017 r. i wpłynąć na zmniejszenie wyniku budżetu za ten rok – str. 26-27 protokołu kontroli,

d) błędnie, za pośrednictwem konta 240, księgowano w ewidencji budżetu operacje polegające na przekazaniu środków z rachunku podstawowego budżetu  na wydzielone rachunki bankowe – ewidencjonowane w odrębnych rejestrach – dotyczące projektów realizowanych z udziałem środków pomocowych. Operacje przelewu środków własnych  między rachunkami budżetu nie stanowią rozrachunków budżetu, na co wskazuje stosowany w jednostce sposób księgowania. Przepływ tych środków powinien być ewidencjonowany za  pośrednictwem konta 140 „Środki pieniężne w drodze”. W wyniku zastosowanych zarachowań w rejestrze do rachunku podstawowego wystąpiło saldo po stronie Wn konta 240 wyrażające wysokość przelanych środków na sumę 764.478,01 zł, wykazane drugostronnie w rejestrach dotyczących realizacji projektów po stronnie Ma tego konta. Zatem saldo sald konta 240 było zerowe. Tymczasem po zsumowaniu rejestrów na koniec 2017 r. na koncie 240 wykazano saldo dwustronne sugerujące rzekomą należność i rzekome zobowiązanie budżetu w wysokości 764.478,01 zł W trakcie kontroli skarbnik dokonała odpowiedniego księgowania korygującego, likwidującego nierealne salda na koncie 240 – str. 27-28 protokołu kontroli,

e) konto 225-2-2-1 „VAT-Gmina”, utworzone do ewidencji rozliczeń miasta z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT, na koniec 2017 r. nie wykazywało salda, co było niezgodnie ze danymi ujętymi w deklaracji VAT-7 miasta Kolno za grudzień 2017 r. W deklaracji wykazano kwotę 3.613 zł wyrażającą wielkość podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego w styczniu 2018 r. Skarbnik poinformowała, że niezaksięgowanie tej kwoty było wynikiem przeoczenia w natłoku zajęć pod koniec  roku. W konsekwencji braku zobowiązania w ewidencji na tę kwotę, nie wykazano go również w sprawozdaniu Rb-28S za 2017 r. Podlegało ono wykazaniu w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)”, bowiem kontrolowana jednostka stosuje metodę ewidencji centralnego rozliczenia z tytułu podatku VAT polegającą na ustalaniu dochodów w kwocie brutto (łącznie z VAT należnym), zaś odprowadzenie VAT wynikającego z deklaracji do urzędu skarbowego traktowane jest jako wydatek budżetu w par. 4530 – str. 31-32 protokołu kontroli,

f) kwotę zabezpieczenia hipotecznego w wysokości 800.000 zł, ustanowionego na rzecz miasta Kolno przez Spółkę J.P Development Spółka Jawna celem zabezpieczenia ewentualnej wierzytelności miasta o zapłatę kar umownych wynikających z umowy o zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych oraz o przejęcie długu, bezpodstawnie potraktowano jako należność i ujęto w ewidencji Urzędu na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. Ustanowienie hipoteki stanowiło zabezpieczenie na wypadek nie wykonania przez kontrahenta postanowień umowy, a nie przesądzało o powstaniu należności. W tej sytuacji saldo to należy uznać za nierealne. Wskazania ponadto wymaga, że konto 226 przeznaczone jest, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, do ewidencji długoterminowych należności lub długoterminowych rozliczeń z budżetem. O posiadaniu przez należność cech należności długoterminowej nie decyduje sposób jej zabezpieczenia – str. 32-33 protokołu kontroli,

g) jako długoterminową należność zarachowano na koncie 226 również sumę 1.820.800,07 zł wyrażającą kwotę opłat określonych w decyzjach zezwalających  na wycinkę drzew. Decyzje zezwalające na wycinkę drzew, wydane na podstawie  ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o. ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r. poz. 1614) określają wysokość opłat, które kontrahenci będą zobowiązani uiścić, ale tylko w przypadku nie wywiązania się z obowiązku wykonania  nasadzeń zastępczych. Nie zawierają zatem bezwzględnego obowiązku ich wpłaty. Według przepisów art. 84 ust. 3 i 4  ustawy o ochronie przyrody, w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa od wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Jeżeli przesadzone albo posadzone drzewa lub krzewy zachowały żywotność po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, lub nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów podlega umorzeniu. W praktyce oznacza to, że podlegająca realizacji należność z tytułu dochodów może ewentualnie powstać dopiero po 3 latach. Kontrola wykazała, że przypadki takie nie wystąpiły. W opisanej sytuacji w ocenie Izby właściwszym byłoby obejmowanie potencjalnych opłat (jako należności warunkowych) ewidencją pozabilansową i przenoszenie ich do ewidencji bilansowej dopiero w przypadku ziszczenia się warunku umożliwiającego dochodzenie tych należności – str. 33-34 protokołu kontroli,

h) nie dokonywano bieżącej analizy rozliczeń ujętych na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu w odniesieniu do odsetek dopisanych przez bank w latach ubiegłych do rachunku sum depozytowych – według stanu na 31 grudnia 2017 r. w kwocie 9.136,47 zł. Uchybiono więc zasadom funkcjonowania kont zespołu 2 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zgodnie z którymi ewidencja szczegółowa powinna umożliwić ustalenie przebiegu rozliczeń oraz stanu należności, rozliczeń, roszczeń spornych i zobowiązań z podziałem według kontrahentów. W czasie kontroli na rachunku bankowym (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) zdeponowane były sumy, których dopisane odsetki nie dotyczą, zaś z ewidencji nie wynika, od jakich depozytów zostały naliczone. Z kolei saldo w kwocie 3.537,67 zł wyrażało kwotę zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego przez firmę  Fargo Dach Sp. J. – wykonawcę w 2011 r. remontu budynku Szkoły Podstawowej Nr 1. Zgodnie z warunkami umowy i dyspozycją art. 151 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.), kwota zabezpieczenia powinna być zwrócona kontrahentowi po 29 grudnia 2014 r. Okoliczności opisane w protokole (brak reakcji wykonawcy na wezwania w kwestii rozliczenia salda, nieaktywne telefony, zwrot nieodebranej korespondencji na adres zapisany w umowie) dają podstawę do twierdzenia, że firma została zlikwidowana, co upoważnia do przekazania tej kwoty na dochody budżetu – str. 35  protokołu kontroli,

i) błędnie zaewidencjonowano zwrot dwóch kwot dotacji celowych otrzymanych przez miasto z budżetu państwa (638,73 zł i 505,66 zł), które zostały zwrócone do PUW w dniach 6 i 13 lutego 2018 r. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 25-26 protokołu kontroli, wchodziły one na dzień 31 grudnia 2017 r. w skład salda strony Ma konta 224 w ewidencji budżetu, w wyniku pomniejszenia o te kwoty dochodów budżetu na koncie 901. Pomniejszenie dochodów wykonanych podlegających wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. o kwoty dotacji zwróconych po 31 stycznia 2018 r. było niezgodne z § 3 ust. 4 pkt 2 i ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015). Obecnie kwestię tę regulują przepisy § 3 ust. 5 pkt 2 i ust. 7 załącznika nr 36 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109). Zobowiązanie z tego tytułu opłacone po 31 stycznia 2018 r. powinno być wykazane na koniec roku w ewidencji Urzędu jako zobowiązanie z tytułu wydatków, a jego opłacenie stanowić wydatek budżetu w 2018 r. w par. 2950 „Zwrot niewykorzystanych dotacji…”. Zaniżono w ten sposób dochody budżetu za 2017 r. oraz wydatki budżetu za 2018 r. o łączna kwotę 1.144,39 zł. Należy nadmienić, że do 31 stycznia 2018 r. kwoty te nie były naliczone jako podlegające zwrotowi. Dopiero po tej dacie PUW wskazał na nieprawidłowo ustalony udział własny miasta w zakresie zadań własnych realizowanych przez MOPS, finansowanych z udziałem tych dotacji,

j) nie naliczono i nie ujęto w księgach odsetek w kwocie 4,61 zł za nieterminowe wniesienie opłat za użytkowanie wieczyste, wbrew przepisom § 8 ust. 5 obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia (obecnie § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r.) oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązującego jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych – str. 48 protokołu kontroli. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono w przypadku odsetek należnych miastu z tytułu nie wniesienia w terminie opłat wynikających z 3 decyzji zezwalających na zajęcie pasa drogowego – nie naliczono odsetek w łącznej wysokości 10,05 zł.

Kontrola sprawozdawczości, przeprowadzona na podstawie przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r., oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w sprawozdaniu Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego, sporządzonym na koniec 2017 r., w rubryce „Środki niewykorzystanych dotacji w roku budżetowym” wykazano sumę 8.955,73 zł, tj. o 505,66 zł mniejszą od faktycznej kwoty niewykorzystanych dotacji wynoszącej 9.461,39 zł, wyrażonej saldem strony Ma konta 224 „Rozrachunki budżetu”. Skarbnik Miasta poinformowała, że w sprawozdaniu kwotę tę omyłkowo odjęła od salda podlegającego zwrotowi – str. 16-17 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu Rb-N o stanie należności sporządzonym na koniec IV kwartału 2017 r. w wierszu N.3 gotówka i depozyty wykazano kwotę 2.779.323,25 zł. Według wyliczeń kontrolujących, dokonanych w oparciu o dane ujęte w ewidencji księgowej kontrolowanej jednostki zgodnie z zasadami określonymi w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, należało wykazać w tej pozycji kwotę 2.865.236,67 zł, tj. o 85.913,12 wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na  str. 17 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji rzeczowych składników majątku ustalono, że ostatnią kompleksową inwentaryzację tych składników przeprowadzono w 2014 r. Z analizy dokumentacji tej inwentaryzacji wynika brak sprawozdania z przebiegu inwentaryzacji, które powinna przedłożyć komisja inwentaryzacyjna zgodnie z wymaganiami wynikającymi z obowiązującej w Urzędzie Miasta instrukcji inwentaryzacyjnej – str. 172 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wykazała, że błędnie zaliczono:

a) do par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych”, wydatek na sumę 15.000 zł poniesiony na remont ogrodzenia na cmentarzu komunalnym – str. 144 protokołu kontroli. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych),

b) do par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast do par. 4610 „Koszty postępowania sądowego i prokuratorskiego”, wydatki na sumę 3.445,59 zł poniesione na koszty opłat sądowych wraz z badaniami biegłych; ponadto koszty opłat sądowych w wysokości 391,04 zł zaliczono błędnie do par. 4390 „Zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz i opinii” – str. 130-131 protokołu kontroli,

c) do par. 4300, zamiast do par. 4260 „Zakup energii”, wydatki na kwotę 2.161,43 zł poniesione z tytułu dostawy energii elektrycznej – str. 130 protokołu kontroli.

W przedmiocie kompletności wymaganych prawem aktów stanowiących podstawę gospodarowania nieruchomościami ustalono, że miasto nie posiada aktualnego planu wykorzystania zasobu nieruchomości, który zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 2a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) powinien być opracowany na okres trzech lat – ostatni plan wykorzystania zasobu nieruchomości został sporządzony na okres od 1 października 2014 r. do 30 września 2017 r. – str. 46 protokołu kontroli.

           W przedmiocie prawidłowości procedury zbywania nieruchomości stwierdzono, iż w przypadku zbycia nieruchomości nr 1731/2 o pow. 4.372 m2 oraz nr 1329/12, 1329/6, 1329/9, 1328/3, 1327/3 o łącznej pow. 1,27 ha w wykazach nieruchomości przeznaczonych do zbycia pominięto wymaganą przepisem art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami informację o terminie złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Wyznaczony termin złożenia wniosku nie może być krótszy niż 6 tygodni, licząc od dnia wywieszenia wykazu. Konsekwencją braku postanowień odnoszących się terminu składania wniosków było upublicznienie ogłoszeń o przetargach z naruszeniem dyspozycji art. 38 ust. 2 ustawy, według której ogłoszenie o przetargu podaje się do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie terminów, o których mowa w art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Ogłoszenia o przetargach na sprzedaż tych nieruchomości powinny być podane do publicznej wiadomości nie wcześniej niż odpowiednio 23 marca 2017 r. i 26 sierpnia 2016 r., a zostały opublikowane 13 marca 2017 r. i 25 sierpnia 2016 r. – str. 64-65 i 67 protokołu kontroli.

           W zakresie dochodów z tytułu trwałego zarządu stwierdzono niewłaściwe ustalenie opłaty za trwały zarząd nieruchomości gruntowej nr 1726/53, przekazanej od dnia 28 listopada 2017 r. Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Społecznej w Kolnie. Zgodnie z art. 82 ust. 2 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami opłatę tę ustala się proporcjonalnie w stosunku do pozostałego do wykorzystania w danym roku okresu trwałego zarządu. W związku z tym prawidłowo ustalona wysokość opłaty za niepełny rok trwałego zarządu (34 dni) powinna wynosić 86,70 zł, a nie jak wyliczono i pobrano 80,19 zł (należność zaniżono o 6,51 zł) – str. 45 protokołu kontroli.

           Analiza realizacji dochodów z tytułu opłat za wieczyste użytkowanie wykazała, w przyjętej do kontroli próbie, że w odniesieniu do należności dotyczących 8 nieruchomości dopuszczono do upływu terminu przedawnienia w świetle art. 118 Kodeksu cywilnego. Upływ terminu przedawnienia opłat należnych za lata 2014 i 2015 w badanej próbie dotyczył kwoty łącznej 1.101,66 zł (w tym należności główne 874,50 zł oraz odsetki 227,16 zł). Stwierdzono, że dotychczas podejmowane wobec zalegających czynności, mające doprowadzić do uregulowania należności, polegały wyłącznie na wysyłaniu upomnień, bez wszczęcia działań przed sądem. Miasto nie podejmowało zatem czynności, które skutkowałyby przerwaniem biegu terminu przedawnienia na podstawie przepisów art. 123 § 1 k.c.

           W związku z ustaleniami kontroli inspektor Urzędu Miasta, odpowiedzialna za to zagadnienie od dnia 1 kwietnia 2017 r., sporządziła kompleksowe zestawienie przedawnionych należności z tytułu użytkowania wieczystego na dzień 01 kwietnia 2018 r. (obejmujące opłaty roczne należne za lata 2013-2015), z którego wynika kwota 5.309,22 zł (w tym 4.253,97 zł należności głównych i 1.055,25 zł odsetek). Do czasu zakończenia kontroli tego zagadnienia, w związku z działaniami podjętymi przez jednostkę na podstawie ustaleń kontroli, dłużnicy uregulowali przedawnione należności w wysokości 828,71 zł (655,59 zł należności główne i 173,12 zł odsetki) – str. 47-55 protokołu kontroli.

Upływ terminu przedawnienia spowodowany brakiem należytych czynności egzekucyjnych stwierdzono także w przypadku należności z tytułu najmu i dzierżawy. Analiza dokonana w oparciu o przyjętą do kontroli próbę wykazała, że:

a) na dzień 11 kwietnia 2018 r. przedawniły się należności główne za miesiące styczeń-kwiecień 2015 r. w wysokości 246 zł i odsetki za zwłokę w wysokości 53,85 zł od firmy Faster, zaś pozostałe zaległości za miesiące maj-październik 2015 r. w wysokości 369 zł (należność główna) ulegały systematycznemu przedawnieniu,

b) z dniem 1 kwietnia 2017 r. przedawniła się należność główna w wysokości 1.771,20 zł oraz odsetki za zwłokę w wysokości 468,23 zł (od wskazanej w protokole kontroli osoby fizycznej), zaś pozostałe zaległości za sierpień 2015 r. – 12,97 zł oraz za lipiec 2016 r. – 123 zł i odsetki ogółem na kwotę 49,74 zł będą ulegały systematycznemu przedawnieniu przy braku odpowiednich działań kontrolowanej jednostki.

Ponadto zwrócenia uwagi wymaga zagrożenie upływu w 2019 r. terminu przedawnienia m.in. dla należności z tytułu dzierżawy nieruchomości o pow. 3.9224 ha. Kontrahent zalegał z płatnością dzierżawy za 2016 r. – na dzień 31 grudnia 2017 r. zaległość wynosiła 16.545,06 zł z tytułu czynszu oraz 221,21 zł odsetek za zwłokę.

W związku z ustaleniami kontroli pracownik Urzędu Miasta sporządził zestawienie przedawnionych na dzień kontroli należności z tytułu najmu i dzierżawy powstałych za lata 2013-2015, które wyniosły ogółem 5.510,09 zł, w tym 4.429,89 zł należności główne i 1.080,20 zł odsetki. W wyniku działań podjętych przez Urząd Miasta w następstwie ustaleń kontroli, według stanu na dzień 18 kwietnia 2018 r. dłużnicy uregulowali przedawnione należności na kwotę 2.843,55 zł, w tym 2.755,18 zł z tytułu należności głównych i 88,37 zł z tytułu odsetek – str. 56-63 protokołu kontroli. Z kolei w wyjaśnieniu złożonym w dniu 6 września 2018 r. (w dniu podpisania protokołu kontroli), pracownik Urzędu Miasta poinformował, że Mimo upływu terminu dłużnicy do dnia zakończenia kontroli dokonali zapłaty zaległych należności. W kwestii dopuszczenia do upływu terminu przedawnienia pracownik Urzędu wyjaśnia, że Egzekucja była prowadzona z opóźnieniem, ponieważ w tym okresie zastępowałam (koleżankę która przebywała na urlopie macierzyńskim).

           W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono liczne przypadki niestosowania postanowień art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zobowiązujących do sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do oddania w najem i dzierżawę. Wymienione na str. 56-62 protokołu kontroli umowy nie zostały poprzedzone upublicznieniem wykazów nieruchomości będących ich przedmiotem. Z wyjaśnienia pracownika zajmującego się tymi zagadnieniami wynika, że na wskazany stan wpływa wielość zawieranych kontraktów oraz znaczne obłożenie pracą, co powoduje, że publikowane wykazy mogą ukazywać się już po zawarciu dotyczących ich umów.

Kontrola prawidłowości zawierania umów z najemcami i dzierżawcami wykazała ponadto przypadki zawierania przez Pana Burmistrza kolejnych umów do 3 lat z danym kontrahentem, dotyczących tej samej nieruchomości, bez wymaganej zgody Rady Miasta. Uchwała Nr XXVI/159/05 Rady Miasta Kolno z dnia 28 kwietnia 2005 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu w § 15 ust. 4 stanowi, że dotychczasowym najemcom lub dzierżawcom przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy na dalszy okres pod warunkiem, że wywiązali się z postanowień umowy oraz o ile jej przedłużenie nie będzie kolidowało z interesami Miasta. Mając na uwadze, że brak w tej uchwale postanowień odnoszących się wprost do umów zawieranych na okres do 3 lat, przyjąć należy, że przedmiotem jej regulacji są umowy zawierane na czas dłuższy niż 3 lata – zgodnie z delegacją ustawową do podjęcia tej uchwały wynikającą z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym w czasie jej uchwalenia. Wobec powyższego, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, każdorazowo wymagana jest odrębna uchwała Rady Miasta wyrażająca zgodę na zawarcie z danym podmiotem kolejnej umowy dotyczącej tej samej nieruchomości na okres do 3 lat, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy jest dłuższy niż 3 lata.

Niezależnie od zaprezentowanej wyżej oceny podstaw stosowania postanowień uchwały do zawierania kolejnych umów na okres do 3 lat wskazać należy na dwa przypadki zawarcia kolejnych umów najmu z podmiotami, które w dniu podpisania tych umów zalegały z płatnościami wynikającymi z poprzedzających umów (firma Faster za okres styczeń-marzec 2015 r. i firma Ruch S.A. za grudzień 2013 r. i sierpień 2015 r.), a zatem nie wywiązywały się z dotychczas obowiązujących umów.

W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że zawarcie tych umów było wynikiem niedopatrzenia pracowników, a także, iż Radzie Miasta zostanie przedstawiony projekt uchwały zmieniający zasady wydzierżawiania i wynajmowania nieruchomości.

           Kontrola poprawności ustalania opłat za zajęcie pasa drogowego ujawniła, że w decyzji z dnia 8 czerwca 2017 r. wydanej dla VIVENGE Sp. z o.o., zezwalającej na umieszczenie w pasie drogowym tablicy informacyjnej na okres od 1 lipca 2017 r. do 30 listopada 2017 r. (153 dni), ustalono kwotę opłaty w wysokości 1.094,40 zł (przyjmując 152 dni), co było wysokością błędną, gdyż opłata powinna być wyższa o 7,20 zł – str. 73 protokołu kontroli.

           W zakresie ustalania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem stwierdzono, że w 2017 r. wydał Pan 9 decyzji stwierdzając w ich sentencji, że opłatę ustala się w kwocie 0,00 zł z uwagi na fakt, iż sporządzone operaty szacunkowe nie wykazały zmiany wartości nieruchomości, która byłaby podstawą do naliczenia opłaty adiacenckiej. Zwrócenia uwagi wymaga niewłaściwa forma rozstrzygania tego rodzaju spraw, tj. poprzez wydawanie decyzji administracyjnych.

Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Dla możliwości wszczęcia postępowania administracyjnego w celu ustalenia opłaty adiacenckiej niezbędna jest zatem przesłanka wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. W związku z tym, że w wydanych decyzjach „ustalono opłatę” na 0,00 zł, należy stwierdzić, że nie zaistniała w ogóle przesłanka do wszczęcia postępowań w tej sprawie. Natomiast w przypadku postepowań już wszczętych powinno w takich okolicznościach nastąpić ich umorzenie w trybie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm.), zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w całości – str. 74-76 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 2 przypadkach brak informacji zawierających dane, na podstawie których dokonany został wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 226 zł – str. 84 protokołu kontroli.

           Kontrolowany organ podatkowy w 2017 r. wydał 11 decyzji w sprawie zmiany wysokości wymiaru zobowiązania podatkowego. Analizując zgromadzony materiał dowodowy na podstawie którego wznowiono postępowanie i stwierdzono nieważność wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku, stwierdzono, że wydawane decyzje nie zawierają elementów uzasadnienia. Stosownie do treści art. 207 Ordynacji podatkowej organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji). Zgodnie z art. 210 § 1 HYPERLINK "http://sip.lex.pl/"pktHYPERLINK "http://sip.lex.pl/" 6 tej ustawy integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji. Natomiast z art. 210 § 4 oraz z art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 85-86 protokołu kontroli.

Kontrolując zagadnienia dotyczące prawidłowości realizacji dochodów z tytułu  podatku od środków transportowych ustalono, że w trzech przypadkach nie naliczono i nie pobrano odsetek za zwłokę od wpłat dokonanych po terminie płatności w łącznej kwocie 110,10 zł, naruszając w ten sposób wskazania art. 53 Ordynacji podatkowej – str. 92 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138).  Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu, w tym także nie pozwala na tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika. Brak poprawnie działającej funkcji eksportu danych uniemożliwia pracownikom kontrolowanej jednostki automatyczne przeprowadzenie porównania danych z informatycznej ewidencji podatkowej prowadzonej przez kontrolowany organ podatkowy z ewidencją gruntów i budynków, która jest prowadzona przez Starostwo Powiatowe w Kolnie – str. 97-98 protokołu kontroli.

W wyniku dokonanej kontroli prawidłowości, terminowości i kompletności działań upominawczych oraz windykacyjnych ustalono przypadki nie podejmowania czynności upominawczych lub podejmowanie ich z opóźnieniem. Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201, ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1483) wprowadzają ciążący na wierzycielu obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (art. 6 ust. 1 ustawy), przy czym niezwłocznie ma to nastąpić poprzez wydanie upomnienia w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia (§ 7 rozporządzenia). Natomiast § 9 określa obwiązki wierzyciela w przypadkach, w których egzekucja administracyjna może być wszczęta bez uprzedniego doręczenia upomnienia. Wystawienie tytułu wykonawczego powinno nastąpić:

a) niezwłocznie, w szczególności, jeżeli:

- łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnych przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia i nie zostały podjęte działania informacyjne,

- z podjętych działań informacyjnych w sprawie wynika, że obowiązek nie zostanie dobrowolnie wykonany;

b) nie później niż po upływie 21 dni od dnia, w którym po raz pierwszy podjęto działania informacyjne, jeżeli z tych działań wynika, że obowiązek zostanie dobrowolnie wykonany.

Tymczasem w kontrolowanej jednostce na dzień 31 grudnia 2017 r. zaległość nie objęta tytułami egzekucyjnymi wynosiła 69 842,10 zł (dotyczyło to 16 podatników, w tym 6 podatników z zaległościami w kwotach nie przekraczających 50 zł, natomiast 10 podatników posiadało zaległość w kwocie 69.777,99 zł). Wprawdzie w kontrolowanym okresie służby wierzyciela wystawiły 10 upomnień na łączną kwotę 122.757,14 zł, jednakże nie wystawiono i nie przesłano do realizacji żadnego tytułu wykonawczego. Jak ustalono, w stosunku do 1 podatnika zgłoszono wierzytelność do Syndyka Masy Upadłościowej na kwotę 15.452 zł. Pozostali podatnicy dokonali zapłaty zaległego podatku w roku 2018. Jeden podatnik nie dokonał zapłaty podatku w kwocie 339 zł. Do dnia kontroli nie prowadzono czynności egzekucyjnych wynikających z przywołanych przepisów – str. 99 protokołu kontroli.

Z kolei w wyniku badania prawidłowości realizacji dochodów z tytułu opłaty targowej stwierdzono, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłaty opłaty (bloczki opłaty targowej) przyjęte do inkasa, które zostały wprowadzone do użycia, uniemożliwiają sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty oraz sporządzane są w jednym egzemplarzu wydawanym podatnikowi i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208 poz. 1375). Z treści § 5 rozporządzenia wynika, iż  pokwitowanie wpłaty lub wypłaty powinno zawierać dane umożliwiające identyfikację: egzemplarza pokwitowania, podatnika, podatku lub innego tytułu wpłaty lub wypłaty, wysokości kwoty wpłaty lub wypłaty, w przypadku wpłaty również okres, którego dotyczy wpłata, daty wpłaty. Natomiast w myśl § 7 wpłaty gotówkowe przyjmuje kasjer w kasie lub – w tym wypadku – inkasent i dla każdego rodzaju podatku wypełnia się oddzielne pokwitowanie wpłaty albo pokwitowanie wypłaty, co najmniej w dwóch egzemplarzach. Oryginał pokwitowania wpłaty otrzymuje wpłacający. Tymczasem na stosowanych w jednostce pokwitowaniach figuruje jedynie kwota zainkasowanej w danym dniu gotówki odzwierciedlona numerycznie (bez wartość wyrażonej słownie). Na biletach brak jest również danych osoby uiszczającej opłatę. Wobec powyższych ustaleń nie ma możliwości przeprowadzenia prawidłowo kontroli inkasentów. Zgodnie z  art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy zobowiązany jest do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów.

Z dokonanych ustaleń wynika, że organ podatkowy w kontrolowanym okresie czyli  w roku 2017, nie przeprowadzał kontroli prawidłowości pracy inkasenta, czym naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowej m.in. u inkasentów. Ponadto w wewnętrznych uregulowaniach nie określono zasad rozliczania inkasentów, jak również zasad kontroli inkasentów bezpośrednio na targowisku oraz wykorzystania pokwitowań wpłat. Brak jest też ewidencji pokwitowania wydanych bloczków, które są drukami ścisłego zarachowania. Z punktu widzenia standardów kontroli zarządczej sytuacja taka, wskazująca na brak mechanizmów kontroli w opisywanym obszarze, może prowadzić do utraty kontroli nad realizacją dochodów z omawianego tytułu  – str. 99-100 protokołu kontroli. 

           Kontrola zagadnień dotyczących prawidłowości udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu kosztów podróży służbowych wykazała, iż pracodawca wystawiając pracownikom polecenia wyjazdu służbowego pomijał w ich treści dane na temat pojemności silnika pojazdu niestanowiącego własności pracodawcy (posługiwano się jedynie zwrotem „pojazd prywatny”). Dane w tym zakresie należy uznać za niezbędne dla prawidłowego ustalenia należności z tytułu zwrotu kosztów, ponieważ od pojemności pojazdu uzależniono wysokość stawki za 1 kilometr przebiegu, która według regulacji obowiązujących w Urzędzie Miasta wynosi dla pojazdów o pojemności skokowej silnika do 900 cm3 – 0,3128 zł, a dla pojazdów o pojemności powyżej 900 cm3 – 0,5015 zł – str. 122-124 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości dokumentacji pojazdów służbowych używanych przez pracowników Urzędu, dokonana w oparciu o dane z marca i października 2017 r., ujawniła, że:

a) pominięto w książce kontroli pracy sprzętu transportowego dane o stwierdzeniu sprawności pojazdu przed wyjazdem oraz o godzinach jego wyjazdu i powrotu w odniesieniu do podróży na trasie Kolno – Łomża – Zambrów – Białystok – Kolno z dnia  6 marca 2017 r.,

b) nie zaewidencjonowano w książkach kontroli pracy sprzętu podróży służbowej 2 pracowników do Białegostoku, odbytej w dniu 1 marca 2017 r., mimo że z poleceń wyjazdu służbowego wynika wskazanie pojazdu służbowego jako właściwego do odbycia podróży (w książce jednego z samochodów odnotowano, że używano go w tym dniu na trasie Kolno – Łomża – Miasto – Kolno w godz. 9.00-11.30 przez kierowcę i osobę korzystającą, przy braku podpisu osoby korzystającej z pojazdu),

c) na większość wykazanych w książkach wyjazdów samochodów służbowych poza teren miasta nie wystawiono poleceń wyjazdu służbowego (m.in. na wyjazdy do Warszawy i Białegostoku). Brak zatem dowodów na określenie przez pracodawcę miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży oraz środka lokomocji, wbrew przepisom § 3 ust. 1 i § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), a także służbowego celu wyjazdu. Zgodnie z art. 775 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 2018 r. poz. 108, ze zm.) podróżą służbową jest wykonywanie na polecenie pracodawcy zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy. Należy wskazać, że wystawienie polecenia wyjazdu służbowego nie służy tylko rozliczeniu przez pracowników kosztów podróży, które podlegają zwróceniu. Polecenie takie stanowi podstawę wyjazdu pracownika poza miejscowość wykonywania pracy i uzasadnia nieprzebywanie w tym okresie  na stanowisku pracy. Także wówczas, gdy podróż służbowa odbywana jest pojazdem służbowym, tj. gdy pracownik nie ponosi żadnych kosztów podróży. Braki w zakresie zapisów wskazujących na cel wyjazdu w korespondencji z brakiem pisemnych poleceń wyjazdu służbowego powodują częściowy brak jawności i przejrzystości w zakresie celu wykonywanych przejazdów, co uniemożliwia jednoznaczne powiązanie ich z realizacją czynności służbowych, a tym samym potwierdzenie publicznego celu poniesienia wydatku na zakup paliwa – str. 163-167 protokołu kontroli.

           W zakresie wydatków ponoszonych na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miasta w Kolnie ustalono, że pracownikowi wskazanemu w protokole kontroli od stycznia 2016 r. ustalił Pan wynagrodzenie zasadnicze według XIV kategorii zaszeregowania, uchybiając przepisom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) (zastąpionego  od 17 maja 2018 r. rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. Dz., U. z 2018 r. poz. 936), którymi w tabeli IV F dla stanowiska tego przewidziano grupę zaszeregowania XV. Z kolei załącznik nr 1 do obowiązującego w Urzędzie regulaminu wynagradzania pracowników w tabeli stanowisk pracowniczych i kategorii ich zaszeregowania stanowi, że dla stanowiska tego przyporządkowano kategorie od XV do XXI. W trakcie kontroli dokonano zmiany kategorii zaszeregowania tego pracownika, ustalając od dnia 1 kwietnia 2018 r. kategorię XVII – str. 121 protokołu kontroli.

           W przedmiocie dodatków specjalnych stwierdzono, że w dwóch przypadkach przyznawano i wypłacano pracownikom ten składnik wynagrodzenia z naruszeniem art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260, ze zm.) – określającego, że pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny – oraz § 7 ust. 2 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Miasta w Kolnie stanowiącego, że podstawę przyznania dodatku specjalnego stanowi decyzja Burmistrza Miasta określająca maksymalny czas, na który dodatek jest przyznany. W pierwszym przypadku świadczenie wypłacano w okresie od lutego do grudnia 2017 r. bez wskazania okresu przyznania świadczenia (mimo niewskazania okresu przyznania dodatku, od 2018 r. – z nieudokumentowanych przyczyn – zaprzestano jego wypłacania), a w drugim dodatek specjalny, z uwagi na czas jego przyznania (ostatnio na 3 lata według pisma ze stycznia 2016 r.) i wypłacania (nieprzerwanie z tego samego tytułu od 2012 r.), nie posiada charakteru świadczenia okresowego, stając się stałym elementem wynagrodzenia pracownika z tytułu stałej realizacji zadań, które powinny być w związku z tym wynagradzane w ramach stałych składników wynagrodzenia – str. 120-121 protokołu kontroli.

           Analiza wydatków ponoszonych na diety radnych wykazała, iż w dietę wypłacaną Przewodniczącemu Rady Miasta Kolno zaniżano o 17,22 zł miesięcznie. Przyczyną takiego stanu było bezpodstawne przyjmowanie za kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej dla osób zajmujących kierownicze stanowiska państwowe na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 966, ze zm.) wartości 1.766,46 zł, stanowiącej kwotę bazową określoną dla 2016 r., od której następnie wyliczana była kwota wypłacanej Przewodniczącemu diety. Właściwa wartość kwoty bazowej w 2017 i 2018 r. to 1.789,42 zł, co odpowiada prawidłowo obliczonej diecie w wysokości 1.342,07 zł. Zgodnie z wyliczeniem sporządzonym przez pracownika Urzędu Miasta, Przewodniczącemu Rady Miasta należy wyrównać niedopłatę diet w łącznej wysokości 241,08 zł – str. 124-125 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli prawidłowości naliczenia odpisu za 2017 r. na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych pracowników i emerytów Urzędu Miasta Kolno ustalono, że zaniżono go o 4.140,35 zł z powodu nieuwzględnienia w przeciętnej liczbie zatrudnionych etatów pracowników świadczących pracę w Urzędzie na podstawie umów o prace interwencyjne. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 439), podstawę naliczania odpisu stanowi przeciętna planowana w danym roku kalendarzowym liczba zatrudnionych u pracodawcy, skorygowana w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych, obejmująca pracowników zatrudnionych w pełnym i niepełnym wymiarze czasu pracy (po przeliczeniu na pełny wymiar czasu pracy) – str. 125-128 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości planowania i realizacji godzin ponadwymiarowych wykonywanych przez nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez miasto, przeprowadzona m.in. w oparciu o przepisy Karty Nauczyciela, wykazała, że dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr 2 w Kolnie w arkuszach organizacyjnych na rok szkolny 2016/2017 i 2017/2018 ustalano po 3 godziny tygodniowego pensum po obniżce + 3 godz. ponadwymiarowe. Przydzielając dyrektorowi szkoły 3 godziny ponadwymiarowe przy takiej wysokości tygodniowego obowiązkowego wymiaru uchybiono przepisom art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela określającym, iż w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, przy czym przez godzinę ponadwymiarową rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Zgodnie z powyższymi regulacjami nauczyciel ten nie powinien realizować tygodniowo więcej niż 2 godziny ponadwymiarowe (po zaokrągleniu w górę).

Ponadto analiza faktycznej realizacji godzin ponadwymiarowych przez nauczycieli pełniących funkcje kierownicze wykazała, że dyrektor Przedszkola Miejskiego Nr 4 w Kolnie realizował w jednym miesiącu faktycznie średnio 4 godziny ponadwymiarowe tygodniowo przy obowiązkowym tygodniowym wymiarze 6 godzin, a więc z naruszeniem art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela (arkusz organizacyjny na rok szkolny 2016/2017 przewidywał dla tego nauczyciela prawidłowo 3 godziny ponadwymiarowe) – str. 131-137 protokołu kontroli.

Należy zwrócić uwagę, że z dniem 1 września 2018 r. wszedł w życie dodany do art. 42 Karty Nauczyciela ust. 6a – na mocy art. 76 pkt 22 lit. c) w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) – zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także, gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale.

           Kontrola osiągania na terenie miasta Kolno wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela, wykazała, iż niewłaściwie liczono strukturę zatrudnienia nauczycieli, którzy podejmowali lub kończyli zatrudnienie w trakcie miesiąca oraz wobec nauczyciela przebywającego na urlopie bezpłatnym. Do wyliczenia struktury w takich stanach faktycznych przyjmowano za miesiąc 30 dni, bezpodstawnie stosując zasadę określoną w pkt 1 załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.) w zw. z § 3 ust. 7 rozporządzenia. Zgodnie z tymi przepisami przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli nie uwzględnia się liczby etatów nauczycieli, proporcjonalnie do okresów, w których pobierali zasiłek chorobowy, świadczenie rehabilitacyjne lub zasiłek opiekuńczy, przyjmując za miesiąc 30 dni. Zatem w pozostałych przypadkach (w szczególności jeżeli rozpoczęcie lub zakończenie stosunku pracy następuje w trakcie miesiąca albo gdy nauczyciel przebywa przez część miesiąca na urlopie bezpłatnym), w związku z brakiem szczegółowych regulacji w tym zakresie w przywołanym wyżej rozporządzeniu, dla wymiaru etatu adekwatnie do otrzymanego wynagrodzenia należy odpowiednio stosować zasady wynikające z rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 29 maja 1996 r. w sprawie sposobu ustalania wynagrodzenia w okresie niewykonywania pracy… (Dz. U. z 2017 r. poz. 927).

Ujawnione błędy w przedstawionym zakresie, dotyczące nauczycieli stażystów i mianowanych, skutkowały tym, że ogólna struktura zatrudnienia nauczycieli stażystów w okresie styczeń-sierpień 2017 r. została zaniżona o 0,01 etatu. Przekłada się to na zmianę danych ujętych w sprawozdaniu, w wyniku której wykazana przez jednostkę w kolumnie 10 sprawozdania kwota różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia stażystów a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń wynosząca (+) 183,93 zł powinna być zmieniona na kwotę (-) 36,30 zł. W efekcie kwota 36,30 zł powinna zostać podzielona w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego między nauczycieli stażystów. Natomiast w grupie nauczycieli mianowanych ujawnione uchybienie nie miało wpływu na dane sprawozdania – str. 138-141 protokołu kontroli.

           Analiza udzielania dotacji dla jednostek spoza sektora finansów publicznych, pod kątem prawidłowości wykorzystania oraz rozliczania przekazanych środków, wykazała przypadki niezachowywania przez beneficjantów określonych umowami terminów złożenia sprawozdania z wykonania zadania. Między innymi stwierdzono przypadek złożenia sprawozdania 21 dni po upływie terminu określonego w umowie, wynoszącego 30 dni od dnia zakończenia realizacji zadania publicznego. Według § 9 ust. 4 umowy do obowiązków zleceniodawcy należy, w przypadku niezłożenia sprawozdania w terminie, pisemne wezwanie zleceniobiorcy do jego złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania. Przedłożona do kontroli dokumentacja nie zawierała potwierdzenia wykonania przez miasto obowiązku pisemnego wezwania. Według zamieszczonej w protokole kontroli informacji naczelnika Wydziału Organizacyjnego Urzędu Miasta do zleceniobiorców spóźniających się z wykonaniem obowiązków sprawozdawczych nie są wystawiane pisemne wezwania o złożenie sprawozdań, natomiast powiadamiani są oni o tym obowiązku tylko telefonicznie. Stosowany tryb stanowi zatem naruszenie postanowień umowy oraz skutkuje niemożnością zastosowania przewidzianej umową sankcji – na podstawie § 9 ust. 5 umowy niezastosowanie się do pisemnego wezwania skutkuje bowiem uznaniem dotacji za wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem, na zasadach, o których mowa w ustawie o finansach publicznych – str. 115-118 protokołu kontroli.

           Kontrolą objęto również zagadnienia związane z udzielaniem zamówień publicznych. W zakresie prawidłowości sporządzenia sprawozdania za 2017 r. o udzielonych zamówieniach publicznych stwierdzono wykazanie w tabeli X sprawozdania „zamówienia udzielone z wyłączeniem procedur określonych przepisami ustawy”, pkt 54 „zamówienia sektorowe na dostawy, usługi lub roboty budowlane, które zostały udzielone podmiotom powiązanym z zamawiającym w sposób, o którym mowa w art. 136 ust. 1 ustawy” kwoty 690.325 zł stanowiącej ogólną wartość usług zleconych w 2017 r. do realizacji w ramach 3 umów „in house” Przedsiębiorstwu Usług Komunalnych Sp. z o.o. w Kolnie (dotyczyły one koszenia terenów zielonych, zarządzania cmentarzem i utrzymania dróg; każda o wartości powyżej 30.000 euro). W związku z tym, że zamówienia „in house” określone są przepisami art. 67 Prawa zamówień publicznych jako jedno z zamówień udzielanych w trybie z wolnej ręki, powinny być w wykazywane jako zamówienia udzielone w tym trybie – str. 146 protokołu kontroli.

Szczegółowa analiza postępowania przetargowego dotyczącego „Odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych z terenu miasta Kolno” wykazała, że zamawiający określił jako kryteria wyboru ofert: cenę (waga kryterium 60%), termin płatności faktury (waga kryterium 20%) oraz oferowany czas na realizację zgłoszenia reklamacji (waga kryterium 20%) i zasady punktacji w zakresie przyjętych kryteriów: w zakresie terminu płatności faktury 30 dni – 20 pkt, 21 dni – 15 pkt, 14 dni – 10 pkt, 7 dni – 0 pkt, a w zakresie oferowanego czasu na realizację zgłoszenia reklamacji 24 h – 20 pkt, 48 h – 10 pkt i 72 h – 0 pkt. Odnosząc się do przyjętych kryteriów oceny ofert na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostką sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. W ocenie kontroli przedmiot zamówienia określono w specyfikacji istotnych warunków zamówienia dostatecznie precyzyjnie.

Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na usługę, jaką jest odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych.

W związku z przedstawionymi okolicznościami wystąpiono o wyjaśnienie, dlaczego mając ma uwadze art. 91 ust. 2a ustawy oraz charakter usługi będącej przedmiotem zamówienia określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Według odpowiedzi udzielonej przez pracownika Urząd Miasta Przepis zawarty w art. 91 ust. 2a pzp daje możliwość stosowania przez Zamawiającego ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60% lecz jest to możliwość nie obowiązek. Stosowanie tego przepisu w praktyce jest dla zamawiających dość problematyczny. Wynika to z braku jasnych i klarownych wyjaśnień co ustawodawca rozumie pod sformułowaniem „standardy jakościowe” oraz „koszty cyklu życia”. Dalej w wyjaśnieniu pracownik Urzędu wskazuje, że niewłaściwe określenie tych kwestii mogłoby narazić zamawiającego na odwołania do KIO,  a ponadto, że (…) na szkoleniach z zamówień publicznych szkolący zalecają ustalanie kryterium w wysokości 60% jako najbezpieczniejsze dla Zamiarującego.

Nie negując tez zawartych w wyjaśnieniu wskazać należy, że nie ma przeszkód, aby określony termin płatności faktur czy czas reakcji na reklamację stanowiły wymagane przez zamawiającego warunki udziału w postępowaniu. Podkreślenia wymaga bowiem, że podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą potencjalnie prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób jednoznacznie zapewniający wybór oferty najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich rzeczywistej istotności względem wydatków, które będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 147-149 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości realizacji umowy z wykonawcą tego zamówienia ujawniła, że faktura VAT nr 2602/12/17 z dnia 14 grudnia 2017 r. na kwotę 43.138,47 zł brutto została zawyżona o 2.875,87 zł, co wynikało z błędnego jej wystawienia przez wykonawcę oraz braku weryfikacji przez zamawiającego prawidłowości faktury względem postanowień umowy z 10 listopada 2017 r. Zgodnie z § 11 ust. 5 umowy („w przypadku gdy początek umowy nie obejmuje całego miesiąca, oferowane ryczałtowe miesięczne wynagrodzenie pomniejszone zostanie proporcjonalnie o okres nieobejmujący umowy”) w zw. z § 8 umowy („czas trwania umowy na realizację usługi objętej przedmiotem zamówienia: 1. początek umowy: 7 dni od podpisania umowy…,,), zaoferowane miesięczne wynagrodzenie 86.276,94 zł brutto powinno zostać pomniejszone za listopad 2017 r. o okres nieobjęty umową w tym miesiącu, tj. o 16 dni. Ustalone zgodnie z tymi regułami wynagrodzenie wykonawcy za listopad 2017 r. powinno być mniejsze o 46.014,40 zł od wynagrodzenia za cały miesiąc i stanowić kwotę 40.262,60 zł, a nie jak przyjęto w fakturze 43.138,47 zł – str. 151-154 protokołu kontroli.

Kontrola udzielania zamówień publicznych o wartości nie przekraczającej równowartości kwoty 30.000 euro wykazała, że w przypadku zamówienia na wykonanie Grobu Dzieci Utraconych na cmentarzu komunalnym w Kolnie zamawiający nie zrealizował obowiązku wynikającego z § 5 ust. 1 w korespondencji z § 2 ust. 6 regulaminu udzielania zamówień publicznych wprowadzonego zarządzeniem Nr 253/17 Pana Burmistrza z dnia 7 marca 2017 r. Nie przedstawiono bowiem kontrolującym dokumentacji dokonania czynności szacowania wartości zamówienia. Regulamin określa obowiązek udokumentowania tej czynności, w postaci notatki służbowej i załączonych do niej dokumentów, w sposób pozwalający na jej weryfikację pod kątem zachowania zasad przejrzystości prowadzonego postępowania. Nadto zamawiający dokonując w dniu 16 października 2017 r. zapłaty kwoty 21.069,90 zł za realizację tego zamówienia (wynikającej z doręczonej w dniu 11 września 2017 r. faktury), spełnił swoje zobowiązanie 21 dni po terminie wynikającym z umowy i wystawionej faktury, określonym na czternasty dzień licząc od daty doręczenia faktury. Z informacji Skarbnika zawartych w protokole kontroli wynika, że było to skutkiem przeoczenia pracowników Urzędu: faktura utknęła pomiędzy wydziałami urzędu – str. 159-160 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miasta, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie sprzeczności między stanem faktycznym a postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu odnośnie stanowiska Zastępcy Burmistrza.

2. Przedłożenie Radzie Miasta projektu uchwały dostosowującej załącznik nr  7 do Statutu Miasta poprzez usunięcie z jego treści nieistniejącej już spółki Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej i Gospodarki Wodno-Ściekowej.

3. Uzupełnienie zakresu czynności Skarbnika Miasta o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia.

4. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości: 

a) określenie w zakładowym planie kont Urzędu Miasta zasad tworzenia i funkcjonowania subkont do konta 130,

b) dostosowanie postanowień określających obowiązujący sposób przeprowadzania inwentaryzacji rzeczowych składników majątku drogą spisu z natury do aktualnie przyjętych rozwiązań polegających na weryfikacji danych transmitowanych w formie elektronicznej z czytnika kodów kreskowych do ewidencji księgowej,

c) określenie metod prowadzenia ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych (materiałów), jak tego wymaga art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencji operacji w księgach, poprzez:

a) prawidłowe ustalanie dochodów, wydatków i wyniku budżetu za rok budżetowy, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów i korekt,

c) ujmowanie na koncie 221 w ewidencji Urzędu należności z tytułu dochodów budżetowych zrealizowanych na rzecz miasta przez spółkę komunalną a nieprzekazanych na rachunek budżetu,

d) ujmowanie na koncie 902 i wykazywanie w sprawozdaniach wszystkich wydatków poniesionych w roku budżetowym, w tym sfinansowanych bezpośrednio z rachunku budżetu,

e) ewidencjonowanie przelewów środków pieniężnych między rachunkami budżetu z wykorzystaniem konta 140; prowadzenie ewidencji na tym koncie w sposób zapewniający wyeliminowanie przypadków powstawania nierealnych sald,

f) wykazywanie w księgach i sprawozdawczości wynikających z deklaracji VAT-7 zobowiązań miasta z tytułu wydatków dotyczących podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego,

g) wyksięgowanie z konta 226 nierealnego salda należności w kwocie 800.000 zł; ponadto rozważenie przeniesienia z konta 226 do ewidencji pozabilansowej należności o charakterze warunkowym wynikających z decyzji zezwalających na wycinkę drzew, które kontrahenci byliby zobowiązani uiścić dopiero w przypadku nie wywiązania się z obowiązku wykonania  nasadzeń zastępczych,

h) bieżące ustalanie i przypisywanie według poszczególnych kontrahentów środków oprocentowania dopisywanych przez bank do rachunku sum depozytowych, w celu uniknięcia przypadków utrzymywania sald o nieokreślonym pochodzeniu; przelanie na dochody budżetu środków odsetek (9.136,47 zł) i zabezpieczenia należytego wykonania umowy (3.537,67 zł), jeżeli nie będzie możliwe rozliczenie ich z podmiotami, które złożyły depozyty,

i) ewidencjonowanie jako wydatków budżetu miasta (w roku faktycznego zwrotu) kwot dotacji zwróconych do budżetu państwa po 31 stycznia; zaniechanie pomniejszania dochodów roku, w którym miasto otrzymało dotację, o zwrócone po tym terminie kwoty dotacji,

j) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału wszystkich należnych miastu odsetek z tytułu nieterminowego opłacania należności miasta.

6. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-ST prawidłowej kwoty środków niewykorzystanych dotacji,

b) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych.

7. Egzekwowanie od komisji inwentaryzacyjnej obowiązku sporządzania sprawozdania z przebiegu inwentaryzacji.

8. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków budżetu, z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, w tym dotyczących ujmowania wydatków jako bieżących lub majątkowych.

9. Opracowanie planu wykorzystania zasobu nieruchomości, jak tego wymaga art. 25 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami.

10. Zamieszczanie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do zbycia terminu na złożenie wniosków przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości oraz upublicznianie ogłoszeń o przetargach po upływie wyznaczonego w wykazie terminu do złożenia tych wniosków.

11. Prawidłowe ustalanie opłaty za trwały zarząd. Obciążenie MOPS w Kolnie kwotą 6,51 zł odpowiadającą zaniżeniu opłaty za 2017 r.

12. Niezwłoczne podjęcie czynności egzekucyjnych skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia wobec zalegających z opłatami za użytkowanie wieczyste, najem i dzierżawę, mając na uwadze przepisy art. 123 § 1 k.c., oraz wdrożenie odpowiednich procedur zapewniających w przyszłości podejmowanie czynności egzekucyjnych przed upływem terminu przedawnienia należności.

13. Zapewnienie poprzedzania zawieranych umów najmu i dzierżawy nieruchomości opublikowaniem wykazu zawierającego te nieruchomości jako przeznaczone do oddania w najem lub dzierżawę.

14. Zawieranie z danym podmiotem kolejnych umów najmu lub dzierżawy tej samej nieruchomości na okres do 3 lat wyłącznie po uzyskaniu zgody Rady Miasta.

15. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu opłat za zajęcia pasa drogowego. Rozważenie podjęcia działań w celu obciążenia kwotą 7,20 zł podmiotu wskazanego w części opisowej wystąpienia, któremu w decyzji z 2017 r. zaniżono opłatę za zajęcie pasa drogowego.

16. Zaprzestanie wszczynania i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydawania decyzji w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, jeżeli operat szacunkowy nie wykazuje wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

17. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

18. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wydawania           decyzji w sprawie zobowiązań podatkowych.

19. Egzekwowanie należności oraz odsetek za zwłokę od nieterminowych wpłat należności podatkowych z uwzględnieniem przywołanych przepisów.

20. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

21. Dostosowanie bloczków opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz prowadzenie czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez inkasentów; właściwe prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania.

22. Wskazywanie w wystawianych poleceniach wyjazdu służbowego pojemności skokowej silnika pojazdu prywatnego wykorzystywanego przez pracownika do odbycia podróży służbowej.

23. W zakresie dysponowania samochodami służbowymi:

a) zapewnienie rzetelnego wypełniania książek kontroli pracy sprzętu transportowego poprzez zamieszczanie w nich wszystkich danych umożliwiających potwierdzenie odbycia podróży, jej celu oraz czasu,

b) odbywanie podróży samochodem służbowym na podstawie poleceń wyjazdu służbowego.

24. W zakresie przyznawania pracownikom dodatków specjalnych:

a) określanie czasu, na jaki został przyznany dodatek,

b) zaniechanie przyznawania dodatku specjalnego za czynności stale wykonywane przez pracownika, mając na uwadze, że realizacja takich zadań powinna być uwzględniona w stałych składnikach wynagrodzenia,

c) formalne uregulowanie kwestii dodatku specjalnego, który został przyznany pracownikowi w 2017 r. bez wskazania okresu jego otrzymywania, zaś od 2018 r. nie był wypłacany.

25. Wypłacenie Przewodniczącemu Rady Miasta kwoty 241,08 zł odpowiadającej zaniżeniu diet wypłaconych od 2017 r. do czasu kontroli. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu kwoty należnych diet.

26. W zakresie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

a) uwzględnianie przy wyliczaniu odpisu na ZFŚS pracowników świadczących w Urzędzie Miasta pracę na podstawie umów o prace interwencyjne,

b) zwiększenie odpisu na 2018 r. o kwotę 4.140,35 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu za 2017 r.

27. Zapewnienie, aby liczba godzin ponadwymiarowych nauczycieli zajmujących stanowiska kierownicze była zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami przywołanymi w części opisowej wystąpienia – zarówno w treści arkuszy organizacyjnych, jak i w praktyce.

28. W zakresie osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do ustalania wymiaru etatu nauczyciela w miesiącu, w którym częściowo nie świadczył pracy z powodów takich jak rozpoczęcie lub zakończenie stosunku pracy w trakcie miesiąca albo przebywanie na urlopie bezpłatnym, przy uwzględnieniu przepisów rozporządzenia wskazanego w części opisowej wystąpienia,

b) sporządzenie przez Pana Burmistrza korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2017 r. uwzględniającej wyniki kontroli oraz przekazanie jej właściwym podmiotom,

c) dokonanie podziału między nauczycieli stażystów i wypłaty w formie dodatków uzupełniających za 2017 r. kwoty 36,30 zł.

29. Przestrzeganie określonego umową o udzielenie dotacji trybu pisemnego wezwania beneficjenta do złożenia sprawozdania z realizacji zadania, mając na uwadze możliwość zastosowania sankcji określonej umową w przypadku niezastosowania się do wezwania.

30. Prawidłowe wykazywanie w sprawozdaniu o udzielonych zamówieniach zamówień udzielonych spółce komunalnej z wolnej ręki jako tzw. zamówienia „in house”.

31. Ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%, zaś oczekiwane przez zamawiającego zasady wykonywania usług mogą być sformułowane jako jeden z warunków, który musi spełnić wykonawca.

32. Wystąpienie do wykonawcy usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych o zwrot kwoty 2.875,87 zł nadpłaconej przez miasto za listopad 2017 r.

33. Dokumentowanie sposobu ustalenia wartości szacunkowej zamówienia zgodnie z przyjętymi procedurami udzielania zamówień, których wartość nie przekracza równowartości 30.000 euro.

34. Zapewnienie terminowego regulowania wszystkich zobowiązań, mając na uwadze stwierdzoną zapłatę za wykonanie zamówienia 21 dni po terminie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.                                                                                                        Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.                                                                  

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku