Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Augustowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 31 lipca 2018 roku (znak: RIO.V.6001-2/18), o treści jak niżej:

Pan

Wojciech Walulik

Burmistrz Augustowa

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Augustów za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając zagadnienia ogólnoorganizacyjne stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce od dnia 1 marca 2018 r. nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Burmistrza. W § 11 regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego w Augustowie (obowiązującego od dnia 26 lutego 2018 r.) zapisano, że w czasie nieobecności Burmistrza jego zadania i kompetencje jako kierownika Urzędu przejmuje Zastępca Burmistrza albo inny wyznaczony pracownik Urzędu. Należy wskazać, że zapis ten jest niezgodny z art. 33 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.), który zezwala wójtowi (burmistrzowi) na powierzenie prowadzenia określonych spraw gminy w swoim imieniu jedynie zastępcy wójta (burmistrza) lub sekretarzowi gminy. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Burmistrza tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Burmistrza. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy o samorządzie gminnym, w mieście Augustów mogą być powołani dwaj zastępcy Burmistrza. Artykuł 28g ustawy o samorządzie gminnym określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Burmistrza (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Burmistrza przejmuje wówczas jego zastępca albo pierwszy zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy (pierwszego zastępcy) – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy.

Z wyjaśnienia złożonego przez Pana w tej kwestii wynika, że nie powołał Pan swojego zastępcy, gdyż nie znalazł odpowiedniego kandydata na to stanowisko oraz, że – w związku ze zbliżającymi się wyborami samorządowymi – trudno jest znaleźć na tak krótki okres odpowiednią osobę, która chciałaby objąć stanowisko zastępcy Burmistrza.

W konsekwencji zaniechania powołania zastępcy Burmistrza oraz długotrwałej absencji Sekretarza Miasta (począwszy od 18 września 2017 r.) w trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych w Urzędzie Miejskim w Augustowie wystąpiła sytuacja, w której nie było osoby upoważnionej do zastępowania Pana Burmistrza w czasie Pana nieobecności, w tym do reprezentacji w sprawach związanych z prowadzeniem bieżącej działalności Urzędu – str. 3 i 6 protokołu kontroli.

W obrębie zagadnień organizacyjnych ustalono również, że trzem pracownikom Urzędu (Zastępcy Burmistrza, Sekretarzowi oraz głównemu specjaliście w Samodzielnym Referacie Zamówień Publicznych) powierzył Pan w 2017 r. obowiązki z zakresu gospodarki finansowej polegające na wykonywaniu dyspozycji środkami finansowymi (jak należy domniemywać intencją było upoważnienie do zatwierdzania dowodów księgowych do wypłaty) oraz wykonywaniu kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Należy wskazać, że w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) powyższe obowiązki zostały zastrzeżone dla głównego księgowego jednostki (Skarbnika). Kontrola dowodów księgowych z grudnia 2017 r. wykazała, że faktury były zatwierdzane do wypłaty przez głównego specjalistę w Samodzielnym Referacie Zamówień Publicznych (pracownik składał podpis na dokumencie w miejscu właściwym dla kierownika jednostki, ze skreśleniem napisu „kierownik jednostki”) – str. 4-6 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli zagadnień dotyczących audytu wewnętrznego stwierdzono, że w okresie od 2 czerwca 2016 r. do 31 stycznia 2018 r. w mieście Augustów audyt wewnętrzny prowadzony był przez usługodawcę niezatrudnionego w jednostce, podczas gdy – na podstawie art. 275 w zw. z art. 278 ust. 3 ustawy o finansach publicznych – powinien być prowadzony przez audytora wewnętrznego zatrudnionego w jednostce ze względu na fakt, iż wskazane w art. 278 ust. 3 ustawy kwoty przekraczają 100.000.000 zł. Ponadto jedną z umów z usługodawcą zawarto na okres 8 miesięcy (od 2 czerwca 2016 r. do 31 stycznia 2017 r.), mimo iż zgodnie z art. 279 ust. 3 ustawy umowę z usługodawcą jednostka sektora finansów publicznych zawiera na okres co najmniej roku. Od dnia 1 lutego 2018 r. w mieście Augustów nie jest prowadzony audyt wewnętrzny. Kontrolującemu okazano ogłoszenie Pana Burmistrza z dnia 21 marca 2018 r. o naborze na wolne stanowisko urzędnicze audytora wewnętrznego. Do momentu zakończenia kontroli nie stwierdzono, aby jednostka zatrudniła audytora – str. 12-13 protokołu kontroli.

Analiza terminowości i skuteczności podejmowanych przez jednostkę czynności egzekucyjnych w odniesieniu do zaległości z opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości wykazała, iż w wyniku nieterminowego podjęcia czynności egzekucyjnych dopuszczono do przedawnienia należności od dwóch podmiotów w łącznej kwocie 6.977,31 zł, co miało miejsce w latach 2012-2015. Ustalenia tej kwoty dokonano na podstawie przyjętej do kontroli próby 10 dłużników spośród 212 dłużników. Termin przedawnienia roszczeń okresowych wynikający z art. 118 k.c. wynosi 3 lata. Brak udokumentowania, aby podejmowano działania windykacyjne przed sądem, których skutkiem byłoby przerwanie biegu terminu przedawnienia stosownie do art. 123 § 1 k.c. Zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Prowadzeniem spraw dotyczących użytkowania wieczystego oraz windykacją należności miało zajmować się w okresie, w którym dopuszczono do przedawnienia dwóch pracowników (jeden do 2016 r., drugi od 2016 r., przy czym z pracownikiem tym umowa została rozwiązania 9 lutego 2018 r., a obecnie zadania te wykonuje kolejna osoba). Zapewnienie terminowości ściągania należności i dochodzenia roszczeń spornych wynika też z zakresu czynności kierownika Wydziału Finansowego, który wyjaśnił, że Pracownik zajmujący się prowadzeniem spraw dotyczących użytkowania wieczystego oraz windykacją należności był wielokrotnie pouczany o konieczności niedopuszczenia do przedawnienia należności z tytułu wieczystego użytkowania. Był informowany, że sprawy te należy na bieżąco przekazywać dla Radców Prawnych celem podjęcia niezbędnych działań zapobiegających przedawnieniu należności. (…) Nie byłem informowany przez pracownika odpowiedzialnego za prowadzenie spraw dotyczących użytkowania wieczystego oraz windykacji należności, oraz nie miałem wiedzy o niepodejmowaniu działań windykacyjnych, a tym samym dopuszczeniu do przedawnienia należności (…). Pan Burmistrz odpowiadając na pytanie kontrolujących wskazał, że Nie miałem wiedzy merytorycznej, że istnieją w ewidencji użytkowania wieczystego gruntów, osoby fizyczne, których należności uległy przedawnieniu. (…) Z uwagi na rotację osób i pracowników zaangażowanych w ww. zadania nie mam w chwili obecnej narzędzi, które pozwoliłyby mi wskazanie osób odpowiedzialnych za przedawnienia należności. (…) Mając powyższe na względzie poczynione zostały działania, które spowodują, iż w przyszłości nie powstaną tego typu zaległości.

Ustalono ponadto, że kontrolowana jednostka w odniesieniu do zaległości za wieczyste użytkowanie stosowała zasadę umarzania z urzędu należności, które uległy przedawnieniu. W 2014 r. ówczesny Burmistrz Kazimierz Kożuchowski wyraził zgodę na umorzenie 27 należności przedawnionych na ogólną kwotę 15.317,29 zł, z tego od 13 użytkowników nieżyjących. Wobec tych zaległości (spadkobierców prawa) nie podejmowano działań windykacyjnych przed sądem, których skutkiem byłoby przerwanie biegu terminu przedawnienia. Mając na uwadze przywołany wyżej obowiązek z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, czynność ewentualnego umorzenia należności cywilnoprawnej – w przypadku wystąpienia przesłanek jej umorzenia określonych przez organ stanowiący – powinna następować zanim upłynie termin jej przedawnienia, gdyż dopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności wypełnia znamiona czynu naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 in fine ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1311, ze zm.). Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że omawiane oświadczenie woli w sprawie „umorzenia z urzędu” w 2014 r. przedawnionych należności pozbawione było odniesienia do jakiejkolwiek przesłanki stanowiącej podstawę umorzenia spośród określonych uchwałą Rady Miejskiej – str. 47-52 protokołu kontroli.

           Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w Urzędzie Miejskim w Augustowie zasady rachunkowości wykazała, że w regulacji dotyczącej sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych postanowiono, iż na koniec każdego miesiąca (od stycznia do listopada) księguje się w koszty i na zobowiązania te dowody księgowe, które dotyczą wydatków poniesionych w danym miesiącu, a nieopłaconych do końca miesiąca. Jako koszt i wydatek następnego miesiąca traktuje się te dowody księgowe, które wpłynęły do Urzędu po zakończeniu miesiąca. Dowody księgowe potwierdzające dokonanie wydatku, które nie zostały opłacone do końca roku kalendarzowego oraz te, które wpłynęły do Urzędu 15 stycznia następnego roku, a dotyczą roku poprzedniego, księguje się w koszty i zobowiązania roku, którego dotyczą. Jako koszt i wydatek następnego roku traktuje się te dowody księgowe, które wpłynęły do urzędu po 15 stycznia. Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 44 do obowiązującego w kontrolowanym okresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz załącznikiem nr 40 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), jednostkowe sprawozdania roczne Rb-28S jednostki budżetowej należy sporządzić nie później niż do 1 lutego następnego roku. Mając na uwadze ten termin należy ocenić wyznaczenie dnia 15 stycznia – jako dnia, do którego otrzymane dokumenty dotyczące zobowiązań będą kwalifikowane do ksiąg ubiegłego roku – za uproszczenie niedostatecznie uzasadnione obowiązkami sprawozdawczymi. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Kontrola wykazała, że w konsekwencji stosowania przyjętego uproszczenia nie ujęto w księgach i sprawozdawczości zobowiązań i kosztów wynikających z faktur, które wpłynęły po 15 stycznia następnego roku i zostały opłacone przed sporządzeniem sprawozdania:

- na koniec 2016 r. na łączną kwotę 198.980,30 zł,

- na koniec 2017 r. na łączną kwotę 194.548,57 zł – str. 17-19 i 127-129 protokołu kontroli.

           Badając poprawność prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911) – stwierdzono, że:

a) na wyciągu bankowym umieszczany był w 2017 r. zbiorczy dekret według grup dochodów, nie wskazywano zaś dekretu przy poszczególnych operacjach ujętych w wyciągu, co znacznie utrudniało powiązanie poszczególnych operacji ujętych w wyciągu ze zbiorczym dekretem. Do wyciągów nie dołączano dowodów wpłat (podatki, opłata skarbowa, wpłaty czynszów i opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi), które są wydzielone do odrębnych zbiorów. Począwszy od 2018 r. kontrolowana jednostka wydzieliła rachunek bankowy Urzędu oraz zmieniła zasady dokumentowania zapisów. Obecnie program komputerowy pozwala na generowanie dokumentu „Zestawienie obrotów zliczonych na numer dokumentu źródłowego i podział na rodzaj operacji”. Dokument ten spełnia wymogi zbiorczego dowodu w rozumieniu art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, służącego do dokonania łącznych zapisów zbioru dowodów źródłowych, które muszą być w dowodzie zbiorczym pojedynczo wymienione. W następstwie kontroli, począwszy od drugiej połowy kwietnia 2018 r., dokumenty takie są generowane z systemu i podłączane pod wyciąg bankowy; na dokumentach tych znajduje się dekret – str. 23-24 protokołu kontroli,

b) błędnie ewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” zobowiązania z tytułu składek na rzecz stowarzyszeń, których członkiem jest miasto. Mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, zobowiązania z tego tytułu powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 24-25 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo ewidencjonowano odpis aktualizujący odsetki od należności głównych objętych odpisem, ujmując go razem z należnością główną na koncie 761 „Pozostałe koszty operacyjne”; odpis aktualizujący odsetki powinien być ewidencjonowany na koncie 751 „Koszty finansowe”, co wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia, a także z art. 35b ust. 2 ustawy. W wyniku błędnej ewidencji w rachunku zysków i strat Urzędu za 2017 r. nie zostały wykazane koszty finansowe w kwocie 197.272 zł i o tę samą kwotę zostały zawyżone pozostałe koszty działalności operacyjnej – str. 25 protokołu kontroli,

d) przyjęte do kasy wpłaty z tytułu wcześniej przypisanych należności podatkowych ewidencjonowano z pominięciem konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, na którym powinna być ujęta wpłata do kasy jako uregulowanie należności przez podatnika. Dopiero wpływ dochodów na rachunek bankowy odnoszony był na konto 221. Takie księgowania nie odzwierciedlają rzeczywistego przebiegu operacji w zakresie momentu uregulowania należności przez zobowiązanego. Przyjęcie gotówki do kasy powinno być ujęte zapisem Wn 101 „Kasa” – Ma 221, odprowadzenie gotówki do banku Wn 141 „Środki pieniężne w drodze” – Ma 101, a wyciąg bankowy Wn 130 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 141 – str. 25-26 protokołu kontroli,

e) błędnie ewidencjonowano środki otrzymywane na dofinansowanie pracodawcom kosztów kształcenia młodocianych pracowników jako dochody zapisem 133-05 „Kształcenie młodocianych” – Ma 901-07 „Dochody budżetu – kształcenie młodocianych”, zaś przekazanie tych środków jako wydatki: Wn 902-02 „Wydatki budżetu – kształcenie młodocianych” – Ma 133-05. W księgach Urzędu ujmowano dochody i wydatki na koncie 130, jako zapis wtórny do konta 133. W 2017 r. z tego tytułu otrzymano i wydatkowano środki w łącznej kwocie 128.275,90 zł, która została zaprezentowana w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S. Zgodnie z obecnie regulującymi to zagadnienie przepisami art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2018 r. poz. 996, ze zm.) dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników następuje ze środków Funduszu Pracy, przekazanych na wyodrębniony rachunek gminy za pośrednictwem Wojewody, a zatem nie ze środków budżetu gminy. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia operacje dotyczące wydzielonych, zgodnie z odrębnymi przepisami, środków pieniężnych na kontach jednostki samorządu terytorialnego ewidencjonuje się na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”. Natomiast do ewidencji rozrachunków dotyczących tych środków wykorzystuje się konto 240 – str. 26 protokołu kontroli,

f) niewłaściwie zaksięgowano wpływ w dniu 28 grudnia 2017 r. na rachunek budżetu środków kredytu w wysokości 8.460.900 zł (przyznany kredyt 8.500.000 zł pomniejszony o potrąconą z jego kwoty prowizję banku w wysokości 39.100 zł); operację ujęto Wn 133 – Ma 134 „Kredyty bankowe” w zakresie kwoty 8.500.000 zł oraz Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133 w zakresie kwoty 39.100 zł. Zapisy są nie były zgodne z wyciągiem bankowym, wbrew zasadom funkcjonowania konta 133 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Ponadto w księgach Urzędu dokonano zapisów na kwotę 39.100 zł: Wn 240 – Ma 130 jako zrealizowane rzekomo wydatki z tytułu prowizji oraz Wn 751 – Ma 240. W związku z tym, że potrącenie przez bank prowizji od kredytu było operacją niekasową, powinna być ona zaksięgowana w ewidencji budżetu na koncie 962 „Wynik na pozostałych operacjach”. Ewidencja w księgach budżetu powinna przebiegać następująco: kwota ujęta na wyciągu (8.460.900 zł) zapisem Wn 133 – Ma 134 oraz kwota potrąconej prowizji (39.100 zł) Wn 962 – Ma 134 – str. 70 protokołu kontroli,

g) w dniu 31 grudnia 2017 r. bank przypisał odsetki od środków zgromadzonych na rachunku bankowym VAT (prowadzonym w ramach konta 130) w wysokości 0,75 zł. Saldo rachunku na dzień 31 grudnia 2017 roku wyniosło 1.616,36 zł. Operacja dopisania odsetek do rachunku nie została ujęta w ewidencji księgowej, w efekcie czego saldo konta 130-03 „Rachunek VAT konsolidacja” wynosiło 1.615,61 zł i było niższe od salda wykazanego w bankowym potwierdzeniu o 0,75 zł. Pod datą 1 stycznia 2018 r. bank dokonał przekazania naliczonych odsetek na rachunek dochodów. Kwota 0,75 zł została zatem ujęta do dochodów 2018 r., zamiast do dochodów 2017 r., kiedy to nastąpiło kasowe wykonanie, wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych oraz § 5 rozporządzenia – str. 37-39 protokołu kontroli,

h) nieprawidłowo ujęto w raporcie kasowym wpłaty przyjęte do kasy na dowód KP (łączna kwota dowodu 34 zł), które zostały zaprzychodowane w dwóch oddzielnych pozycjach raportu po 17 zł z nadaniem tym zapisom tego samego numeru, co jest niezgodne z zasadami sporządzania raportu kasowego określonymi w § 7 pkt 5 Instrukcji kasowej, w której wskazano, że każda pozycja w raporcie kasowym opatrzona jest kolejnym numerem – str. 40-41 protokołu kontroli,

i) dwa dowody wypłaty na łączną kwotę 379,29 zł, dotyczące wypłaty z kasy zaliczki na delegację zagraniczną, nie zostały sprawdzone i zatwierdzone do wypłaty, co narusza § 6 pkt 6 i 7 Instrukcji kasowej, z których wynika, że „Źródłowe dowody kasowe powinny być przed dokonaniem wypłaty sprawdzone pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Pracownicy zobowiązani do wykonania tych czynności zamieszczają na dowodach kasowych swój podpis i datę. Sprawdzone dowody zatwierdza do wypłaty Skarbnik Miejski lub Kierownik Wydziału Finansowego oraz Burmistrz Miasta lub Zastępca Burmistrza” – str. 41 protokołu kontroli,

j) wyksięgowanie umorzonych w 2014 r. należności z tytułu użytkowania wieczystego ujęto na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast na koncie 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – str. 48 protokołu kontroli,

k) z deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. wynika, że gmina – jako podatnik VAT – posiadała zobowiązanie w wysokości 26.999,13 zł z tytułu podatku VAT podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego, które opłacono 23 stycznia 2018 r. Tymczasem z ewidencji Urzędu Miejskiego na koniec 2017 r. w zakresie rozliczeń związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT wynikają (z szeregu subkont otwartych w ramach konta 225 „Rozrachunki z budżetami”) należności w kwocie 31.117,42 zł oraz zobowiązania w kwocie 48.978,40 zł (per saldo zobowiązania na 17.860,98 zł), które wykazano w takich wysokościach w bilansie Urzędu Miejskiego. Stan rozrachunków gminy z US nie był więc należycie odzwierciedlony w księgach. Saldo zobowiązań na prawidłową kwotę 26.999,13 zł zawierało co prawda jedno z subkont otwartych w ramach konta 225, jednakże zostało ono na koniec roku zsumowane z innymi subkontami odnoszącymi się do „rozrachunków wewnętrznych” i rozrachunków z innymi jednostkami budżetowymi. Kontrola wykazała również, że na koniec 2017 r. na kontach ewidencji budżetu wystąpiły salda Wn 240 i Ma 224 „Rozrachunki budżetu” na kwoty po 3.125 zł, które nie posiadały treści ekonomicznej. Od 2018 r., po wydzieleniu odrębnych rachunków bankowych Urzędu jako jednostki budżetowej, prawidłowo nie dokonuje się operacji związanych z rozliczaniem VAT w ewidencji budżetu, zaś salda te zostały wyksięgowane – str. 44-45 i 56-58 protokołu kontroli.

           Kontrola sprawozdawczości, przeprowadzona na podstawie przepisów obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej, zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r., oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. „należności pozostałe do zapłaty” zostały zawyżone o kwotę 251.488,48 zł odpowiadającą saldu konta 226 „Długoterminowe należności budżetowej”, czym naruszono § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości w brzmieniu obowiązującym w zakresie sporządzania sprawozdań za 2017 r. (obecnie § 3 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 36 rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.). Skarbnik Miasta wskazał w złożonym wyjaśnieniu, że pracownik sporządzający sprawozdanie omyłkowo oparł się na nieaktualnej treści rozporządzenia – str. 28-29 protokołu kontroli,

b) sprawozdanie jednostkowe Rb-27ZZ sporządzone według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. przez Urząd Miejski w Augustowie (jako adresat wskazany jest Burmistrz Augustowa) oprócz dochodów z zadań zleconych zrealizowanych przez Urząd, zawierało dane o dochodach zrealizowanych przez MOPS i Środowiskowy Dom Samopomocy i było tożsame w treści ze sprawozdaniem zbiorczym przekazanym do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego. Sprawozdanie to zawierało również wypełnioną kolumnę „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”, co narusza § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia (obecnie załącznika nr 36) ponieważ jednostka realizująca zadanie podległa jednostce samorządu terytorialnego nie wypełnia kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”; kolumna ta jest wypełniana wyłącznie w sprawozdaniu zbiorczym. Stwierdzony stan faktyczny należy ocenić w praktyce jako niesporządzenie jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ Urzędu w rozumieniu obowiązujących przepisów, a sporządzenie dwóch inaczej oznaczonych wersji sprawozdania Rb-27ZZ o cechach sprawozdania zbiorczego – str. 30 protokołu kontroli,

c) w sprawozdaniach Rb-27S sporządzonych za 2017 r. przez MOPS i ŚDS nie zostały wykazane dane dotyczące zrealizowanych dochodów z zadań zleconych w części stanowiącej dochody budżetu miasta oraz związanych z nimi należności, w tym zaległości. Z § 6 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia (obecnie załącznika nr 36) wynika, że wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S. Dane te zostały wykazane w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S sporządzonym przez Urząd Miejski w Augustowie. W księgach Urzędu prowadzona była ewidencja rozrachunków dotyczących funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej (na koncie 221, bez ewidencji analitycznej na poszczególnych dłużników oraz według budżetów, których dotyczą). Na tym koncie na dzień 31 grudnia 2017 r. wystąpiło saldo należności w wysokości 3.510.812,41 zł i taka kwota została wykazana w sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Miejskiego w Augustowie (zgodna z danymi Rb-27ZZ MOPS). Ustalono, że to MOPS jest jednostką posiadającą dokumentację dłużników alimentacyjnych, prowadzącą postępowania egzekucyjne z tytułu zwrotu wypłaconych świadczeń oraz przyjmującą na własny rachunek wyegzekwowane kwoty. Wobec tego ujmowanie w księgach Urzędu zbiorczej kwoty należności od dłużników alimentacyjnych nie ma żadnego uzasadnienia, zwłaszcza, że kontrola nie wykazała, aby Urząd Miejski prowadził ewidencję analityczną tych należności na poszczególnych dłużników, jak tego wymagają zasady funkcjonowania konta 221. Dodania wymaga, że prowadzenie takiej ewidencji przez Urząd jest w praktyce niemożliwe, ponieważ dokumentacja stanowiąca podstawę sporządzenia tej ewidencji stanowi dokumentację MOPS. Jak wynika z treści protokołu kontroli, ewidencja dłużników alimentacyjnych w MOPS prowadzona jest pozaksięgowo; w ewidencji bilansowej brak jest tych należności, co powoduje nierzetelność danych wynikających z ewidencji bilansowej MOPS – str. 31-32 protokołu kontroli.

Analiza dochodów i wydatków osiągniętych przez miasto Augustów w rozdz. 90002 „Gospodarka odpadami” wykazała, że różnica pomiędzy zrealizowanymi w 2017 r. dochodami z opłat (4.362.440,24 zł – dochody wykonane sklasyfikowane w par. 0490 „Wpływy z innych lokalnych opłat pobieranych przez jst…”; zaległości stanowiły kwotę 216.369,00 zł, zaś nadpłaty 8.077,91 zł) a wydatkami na koszty funkcjonowania systemu gospodarki odpadami (4.031.968,31 zł) wyniosła (+) 330.471,93 zł, co stanowiło 7,58% pozyskanych dochodów z opłaty. Jeszcze większa różnica dotyczyła 2016 r. Suma dochodów wykonanych była wyższa od sumy wydatków wykonanych o 865.908,25 zł stanowiąc 17,96% pozyskanych dochodów z opłaty za gospodarowanie odpadami. Stwierdzono jednocześnie, że w latach 2016-2017 jednostka nie ustalała planu wydatków budżetu z uwzględnieniem środków z opłat niewykorzystanych w poprzednim roku budżetowym, lecz w oparciu o kalkulację rzeczywistych kosztów ponoszonych w danym roku na funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami. Do dnia zakończenia kontroli niewydatkowane w 2016 i 2017 r. środki pochodzące z opłaty (łącznie 1.196.380,18 zł) nie zostały uwzględnione przez miasto przy planowaniu wydatków na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami w 2018 r. W uchwale budżetowej dochody z opłaty zaplanowano na poziomie 4.300.000 zł, zaś plan wydatków w rozdz. 90002 przyjęto na poziomie 4.300.500 zł – str. 121-123 protokołu kontroli.

Zgodnie z art. 6r ust. 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289, ze zm.) z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Jak zaś stanowi art. 6r ust. 1aa ustawy, środki z opłaty nie mogą być wykorzystane na cele niezwiązane z pokrywaniem kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 127/13) stwierdził: (…) nie budzi wątpliwości, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy.

           W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan m.in., że miasto (…) racjonalnie gospodaruje środkami pochodzącymi z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi. (…) Niewykorzystana kwota z ww. opłat zostanie wykorzystana z zasadami ponoszenia wydatków publicznych zgodnie z przeznaczeniem (…).

Kontrola realizacji dochodów z tytułu opłaty adiacenckiej wykazała w jednym przypadku nieprawidłowości w naliczeniu i przypisaniu odsetek od nieterminowej płatności – str. 188-189 protokołu kontroli. Termin płatności opłaty adiacenckiej w wysokości 2.371,50 zł, wynikającej z decyzji Pana Burmistrza z dnia 7 kwietnia 2017 r., upływał w dniu 13 czerwca 2017 r. Przedmiotowa decyzja wpłynęła do Wydziału Finansowego dopiero w dniu 14 grudnia 2017 r., co świadczy o nieprawidłowym obiegu dokumentów w Urzędzie. W konsekwencji jednostka nie naliczyła i nie ujęła w księgach rachunkowych należnych odsetek na koniec II i III kwartału 2017 r., czym naruszono m.in. § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którym odsetki od należności należy ujmować w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Obecnie kwestię tę normuje § 11 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont… Upomnienie zostało wystawione dłużnikowi w dniu 20 grudnia 2017 r. Do dnia zakończenia kontroli nie wpłynęła należna kwota z tytułu opłaty adiacenckiej. Odsetki na dzień 31 grudnia 2017 r. zostały przypisane w wysokości 65,62 zł przy zastosowaniu wysokości odsetek ustawowych, o których mowa w art. 359 § 4 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025, ze zm.), podczas gdy prawidłowo powinny zostać naliczone odsetki w wysokości 91,42 zł (przy zastosowaniu wysokości odsetek za opóźnienie, o których mowa w art. 481 § 2 k.c.).

W toku kontroli dochodów budżetowych miasta badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, której wynik doprowadził do następujących ustaleń.

W zakresie prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatków lokalnych w grupie podatników będących osobami prawnymi lub jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, stwierdzono następujące nieprawidłowości dotyczące podatników wskazanych na przywołanych stronach protokołu kontroli:

a) podatek rolny – trzy przypadki zaniżenia podstaw opodatkowania skutkujące (w dwóch przypadkach) zaniżeniem wysokości zobowiązania o łączną kwotę 22 zł – str. 86-87 protokołu kontroli;

b) podatek leśny – pojedynczy przypadek zaniżenia powierzchni gruntów leśnych o 18 m2. Ponieważ w deklaracji wskazano, iż są to drzewostany w wieku do 40 lat (zwolnione z opodatkowania), zatem opisana nieprawidłowość nie wywołała skutków finansowych – str. 90 protokołu kontroli;

c) podatek od nieruchomości – dwa przypadki wykazania w złożonych deklaracjach podatkowych zaniżonych powierzchni gruntów podlegających opodatkowaniu. Skutkowało to zaniżeniem wysokości zobowiązania podatkowego na łączną kwotę 1.481 zł – str. 94-95 protokołu kontroli.

Podsumowując powyższe, z dokonanych ustaleń wynika, iż w badanej próbie podatników kwota podatków lokalnych należnych za rok 2017 została uszczuplona o 1.503 zł. W toku kontroli nieprawidłowości zostały usunięte (podatnicy złożyli korekty deklaracji i dokonano przypisu podatku).

W zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu podatku od środków transportowych od osób fizycznych ustalono, iż podatnik wskazany w protokole kontroli w złożonej korekcie deklaracji z dnia 28 listopada 2017 r. wykazał, iż nabył w dniu 9 marca 2017 r. samochód ciężarowy. Natomiast z informacji nadesłanej ze Starostwa Powiatowego wynikało, że podatnik stał się właścicielem autobusu (posiadającego 23 miejsca siedzące). Kwota przypisu za samochód ciężarowy wyniosła 210 zł, natomiast powinna dotyczyć autobusu i wynosić 600 zł (800 zł : 12 m-cy x 9 m-cy). Zaniżono zatem należny podatek o kwotę  390 zł. W trakcie kontroli, w dniu 19 marca 2018 r. została złożona korekta deklaracji i uregulowano należność z niej wynikającą – str. 102 protokołu kontroli.

Ustalenia dotyczyły także naruszenia przez 9 podatników podatku od środków transportowych obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych. Przypis z deklaracji złożonych po terminie wyniósł 9.134 zł – str. 101 protokołu kontroli. Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji (korekt) jest nieprawidłowością wypełniająca przesłanki z art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U. z 2017 r. poz. 2226, ze zm.) – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. W takiej sytuacji, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia o ukaranie podatników niewywiązujących się z terminowego składania deklaracji podatkowych.

Badanie zagadnień z zakresu powszechności i prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłat lokalnych wykazało szereg nieprawidłowości związanych z poborem opłaty uzdrowiskowej oraz miejscowej. Po pierwsze, opłata była pobierana od osób prawnych, co stanowi naruszenie art. 17 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785, ze zm.). Opłata została bezpodstawnie pobrana od 8 podmiotów w łącznej kwocie 6.531 zł.

Stwierdzono również, że w 22 przypadkach pobrano opłatę za pierwszą dobę pobytu w łącznej wysokości 188,80 zł, co stanowi  naruszenie art. 17 ust. 1a ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, zgodnie z którym opłata uzdrowiskowa jest pobierana od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach zdrowotnych, turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych w miejscowościach znajdujących się na obszarach, którym nadano status uzdrowiska. Ponadto dwukrotnie zastosowano niewłaściwą stawkę, niezgodną z określoną przez Radę Miejską w Augustowie, co spowodowało zawyżenie opłaty ogółem o 1,10 zł – str. 137 protokołu kontroli.

Badając aspekt terminowości wpłat ustalono systematyczne (wielokrotnie) uiszczanie należności podatkowych po terminie, zarówno przez podatników jak i inkasentów, w przypadkach niżej wymienionych:

a) podatek od nieruchomości od osób prawnych – 3 podatników dokonywało wpłat średnio 97,7 dni po terminie płatności wskazanym w art. 6 ust. 9 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 75.874 zł – str. 97 protokołu kontroli;

b) łączne zobowiązanie pieniężne – 3 podatników dokonywało wpłat po terminie wskazanym w art. 6a ust. 6 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.); przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 758 zł – str. 143 protokołu kontroli;

c) podatek od środków transportowych od osób fizycznych – 13 podatników wpłacało raty średnio 35 dni po terminie płatności wskazanym w art. 11 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych; przypis podatku uiszczonego po terminie wyniósł 14.190 zł – str. 103 protokołu kontroli;

d) opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi – 12 właścicieli nieruchomości opłatę wnosiło po terminie określonym przez Radę Miejską w Augustowie; przypis opłaty wniesionej po terminie wyniósł 4.361,40 zł – str. 119 protokołu kontroli;

e) opłata targowa – inkasent dokonał należnej wpłaty na rachunek bankowy 12 dni po terminie określonym przez Radę Miejską w Augustowie, w wysokości 300 zł – str. 135 protokołu kontroli;

f) opłata uzdrowiskowa – inkasent dokonywał należnej wpłaty na rachunek bankowy średnio 39 dni po terminie określonym uchwałą Rady Miejskiej w Augustowie, w wysokości 284 zł. Ponadto brak daty na 19 pokwitowaniach, co uniemożliwiło sprawdzenie terminowości rozliczania się inkasenta z pobranej opłaty – str. 137-138 protokołu kontroli;

g) opłata miejscowa – dokonywano wpłat średnio 77 dni po terminie określonym w uchwale Rady Miejskiej w Augustowie, w wysokości 310 zł – str. 140-141 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie jest zachowaniem wypełniającym znamiona czynu zabronionego i podlega karze grzywny (art. 57 § 1 k.k.s.). Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy ma możliwość wystąpienia do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu. W badanym okresie organ podatkowy nie występował z wnioskiem o ukaranie podatników.

Dokonane ustalenia dotyczyły ponadto nie prowadzenia systematycznie przez organ podatkowy czynności sprawdzających  nakazanych treścią art. 272 Ordynacji podatkowej z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy. Przejawami tego są poniższe sytuacje:

a) stwierdzono, iż akta podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych w zdecydowanej większości nie zawierały kompletnej dokumentacji źródłowej w zakresie wartości budowli oraz powierzchni użytkowej budynków, na podstawie której możliwe byłoby sprawdzenie prawidłowości wymiaru podatku od nieruchomości. Zgodnie z art. 272 pkt 3 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, w ramach czynności sprawdzających, zobowiązany jest do ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym do stwierdzenia zgodności z przedstawionymi dokumentami. Zatem obowiązkiem organu podatkowego jest nie tylko kontrola, czy wysokość wpłacanego podatku jest zgodna z wysokością deklarowaną, ale także ustalenie czy podatnik wyliczył podatek prawidłowo w oparciu o rzeczywiste dane – str. 95 protokołu kontroli;

b) w zakresie podatku od środków transportowych od osób fizycznych ustalono, na podstawie informacji ze Starostwa Powiatowego w Augustowie (z dnia 8 listopada 2017 r.), iż podatnik wskazany w protokole kontroli nabył autobus (57 miejsc siedzących) w dniu 21 sierpnia i do dnia kontroli nie złożył korekty deklaracji, w konsekwencji czego brak jest przypisu podatku na koncie podatnika. Brak jest również wezwania do złożenia korekty. Zgodnie z art. 274a w zw. z art. 272 Ordynacji podatkowej organ podatkowy, realizując obowiązek prowadzenia czynności sprawdzających, ma możliwość zażądania złożenia wyjaśnień w sprawie przyczyn niezłożenia deklaracji lub wezwać do jej złożenia, jeżeli deklaracja nie została złożona mimo takiego obowiązku. Zaniżone dochody z tego tytułu za 2017 r. wyniosły 267 zł (800 zł : 12 m-cy x 4 m-ce). W trakcie kontroli, w dniu 19 marca 2018 r. złożono korektę deklaracji i uregulowano należność. Ponadto niezłożenie w terminie deklaracji lub niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o zmianie objętych nią danych jest zachowaniem wypełniającym ustawowe znamiona czynu zabronionego – art. 54 oraz art. 56 k.k.s.;

c) w zakresie opłaty uzdrowiskowej, w przyjętej do kontroli próbie 4 kwitariuszy, w 3 z nich stwierdzono nieprawidłowości, co świadczy o niedostatecznym prowadzeniu czynności sprawdzających zwracanych kwitariuszy. W takich sytuacjach, w oparciu o art. 281 § 1 i 2 Ordynacji podatkowej organy podatkowe powinny przeprowadzać kontrole podatkowe u inkasentów. Celem kontroli podatkowej winno być sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się należycie z obowiązków wynikających z przepisów prawa podatkowego, tj. czy pobierają opłatę uzdrowiskową zgodnie z uregulowaniami wynikającymi z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – str. 138 protokołu kontroli.

Nieprzeprowadzanie kompletnych i systematycznych działań sprawdzających jest zjawiskiem niepożądanym i może doprowadzić przede wszystkim do utraty kontroli nad powszechnością, prawidłowością i kompletnością pozyskiwania dochodów jednostki z prawnie wskazanych tytułów.

W ramach kontroli wydatków budżetowych sprawdzeniem objęto m.in. wydatki z tytułu podróży służbowych. W zakresie krajowych podróży służbowych stwierdzono jeden przypadek błędnego naliczenia diety: podróż służbowa trwała 11 godzin i 55 minut, a zatem zgodnie z § 7 ust. 2 pkt 1 lit. b) rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) delegowanemu przysługiwało 50% diety (tj. 15 zł), natomiast wypłacono pełną dietę w wysokości 30 zł – str. 205 protokołu kontroli.

           Z kolei w zakresie zagranicznych podróży służbowych stwierdzono, że na drukach poleceń wyjazdu zagranicznego wskazywano jedynie miejsce docelowe za granicą, z pominięciem miejscowości na terenie kraju, w której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 tego aktu, pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, iż należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (miejsca przekroczenia granicy, startu lub lądowania samolotu, wyjścia lub wejścia statku) – str. 208 protokołu kontroli.

           Pośród wydatków bieżących kontroli poddano również wydatki na zakup paliwa do dwóch samochodów osobowych eksploatowanych przez Urząd Miejski w Augustowie (opis na str. 212-216 protokołu kontroli). Z poczynionych ustaleń wynika, że paliwo w większości nabywane było od jednego przedsiębiorcy, z którym jednakże jednostka nie zawarła żadnej umowy na dostawę paliwa. Ustalono, że wybór dostawcy paliwa nie został poprzedzony przeprowadzeniem wewnętrznej procedury udzielania zamówień publicznych, mimo że w 2017 r. wydatki na ten cel wyniosły ponad 25.000 zł (próg stosowania procedur wynosi 3.000 zł – str. 223-224 protokołu kontroli). W związku z powyższym niemożliwym jest zweryfikowanie, czy jednostka przestrzegała przy wyborze dostawcy zasady dokonywania wydatków publicznych w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, wyrażonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 lit. a) ustawy o finansach publicznych.

           Analiza dokumentacji dotyczącej eksploatacji samochodów służbowych wykazała, że:

a) karty drogowe dla samochodu Dacia Duster z listopada 2017 r. były wystawiane przez kierowcę, podczas gdy – zgodnie z obowiązującą w jednostce procedurą obiegu i kontroli dokumentu „karta drogowa” – karty drogowe wystawia i kolejno numeruje kierownik Referatu Gospodarczo-Administracyjnego,

b) miesięczne rozliczenia zużycia paliwa w samochodzie Dacia Duster sporządzane były przez inspektora Urzędu, któremu zadania te nie zostały przypisane zakresem czynności. Ponadto rozliczenia te – wbrew obowiązującej w jednostce procedurze – nie były zatwierdzane przez kierownika Referatu Gospodarczo-Administracyjnego, co świadczy o braku kontroli w zakresie prawidłowości rozliczania paliwa po zakończeniu miesiąca,

c) na kartach drogowych samochodu Ford Mondeo brakowało podpisów w rubryce „Podpis kierowcy” w przypadkach, w których jako kierowcę wskazywano: Pana Burmistrza (karty drogowe nr 12/17, 13/17, 19/17, 22/17, 23/17, 26/17, 27/17, 46/17, 47/17), Zastępcę Burmistrza (karty drogowe nr 20/17, 21/17) oraz pracownika zatrudnionego na stanowisku inspektora Urzędu (karta drogowa nr 24/17),

d) w kartach drogowych obu pojazdów jako cel wyjazdu wskazywano „służbowy”, zaś jako miejsce rozpoczęcia i zakończenia przewozu – „U.M. Augustów”. Tylko w niektórych kartach wpisano miejscowość docelową. Stosowana przez jednostkę praktyka wypełniania kart drogowych bez określenia konkretnego celu i miejsca wyjazdu skutkuje brakiem jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego, a także uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego na zakup paliwa,

e) sporządzając rozliczenia zużycia paliwa w obu pojazdach do obliczeń stosowano normatywne, a nie rzeczywiste zużycie paliwa (tzn. w każdym przypadku rzeczywiste zużycie paliwa było jednakowe ze zużyciem według ustalonej normy spalania). W konsekwencji ewentualne przypadki wystąpienia przepałów czy oszczędności paliwa nie mogą zostać formalnie ustalone i zweryfikowane. Prowadzona w ten sposób ewidencja zużycia paliwa nie może dawać rzetelnego obrazu jego rzeczywistego stanu i zużycia, w tym zachowania przyjmowanych do obliczeń norm. Dodatkowo na wniosek o braku możliwości stwierdzenia rzetelności tych procesów wpływa fakt przyjęcia w przepisach wewnętrznych rozwiązania przewidującego zaniechanie inwentaryzacji paliwa.

Rozliczanie paliwa, wystawianie kart wyjazdów i prowadzenie dokumentacji dotyczącej używania samochodów służbowych Urzędu zostało powierzone pracownikowi zatrudnionemu w kontrolowanym okresie na stanowisku kierownika Referatu Administracyjno-Gospodarczego.

Z ustaleń kontroli w zakresie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wynika błędne zaliczenie do par. 4270 „Zakup usług remontowych”:

a) wydatków na dostawę żużlu wielkopiecowego do wbudowania na drogi na łączną kwotę 11.063,85 zł. Wydatki z tego tytułu powinny być sklasyfikowane w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 210 protokołu kontroli,

b) wydatków na zakup usługi wywozu wody opadowej i roztopowej z ulic (na kwotę 2.332,80 zł) oraz na zakup usługi wynajmu samochodu WUKO-STAR do udrożnienia sieci odwadniającej na ulicach Augustowa (na kwotę 274,24 zł). Wydatki te powinny zostać ujęte w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – str. 211 protokołu kontroli.

           Ustalono również, że w 2017 r. miasto Augustów uzyskało dochód w wysokości 450.000 zł, który ujęto w dziale 900 „Gospodarka komunalna i ochrona środowiska” rozdziale 90095 „Pozostała działalność” i par. 0730 „Wpłaty z zysku przedsiębiorstw państwowych, jednoosobowych spółek Skarbu Państwa i spółek jednostek samorządu terytorialnego. Wpłaty tej dokonało Miejskie Przedsiębiorstwo Energetyki Cieplnej w Augustowie w dniu 14 czerwca 2017 r., wskazując w tytule przelewu „dywidendy”. Podstawą do przekazania części zysku dla miasta Augustów była uchwała Nr 4/2017 Zgromadzenia Wspólników MPEC z dnia 6 czerwca 2017 r., z której wynika, że zysk w wysokości 1.084.815,45 zł został podzielony: dywidenda dla miasta Augustów kwota 450.000 zł i zwiększenie kapitału zapasowego kwota 634.815,45 zł. W rozporządzeniu Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji… dla dochodów z dywidend przewidziany został rozdział 75624 „Dywidendy” i par. 074 „Wpływy z dywidend” – str. 262-263 protokołu kontroli.

Analiza procedur wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości do 30.000 euro (wprowadzonych zarządzeniem Pana Burmistrza Nr 746/2017 z dnia 22 czerwca 2017 r.) wykazała, że nie określają one precyzyjnie, do jakiego rodzaju zamówień należy stosować jeden spośród czterech wskazanych w nim trybów, nie ustalają również progów kwotowych, do których mają zastosowanie poszczególne tryby udzielania zamówień (w szczególności tryb niekonkurencyjny „negocjacje z jednym wykonawcą”). Na kwestię tę zwracano uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli RIO, zalecając precyzyjne określenie w regulaminie okoliczności uzasadniających stosowanie poszczególnych trybów. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń ówczesny Burmistrz Augustowa K. Kożuchowski stwierdził, że podjęto działania w celu dostosowania regulaminu udzielania zamówień publicznych poniżej 30.000 euro do zaleceń pokontrolnych (planowany termin wprowadzenia zmian w życie – 2 stycznia 2015 r.). Jak wynika z poczynionych ustaleń zalecenie pokontrolne nie zostało wykonane – str. 224 protokołu kontroli.

Kontroli poddano również stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.). Weryfikacja dokumentacji zamówienia udzielonego z wolnej ręki (w tzw. trybie „in-house”) na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy oraz na których znajdują się domki letniskowe lub inne nieruchomości wykorzystywane na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku, wykazała, że zamawiający nie zastosował się do dyspozycji art. 67 ust. 13 Prawa zamówień publicznych. Zgodnie z przywołanym przepisem zamawiający zamieszcza informację o udzieleniu zamówienia na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 12-15 ustawy na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej niezwłocznie, ale nie później niż w terminie 14 dni od dnia zawarcia umowy. Umowa z wykonawcą została zawarta w dniu 2 stycznia 2018 r., a zatem ogłoszenie o udzieleniu zamówienia powinno zostać zamieszczone w BIP do dnia 16 stycznia 2018 r. Tymczasem zamawiający opublikował ogłoszenie w BIP w dniu 27 lutego 2018 r. – str. 241 protokołu kontroli.

           Sprawdzeniu poddano również postępowanie prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego na odbiór odpadów komunalnych z nieruchomości niezamieszkałych oraz częściowo zamieszkałych a częściowo niezamieszkałych. Analiza treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia wykazała, że zamawiający przewidział udzielenie zamówień na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 6 ustawy – przez okres kolejnych 3 miesięcy po zakończeniu obowiązywania umowy podstawowej – przy czym nie uwzględnił wartości tych zamówień podczas szacowania wartości zamówienia podstawowego, co narusza postanowienia art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych – str. 243 protokołu kontroli.

W przedmiotowym postępowaniu kryteriami oceny ofert były cena (waga 60%) oraz termin płatności faktur (waga 40%), z zastrzeżeniem że termin płatności nie może być krótszy niż 7 dni ani dłuższy niż 30 dni. Odnosząc się do przyjętych przez zamawiającego kryteriów oceny ofert wskazać należy, że zgodnie z art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych zamawiający będący jednostkę sektora finansów publicznych może zastosować kryterium ceny jako jedyne kryterium oceny ofert lub kryterium o wadze przekraczającej 60%, jeżeli określi w opisie przedmiotu zamówienia standardy jakościowe odnoszące się do wszystkich istotnych cech przedmiotu zamówienia oraz wykaże w załączniku do protokołu, w jaki sposób zostały uwzględnione w opisie przedmiotu zamówienia koszty cyklu życia. Przy czym warunki te nie dotyczą – co nie wymaga specjalnego uzasadnienia – postępowań dotyczących przedmiotu zamówienia uprawniającego do zastosowania np. trybu zapytania o cenę, w którym jedynym kryterium oceny ofert jest cena (art. 91 ust. 2a w zw. z przepisami Oddziału 6 „Zapytanie o cenę” Prawa zamówień publicznych). Wynika stąd, że cena może być jedynym kryterium oceny ofert również w postępowaniach prowadzonych w innym trybie niż zapytanie o cenę, jeżeli przedmiot zamówienia posiada cechy umożliwiające zastosowanie trybu zapytania o cenę (nie stosując zapytania o cenę zamawiający ma wówczas dodatkowo obowiązek odniesienia się do kwestii kosztów cyklu życia). W ocenie kontroli w specyfikacji istotnych warunków zamówienia określono przedmiot zamówienia dostatecznie precyzyjnie. Z kolei cykl życia Prawo zamówień publicznych definiuje w art. 2 pkt 1a jako wszelkie możliwe kolejne lub powiązane fazy istnienia przedmiotu dostawy, usługi lub roboty budowlanej, w szczególności badanie, rozwój, projektowanie przemysłowe, testowanie, produkcję, transport, używanie, naprawę, modernizację, zmianę, utrzymanie przez okres istnienia, logistykę, szkolenie, zużycie, wyburzenie, wycofanie i usuwanie. Zagadnienie cyklu życia nie może mieć zatem wpływu na warunki usługi odbioru odpadów komunalnych.

W związku z przedstawionymi okolicznościami wystąpiono do Pana Burmistrza o wyjaśnienie, dlaczego mając ma uwadze charakter usługi będącej przedmiotem zamówienia określono kryterium ceny na poziomie jedynie 60%. Według złożonej odpowiedzi (…) dobór właściwego wariantu zostawiony jest w rękach zmawiającego (…) zastosowanie ceny jako kryterium o wadze do 60% włącznie nie wymaga uzasadnień w świetle art. 91 ust. 2a ustawy Prawo zamówień publicznych. Jeżeli źle zrozumieliśmy zapytanie prosimy o jego uściślenie i wskazanie która część przepisu art. 91 ust. 2a wymaga uzasadniania stosowania ceny jako kryterium o wadze 60%.

Odnosząc się do udzielonego wyjaśnienia należy wskazać, że przypisanie kryterium terminu płatności faktur wagi na poziomie aż 40% stwarza potencjalne niebezpieczeństwo wyboru oferty o znacząco wyższej cenie przy braku innych istotnych korzyści dla zamawiającego, kompensujących wyższe wydatki publiczne. Podstawowym celem prowadzenia postępowania o udzielenie udzielenia zamówienia publicznego jest dokonanie wyboru najkorzystniejszej oferty w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy. Sformułowanie kryteriów oceny ofert, które mogą prowadzić do wyboru oferty istotnie droższej przy braku korzyści adekwatnie rekompensujących potencjalnie wyższe wydatki (nie można uznać za takie krótszego o kilka czy kilkanaście dni terminu płatności faktur) świadczy o przygotowaniu postępowania z naruszeniem podstawowych zasad z art. 7 ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Usprawiedliwieniem dla tego stanu nie jest wskazanie w art. 91 ust. 2a Prawa zamówień publicznych, że zamawiający „może” ukształtować wagę kryterium ceny w dowolny sposób lub fakt, że jego przyjęcie na poziomie do 60% nie wymaga według przepisów ustawy formalnego uzasadnienia. Zamawiający powinien kształtować kryteria w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej, ustalając inne niż cena kryteria na poziomie odpowiednim do ich realnej istotności względem wydatków, które potencjalnie będą poniesione na realizację zamówienia. Prawo zamówień publicznych nie znosi obowiązku stosowania art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Zachowanie tej zasady powinno być uwzględnianie przy opracowywaniu kryteriów oceny ofert. Intencją złożonego podczas kontroli zapytania było uzyskanie odpowiedzi, jaki efekt w praktyce (jakie realne korzyści) miało zapewnić przyjęcie kryterium ceny na poziomie jedynie 60% przy tego rodzaju usłudze, do której nie ma realnego uzasadnienia zastosowanie regulacji dotyczących zdefiniowanego w ustawie cyklu życia.

Sposób określenia kryteriów oceny ofert nie miał w praktyce wpływu na wynik postępowania – zamówienia udzielono wykonawcy, który zaproponował najniższą cenę; każdy z dwóch wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniu, oferował 30-dniowy termin płatności faktur – str. 243-244 protokołu kontroli.

Kontrola przedmiotowego postępowania wykazała ponadto, że umowa zawarta z wykonawcą w dniu 1 marca 2018 r. została sporządzona na podstawie innego wzoru niż załączony do s.i.w.z. Podpisana umowa nie zawierała postanowień dotyczących wniesienia przez wykonawcę zabezpieczenia należytego wykonania umowy, podczas gdy obowiązek ten wynikał z treści s.i.w.z. W trakcie kontroli, w dniu 13 kwietnia 2018 r., został sporządzony aneks do umowy zawartej dnia 1 marca 2018 r., którym zmieniono treść umowy dostosowując jej postanowienia do zgodności ze wzorem umowy określonym w specyfikacji.

Ustalono, że wbrew wymogom zawartym w s.i.w.z. wykonawca przed podpisaniem umowy nie wniósł zabezpieczenia należytego jej wykonania. W związku z powyższym zwrócono się do Pana Burmistrza o wyjaśnienie tej kwestii. W udzielonej odpowiedzi wskazał Pan, iż umowę podpisano z uwagi na to, że spółka nie dysponowała wymaganymi środkami finansowymi. Do wyjaśnienia załączono pismo złożone przez spółkę w dniu 28 lutego 2018 r., z którego wynika, że spółka zobowiązuje się wnieść zabezpieczenie do dnia 30 kwietnia 2018 r. Należy wskazać, że zgodnie z art. 46 ust. 5 pkt 2 Prawa zamówień publicznych, jeżeli wykonawca, którego oferta została wybrana, nie wniósł wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, zamawiający zatrzymuje wadium wraz z odsetkami. Natomiast z art. 94 ust. 3 ustawy wynika, że jeżeli wykonawca, którego oferta została wybrana, nie wnosi wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, zamawiający może wybrać ofertę najkorzystniejszą spośród pozostałych ofert bez przeprowadzania ich ponownego badania i oceny, chyba że zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania, o których mowa w art. 93 ust. 1. Wykonawca wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy w dniu 20 kwietnia 2018 r. w kwocie 19.776 zł. Ponadto w następstwie ustaleń kontroli, w dniu 11 kwietnia 2018 r., zwrócono wykonawcy, którego oferta nie została wybrana w tym postępowaniu, wadium wraz z odsetkami (w łącznej kwocie 15.032,07 zł). Zgodnie z art. 46 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zamawiający zwraca wadium wykonawcom niezwłocznie po wyborze oferty najkorzystniejszej lub unieważnieniu postępowania. W omawianym przypadku zwrot wadium nastąpił po 11 tygodniach od wyboru najkorzystniejszej oferty, co świadczy i naruszeniu przywołanego przepisu – str. 246-247 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków majątkowych i ich ewidencji (opis na str. 217-221 protokołu kontroli) stwierdzono, że na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” figurują koszty poniesione na zadania, których:

a) realizacji zaniechano:

- w kwocie 120.066,05 zł obejmującej koszty poniesione przed 2005 r. na rekultywację wysypiska śmieci,

- w kwocie 112.815,61 zł obejmującej koszty poniesione w 2005 r. na „Unowocześnienie i marketing Kanału Augustowskiego II etap”,

- w kwocie 10.000 zł obejmującej koszty poniesione w 2005 r. na „Program budowy ulic miejskich i powiatowych II etap”,

- w kwocie 18.826,93 zł obejmującej koszty poniesione w 2005 r. na rewitalizację zabytków centrum miasta Augustowa,

- w kwocie 20.740 zł obejmującej koszty poniesione w 2007 r. na dokumentację dotyczącą pola golfowego,

- w kwocie 2.440 zł obejmującej koszty poniesione w 2005 r. na dokumentację techniczną dotyczącą budynków komunalnych,

- w kwocie 139.443,44 zł obejmującej koszty poniesione w latach 2010-2015 na „Audyt uzdrowiska – pobieranie próbek borowiny”,

b) realizację zakończono:

- w kwocie 1.000.548,05 zł obejmującej nakłady poniesione na budowę ulicy Jabłoniowej, Czereśniowej, Agrestowej, Porzeczkowej, Słonecznej. Odbiory robót budowlanych miały miejsce w dniu 25 września 2017 r., jednakże do czasu zakończenia kontroli jednostka nie dokonała przeksięgowania zakończonych inwestycji na konto 011 „Środki trwałe”,

- w kwocie 27.000 zł obejmującej nakłady poniesione w 2016 r. na modernizację dachu w remizie OSP Lipowiec,

- w kwocie 59.991 zł obejmującej nakłady poniesione w 2016 r. na wymianę pokrycia dachowego na budynku komunalnym przy ul. Wojska Polskiego 24.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (od 2018 r. załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont…) konto 080 służy do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na uzyskane efekty inwestycyjne. Wartość zakończonych inwestycji powinna zostać przeniesiona na stan środków trwałych (przeksięgowana na konto 011) w roku przyjęcia do używania wytworzonych środków trwałych – art. 20 ust. 1 i art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Natomiast koszty zadań, których dalsza realizacja z różnych względów nie dojdzie do skutku, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego, powinny być przerachowane na zmniejszenie funduszu jednostki. Z wyjaśnień złożonych w tej kwestii przez Skarbnika Miasta wynika, że: (…) Wydział Finansowy wielokrotnie zgłaszał do wydziałów merytorycznych potrzebę weryfikacji sald poszczególnych kont inwestycyjnych w celu rozliczenia danych zadań inwestycyjnych bądź też odpisania w ciężar funduszu jednostki kosztów inwestycji zaniechanych. Sygnalizowane to było ustnie jak również w formie pisemnej (w załączeniu kserokopie dwóch pism skierowanych do Wydziału Inwestycji). Niestety nie przyniosło to oczekiwanych rezultatów i w dalszym ciągu na kontach 080 utrzymują się salda wynikające z poniesionych nakładów inwestycyjnych w latach ubiegłych.

Ponadto wskazać należy, że określenie niektórych z poniesionych w latach wcześniejszych nakładów w ewidencji do konta 080 – jako zagospodarowanie wysypiska śmieci, audyt uzdrowiska czy wymiana pokrycia dachowego na budynku komunalnym – wskazuje, że nie dotyczyły one nakładów na wytworzenie środków trwałych, a zatem zostały nieprawidłowo ujęte jako nakłady inwestycyjne na koncie 080.

Zjawisko nieuzasadnionego zaliczania do wydatków majątkowych i kosztów inwestycyjnych nakładów na roboty o charakterze remontowym stwierdzono także przy w 2017 r. na podstawie ustaleń kontroli problemowych przeprowadzonych przez RIO w Białymstoku w dwóch jednostkach budżetowych miasta: Centrum Sportu i Rekreacji oraz Szkole Podstawowej Nr 6. Zagadnienie to zostało opisane w treści wystąpień pokontrolnych skierowanych do kierowników tych jednostek i przekazanych do wiadomości Pana Burmistrza. Z ustaleń kontroli problemowych wynikało zaliczenie do wydatków majątkowych nakładów na „modernizację ogrodzenia stadionu” za kwotę 42.975,82 zł, które w świetle ustaleń kontroli miały charakter uzasadniający zaliczenie wydatków do par. 4270 „Zakup usług remontowych” (konstrukcja ogrodzenia w istocie nie została zmieniona, a wykonane roboty miały na celu przywrócenie jego wartości użytkowej), „Modernizację dachu i systemu wentylacji w Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie” na kwotę 99.948 zł (w istocie roboty miały charakter remontu), „Modernizację szatni i schodów zewnętrznych w Szkole Podstawowej Nr 6” na kwotę 18.121,47 zł („modernizacja” szatni polegała na zakupie 10 szafek, z kolei spośród robót dotyczących schodów zewnętrznych inwestycyjny charakter miało wykonanie zadaszenia nad wejściem i balustrady, zaś schody były remontowane). Ponadto podczas kontroli w SP Nr 6 stwierdzono nieuzasadnione zaliczanie do wydatków majątkowych nakładów na zakupy środków dydaktycznych i mebli, które podlegały jednorazowemu umorzeniu bez względu na wartość, a przez to nie mogły być finansowane wydatkami majątkowymi – „Modernizacja pracowni komputerowej w Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie” na kwotę 41.170,80 zł, w ramach której nabyto m.in. 13 laptopów, drukarkę, 2 biurka komputerowe, słuchawki, myszy, ekrany, 12 krzeseł obrotowych i oprogramowanie.

Według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202) – zawierającej definicję remontu w art. 3 pkt 8 (rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na przywróceniu (odtworzeniu) stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, w tym przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym), jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości – wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie, wymienione wydatki na roboty budowlane nie powinny były zostać zakwalifikowane jako nakłady inwestycyjne. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

Podczas kontroli problemowej przeprowadzonej przez Izbę w Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie stwierdzono, że nauczycielowi wyznaczonemu przez Pana do zastępowania dyrektor Szkoły w przypadku jej nieobecności udzielił Pan pełnomocnictwa z powołaniem się na art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994). W świetle przywołanego przepisu udzielanie pełnomocnictwa nauczycielowi zastępującemu dyrektora szkoły w czasie jego nieobecności jest bezprzedmiotowe. Regulacja ta dotyczy bowiem wyłącznie umocowania przez organ wykonawczy gminy kierownika jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej. Nauczyciel zastępujący dyrektora jest bezpośrednim podwładnym dyrektora, który określa jego zakres uprawnień i obowiązków.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej (niektóre z ustaleń dotyczą 2014 r., tj. okresu pełnienia funkcji przez poprzedniego Burmistrz i poprzedniego Skarbnika).

Organem wykonawczym gminy miejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy miasta wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Miasta. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Obsadzenie stanowiska Zastępcy Burmistrza.

2. Usunięcie z regulaminu organizacyjnego Urzędu Miejskiego postanowień dopuszczających przejęcie przez wyznaczonego pracownika Urzędu zadań i kompetencji Burmistrza jako kierownika Urzędu podczas nieobecności Burmistrza, jako wykazujących sprzeczność z art. 33 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym.

3. Zmodyfikowanie zakresów obowiązków pracowników wymienionych w części opisowej wystąpienia poprzez usunięcie literalnej zbieżności nadanych im obowiązków z przynależnymi głównemu księgowemu na podstawie art. 54 ustawy o finansach publicznych. Określenie tych obowiązków w sposób adekwatny do faktycznie wykonywanych czynności.

4. Niezwłoczne zatrudnienie audytora wewnętrznego.

5. Zapewnienie terminowego podejmowania czynności windykacyjnych skutkujących przerwaniem biegu przedawnienia wobec wszystkich przypadających gminie należności cywilnoprawnych, mając na uwadze niedopuszczenie do upływu terminu przedawnienia należności.

6. Określenie dnia wpływu do jednostki dokumentów, do którego wynikające z nich zobowiązania i koszty będą ujmowane do ksiąg poprzedniego roku, z uwzględnieniem terminu sporządzania sprawozdań rocznych Rb-28S.

7. Zobowiązanie Skarbnika Miasta do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie na koncie 240 zobowiązań z tytułu składek na rzecz stowarzyszeń, których miasto jest członkiem,

b) ewidencjonowanie na koncie 751 kosztów wynikających z objęcia odpisem aktualizującym odsetek od należności głównych oraz wykazywanie ich w rachunku zysków i strat jako kosztów finansowych,

c) ewidencjonowanie przyjętych do kasy wpłat z tytułu wcześniej przypisanych należności zapisem Wn 101 – Ma 221,

d) zaniechanie ewidencjonowania środków otrzymanych na dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianych pracowników jako dochodów i wydatków budżetu; ujmowanie na koncie 139 w korespondencji z kontem 240 operacji zachodzących na rachunku bankowym otwartym w celu ich gromadzenia i przekazywania,

e) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych, mając na uwadze błędne ujęcie kwoty otrzymanego kredytu pomniejszonej o potrąconą prowizję banku, 

f) ewidencjonowanie na koncie 962 kwoty prowizji potrąconej przez bank z kwoty przelanego kredytu,

g) zapewnienie zgodności stanu środków wykazanego w księgach z dowodami bankowymi dla każdego rachunku bankowego,

h) ujmowanie dochodów budżetu z odsetek od rachunku bankowego w roku ich faktycznej realizacji na rachunku bankowym jednostki,

i) zapewnienie wyeliminowania sprzecznych z procedurami wewnętrznymi przypadków ujmowania w oddzielnych pozycjach raportu kasowego kwot wymienionych w jednym dowodzie wpłaty oraz oznaczania ich tym samym numerem w raporcie

j) zapewnienie realizacji wypłat z kasy wyłącznie na podstawie dowodów sprawdzonych i zatwierdzonych do wypłaty,

k) dokonywanie wyksięgowania należności umorzonych w korespondencji z kontem 761,

l) prowadzenie ewidencji operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT w sposób zapewniający rzetelne odzwierciedlenie w księgach i sprawozdawczości (co najmniej na dzień bilansowy) stanu rozrachunków gminy – jako podatnika VAT – z urzędem skarbowym,

ł) wyksięgowanie z konta 221 w ewidencji syntetycznej Urzędu należności od dłużników alimentacyjnych,

m) skorygowanie wysokości błędnie naliczonych odsetek za opóźnienie w zapłacie opłaty adiacenckiej,

n) wyksięgowanie z konta 080 w ciężar funduszu – po uprzednim podjęciu przez Pana Burmistrza formalnej decyzji w tej sprawie – kosztów poniesionych w latach poprzednich na zadania wymienione w części opisowej wystąpienia, których realizacji zaniechano oraz nakładów, które nie miały charakteru inwestycyjnego,

p) przeniesienie z konta 080 na stan środków trwałych kosztów inwestycji przyjętych do używania przed 2018 r.

8. Zobowiązanie Wydziału Inwestycji Urzędu Miejskiego do terminowego przekazywania do Wydziału Finansowego danych dotyczących realności stanu inwestycji rozpoczętych oraz środków trwałych przyjętych do używania w wyniku zakończonych inwestycji, stanowiącego warunek zapewnienia realnych danych ewidencyjnych w tym zakresie.

9. W zakresie sprawozdawczości:

a) zaniechanie wykazywania w sprawozdaniu Rb-27S należności długoterminowych,

b) sporządzanie prawidłowego jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ Urzędu Miejskiego, tj. sprawozdania, które nie będzie zawierało danych dotyczących realizacji dochodów z zadań zleconych przez inne jednostki budżetowe (objętych już sprawozdaniami tych jednostek), a także nie będzie zawierało wypełnionej kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”,

c) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Miejskiego dochodów i należności od dłużników alimentacyjnych, mając na uwadze, że powinny być one wykazane w sprawozdaniu jednostkowym MOPS.

10. Zapewnienie należytego ewidencjonowania i wykazywania w sprawozdawczości przez MOPS operacji dotyczących funduszu alimentacyjnego i zaliczki alimentacyjnej.  W tym celu wskazanie kierownikowi i głównemu księgowemu MOPS na obowiązek:

a) przypisania na koncie 221 należności od dłużników alimentacyjnych – w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” (w zakresie należności głównej) i z kontem 750 „Przychody finansowe” (w zakresie odsetek) – oraz dokonania odpisu aktualizującego należności o niskim prawdopodobieństwie ściągnięcia zapisami Wn 761 – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” (w zakresie należności głównej) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (w zakresie odsetek),

b) prowadzenia do konta 130 w księgach MOPS ewidencji realizowanych dochodów od dłużników alimentacyjnych,

c) wykazywania przez MOPS w sprawozdaniach jednostkowych Rb-27S, na podstawie ksiąg rachunkowych, danych w zakresie zrealizowanych dochodów miasta od dłużników alimentacyjnych i należności ich dotyczących,

d) ujmowania odprowadzonych na rachunek budżetu dochodów z zadań zleconych, w części stanowiącej dochód budżetu miasta i objętej sprawozdaniem Rb-27S, z kontem 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”.

11. Zapewnienie przeznaczania całości środków z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na wydatki w rozdz. 90002 dotyczące kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami. W tym celu:

a) uwzględnianie przy planowaniu budżetu kwot dochodów z opłat uzyskanych w latach poprzedzających, które nie zostały przeznaczone na koszty funkcjonowania systemu,

b) rozważenie przedłożenia Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie obniżenia stawek opłat za odbiór odpadów, mając na uwadze utrzymywanie się tendencji do osiągania nadwyżek dochodów z tego tytułu nad wydatkami na koszty funkcjonowania systemu, co prowadzi do naruszenia art. 6r ust. 1aa ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

12. Zachowanie prawidłowości i powszechności opodatkowania podatkami lokalnymi z uwzględnieniem wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia pokontrolnego przepisów materialnego prawa podatkowego wynikających odpowiednio z ustaw o podatku rolnym, leśnym oraz o podatkach i opłatach lokalnych.

13. Wyeliminowanie nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu opłaty uzdrowiskowej, mając na względzie wskazane przepisy ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz zapewnienie w tym przedmiocie prawidłowego wypełnienia pokwitowań.

14. Wyeliminowanie nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu pozostałych opłat lokalnych, mając na względzie przepisy powszechnie obowiązujące oraz regulacje wprowadzone przez Radę Miejską dotyczące terminów rozliczania się inkasenta z pobranych opłat.

15. Dyscyplinowanie podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat podatków, opłat lokalnych oraz opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Rozważenie zasadności wystąpienia o ukaranie podatników uchylających się od terminowego regulowania wskazanych obowiązków.

16. Przeprowadzanie systematycznie czynności sprawdzających na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur zawartych w dziale V ustawy.

17. W zakresie podróży służbowych:

a) zobowiązanie pracowników dokonujących kontroli rozliczenia delegacji do rzetelnej analizy zawartych w nich danych, mając na względzie zapewnienie prawidłowego ustalenia należności pracownika odbywającego podróż,

b) wyegzekwowanie od pracownika wskazanego w protokole kontroli kwoty diety w wysokości 15 zł wypłaconej bezpodstawnie w świetle danych o czasie podróży,

c) w przypadku delegowania w podróż zagraniczną wystawianie delegowanemu pracownikowi odrębnego polecenia wyjazdu służbowego określającego miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną.

18. Wyłonienie dostawcy paliwa do pojazdów służbowych z zastosowaniem wewnętrznych procedur udzielania zamówień publicznych.

19. W zakresie dokumentowania korzystania z samochodów służbowych oraz ewidencji i kontroli zużycia paliwa w tych pojazdach:

a) wystawianie kart drogowych oraz ewidencjonowanie, kontrolowanie i zatwierdzanie rozliczenia paliwa przez upoważnionych pracowników – zgodnie z zasadami wynikającymi z procedur wewnętrznych,

b) zapewnienie wskazywania w kartach drogowych konkretnego celu i miejsca wyjazdu, mając na względzie uwagi zawarte w części opisowej wystąpienia,

c) zaprzestanie „rozliczania” zużycia paliwa w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, tj. według ustalonej normy spalania, mając na uwadze, że ustalona norma nie służy do ustalania zużycia, a tylko do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa,

d) ustalanie rzeczywistego poziomu zużycia paliwa przy uwzględnieniu przejechanych kilometrów względem zakupionego paliwa oraz ustalanie na tej podstawie przepału/oszczędności paliwa względem formalne określonych norm zużycia paliwa,

e) sprawdzenie faktycznego stanu paliwa w pojazdach i dokonanie ewentualnych rozliczeń stwierdzonych różnic.

20. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze w szczególności, aby zadania o charakterze bieżącym nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne.

21. Precyzyjne określenie w regulaminie udzielania zamówień o wartości do 30.000 euro okoliczności uzasadniających stosowanie poszczególnych trybów, zwłaszcza trybu niekonkurencyjnego przewidującego negocjacje z jednym wykonawcą,

22. W zakresie stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych:

a) w przypadku zamówień publicznych w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 12-15 ustawy (tzw. tryb „in-house”) zamieszczanie informacji o udzieleniu zamówienia w BIP w terminie wskazanym w art. 67 ust. 13 ustawy,

b) ustalanie wartości zamówienia z uwzględnieniem wartości przewidzianych w specyfikacji zamówień, o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa zamówień publicznych,

c) ustalanie kryteriów oceny ofert w postępowaniach na usługę odbioru odpadów w sposób zapewniający wybór oferty rzeczywiście najkorzystniejszej w rozumieniu przepisów Prawa zamówień publicznych, czego warunkiem jest adekwatne do istotności określenie wagi kryterium ceny i innych przyjętych kryteriów oceny ofert. Uwzględnienie przy określaniu kryteriów oceny ofert na tego typu usługi, że przepisy Prawa zamówień publicznych nie nakazują ustalania we wszystkich postępowaniach innych kryteriów oceny ofert oprócz ceny, jak również nie ograniczają wagi kryterium ceny do maksymalnie 60%,

d) zawieranie umowy w sprawie zamówienia publicznego o treści zgodnej z warunkami określonymi w specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

e) zawieranie umowy w sprawie zamówienia publicznego po wniesieniu przez wykonawcę wymaganego specyfikacją zabezpieczenia należytego wykonania umowy,

f) zapewnienie terminowego zwracania wykonawcom wniesionych wadiów.

23. Zaniechanie udzielania przez Pana Burmistrza pełnomocnictw nauczycielom wyznaczonym do zastępowania dyrektora szkoły w czasie jego nieobecności

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

                   Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku