Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Centrum Sportu i Rekreacji w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 kwietnia 2018 roku (znak: RIO.V.6002-2/18), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Zarzecki

Dyrektor Centrum Sportu i Rekreacji

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Centrum Sportu i Rekreacji w Augustowie za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych dochodów i wydatków, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

           W sferze zagadnień dotyczących kontroli zarządczej stwierdzono, że wydał Pan w dniu 1 lipca 2014 r. zarządzenie Nr 46/2014, w treści którego wskazano m.in., że zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej należy do obowiązków dyrektora Centrum, który odpowiedzialny jest za ocenę funkcjonowania systemu kontroli zarządczej. Źródłem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej powinny zaś być w szczególności wyniki monitorowania, samooceny oraz przeprowadzonych kontroli. Kontrolującemu nie okazano udokumentowania samooceny. Ze standardów kontroli zarządczej określonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) wynika, że zaleca się przeprowadzenie co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej przez osoby zarządzające i pracowników jednostki, która powinna być dokumentowana, a także, że źródłem uzyskania zapewnienia o stanie kontroli zarządczej przez kierownika jednostki powinny być w szczególności wyniki monitorowania, samooceny oraz przeprowadzonych audytów i kontroli (standardy nr 20 i 22). Przykładowe ankiety samooceny zawarte są w załączniku do komunikatu Nr 3 Ministra Finansów z dnia 16 lutego 2011 r. w sprawie szczegółowych wytycznych w zakresie samooceny kontroli zarządczej dla jednostek sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. z 2011 r. Nr 2 poz. 11) – str. 10-11 protokołu kontroli.

           Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w Centrum zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała następujące nieprawidłowości:

a) w ogólnych zasadach rachunkowości ustalono, że do zobowiązań danego okresu sprawozdawczego w miesiącach styczeń-listopad przyjmuje się faktury i rachunki z tytułu dostaw towarów i usług, które zostały dostarczone do działu księgowości w terminie 8 dni po okresie sprawozdawczym, a za grudzień w terminie 15 dni po okresie sprawozdawczym. Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 44 do obowiązującego w kontrolowanym okresie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) oraz załącznikiem nr 40 do obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), jednostkowe sprawozdania roczne Rb-28S jednostki budżetowej należy sporządzić nie później niż do 1 lutego następnego roku. Mając na uwadze ten termin należy ocenić wyznaczenie dnia 15 stycznia – jako dnia, do którego otrzymane dokumenty dotyczące zobowiązań będą kwalifikowane do ksiąg ubiegłego roku – za ograniczenie nieuzasadnione obowiązkami sprawozdawczymi. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty – str. 14 protokołu kontroli,

b) w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w zakresie sposobu dokonywania odpisów aktualizujących należności odwołano się do regulacji ustanowionych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy oraz określono dodatkowo, iż w sytuacji braku informacji o sytuacji finansowej i majątkowej dłużnika odpisu dokonuje się poprzez zakwalifikowanie należności wymagalnej do przedziału czasowego zalegania z płatnością. Wskazano, że przedziałom czasowym okresów zalegania z płatnością przypisane są stawki procentowe odpisów aktualizujących wycenę należności według podanego algorytmu. Należy zwrócić uwagę, że ustawa nie przewiduje możliwości dokonywania odpisów z pominięciem przesłanek określonych w art. 35b ustawy o rachunkowości. Biorąc pod uwagę, że Centrum – jako jednostka sektora finansów publicznych – obowiązane jest do prowadzenia terminowych czynności egzekucyjnych wobec przypadających mu należności, stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), podstawą oceny zasadności dokonania odpisu powinny być wyniki postępowania egzekucyjnego (jego ewentualna bezskuteczność jako wyznacznik negatywnej sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika), a nie okres zalegania z płatnością. Przy kompleksowych, zgodnych z wymaganiami prawa czynnościach egzekucyjnych nie może wystąpić w jednostce sektora finansów publicznych sytuacja braku informacji o sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika – str. 15 protokołu kontroli,

c) jak wynika z ustaleń zawartych na str. 16 protokołu kontroli, nie dla wszystkich programów wykorzystywanych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych określono datę rozpoczęcia ich eksploatacji, co narusza art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy.

           Badanie prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazało, że dowody numerowane były w obrębie każdego zbioru dowodów (wyciągi bankowe, dokumenty kasowe, dokumenty sprzedaży, dokumenty zakupu, polecenia księgowania, rozliczenia zaliczki, wypłaty ryczałtów samochodowych), a co za tym idzie numery te powtarzały się po kilka razy. Wyróżnikiem ich było wskazanie zamieszczane w kolumnie „rodzaj dokumentu” (np. WB, RK, FVS, FVZ, WB), co jednakże w ocenie kontrolującego nie usuwało trudności w jednoznacznym powiązaniu zapisu z dowodem źródłowym znajdującym w zbiorze dokumentów. Jako przykład podano w protokole kontroli wyciąg bankowy z 10 stycznia 2017 r., poz. dziennika od 644 do 677 – 34 pozycje księgowe o numerze 6 (numer wyciągu bankowego). Zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy sposób dokonywania zapisów w dzienniku powinien umożliwiać jednoznaczne ich powiązanie ze sprawdzonymi i zatwierdzonymi dowodami księgowymi. W zakresie spełniania wymagań dotyczących zapewnienia identyfikacji dowodów i sposobu ich zapisania w księgach stwierdzono też nie nadawanie kolejnych numerów dowodom znajdującym się pod raportami kasowymi oraz nieoznaczanie ich pozycją i numerem raportu kasowego. Jak wynika z ustaleń kontroli numery są zamieszczane jedynie na dowodach wpłaty KP – str. 17-18 i 25 protokołu kontroli,

           Ponadto w zakresie ewidencji księgowej stwierdzono, że na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” znajdują się składniki majątkowe, których wartość wynosi kilka lub kilkanaście złotych, przyjęte do ewidencji w 2001 r. W świetle obowiązujących w jednostce przepisów wewnętrznych środki trwałe o wartości poniżej 1.500 zł (oprócz mebli i dywanów) powinny być objęte ewidencją pozaksięgową – str. 71-72 protokołu kontroli.

           W zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania ustalono, że ewidencję prowadzi główna księgowa na podstawie upoważnienia do prowadzenia gospodarki drukami ścisłego zarachowania udzielonego przez Pana Dyrektora w dniu 2 stycznia 2012 r. (w czasie, gdy badana jednostka prowadziła gospodarkę finansową w formie zakładu budżetowego). Druki ścisłego zarachowania przechowywane są zaś w sejfie znajdującym się w pomieszczeniu kasy, w którym przechowuje się także gotówkę pozostałą w kasie oraz druki ścisłego zarachowania (m.in. bilety, karnety) wcześniej pobrane przez kasjerki. Dostęp do sejfu, a co za tym idzie dostęp do zapasu druków ścisłego zarachowania, posiadają wszystkie kasjerki (wspólna odpowiedzialność materialna). Przyjęte rozwiązanie nie daje możliwości bieżącego monitorowania stanu zapasu druków ścisłego zarachowania przez główną księgową prowadzącą ich ewidencję. Z zapisów Instrukcji ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania obowiązującej od 2014 r. wynika, że zobowiązany jest Pan umożliwić pracownikowi Działu Finansowo-Księgowego odpowiedzialnemu za gospodarkę drukami ścisłego zarachowania należne przechowywanie tych druków w miejscu zabezpieczonym przed kradzieżą lub zniszczeniem – str. 26 protokołu kontroli.

           W ramach kontroli prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych ustalono, że stosownie do zasad przyjętych w Centrum z każdym pracownikiem wykorzystującym do odbycia podróży służbowej samochód niebędący własnością pracodawcy zawarł Pan „umowę o używanie samochodu prywatnego pracownika dla celów służbowych”, co wskazuje na traktowanie tych podróży na zasadach zbliżonych do jazd lokalnych w rozumieniu przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.). Należy wskazać, że zawieranie tego typu umów nie ma w świetle obowiązujących przepisów uzasadnienia dla odbywania podróży służbowych. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży krajowej lub podróży zagranicznej samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. Podstawą określenia środka transportu jest zatem wówczas akceptacja wniosku pracownika złożonego w celu odbycia danej podróży. W tym kontekście należy wskazać na sprzeczność z przepisami rozporządzenia postanowień umów przewidujących swego rodzaju „zobowiązanie się” pracownika do udostępniania samochodu prywatnego do celów służbowych, tj. odbywania bliżej nieokreślonych podróży służbowych, do których zostanie w przyszłości delegowany. Tymczasem zgodnie z przepisami rozporządzenia w stosunku do każdej zlecanej podróży określenie samochodu prywatnego jako środka transportu musi być poparte wnioskiem pracownika. Jedynie zwrot kosztów używania przez pracownika pojazdów niebędących własnością pracodawcy w celach służbowych do jazd lokalnych następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy pracodawcą a pracownikiem, na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. – § 1 ust. 1 rozporządzenia – str. 48-49 protokołu kontroli.

           Zagadnienia dotyczące wystawiania delegacji zostały uregulowane w Instrukcji kontroli finansowej i obiegu dokumentów księgowych, z których wynika m.in., że polecenie wyjazdu służbowego podlega ewidencji – ewidencję taką prowadzi pracownik Działu Finansowo-Księgowego. W Instrukcji postanowiono również, że dla pracownika odbywającego podróż służbową samochodem prywatnym upoważniony pracownik DKF prowadzi ewidencję przebiegu pojazdu, potwierdzoną przez Dyrektora na koniec każdego miesiąca. Z ustaleń kontroli wynika, że czynności dotyczące prowadzenia ewidencji wyjazdów służbowych oraz ewidencji przebiegu pojazdu nie zostały formalnie przypisane zakresem obowiązków żadnemu pracownikowi. W praktyce wymienione czynności były wykonywane przez dwie pracownice wskazane w protokole kontroli. Ponadto wbrew wewnętrznym ustaleniom w 2017 r. nie była prowadzona ewidencja przebiegu pojazdu dla Pana Dyrektora, głównej księgowej i jeszcze jednego pracownika Centrum. Przy czym podkreślić należy, że prowadzenie tego rodzaju ewidencji przebiegu nie ma żadnego uzasadnienia w świetle ustalonych rozporządzeniem zasad odbywania podróży służbowych samochodem niebędącym własnością pracodawcy – str. 47-48 protokołu kontroli.

           Kontrola rozliczenia kosztów podróży wykazała, że w przypadku większości podróży odbywanych środkami komunikacji zbiorowej do rachunku kosztów podróży nie dołączano biletów na przejazd. Według § 3 ust. 2 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r. pracownikowi przysługuje zwrot kosztów przejazdu w wysokości udokumentowanej biletami lub fakturami obejmującymi cenę biletu środka transportu. Natomiast z § 5 ust. 2 rozporządzenia wynika, że do rozliczenia kosztów podróży pracownik załącza dokumenty, w szczególności rachunki, faktury lub bilety potwierdzające poszczególne wydatki; nie dotyczy to diet oraz wydatków objętych ryczałtami. Jeżeli przedstawienie dokumentu nie jest możliwe, zgodnie z rozporządzeniem pracownik składa pisemne oświadczenie o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania. W przedstawionych w protokole kontroli przypadkach do nieudokumentowanych biletami rozliczeń kosztów powinny zatem zostać dołączone oświadczenia pracowników o przyczynach braku udokumentowania ponieisonych kosztów. Z kolei z obowiązującej Instrukcji kontroli finansowej i obiegu… wynika, że do delegacji należy dołączyć opisane dowody (bilety PKP, PKS, rachunki, faktury) na poniesione wydatki zgodnie z przepisami o podróżach służbowych – str. 49-50 protokołu kontroli.

           Podczas kontroli dokonano oceny zagadnień zakupu i rozliczania paliwa do samochodów i sprzętu służbowego, na podstawie prowadzonych kart kontroli i zużycia paliwa dla samochodu Volkswagen Transporter oraz kontrolek pracy pozostałych maszyn i urządzeń – str. 53-59 protokołu kontroli. Stwierdzono, że Centrum posiada na stanie: samochód VW Transporter, ciągnik Ursus C-360, motorową łódź ratowniczą, skuter śnieżny, ratrak, ciągnik kompaktowy John Deere 304R, kosiarkę samobieżną, agregaty prądotwórcze i nagrzewnicę. W kontrolowanej jednostce nie ustalono formalnie norm zużycia paliwa w wymienionym sprzęcie, nie opracowano pisemnych zasad wykorzystywania sprzętu, w tym od kogo i w jakiej formie mają pochodzić dyspozycje w zakresie jego wykorzystania, a także zasad prowadzenia kart kontroli zużycia paliwa i kontrolki pracy oraz rozliczania zużytego paliwa i weryfikacji wykazywanego zużycia paliwa. Ustalenie norm zużycia paliwa i zasad jego rozliczania powinno stanowić jedną z procedur kontroli zarządczej, albowiem celami kontroli zarządczej są m.in. efektywność działania i ochrona zasobów – art. 68 ust. 2 pkt 2 i 4 ustawy o finansach publicznych. Ponadto art. 50 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) nakłada na osoby uczestniczące w zarządzaniu mieniem komunalnym obowiązek zachowania szczególnej staranności przy wykonywaniu zarządu zgodnie z przeznaczeniem tego mienia i jego ochrony.

W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że Centrum dysponuje sprzętem i pojazdami silnikowymi, które w części przyjęto po zlikwidowanej jednostce MOSiR lub otrzymano od Urzędu Miasta Augustów i przyjęto normy, które były stosowane wcześniej w tych jednostkach. Natomiast w przypadku nowych urządzeń zakupionych przez Centrum (ratrak, ciągnik John Deere, łódź motorowa, kosiarka, agregat prądotwórczy, nagrzewnica) ustalenia norm zużycia dokonał kierownik obiektów sportowych. Kontrolującemu nie okazano norm zużycia paliwa ustalonych przez kierowników jednostek (MOSiR, UM) dla pojazdów otrzymanych od tych jednostek, poza samochodem Volkswagen Transporter, dla którego norma została ustalona przez Burmistrza Augustowa.

           Zbadano rozliczenie paliwa w samochodzie Volkswagen Transporter, dla którego prowadzi się ewidencję kontroli zużycia paliwa. Stwierdzono, że ewidencja nie jest poddawana kontroli formalno-rachunkowej; żadnemu pracownikowi nie przypisano obowiązku kontroli formalno-rachunkowej. Analiza zakupów paliwa i jego rozliczenia w 2017 r. przeprowadzona przy wykorzystaniu informacji zawartych w miesięcznych ewidencjach przebiegu pojazdu wykazała, że rozliczany w ewidencji zakup i zużycie paliwa dokonywany był nie na podstawie faktycznego jego zużycia potwierdzonego fakturami zakupowymi, lecz w wysokości normy ustalonej dla pojazdu. Kontrolującemu okazano stosowane w praktyce zarządzenie Burmistrza Augustowa z dnia 29 lutego 2012 r. w sprawie ustalenia normy zużycia paliw płynnych dla samochodu Volkswagen Transporter wynoszącej 9 l (olej napędowy). Ustalono, że w czterech miesiącach: maj, czerwiec, sierpień i listopad wykazana liczba przejechanych kilometrów nie jest tożsama z kilometrami wynikającymi z wykazanych stanów licznika oraz z sumą kilometrów wykazaną w ewidencji, na podstawie której obliczane jest zużycie paliwa. Kontrola wykazała, że stan paliwa na dzień 22 grudnia 2017 r. wynoszący 64,67 l został ustalony nieprawidłowo i został zawyżony o 18 litrów. Według obliczeń kontrolującego (do obliczeń przyjęto stosowaną metodę rozliczeń według ustalonej normy zużycia paliwa) stan paliwa na dzień 31 grudnia 2017 r. powinien wynosić 46,64 l. Błąd w obliczeniach wystąpił w maju, gdy przy przejechanych 1.200 km wstawiono zużycie 90 litrów zamiast 108 litrów.

Kontrola prawidłowości rozliczeń prowadzonych dla pozostałych pojazdów i sprzętu wykazała, że do obliczeń również stosowano normatywne, a nie rzeczywiste zużycie paliwa (w kontrolkach pracy zużycie normatywne wstawiane było w poz. zużycie rzeczywiste). Sprawdzono prawidłowość obliczeń w poszczególnych pojazdach i urządzeniach przyjmując do obliczeń normy wskazane w kontrolkach pracy i przyjętą w Centrum metodę obliczeń. Sprawdzenie wykazało liczne błędy rachunkowe w zakresie stosowanej metody, które miały wpływ na wykazany stan paliwa na koniec 2017 r., i tak np.: ciągnik John Deere – wskazany stan paliwa na koniec roku 1,75 l, podczas gdy obliczony przez kontrolującego według stosowanej normy i przyjętej w jednostce metody liczenia wynosi 1,95 l; ciągnik Ursus – stan paliwa na koniec roku 7,77 l, obliczony stan przez kontrolującego wynosi 7,74 l; łódź motorowa – stan paliwa na koniec roku 0,00 l, obliczony stan przez kontrolującego wynosi (-) 0,40 litra; ratrak – stan paliwa na koniec roku 36,82 l, obliczony stan przez kontrolującego wynosi 36 l; odśnieżarka – stan paliwa na koniec roku 0,50 l, obliczony stan przez kontrolującego wynosi 0,63 l; nagrzewnica – stan paliwa na koniec roku 1,96 l, obliczony stan przez kontrolującego wynosi 2,98 l. Stwierdzono również w kontrolce pracy łodzi motorowej liczne poprawki, przerabiania, wymazywania, nieprawidłowe przenoszenie ilości i stanów motogodzin, tj. błędy, które w konsekwencji rzutowały na prawidłowość obliczeń. Według kontrolki za czerwiec 2017 r. do obliczeń przyjęto 43 motogodziny przepracowane przez łódź i ustalono miesięczne zużycie paliwa na 107,5 l (przy przyjętej normie 2,5 l), podczas gdy ze szczegółowego rejestru na drugiej stronie kontrolki wynika, że przepracowano 32 godziny i zużyto 80 l paliwa. Z kolei w kontrolce za wrzesień 2017 r. wykazane zostało w szczegółowym rejestrze korzystanie z łodzi w sierpniu i wrześniu 2017 r., podczas gdy zakup paliwa został wstawiony w rozliczeniu tylko z września, co również powoduje brak zgodności danych na obu stronach kontrolki.

Reasumując, prowadzona w ten sposób ewidencja zużycia paliwa nie może dawać rzetelnego obrazu rzeczywistego jego stanu i zużycia, w tym zachowania przyjmowanych do obliczeń norm. Dodatkowo na wniosek o braku możliwości stwierdzenia rzetelności tych procesów wpływa fakt postanowienia o zaniechaniu inwentaryzacji paliwa w sprzęcie (str. 73-74 protokołu kontroli). Zatem zarówno wskazane w protokole kontroli i niniejszym wystąpieniu błędy w obliczeniach prowadzonych przy stosowaniu „norm zużycia”, jak i ewentualne przypadki przepałów czy oszczędności paliwa nie mogą zostać formalnie ustalone i zweryfikowane.

Analizie poddano wydatki ponoszone na rozmowy z telefonów komórkowych przyznanych pracownikom do celów służbowych – str. 60-64 protokołu kontroli. Zarządzeniem z dnia 2 stycznia 2014 r. wprowadził Pan regulamin korzystania ze służbowych telefonów komórkowych i stacjonarnych przez pracowników Centrum. Ustalono, że wbrew postanowieniom regulaminu Dział Administracyjno-Organizacyjny i Promocji nie prowadzi ewidencji telefonów komórkowych przyznanych pracownikom. Ewidencja ilościowa prowadzona jest przez główną księgową (na dzień 31 grudnia 2017 r. telefony te zostały poddane inwentaryzacji droga spisu z natury). Ze spisu wynika, że pracownicy są w posiadaniu:

a) Pan Dyrektor (nie zobowiązany do składania wniosku o przyznanie telefonu służbowego) – 3 telefonów (dwa z 2012 r. i jeden z 2017 r.; abonament 123 zł),

b) kierownik obiektów sportowych (wniosek z 3 października 2011 r.) – 2 telefonów (jeden z 2012 r., drugi z 2017 r.; abonament 110,70 zł);

c) kierownik obiektów sportowych (inny pracownik zatrudniony na tym stanowisku; wniosek z 3 lutego 2016 r.) – 1 telefonu z 2016 r. (abonament 24,60 zł);

d) menedżer sportu (wniosek z 19 kwietnia 2012 r.) – 2 telefonów (jeden z 2014 r., drugi z 2015 r.; abonament 24,60 zł);

e) menedżer sportu (inny pracownik zatrudniony na tym stanowisku; wniosek z 8 kwietnia 2015 r.) – 2 telefonów (jeden z 2015 r., drugi z 2017 r.; abonament 24,60 zł);

f) główna księgowa (wniosek z 5 maja 2014 r.) – 1 telefonu z 2016 r. (abonament 56,02 zł).

Regulamin nie określa zasad postępowania z dotychczas wykorzystywanymi przez pracowników telefonami w przypadku otrzymania przez nich nowego aparatu. Używane telefony nie zostały zwrócone w związku z zakupem nowych i nie są przechowywane w jednostce. Stąd wniosek, że w dalszym ciągu znajdują się w posiadaniu pracowników, mimo że nie są wykorzystywane do celów służbowych, a stanowią mienie jednostki. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan m.in., że pracownicy nie są zobowiązani do zwrotu telefonu z powodu możliwości wystąpienia potrzeby ponownego ich używania jako telefonu zastępczego w przypadku uszkodzenia czy naprawy gwarancyjnej. W ocenie Izby ewentualna potrzeba z tym związana nie uzasadnia dostatecznie ciągłego przetrzymywania ich przez pracowników poza siedzibą jednostki.

W zakresie kontrolowanego zagadnienia ustalono, że w 2017 r. u czterech osób wystąpiły opłaty przewyższające ustalone limity (tzw. opłaty poza abonamentem): Pana Dyrektora na kwotę 1.091,35 zł, kierowników obiektów sportowych na kwoty odpowiednio  102 zł i 37,55 zł oraz głównej księgowej na kwotę 6,82 zł. Wszyscy pracownicy posiadający telefony komórkowe do użytku służbowego złożyli oświadczenia, w których zobowiązali się – w razie przekroczenia przyznanego limitu – do każdorazowego pokrycia kwoty tego przekroczenia z własnych środków oraz wyrazili zgodę na potrącenie z ich wynagrodzenia za pracę należności będącej różnicą między wysokością faktury wystawionej przez operatora sieci a przyznanym miesięcznym limitem kosztów. Zarówno zarządzenie obowiązujące w Centrum, jak i oświadczenia składane przez pracowników nie przewidują sytuacji odstąpienia od obowiązku pokrycia kosztów przekraczających limit. Główna księgowa wyjaśniła, że koszty przekroczenia pracownika korzystającego ze służbowego telefonu komórkowego poza limitem abonamentu nie były potrącane z wynagrodzenia, ponieważ po przeprowadzeniu rozmowy wyjaśniającej z danym pracownikiem i Panem Dyrektorem ustalono, że były to połączenia wykonywane w związku ze świadczoną pracą w Centrum. Z kolei Pan Dyrektor wyjaśnił, że przekroczenia wynikły z korzystania z telefonu do celów służbowych podczas pobytów na zagranicznych urlopach wypoczynkowych.

           W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków stwierdzono, że w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” ujęto dostawę i montaż lodowiska sezonowego za kwotę 303.810 zł. Mając na uwadze, że przedmiotem wydatku nie było wytworzenie środka trwałego, a zakup i montaż gotowego środka trwałego, właściwe było ujęcie tego wydatku jako zakupu inwestycyjnego w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. Z kolei roboty składające się na „modernizację ogrodzenia stadionu” za kwotę 42.975,82 zł, które sfinansowano również w par. 6050, posiadały w świetle ustaleń zawartych na str. 64-65 protokołu kontroli charakter uzasadniający zaliczenie wydatków do par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Wynika z nich bowiem, że konstrukcja ogrodzenia nie została zmieniona, a wykonane roboty miały na celu przywrócenie jego wartości użytkowej.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych. Stosowne uwagi w tym zakresie przekazane zostaną Burmistrzowi Augustowa w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta.

           Kolejnym obszarem objętym kontrolą było zagadnienie stosowania wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych. Do 19 października 2017 r. w kontrolowanej jednostce formalnie obowiązywał regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości do 14.000 euro wprowadzony zarządzeniem Nr 18/2014 z dnia 2 stycznia 2014 r. Dopiero od 20 października 2017 r. wprowadzono zaś regulamin udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro, mimo że zmiana ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.) skutkująca podniesieniem progu kwotowego wyłączającego obowiązek stosowania procedur ustawy z 14.000 euro na 30.000 euro weszła w życie w dniu 16 kwietnia 2014 r. W regulaminie z 20 października 2017 r. procedury udzielania zamówień publicznych zostały ustalone w taki sposób, że dla zamówień o wartości do 10.000 euro nie stosuje się postanowień regulaminu, dla zamówień o wartości od 10.000 euro do 20.000 euro obowiązkowa jest pisemność postępowania, zaś dla zamówień o wartości od 20.000 euro do 30.000 euro przewidziano, że do składania ofert zaprasza się co najmniej dwóch wykonawców.

Uzasadnione jest stwierdzenie, że przyjęty w regulaminie próg 10.000 euro (w 2017 r. była to kwota 41.749 zł, a od 2018 r. jest to kwota 43.117 zł) powoduje, iż szereg zamówień o wartości istotnej z punktu widzenia poziomu planu finansowego jednostki może być udzielana bez udokumentowania, iż podjęto działania w celu wyboru najkorzystniejszej. Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Właściwe jest zatem zapewnienie udokumentowania stosowania tych zasad przy wyłanianiu wykonawców o znaczącej wysokości – str. 65-66 protokołu kontroli.

           Kontrola stosowania procedur Prawa zamówień publicznych, przeprowadzona na podstawie udzielonego w trybie przetargu nieograniczonego zamówienia na dostawę z montażem sezonowego, demontowalnego (składanego) lodowiska o wymiarach 17 m x 30 m, wykazała, że Pan Dyrektor oraz członkowie komisji przetargowej złożyli z datą 26 lipca 2017 r. oświadczenia o braku podstaw ich wyłączenia z postepowania na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy, podczas gdy otwarcie ofert nastąpiło 4 sierpnia 2017 r. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy osoby wykonujące czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego składają, pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania, pisemne oświadczenie o braku lub istnieniu okoliczności, o których mowa w art. 17 ust. 1 ustawy, tj. o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia z postępowania. Artykuł 17 ust. 2 ustawy, ustanawiając obowiązek złożenia przez osoby wykonujące czynności w postępowaniu oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia, nie określa terminu, w którym oświadczenie to powinno być złożone, jednakże analiza przesłanek wyłączenia z postępowania określonych w art. 17 ust. 1 ustawy prowadzi do wniosku, iż ustalenie istnienia bądź nie istnienia tych przesłanek możliwe jest dopiero w momencie, gdy ujawnione zostaną wszystkie podmioty biorące udział w postępowaniu (wykonawcy). Przesłanki te odnoszą się bowiem do istnienia określonych relacji (rodzinnych, prawnych, faktycznych) pomiędzy osobą dokonującą czynności w postępowaniu po stronie zamawiającego a wykonawcą. Wyjątek stanowi jedynie przesłanka określona w art. 17 ust. 1 pkt 5 ustawy, której istnienie może być ustalone już w momencie wszczęcia postępowania (karalność za przestępstwa wskazane w tym przepisie). Zatem z samej istoty przesłanek wskazanych w art. 17 ust. 1 pkt 1-4 ustawy wnika, iż oświadczenie o braku lub istnieniu okoliczności stanowiących podstawę wyłączenia z postępowania może być złożone dopiero po ujawnieniu podmiotów ubiegających się o udzielenie zamówienia publicznego (wykonawców). Oświadczenie nie powinno zatem być składane wcześniej niż w dniu otwarcia ofert – str. 67-68 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała ponadto, że ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało zamieszczone w Biuletynie Zamówień Publicznych w dniu 11 stycznia 2018 r., tj. 104 dni od udzielenia zamówienia (umowa podpisana 29 września 2017 r). Naruszono tym samym art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którym, jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy, zamawiający nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego zamieszcza ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych – str. 70 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych. 

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokumentowanie przeprowadzenia co najmniej raz w roku samooceny systemu kontroli zarządczej.

2. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) określenie dnia wpływu do jednostki dokumentów, do którego wynikające z nich zobowiązania i koszty będą ujmowane do ksiąg poprzedniego roku, z należytym uwzględnieniem terminu sporządzania sprawozdań rocznych Rb-28S,

b) usunięcie postanowień odnoszących się do czasu zalegania przez dłużnika z płatnością, jako podstawy dokonywania odpisów aktualizujących należności, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia,

c) określenie dat rozpoczęcia eksploatacji wszystkich programów stosowanych przy prowadzeniu ksiąg rachunkowych.

3. Wskazanie głównej księgowej na:

a) oznaczanie dowodów i zapisów księgowych, w tym dotyczących operacji kasowych, w sposób nie powodujący utrudnień w jednoznacznym ich powiązaniu,

b) usunięcie z konta 013 składników majątkowych, które zgodnie z przepisami wewnętrznymi jednostki powinny być ujęte w ewidencji pozaksięgowej.

4. Zapewnienie przechowywania niewydanych druków ścisłego zarachowania przez główną księgową, jako prowadzącą ich ewidencję i odpowiedzialna za prowadzenie gospodarki drukami.

5. W zakresie odbywania podróży służbowych:

a) zaprzestanie zawierania umów odnoszących się do używania pojazdu niebędącego własnością pracodawcy w przejazdach stanowiących podróże służbowe w rozumieniu przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze, że określoną przepisami podstawą zlecenia odbycia podróży służbowej pojazdem pracownika jest złożenie przez pracownika stosownego wniosku, który zostanie zaakceptowany przez pracodawcę,

b) rozważenie usunięcia z przepisów wewnętrznych postanowień przewidujących prowadzenie „ewidencji przebiegu pojazdu” niebędącego własnością pracodawcy, wykorzystywanego przez pracownika do odbycia podróży służbowych, jako niemającej uzasadnienia w przepisach prawa określających zasady rozliczania kosztów podróży i nie stosowanej w praktyce wobec większości pracowników jednostki,

c) zapewnienie dokumentowania kosztów podróży służbowej odbytej publicznym środkiem transportu biletami na przejazd lub pisemnym oświadczeniem o dokonanym wydatku i przyczynach braku jego udokumentowania.

6. Przeanalizowanie zakresów czynności pracowników w kontekście faktycznie wykonywanych zadań i dokonanie stosownych zmian w treści zakresów czynności, w tym eliminujących rozbieżności opisane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia, dotyczące w szczególności prowadzenia, kontrolowania i zatwierdzania rozliczeń paliwa.

7. Podjęcie zdecydowanych działań skutkujących usunięciem nieprawidłowości w zakresie ewidencji i kontroli zużycia paliwa, w szczególności poprzez:

a) kompleksowe unormowanie zasad gospodarowania sprzętem silnikowym, a w szczególności: dokumentowania zakupu i rozliczenia zużycia paliwa, obowiązujących w jednostce norm zużycia paliwa, wzorów kart i ewidencji służących do rozliczeń oraz reguł ich wypełniania, mając na względzie zapewnienie przejrzystości i rzetelności udokumentowania tych procesów,

b) zaprzestanie „rozliczania” zużycia paliwa w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia, tj. według ustalonej normy zużycia, mając na uwadze, że ustalona norma nie służy do ustalania zużycia, a tylko do weryfikacji prawidłowości poziomu rzeczywistego zużycia paliwa,

c) ustalanie rzeczywistego poziomu zużycia paliwa przy uwzględnieniu przejechanych kilometrów lub przepracowanych motogodzin względem zakupionego paliwa oraz ustalanie na tej podstawie przepału/oszczędności paliwa względem formalne określonych norm zużycia paliwa,

d) dokonanie sprawdzenia faktycznego stanu paliwa w pojazdach i sprzęcie. Mając na uwadze stwierdzone nieprawidłowości w zakresie „rozliczania” zużycia, które nie obrazuje rzeczywistych stanów paliwa, rozważenie rezygnacji z przyjętej w przepisach wewnętrznych zasady zaniechania inwentaryzacji paliwa, przynajmniej do czasu zapewnienia należytego wdrożenia i kontroli przestrzegania zasad wynikających z powyższych wniosków pokontrolnych.

8. W zakresie korzystania ze służbowych telefonów komórkowych:

a) ustalenie w regulacjach wewnętrznych sposobu postępowania z nieużywanym telefonem w przypadku otrzymania przez pracownika następnego telefonu, z rozważeniem uwzględnienia obowiązku zwrotu telefonu do jednostki,

b) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do sporządzania stosownych dokumentów stanowiących podstawę potrącenia należności Centrum z wynagrodzenia pracownika w związku  z przekroczeniem limitów kosztów, stosownie do obowiązujących w Centrum procedur; ewentualnie rozważenie zmiany zasad rozliczania z pracownikami przekroczeń limitów kosztów, jeżeli obecnie obowiązujące nie są adekwatne do faktycznych potrzeb jednostki,

c) dokonanie przez Pana zwrotu kwoty 1.091,35 zł odpowiadającej przekroczeniom limitów kosztów w 2017 r. oraz wyegzekwowanie należności z tego tytułu od pracowników Centrum wskazanych w protokole kontroli w kwotach odpowiednio 102 zł, 37,55 zł i 6,82 zł, stosownie do wprowadzonych przez Pana zasad obowiązujących w Centrum oraz złożonych przez Pana oraz pozostałych pracowników oświadczeń.

9. Rozważenie obniżenia kwoty wymagającej pisemnego udokumentowania postępowania przeprowadzonego w celu wyłonienia wykonawców zamówień publicznych, mając na uwadze argumentację zawarta w części opisowej wystąpienia.

10. Składanie w przetargu nieograniczonym o udzielenie zamówienia publicznego oświadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych, nie wcześniej niż w dniu otwarcia ofert.

11.  Zamieszczanie w BZP ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia zawarcia umowy.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Burmistrz Augustowa

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku