Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 3 lipca 2018 roku (znak: RIO.IV.6001-1/18), o treści jak niżej:

Pan

Michał Chajewski

Burmistrz Jedwabnego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Jedwabne za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Jedwabnem na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Stwierdzono, że uchwałą Nr XXXI/221/17 z dnia 20 grudnia 2017 r. Rada Miejska w Jedwabnem dokonała zmiany uchwały Nr V/15/15 z dnia 21 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia jednoosobowej spółki prawa handlowego pod nazwą Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Jedwabnem, polegającej na usunięciu z jej treści postanowień przewidujących, że celem utworzenia spółki jest wykonywanie zadań własnych gminy w zakresie gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego, utrzymania czystości i porządku, utrzymania urządzeń sanitarnych, wysypisk i unieszkodliwiania odpadów, wywozu odpadów komunalnych oraz zieleni miejskiej i zadrzewienia. W uzasadnieniu do uchwały z 20 grudnia 2017 r. wskazano m.in., że (…) z opłat za realizację zadań jasno wynika, że Gmina, czy sołectwa, ponoszą koszty większe, niż koszty tych samych usług na ogólnodostępnym rynku. Ponadto wiele wątpliwości, w tym natury prawnej, budzą przepływy finansowe między Gminą Jedwabne a spółką, dotyczące rozliczenia za wykonane zadania (…) dążąc do rzeczywistej optymalizacji kosztów inwestycji, zasadną jest zmiana sposobu realizacji zadań własnych gminy powierzonych uchwałą spółce gminnej, ponieważ spółka nie wywiązuje się należycie z realizacji pewnych zadań (…).

Oprócz uchwały z dnia 21 lutego 2015 r. w sprawie utworzenia spółki i określenia zakresu jej działalności, w dniu 16 października 2015 r. Rada Miejska w Jedwabnem podjęła uchwałę Nr IX/57/15 w sprawie powierzenia spółce zadań własnych z zakresu utrzymania dróg do dnia 31 stycznia 2027 r. W § 2 ust. 1 tej uchwały określono, że zakres powierzonego zadania oraz sposób jego wykonywania zostanie ustalony w umowie wykonawczej zawartej przez gminę ze spółką, która to umowa określi m.in. rekompensatę za wykonywanie zadań. Do podpisania umowy w uchwale zawarto upoważnienie dla Burmistrza.

Umowa wykonawcza została podpisana 20 listopada 2015 r. W jej pkt 6.2 (a) wskazano, że uchwałą z dnia 16 października 2015 r. Rada Miejska w Jedwabnem powierzyła spółce m.in. zadania w zakresie budowy i remontów dróg, co jest niezgodne z literalnym brzmieniem tej uchwały. Odnosi się ona bowiem jedynie do utrzymania dróg, które to pojęcie zdefiniowane jest w art. 4 pkt 20 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222, ze zm.) jako „wykonywanie robót konserwacyjnych, porządkowych i innych zmierzających do zwiększenia bezpieczeństwa i wygody ruchu, w tym także odśnieżanie i zwalczanie śliskości zimowej”. Nie mieści się w nim ani budowa, ani remonty dróg (pojęcia te definiuje art. 4 pkt 17 i 19 ustawy). Także z załącznika nr 2 do umowy wynika, że do zadań i obowiązków spółki należy m.in. wykonywanie inwestycji drogowych, remontów bieżących i remontów kapitalnych. Ponadto do zadań i obowiązków spółki (pkt f)) ma należeć „zawieranie umów o dostawy, roboty i usługi, związane z realizacją zadań wymienionych w pkt. (a) do (c) umowy, kontrola prawidłowości wykonania tych umów oraz ich rozwiązanie w przypadkach gospodarczo uzasadnionych”, z czego wprost wynika, że spółka nie musi być bezpośrednim wykonawcą tych  zadań.

Zakres umowy wykonawczej wykracza poza upoważnienie wynikające z uchwały Rady Miejskiej. W dokumentacji załączonej do protokołu kontroli znajduje się ponadto podpisany przez Pana dokument (bez daty) pod nazwą „Zakres czynności związanych z utrzymaniem dróg gminnych w ramach rekompensaty”, który nie odnosi się do wykonywania inwestycji i remontów, wskazując na czynności mieszczące się w ustawowym pojęciu utrzymania dróg, z pominięciem jednak odśnieżania i zwalczania śliskości zimowej. Bieżące usługi odśnieżania dróg gminnych są odrębnie zlecane spółce i odrębnie finansowane z budżetu. Wyjaśnił Pan, że czynności te nie są finansowane w ramach rekompensaty (…) Z uwagi na trudne do oszacowania w danym roku budżetowym koszty (…).

Z powyższych ustaleń wynika, że ogólnie określony w umowie wykonawczej przedmiot powierzenia jest z nią rozbieżny w praktyce, co powoduje, że objęta rekompensatą działalność nie była adekwatna do treści uchwały Rady powierzającej zadania oraz do zakresu umowy (z zastrzeżeniem jego niezgodności z uchwałą z 16 października 2015 r.).

Rada Miejska uchwałą Nr XXIX/199/17 z dnia 28 października 2017 r. uchyliła uchwałę z dnia 16 października 2015 r. w sprawie powierzenia PGK zadań własnych gminy Jedwabne z zakresu utrzymania dróg gminnych (uchwała ta zawierała m.in. upoważnienie do zawarcia umowy wykonawczej).

W dniu 4 stycznia 2018 r. Pan Burmistrz poinformował DNB BANK POLSKA S.A., iż (…) pozbawiono spółkę możliwości wykonywania zadań własnych gminy (…) m.in. w zakresie gminnych dróg z prośbą o zajęcie stanowiska w tej sprawie. Nie stwierdzono podczas kontroli stanowiska Banku w tej sprawie. W dniu 4 stycznia 2018 r. skierowana została też prośba do Kancelarii Prawnej HOGAN LOVELLS o wydanie opinii, w następstwie której sporządzone zostało cytowane niżej memorandum.

Według złożonych podczas kontroli wyjaśnień nie zamierza Pan rozwiązywać umowy wykonawczej z PGK sp. z o.o. (…) z uwagi na ewentualne negatywne skutki finansowe dla budżetu gminy (…). Wskazał Pan też, że pomimo uchylenia uchwał stanowiących podstawę do zawarcia umowy wykonawczej (…) nie mogę jej rozwiązać ani wypowiedzieć przez 31 stycznia 2027 r., powołując się na treść memorandum sporządzonego z datą 20 lutego 2018 r. przez HOGAN LOVELLS (autora umowy wykonawczej), a także na rozmowę telefoniczną z Wojewodą Podlaskim odbytą w grudniu 2017 r. Z treści memorandum wynika m.in.: (…) powstaje pytanie czy Burmistrz w świetle Uchwał powinien doprowadzić do rozwiązania Umowy Wykonawczej. Teoretycznie tak (…). Dalej jednak autor memorandum podnosi, że zaistniały stan faktyczny nie został wymieniony w umowie jako jedna z przesłanek jej rozwiązania, z czego wywodzi, że (…) Umowa Wykonawcza obowiązuje obie strony (Gminę i Spółkę), bez względu na to, jakie będą uchwały Rady Miejskiej w Jedwabnem. Ponadto autor memorandum zawarł w jego treści następujące sformułowania Wójt / burmistrz / prezydent jest co do zasady obowiązany wykonywać uchwały rady gminy. Rada gminy nie może jednak narzucić wójtowi sposobu wykonania uchwały, a środki prawne, które może stosować w razie nienależytego wykonywania uchwał przez niego, ze względu na trudności, a nawet zagrożenia związanie z ich stosowaniem, mogą się okazać po prostu nieprzydatne i jest ich niewiele. Wnioskami końcowymi memorandum są:

6.1 Burmistrz Gminy nie jest zobowiązany doprowadzić do rozwiązania Umowy Wsparcia ani Umowy Wykonawczej, pomimo podjęcia Uchwał Uchylających.

6.2 Burmistrzowi Gminy nie powinno się stawiać zarzutów niewykonywania uchwał Rady Miejskiej (…).

6.3 Zarówno Umowę Wsparcia, jak i Umowę Wykonawczą należy wykonywać w okresie ich obowiązywania.

6.4 Spółka może wykonywać, tak jak dotychczas, zadania własne Gminy, które zostały jej powierzone na mocy obowiązującej Umowy Wykonawczej.

6.5 Gmina nie powinna zlecać zadań powierzonych na podstawie Umowy Wykonawczej Spółce innym podmiotom wyłonionym w drodze przetargów bądź zapytań ofertowych.

6.6 Spółka nie powinna przystępować do przetargów, ogłaszanych przez Gminę, w zakresie zadań odebranych Spółce uchwałą Rady Miejskiej, gdyż Gmina nie powinna ogłaszać tego typu przetargów.

           Zawarta w memorandum interpretacja zaistniałego stanu faktycznego zmierza, w ocenie Izby, do wywołania umową wykonawczą skutków prawnych sprzecznych z ustawą (art. 58 k.c.), bowiem sugeruje, że w drodze umowy mogą być zmienione ustawowe kompetencje organów gminy. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994) do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawie tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Sprzecznym z ustawą jest więc wniosek wynikający z memorandum HOGAN LOVELLS, który de facto prowadziłby do pozbawienia Rady Miejskiej – w następstwie zawarcia przez Pana Burmistrza umowy z gminną spółką – wyłącznej kompetencji w kwestii określania zakresu działania tej spółki jako gminnej jednostki organizacyjnej. Nie ma przepisu prawa, który umożliwiałby zmianę ustawowych kompetencji w tym zakresie w wyniku działań Pana Burmistrza polegających na zawarciu takiej czy innej umowy.

           W ocenie Izby umowa przewidująca stałą rekompensatę za wykonywanie zadań, powierzonych spółce na okres ponad 11 lat, powinna zostać przez Pana wypowiedziana, jako niemająca – w obecnym stanie faktycznym i prawnym – umocowania w decyzji Rady Miejskiej stanowiącej podstawę jej zawarcia, a przez to sprzeczna z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.), mającymi aktualnie – w związku ze zmianą przez Radę Miejską uchwał określających sposób realizacji zadań publicznych – zastosowanie do zlecania spółce odpłatnych usług, dostaw lub robót nieobjętych określonym przez Radę przedmiotem jej działalności. Z punktu widzenia obowiązku stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych do przedmiotu umowy wykonawczej i okresu jej realizacji niezbędne jest wskazanie, że w 2017 r. tytułem rekompensaty bieżącej przekazana została spółce (wraz z wyrównaniem za 2016 r. wypłaconym w 2017 r.) kwota 147.075,08 zł, natomiast na 2018 r. wniosek spółki szacuje rekompensatę na 2018 r. na poziomie 135.924 zł.

           Powyższe wnioski nie oznaczają ogólnego zakazu czy braku możliwości dalszej realizacji przez spółkę zadań drogowych. Jednakże zadania te mogą być zlecane spółce (jako jednemu z podmiotów dostępnych na rynku) na zasadach ogólnych, z uwzględnieniem przepisów Prawa zamówień publicznych (w tym dotyczących zamówień „in house”), na podstawie umów o wykonanie konkretnych usług czy robót budowlanych, z uwzględnieniem m.in. dopuszczalnego okresu ich zawarcia. Spółka nie ma aktualnie ogólnego obowiązku wykonywania zadań drogowych gminy, który wynikałby z aktu o jej utworzeniu. Może je wykonywać wyłącznie w trybie udzielonych jej przez Pana Burmistrza zamówień publicznych. Przy czym należy zwrócić uwagę, że wybór spółki jako wykonawcy robót drogowych czy usług w zakresie utrzymania dróg – podobnie jak w przypadku innych wydatków budżetu – musi znajdować uzasadnienie w najkorzystniejszych dla gminy warunkach, mając na uwadze zasadę z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). Istotne znaczenie w tym zakresie ma fakt, iż w praktyce spółka nie realizowała faktycznie części zlecanych jej zadań, a jedynie wybierała wykonawców zewnętrznych, co wskazuje na brak zasadności zlecania jej realizacji wszelkich zadań w tym zakresie.

Z ustaleń kontroli wynika też, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. zlecił Pan spółce PGK (bez kontrasygnaty Skarbnika) wykonywanie prac w zakresie utrzymania czystości, odśnieżania oraz pielęgnacji zieleni na terenie miasta Jedwabne. Zlecenie, podpisane ze strony spółki przez Prezesa Zarządu, zawarte zostało na czas nieoznaczony, za wynagrodzeniem w wysokości 116.869 zł netto + VAT za rok kalendarzowy. Mając na uwadze zmianę przez Radę Miejską zakresu zadań, do realizacji których została powołana spółka, powodującą, że może ona realizować przedmiot tej umowy wyłącznie na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych, umowa ta w obecnym stanie faktycznym i prawnym jest oczywiście sprzeczna z przepisami art. 142 ust. 1 i art. 143 Prawa zamówień publicznych.

Odnosząc się do wniosków z memorandum zawartych w pkt 6.5 i 6.6 RIO w Białymstoku pragnie podkreślić niedopuszczalność przyjęcia interpretacji, że gmina wyzbyła się umową wykonawczą możliwości stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych do wyłaniania wykonawców inwestycji drogowych i kapitalnych remontów (nieobjętych w praktyce kalkulacją rekompensaty i uchwałą stanowiącą podstawę zawarcia umowy), a zobowiązana jest wyłącznie do zlecania ich spółce, która w praktyce nie wykonywała ich samodzielnie, zlecając je również odrębnym wykonawcom (co miało miejsce w przypadku utwardzania dróg finansowanego ze środków obligacji wyemitowanych na podstawie umowy wsparcia, zleconego – jak wynika z sygnalizacji przekazanej przez Komisję Rewizyjną Rady Miejskiej w Jedwabnem – spółce ISO KONSULTING, której przeważająca działalność to doradztwo podatkowe). Izba stoi na stanowisku, że w obecnym zakresie działania spółki, wykreowanym uchwałami Rady Miejskiej, to umowa wykonawcza wykazuje sprzeczność z przepisami Prawa zamówień publicznych. Przy czym w praktyce obejmuje ona tylko finansowanie w formie rekompensaty bieżącego utrzymania dróg (oprócz odśnieżania) i tylko w tym zakresie może być oceniana. Nie ma zaś żadnego uzasadnienia kreowanie na podstawie jej postanowień stanu prawnego dotyczącego inwestycji i remontów drogowych, które po pierwsze nie były przedmiotem uchwały Rady Miejskiej z 16 października 2015 r. – a zatem postanowienia dotyczące tych zadań znalazły się w umowie wykonawczej bezpodstawnie – a po drugie, nie są finansowane w ramach rekompensaty. Reasumując, wniosek zawarty w memorandum o wyłączeniu umową wykonawczą obowiązku stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych (a wręcz o zakazie stosowania tych przepisów) do zlecania zadań niewskazanych formalnie przez Radę Miejską jako przedmiot działalności spółki, Izba ocenia jako naruszający obowiązujące przepisy prawa.

Konkludując, jak stanowi art. 44 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych zawierają umowy, których przedmiotem są usługi, dostawy lub roboty budowlane, na zasadach określonych w przepisach o zamówieniach publicznych, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. Według art. 9 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w celu wykonywania zadań gmina może tworzyć jednostki organizacyjne, a także zawierać umowy z innymi podmiotami, w tym z organizacjami pozarządowymi. Wybór sposobu prowadzenia i form gospodarki komunalnej należy do kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego (Rady Miejskiej) – art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827). Rada Miejska skorzystała z tej kompetencji podejmując uchwały w przedmiocie zakresu działania spółki komunalnej.

W zakresie zagadnień związanych z organizacją i funkcjonowaniem gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono ponadto, że w wykazie jednostek organizacyjnych gminy, stanowiącym załącznik nr 2 do statutu gminy, nadal figuruje zlikwidowany z dniem 31 maja 2016 r. Komunalny Zakład Budżetowy w Jedwabnem – str. 4 protokołu kontroli,

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała sprzeczność z obowiązującym prawem przyjętych rozwiązań, rozbieżności między zasadami przyjętymi a stosowanymi lub też brak odpowiednich uregulowań w zakresie następujących zagadnień:

a) wykaz stosowanych ksiąg rachunkowych bezpodstawnie przewiduje, że księgi jednostki obejmują także wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy, obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 10-11 protokołu kontroli,

b) w regulacjach wewnętrznych postanowiono, że jednostka zakupione materiały odnosi bezpośrednio w koszty oraz prowadzi ewidencję ilościową materiałów. Nie sprecyzowano, jakie materiały będą obejmowane ewidencją ilościową. Kontrola wykazała, że ewidencję taką prowadzono dla materiałów biurowych zakupionych w większych ilościach, natomiast nie prowadzono żadnej ewidencji zakupionej kostki brukowej – str. 12 protokołu kontroli,

c) w przepisach wewnętrznych nie stwierdzono unormowań dotyczących gospodarki samochodami i sprzętem pożarniczym, w szczególności odnoszących się do sposobu dokumentowania rozliczeń zużycia paliwa (w tym  wzorów stosowanych kart drogowych),  czasokresów rozliczeń i stosowanych norm zużycia paliwa – str. 162 protokołu kontroli,

d) polityka rachunkowości przewiduje, że niewielkie salda należności, w kwocie nie przekraczającej kosztów wysłania upomnienia, podlegają odpisaniu w pozostałe koszty operacyjne. Zapis taki jest sprzeczny z ogólną zasadą art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych określającą, iż jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Nie stwierdzono przy tym uregulowań wskazujących np. minimalny okres, za który mają zostać naliczone te należności, aby dokonać ich „odpisania”, czy też wyłączających ich stosowanie do należności cywilnoprawnych. Przepisy prawa nie przewidują samodzielnego decydowania przez Pana Burmistrza o podstawach do „odpisywania” z ksiąg należności cywilnoprawnych przypadających budżetowi gminy bez formalnego ich umorzenia. Artykuł 42 ust. 6 ustawy o finansach publicznych przewiduje możliwość odstępowania od podejmowania czynności wobec dłużnika zmierzających do wykonania zobowiązania, jeżeli zachodzą przesłanki odstąpienia od czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych przewidziane przepisami o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Z kolei obowiązujący od 28 kwietnia 2017 r. art. 59a ustawy o finansach publicznych przewiduje, że rada gminy może, w drodze uchwały, postanowić o niedochodzeniu należności o charakterze cywilnoprawnym przypadających gminie lub jej jednostkom organizacyjnym, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł. W przypadku braku tego typu uchwały, której postanowienia – w ocenie Izby – również powinny odnosić się do okresu, za jaki kwota należności cywilnoprawnej z odsetkami ma nie przekraczać 100 zł, jedyną drogą legalnego usunięcia z ewidencji należności cywilnoprawnej jest jej umorzenie na zasadach określonych przez Radę Miejską w Jedwabnem w uchwale Nr XXV/182/17 z 19 maja 2017 r. Dopiero stosowne oświadczenie woli Pana Burmistrza w sprawie umorzenia stanowi podstawę usunięcia ustalonych wcześniej należności cywilnoprawnych z ksiąg rachunkowych. W kontrolowanym okresie nie stwierdzono przypadków odpisywania „niewielkich sald” – str. 12 protokołu kontroli,

e) przewidziano, że gmina może prowadzić działalność polegającą na nabywaniu krótkoterminowych aktywów finansowych (akcji, obligacji, bonów skarbowych i innych dłużnych papierów wartościowych) w celu odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy o gospodarce komunalnej. Zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w rozdziale 3 tej ustawy. Treść przywołanych regulacji wskazuje, że tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek przez jednostki samorządu terytorialnego winno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest natomiast jedynie w warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przywołane przepisy ustawy nie wskazują na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów i akcji w celu odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 12 protokołu kontroli,

f) w części określającej sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych wskazano, iż w jednostce  mają być dodatkowo stosowane księgi rachunkowe dla prowadzenia, ewidencji podatków i opłat dla organów podatkowych jst na podstawie planu kont według Rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planu kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego. Zapis ten jest sprzeczny z rozporządzeniem i nie jest stosowany w praktyce. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia  ewidencja podatków stanowi integralną częścią ewidencji księgowej urzędu i jest prowadzona z wykorzystaniem kont syntetycznych planu kont urzędu jako jednostki budżetowej; ewidencja podatków nie może zatem mieć postaci odrębnych ksiąg rachunkowych w rozumieniu ustawy o rachunkowości – str. 13 protokołu kontroli,  

g) w wykazie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej przewidziano konto  853 „Fundusze celowe”, które nie może mieć zastosowania w urzędach gmin ze względu na wynikający z ustawy o finansach publicznych brak możliwości funkcjonowania funduszy celowych w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego – str. 13 protokołu kontroli,

h) sporządzone przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej Spółka z o.o. rozliczenie dopłat do wody za 2017 r. wpłynęło do Urzędu Miejskiego w dniu 31 stycznia 2018 r. i do dnia kontroli tego zagadnienia nadal nie było dostarczone na stanowisko pracownika merytorycznego w celu dokonania kontroli, a następnie do komórki księgowości celem ujęcia wyników rozliczenia w księgach rachunkowych. W tym przypadku jako przyczynę należy przede wszystkim wskazać brak na dowodzie podpisu Pana Burmistrza zatwierdzającego wskazanie komórki organizacyjnej (osoby) odpowiedzialnej za tę czynność. Z rozliczenia wynikała nadpłata w wysokości 47.188,51 zł, która (wraz odsetkami na kwotę 72 zł) wpłacona została na rachunek gminy w trakcie kontroli. Analiza polityki rachunkowości wykazała brak precyzyjnego opisu obiegu dowodów, np. w postaci tabelarycznego schematu określającego drogę dowodów dokumentujących poszczególne operacje gospodarcze, ze wskazaniem obowiązków kontrolnych poszczególnych komórek organizacyjnych (stanowisk pracy) i terminów przekazywania dowodów. Niedookreślenie obiegu dowodów należy też wskazać jako jedną z przyczyn:

- nieujęcia w ewidencji księgowej należności na kwotę 2.713 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania w wyniku niedostarczenia Skarbnikowi sądowego nakazu z 24 listopada 2015 r. – str. 15 i 95-96  protokołu kontroli,

- zawyżenia o 21.500 zł należności od kontrahenta z tytułu dzierżawy nieruchomości, o czym mowa w dalszej części wystąpienia,

i) w wykazie raportów kasowych prowadzonych w kasie Urzędu nadal figuruje raport przeznaczony do ujmowania operacji w zakresie  dochodów i wydatków Ośrodka Pomocy Społecznej, mimo iż od 2018 r. zaniechano obsługi kasowej OPS – str. 15 protokołu kontroli,  

j) nie zostały opracowane i wdrożone pisemne procedury określające zasady dokumentowania procesu wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom Prawa zamówień publicznych, w wyniku czego w kontrolowanej jednostce nie ma obowiązku dokumentowania sposobu wyboru wykonawców zamówień publicznych o znaczącej wartości. Kontrola wykazała, że w niektórych przypadkach dokumentowano wybór wykonawców z zastosowaniem konkurencyjnego trybu (np. umowa na dostawy węgla zawarta w dniu 28 września 2017 r.). Jednakże zarówno sposób postępowania, wymagana dokumentacja, jak i sam obowiązek przeprowadzenia procedury nie zostały pisemnie uregulowane, co nie pozwala na potwierdzenie, że istnieją w tym zakresie obiektywne zasady procedowania. Z kolei zakupy kostki brukowej były dokonywane za pośrednictwem gminnej spółki, która była w tym przypadku tylko podmiotem wyłaniającym wykonawcę dostawy finansowanej z budżetu gminy. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów, zatem właściwe jest, aby jednostka posiadała procedury zapewniające zweryfikowanie jej przestrzegania – str. 17 i 131 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r., wykazała, że:

a) zwrot z rachunku Urzędu na rachunek budżetu niewykorzystanych środków na wydatki w kwocie 6.628,16 zł zarachowano w ewidencji Urzędu bez zastosowania technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130-1, naruszając w efekcie zasadę czystości obrotów obowiązującą na koncie 130 na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. W efekcie suma obrotów subkont prowadzonych do konta 130 w celu ewidencji wydatków była wyższa o 6.628,16 zł niż kwota wydatków wykazana w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu. Opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r., obowiązującego od 1 stycznia 2018 r., nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów – str. 25 protokołu kontroli,

b) do końca 2016 r. nieprawidłowo prowadzono rozliczenia dotyczące podatku VAT. W ewidencji budżetu, niezgodnie z treścią ekonomiczną konta 224 „Rozrachunki budżetu”, ujmowano po stronie Wn kwoty podatku należnego od kontrahentów wynikającego z faktur sprzedaży, odprowadzone następnie z rachunku budżetu do urzędu skarbowego, a po stronie Ma kwoty uiszczone przez kontrahentów (jako zapłata faktur obejmujących podatek VAT należny). W sytuacji, w której przelew podatku podlegającego wpłacie do urzędu skarbowego nie miał pokrycia we wpływach podatku należnego od kontrahentów, na koncie tym powstawało (i pozostawało przez cały 2017 r.) nierealne saldo – według stanu na koniec 2017 r. wynosiło ono po stronie Wn 8.961,79 zł, sugerując rzekomą należność od innych budżetów. Dochody realizowane przez Urząd Miejski jako jednostkę budżetową były ówcześnie obsługiwane przy zastosowaniu  rachunku budżetu, w związku z czym nieprawidłowe zapisy w ewidencji budżetu przekładały się na nieprawidłowe zarachowania w księgach Urzędu, szczegółowo opisane w protokole kontroli. Między innymi saldo mające odpowiadać wynikom rozliczeń prowadzonych w ewidencji budżetu ujmowano na koncie 240-10-6 „Pozostałe rozrachunki – VAT od nieuregulowanych należności” w ewidencji Urzędu. Na koniec 2017 r. na koncie tym ukształtowało się saldo po stronie Ma w wysokości 8.440,07 zł, które nie posiadało treści ekonomicznej. Począwszy od 2017 r. rozliczenia z tytułu podatku VAT ujmowane są jedynie w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej. Prawidłowo, do końca 2016 r., zapisy dotyczące odprowadzonego do urzędu skarbowego podatku VAT, który nie miał pokrycia w środkach wynikających z opłaconych faktur, powinny stanowić zmniejszenie dochodów, ponieważ przelewy podatku VAT w tej części angażowały środki budżetu. Nierealne salda przekładały się na błędne dane w sprawozdawczości finansowej. W trakcie kontroli Skarbnik dokonała odpowiednich księgowań korygujących poprzez przeksięgowanie w ewidencji budżetu salda konta 224 na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” oraz przeksięgowanie w ewidencji Urzędu salda konta 240-10-6 na konto 800 „Fundusz jednostki” – str. 31-33 protokołu kontroli,

c) kwotę 1.000 zł, wpłaconą w 2016 r. przez kontrahenta jako „kaucja zabezpieczająca” z tytułu ewentualnych roszczeń wynikających z niedotrzymania przez dzierżawcę zobowiązań określonych umową dzierżawy zabudowanej nieruchomości w miejscowości Konopki Chude, bezpodstawnie przetrzymywano na rachunku budżetu, ujmując ją w korespondencji z kontem 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu. Konsekwencją błędnego przetrzymywania kaucji na rachunku budżetu było zaprezentowanie w sprawozdaniu Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostki samorządu terytorialnego na koniec 2016 r. środków w wysokości 1.125.811,16 zł (saldo konta 133 Rachunek budżetu” potwierdzone  przez bank)  obejmującej tę kwotę. Prawidłowo na rachunku budżetu powinny znajdować się środki pieniężne w kwocie 1.124.811,16 zł. W trakcie kontroli Skarbnik przelała kwotę 1.000 zł z rachunku budżetu na właściwy do tego celu rachunek depozytowy ewidencjonowany w księgach Urzędu na koncie 139 „Inne rachunki bankowe” – str. 33 protokołu kontroli,

d) nieprawidłowo na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, ujęto należności w wysokości 22.283,48 zł z tytułu usług i czynszu przejęte bilansem (sporządzonym według stanu na dzień 31 maja 2016 r.) po zlikwidowanym Komunalnym Zakładzie Budżetowym. W ewidencji brak informacji odnośnie dat powstania należności, przy czym fakt, iż zaległości składają się z kwot przypisanych przed 2016 r. oraz dane dołączone do wyjaśnienia stanowiącego załącznik nr 9 do protokołu kontroli, prowadzą do wniosku, że większość należności w świetle art. 118 k.c. mogła ulec przedawnieniu. Największy dług, na sumę 14,826,07 zł, wygenerowany został przez czterech dłużników z tytułu zaległości w opłatach czynszu i za dostawy wody. Nie stwierdzono  podejmowania  przed sądem czynności zmierzających do zaspokojenia lub zabezpieczenia tych roszczeń, które zgodnie z art. 123 § 1 k.c. skutkowałyby przerwaniem biegu terminu ich przedawnienia. Jak wynika z protokołu kontroli, w dniu 10 marca 2017 r. wystosowano do dłużników wezwania do zapłaty, a następnie, w tym samym roku, „przedsądowe wezwania do zapłaty”. W złożonym do protokołu wyjaśnieniu wskazuje Pan, że w odniesieniu do należności podatkowych od tych samych dłużników prowadzona była egzekucja komornicza, która nie przyniosła efektu, generalnie wobec ich niskiego statusu materialnego. Wskazuje Pan, że jeden z dłużników to osoba, która nie posiada żadnych dochodów, utrzymuje się tylko ze świadczeń socjalnych, inny dłużnik wyjechał poza granice kraju i nie można ustalić jego miejsca pobytu, a pozostawiony majątek został zajęty przez komornika. Kolejny z dłużników to osoba zmarła 29 kwietnia 2014 r., która nie pozostawiła żadnego majątku. W konkluzji wskazuje Pan, że Prowadzenie postepowania egzekucyjnego  byłoby bezcelowe, generowałoby jedynie koszty związane z prowadzeniem dochodzenia i egzekucji.  Opisany przez Pana stan faktyczny daje podstawę do twierdzenia, że zaistniały  przesłanki do umorzenia należności od tych dłużników z urzędu na podstawie uchwały Nr XXV/182/17 Rada Miejskiej w Jedwabnem z dnia 19 maja 2017 r. w sprawie szczególnych zasad, sposobu i trybu umarzania wierzytelności Gminy Jedwabne i jednostek organizacyjnych miasta, z tytułu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny, odroczenia terminów zapłaty lub rozkładania na raty tych należności (…). Kontrola nie wykazała podjęcia działań w celu ich umorzenia i wyksięgowania na podstawie postanowień przywołanej uchwały – str. 34 protokołu kontroli,

e) na koncie 015 „Mienie zlikwidowanych jednostek” bezpodstawnie utrzymywano wartość składników mienia przejętych po zlikwidowanym 30 kwietnia 2016 r. Komunalnym Zakładzie Budżetowym. Z ustaleń kontroli wynika, że wszystkie składniki mienia przekazano w zarząd lub najem PGK sp. z o.o. w Jedwabnem. Utrzymywanie salda na koncie 015 wykazuje więc sprzeczność z zasadami jego funkcjonowania określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, według których saldo Wn konta 015 oznacza stan mienia zlikwidowanego przedsiębiorstwa lub innej jednostki organizacyjnej według wartości wynikającej z bilansu tego przedsiębiorstwa lub jednostki, będącego w dyspozycji organu założycielskiego lub nadzorującego, a nieprzekazanego spółkom, innym jednostkom organizacyjnym lub nieprzejętego na własne potrzeby, albo też zagospodarowanego w inny sposób. W związku ze stwierdzonym podczas kontroli sposobem wykorzystywania tego mienia, jego wartość powinna być ujęta na koncie 011 „Środki trwałe” lub 013 „Pozostałe środki trwałe” (w zależności od wartości początkowej), zaś jego równowartość – ujęta na koncie 855 „Fundusz mienia zlikwidowanych jednostek” – powinna być przeniesiona na konta 071 „Umorzenie środków trwałych…”, 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…” albo 800 „Fundusz jednostki” (w zależności od wartości początkowej i naliczonego umorzenia) – str. 160-161 protokołu kontroli,

f) nie jest prowadzone konto 290 „Odpisy aktualizujące należności”, mimo że kontrola wykazała istnienie należności posiadających cechy uzasadniające dokonanie odpisu na podstawie przepisów art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; dotyczy to w szczególności należności na kwotę 43.032,26 zł od firmy „Czyścioch” w upadłości oraz opisane wyżej należności na kwotę 22.283,48 zł przejęte w 2016 r. po zlikwidowanym KZB, a także należności podatkowe od dłużników posiadających dług przejęty od KZB – str. 34-35 i 41 protokołu kontroli,

g) na koncie 221 na dzień 31 grudnia 2017 r. nieprawidłowo ustalono kwotę  należności z tytułu dochodów z mienia (str. 35-38 protokołu kontroli). Przypisy należności w ewidencji zbiorczej prowadzonej w Referacie Finansowo-Budżetowo-Oświatowym ujmowano na podstawie danych ewidencji analitycznej prowadzonej w  Referacie Podatków, Rolnictwa, Działalności Gospodarczej, Organizacji i Spraw Pracowniczych. Kontrola wykazała nieprawidłowe prowadzenie ewidencji analitycznej, co w konsekwencji prowadziło do wypaczenia danych ewidencji syntetycznej. W jednej kolumnie ewidencji pomocniczej ujmowano przypisy, wpłaty, przerachowania, w tym z zastosowaniem zapisów ujemnych, co narusza określone rozporządzeniem zasady funkcjonowania konta 221, zgodnie z którymi na stronie Wn powinny być ujmowane ustalone należności z tytułu dochodów, a na stronie Ma wpłaty należności z tytułu dochodów budżetowych. Ponadto nie wpisywano w ewidencji analitycznej rodzaju i numeru identyfikacyjnego dowodów księgowych stanowiących podstawę zapisów, co stanowi naruszenie art. 23 ust. 2 pkt 2 ustawy o rachunkowości. W praktyce niemożliwe jest bezpośrednie stwierdzenie na podstawie danych tej ewidencji, czy ujęto w niej kompletnie i poprawnie wszystkie operacje dotyczące rozliczeń z kontrahentami. Przeprowadzona w trakcie kontroli analiza zapisów, w powiązaniu z dowodami źródłowymi, w zakresie rozliczeń z  firmą „Czyścioch” (w upadłości) z tytułu opłat za dzierżawę nieruchomości wykazała, że  ustalone na 31 grudnia 2017 r. saldo należności od tego kontrahenta w wysokości 61.819,26 zł zawyżono o 21.500 zł, z tego o kwotę 9.200 zł poprzez zdublowanie przypisu należności w części obejmującej podatek VAT i o kwotę 12.300 zł błędnie przypisaną tytułem czynszu za grudzień 2015 r., podczas gdy umowa z kontrahentem wygasła w listopadzie 2015 r. Z kolei analiza dokumentacji dochodzenia należności od firmy „Czyścioch” wykazała, że nie ujęto na koncie 221 i w sprawozdawczości należności w wysokości 2.713 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, zgodnie sądowym nakazem zapłaty z 24 listopada 2015 r. Skarbnik  poinformowała kontrolującego, że nie dokonała przypisu tej należności, ponieważ z nakazem zapłaty nie była zapoznana. Wykazywanie w księgach nierealnego stanu rozrachunków, stanowi naruszenie  art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którym księgi rachunkowe uznaje się za rzetelne, jeżeli dokonane w nich zapisy odzwierciedlają stan rzeczywisty.

Konsekwencją błędów w ewidencji prowadzonej do konta 221 było zniekształcenie danych zaprezentowanych w sprawozdaniach Rb-N i Rb-27S za 2016 r. W sprawozdaniu Rb-N za 2016 r. w wierszu N.4.2 wykazano należności wymagalne w wysokości 103.111,75 zł, zamiast 84.324,75 zł. W sprawozdaniu Rb-27S za 2016 r.  w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…”, w kolumnach 5, 9 i 10 wykazano należności wyższe od rzeczywistych o 12.300 zł (kwota 9.200 zł, zdublowana w ewidencji, nie została uwzględniona w tym sprawozdaniu). W trakcie kontroli Skarbnik Gminy dokonała odpowiednich księgowań dostosowujących do rzeczywistości wartość należności według stanu na koniec 2017 r., w związku z czym w sprawozdawczości za 2017 r. wykazano w tym zakresie rzetelne dane,

h) wykazane na koniec 2017 r. saldo konta 221 w wysokości 6.978,37 zł, określone jako „należności z tytułu czynszu za lokale mieszkalne”, przypisane zostało na podstawie rozliczenia przedłożonego w dniu 17 stycznia 2018 r. przez spółkę gminną zajmującą się  zarządzaniem nieruchomościami i mieszkaniowym zasobem gminy na podstawie umowy zawartej w dniu 1 stycznia 2017 r. W skład tego salda wchodziła kwota 5.872,91 zł  stanowiąca faktycznie należność od lokatorów z tytułu zaległości w opłacaniu czynszu. Zgodnie z umową do obowiązków zarządcy należy m.in. pobieranie w imieniu zmawiającego od najemców lokali czynszów i innych opłat związanych z używaniem lokalu, prowadzenie windykacji czynszów i opłat oraz naliczanie i pobieranie odsetek za zwłokę. Wniosek z tego, że ujęcie należności na kwotę 5.872,91 zł w ewidencji Urzędu stanowiło powielenie salda należności na tę kwotę ujętego w ewidencji księgowej spółki. Z kolei kwota 1.105,46 zł składająca się na to saldo stanowiła należność od spółki wyrażającą wysokość czynszu uiszczonego przez lokatorów, odprowadzonego przez spółkę na rachunek gminy w następnym roku (9 stycznia 2018 r.), tj. z naruszeniem postanowienia umowy zobowiązującego do przekazywania czynszu na rachunek gminy na koniec każdego miesiąca – str. 38-39 protokołu kontroli.

Kontrola zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (str. 26-28 protokołu kontroli) w świetle postanowień ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2191, ze zm.) wykazała, że wysokość odpisu, a w konsekwencji i wydatki budżetu z tego tytułu w 2017 r. zaniżono o 4.584,54 zł. Było to efektem niedokonania na koniec roku korekty odpisu do faktycznej przeciętnej liczby pracowników zatrudnionych w 2017 r., czym naruszono zasady określone  rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349), a także niedokonania odpisu  na 16 emerytów, nad którymi Urząd sprawuje opiekę socjalną według postanowień regulaminu ZFŚS Urzędu Miejskiego w Jedwabnem, stanowiącego, iż „wysokość odpisu podstawowego zwiększa się o 6,25% przeciętnego wynagrodzenia na każdą zatrudnioną osobę zaliczoną do I i II grupy inwalidzkiej i emeryta lub rencistę”.

Kontrola zagadnień dotyczących funduszu sołeckiego, regulowanego przepisami ustawy z dnia 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz. U. z 2014 r. poz. 301, ze zm.), wykazała, że w 2017 r. w ramach funduszu wydatkowano 364.018,79 zł. Zasadniczą część tej kwoty przeznaczono na zadania polegające na remontach dróg gminnych. Wykonawcą robót była gminna spółka PGK w Jedwabnem, na podstawie pisemnych zleceń Pana Burmistrza niezawierających podstawowych danych umożliwiających precyzyjne ustalenie przedmiotu zlecenia (ilości robót), wynagrodzenia wykonawcy (wysokości wydatków, które mają być poniesione z budżetu na jego realizację) oraz terminu wykonania robót.

Na przykład w zleceniu z dnia 1 sierpnia 2017 r. przedmiot zamówienia określono w sposób następujący: „Urząd Miejski zleca wykonanie remontu dróg gminnych w ramach funduszu sołeckiego w poniższych miejscowościach…” (wymieniono 21 sołectw) oraz wskazano, że „Należność uregulujemy po zrealizowaniu zamówienia i przedłożeniu faktury”. Stosownie do postanowień ustawy o finansach publicznych (m.in. art. 261), wysokość zaciąganego zobowiązania pieniężnego powinna być znana w momencie podpisywania umowy. Kontrola wykazała, że wynagrodzenia ujęte w fakturach za wykonanie poszczególnych odcinków dostosowane były do kwot przeznaczonych we wnioskach sołectw w sprawie przeznaczenia funduszu. Odnośnie sposobu  ustalania wynagrodzenia spółki złożył Pan wyjaśnienie, w którym powielił Pan informację przekazaną przez prezesa spółki, wskazującą m.in. na cennik spółki za poszczególne rodzaje usług. W dokumentacji nie stwierdzono żadnego dowodu wskazującego na akceptację przez zamawiającego cen ujętych w owym cenniku – cennika nie okazano kontrolującym.

Podobne ustalenia poczyniono w zakresie zlecenia spółce zadania odśnieżania dróg gminnych i zwalczania śliskości poza granicami miasta w sezonie zimowym 2016/2017. Zlecenie zostało podpisane przez Pana Burmistrza w dniu 17 stycznia 2017 r., nie było autoryzowane ze strony spółki i nie zawierało kontrasygnaty Skarbnika. W zleceniu brak określenia zasad wynagradzania za tę usługę. W dniu 1 lutego 2017 r. spółka wystawiła fakturę na kwotę 3.855,60 zł za 25,5 godzin pracy sprzętu, zaś w dniu 15 lutego 2017 r.  na kwotę 7.333,20 zł za 48,5 godzin pracy sprzętu. Według złączonych dowodów usługa wykonywana była ciągnikiem rolniczym po cenie jednostkowej w wysokości 140 zł netto, bez wskazania sposobu ustalenia tej stawki z zamawiającym – str. 119 protokołu kontroli.

Nie określanie na piśmie, w momencie zlecenia zamówienia, zasad kalkulowania wynagrodzenia wykonawcy (zakresu rzeczowego, cen jednostkowych) powoduje, że niemożliwe było potwierdzenie przez Skarbnika, że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Brak podpisów Skarbnika na dowodach poświadczających zaciąganie zobowiązań – co stwierdzono również w innych przypadkach – wskazuje, że umowy i zlecenia nie były mu przedkładane celem dokonania kontroli i kontrasygnowania, co narusza przepis art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określający, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie zaś z art. 54 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o finansach publicznych skarbnik (główny księgowy) odpowiedzialny jest za dokonywanie wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym – str. 45-47 i 132 protokołu kontroli.

Analiza realizacji w ramach funduszu sołeckiego przedsięwzięć dotyczących remontów dróg wykazała, że nabywaną zgodnie z wnioskami sołectw kostkę brukową odpisywano w koszty w momencie zakupu, a następnie nie inwentaryzowano jej stanu na koniec poszczególnych lat. Kostka była składowana w poszczególnych wsiach, które wskazały na jej nabycie ze środków funduszu, i miała być przekazywana do wbudowania w miarę rezerwowania w budżecie gminy środków na zadania drogowe w danych wsiach. W odniesieniu do wsi Kubrzany i Biczki wyjaśniono, że materiały (…) zostały przekazane na stan i pod opiekę sołtysów tych miejscowości protokołami odbioru (…). W ten sposób zaniechano ewidencji i weryfikacji stanu kostki brukowej nabywanej w ramach funduszu sołeckiego w latach 2012-2017. Zaniechanie inwentaryzacji naruszało art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości, a także postanowienia dokumentacji opisującej przyjęte w Urzędzie zasady rachunkowości. Skarbnik wyjaśniła m.in., że (…) Działanie to (…) było wynikiem błędnego powielania – wzorem lat poprzednich – sposobu księgowania faktur zakupu kostki (…) Jako skarbnik ponoszę pełną odpowiedzialność za to uchybienie (…). Podczas kontroli zarządzono przeprowadzenie inwentaryzacji i ustalono wartość kostki na dzień 31 grudnia 2017 r., w wysokości 53.431,81 zł, którą ujęto na koncie 310 „Materiały” – str. 105 protokołu kontroli.

           Ustalono ponadto, że nabywane sukcesywnie w latach 2012-2017 w ramach funduszu sołeckiego materiały na drogę we wsi Kubrzany i na drogę we wsi Biczki zostały wbudowane przez wykonawcę robót drogowych mimo braku formalnego protokołu przekazania ich wykonawcy, który to protokół powinien stanowić jedną z podstaw wyceny wartości robót. Jak wynika ze złożonych wyjaśnień materiały były wydawane wykonawcy przez sołtysów, a więc osoby niebędące pracownikami Urzędu. Według sporządzonego rozliczenia materiałów budowlanych w 2017 r. w związku z przebudową drogi we wsi Kubrzany wbudowano materiały o wartości 15.386,55 zł (o kwotę tę zaniżono wartość efektu inwestycyjnego), zaś pozostały materiały o wartości 18.915,23 zł. Z kolei w przypadku przebudowy drogi w m. Biczki pominięto wbudowane materiały o wartości 33.770,43 zł oraz nie uwzględniono w wartości inwestycji kosztu sporządzenia dokumentacji wynoszącego 5.043 zł – str. 137-138 i 142-143 protokołu kontroli.

Na podstawie analizy danych konta 080 stwierdzono, że w 2015 r. wydatkowano kwotę 77.136,68 zł na wykonanie badań laboratoryjnych gruntu 9 dróg gminnych i ujęto ją zbiorczo na koncie 080, pomijając ustalenie nakładów w ewidencji analitycznej na każdą z dróg jako odrębny środek trwały, co sprzeciwia się zasadom prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 080 – str. 146 protokołu kontroli.

Badając dokumentację dotyczącą dochodów z majątku gminy stwierdzono, że przetarg na dzierżawę działki nr 49 we wsi Koniecki na okres od dnia 1 stycznia 2018 r. do dnia 31 grudnia 2020 r. wygrał kontrahent, który dzierżawił tę działkę do końca 2017 r. Z tego powodu, jak poinformowano kontrolujących, przed zawarciem umowy wystąpiono do Rady Miejskiej o wyrażenie zgody na zawarcie kolejnej umowy z tym kontrahentem. Należy wskazać, że konkurencyjny wybór dzierżawcy – niezależnie od faktu, iż wygrywającym przetarg został ten sam podmiot – przesądza o tym, iż zawierana z nim umowa stanowi wynik przetargu (zaoferowania najwyższej ceny), a nie przedłużenia (kontynuacji) umowy poprzedniej. Wystąpienie do Rady Miejskiej o zgodę na zawarcie umowy z podmiotem wyłonionym w drodze przetargu jest zatem bezprzedmiotowe. Celem regulacji zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym jest bowiem zapobieżenie sytuacji obchodzenia wymogu przeprowadzania przetargów wynikającego z art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.) poprzez zawieranie z tym samym podmiotem kolejnych umów na okres do 3 lat, w wyniku czego w praktyce nieruchomość udostępniana jest mu bez przeprowadzenia przetargu na okres przekraczający 3 lata – str. 78 protokołu kontroli

Kontrola poprawności ustalania i pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego, w świetle postanowień uchwały Nr XXXII/192/05 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 20 lipca 2005 r. określającej stawki opłat, wykazała, że nie przestrzegano postanowienia uchwały przewidującego, że ustalone stawki za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej nie związanych z potrzebami zarządzania drogami ulegną podwyższeniu o 100% w przypadku umieszczenia urządzenia w jezdni. W związku z tym w   szeregu decyzji opłaty ustalono w zaniżonej wysokości, a w konsekwencji – w okresie od ich wydania do 2017 r. (włącznie), z uwzględnieniem opat za kolejne lata umieszczenia urządzeń w pasie drogowym – zaniżono dochody budżetu na sumę 413,50 zł. Rzetelność naliczania opłaty względem danych wynikających z wniosku podmiotu ubiegającego się o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego zalecono w wystąpieniu pokontrolnym po poprzedniej kontroli RIO.

W wyniku kontroli dochodów z opłat za zajęcie pasa drogowego ustalono ponadto, że nie dokonywano na początku roku przypisu należności z tytułu tych opłat wynikających z decyzji wydanych w latach wcześniejszych. Należności z tytułu dochodów przypadających na dany rok należy ująć na  koncie 221. Zgodnie z art. 40 ust. 13a ustawy o drogach publicznych opłaty roczne wynikające z decyzji wydanych w latach wcześniejszych powinny być wnoszone do 15 stycznia każdego roku z góry za dany rok, co wskazuje, że należności z tego tytułu należy przypisywać na początku roku budżetowego, przed terminem płatności. Weryfikacja kompletności wniesienia opłat przypadających do zapłaty w 2017 r. nie wykazała powstania zaległości według stanu na koniec 2017 r. – str. 86-89 protokołu kontroli,

Rada Miejska w Jedwabnem w dalszym ciągu nie podjęła uchwały w sprawie ustalenia stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości. Zalecenia w tym zakresie formułowane były przez Regionalną Izbę Obrachunkową na podstawie wyników poprzednich kontroli kompleksowych. Próby podjęcia stosownej uchwały miały miejsce w 2015 i 2018 r. Przedłożone przez Pana Burmistrza projekty uchwał w tej kwestii odrzucone zostały przez Komisję Finansów, Rolnictwa, Ochrony Środowiska, Gospodarki Przestrzennej i Bezpieczeństwa Publicznego. Należy ponownie podkreślić, że opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1453). Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłat adiacenckich  uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających wysokość opłaty, a tym samym może prowadzić do nieuprawnionego zaniechania ustalania i poboru dochodów budżetowych gminy – str. 91-92 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości  polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 1 przypadku brak informacji zawierającej dane, na podstawie których dokonany został wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 183 zł – str. 54 protokołu kontroli.

           Jak ustalono, organ podatkowy w 2017 r. wydał 10 decyzji w sprawie zmiany wysokości wymiaru. Analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają przepisów Ordynacji podatkowej, na podstawie których wznowiono postępowanie i stwierdzono nieważność wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku. Stosownie do treści art. 207 Ordynacji organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę, co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Natomiast w wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. W myśl art. 210 § 1 Ordynacji decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Natomiast treść punktu 6 w art. 210 § 1 przewiduje, że integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania administracyjnego na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze – została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji Natomiast z art. 210 § 4 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 56-57 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1785 ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str. 66 protokołu kontroli.

             Badaniu poddano 26 złożonych przez osoby prawne deklaracji na podatek od nieruchomości i stwierdzono, że wszystkie nie budzą zastrzeżeń i zostały złożone w terminie. Ponadto stwierdzono, że jedna jednostka nie złożyła deklaracji na podatek od nieruchomości, tj. Ośrodek Pomocy Społecznej. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Podmioty podlegające obowiązkowi podatkowemu mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu - w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Ponieważ wskazana jednostka wykorzystuje do prowadzenia swojej działalności lokal stanowiący własność gminy, winna złożyć deklarację na podatek od nieruchomości. Nie stwierdzono aby organ podatkowy podjął czynności zmierzających do wyegzekwowania deklaracji w ramach obowiązków w zakresie czynności sprawdzających kreowanych przepisami działu V Ordynacji podatkowej – str.67 protokołu kontroli.

Rada Miejska w Jedwabnem nie podjęła uchwały w sprawie wprowadzenia opłaty prolongacyjnej. Przyczyną tego stanu rzeczy było brak projektu, który powinien Radzie  przedłożyć Pan Burmistrz w ramach dbałości o kompletność dochodów – str. 69 protokołu kontroli.

Funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego na terenie gminy Jedwabne pełni PGK Spółka z o.o. W okresie od 1 stycznia do 31 grudnia 2017 r. obowiązywały taryfy wprowadzone uchwałą Nr XIX/138/16 Rady Miejskiej w Jedwabnem z dnia 27 października 2016 r., w której Rada zdecydowała jednocześnie o zastosowaniu dopłat z budżetu do 1 m3 wody sprzedanej dla gospodarstw domowych i pozostałych odbiorców zasilanych z wodociągu i hydroforni Orlikowo (grupa 2) w wysokości 8,99 zł/m3 (brutto). Kontrola udzielania i rozliczania dopłat wykazała, że w dniu 29 kwietnia 2016 r. wydał Pan zarządzenie Nr 31/2016 r. w sprawie wprowadzenia zasad przyznawania, przekazywania i rozliczania dotacji przedmiotowej z budżetu Gminy Jedwabne dla Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Jedwabnem, które  przewiduje, m.in. że Prezes PGK w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, na który udzielane są stawki dotacji przedmiotowych, przedkłada do Burmistrza Jedwabnego wniosek o udzielenie dotacji przedmiotowej wskazując: rodzaj działalności, która będzie dotowana, jednostkę miary konkretyzującą wspomaganą działalność (np. m3), stawkę dotacji na jednostkę miary w kwocie do określonej podstawy, obliczoną wysokość dotacji. Tego rodzaju postanowienia nie mają umocowania w przepisach ustawowych, zgodnie z którymi decyzja o ewentualnym udzieleniu dopłat należy do kompetencji Rady Miejskiej – art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, ze zm.). Rada określa też dane, które przedsiębiorstwo miałoby według zarządzenia prezentować we wniosku (stawka dopłaty, działalność objęta dopłatą, jednostka miary). Przepisy prawa nie przewidują też, aby udzielenie dopłaty (dotacji przedmiotowej) mogło być uzależnione od przekazania wniosku przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne (dodatkowo w ustalonym przez Pana terminie) – str. 94 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym wykazało, że Pan Burmistrz i Przewodniczy Rady Miejskiej na sesji w dniu 28 października 2017 r. przedstawili radnym informacje w postaci sprawozdań „ze złożonych oświadczeń”, w których zawarto odwołanie do wyników analizy oświadczeń dokonanej przez urząd skarbowy. Zgodnie z dyspozycją art. 24h ust. 6 i 12 ustawy analizy danych zawartych w oświadczeniach majątkowych powinny dokonywać osoby, którym złożono oświadczenia. Zatem Pan Burmistrz i Przewodniczący Rady powinni dokonać  analizy we własnym zakresie i przedstawić jej wyniki, a nie informować o wynikach analizy dokonanej przez inny podmiot.

Sprawozdanie dotyczące pracowników Urzędu skonkludowano stwierdzaniem, że urząd skarbowy nie wniósł żadnych zastrzeżeń, natomiast w sprawozdaniu dotyczącym radnych (bez podpisu) w siedmiu punktach zacytowano uwagi sformułowane przez urząd skarbowy, Przewodniczący Rady przypomniał radnym, żeby przy wypełnianiu oświadczeń majątkowych dołożyli należytej staranności i rzeczy, które są po prostu oczywiste i starali się jak najlepiej te oświadczenia wypełniać, czego nie można uznać za wypełnienie dyspozycji zawartej art. 24h ust. 3 ustawy, nakazującej podjęcie działań w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami – str. 99-100 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków z tytułu podróży służbowych stwierdzono, że podstawę wypłacania Panu Burmistrzowi ryczałtu za używanie samochodu prywatnego do jazd lokalnych stanowiła umowa zawarta przez Pana w dniu 8 grudnia 2014 r. z Przewodniczącym Rady Miejskiej. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) czynności z zakresu prawa pracy wobec Pana Burmistrza (za wyjątkiem ustalenia wynagrodzenia oraz nawiązania i rozwiązania stosunku pracy) powinna wykonywać wyznaczona przez Pana osoba zastępująca lub Sekretarz Gminy – str. 100 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji wydatków budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na tym, że:

a) kwotę 14.746,33 zł za „zwalczanie oraz zabezpieczanie terenu objętego skażeniem wirusem ASF…” ujęto w rozdziale 01095 „Pozostała działalność”, zamiast w rozdziale 01022 „Zwalczanie chorób zakaźnych zwierząt oraz badania monitoringowe pozostałości chemicznych i biologicznych w tkankach zwierząt i produktach pochodzenia zwierzęcego”  – str. 104 protokołu kontroli,

b) kwotę 8.570,12 zł za remont drogi gminnej ujęto w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, zamiast w par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 104 protokołu kontroli,

c) kwotę 9.993,33 zł za zakup kostki brukowej ujęto do par. 4300 zamiast do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – str. 105 protokołu kontroli,

d) kwotę 4.809,30 zł  za „serwis systemu alarmowego w obiekcie Urząd Gminy” błędnie ujęto w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, zamiast w rozdziale 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” – str. 107 protokołu kontroli,

e) kwotę 279,25 zł za wodę z wodociągu gminnego ujęto nieprawidłowo do par. 4300 zamiast do par. 4260 „Zakup energii” – str. 107 protokołu kontroli,

f) kwotę 1.700 zł za rozgraniczenie działek oraz 860,50 zł za wycenę działek błędnie ujęto w rozdziale 75023, zamiast – odpowiednio do przedmiotu operacji – w rozdziale 70005 – str. 107 protokołu kontroli,

g) na konserwację oświetlenia ulicznego (rozdział 90015 „Oświetlenie ulic, placów i dróg”) wydatkowano 61.693,01 zł, z czego kwotę w wysokości 25.527,22 zł zarachowano poprawnie do par. 4270, zaś kwotę 36.165,79 zł ujęto błędnie (i niekonsekwentnie) do par. 4300. W wyniku analizy planu wydatków ustalono, że w okresie dokonywania tych wydatków w rozdziale 90015 par. 4270 pozostawały środki wystarczające na pełne pokrycie zobowiązań. Skarbnik nie potrafiła wyjaśnić przyczyny zastosowania dwóch różnych paragrafów klasyfikacji budżetowej tych wydatków – str. 107-108 protokołu kontroli,

h) kwotę 6 zł za znaczki pocztowe błędnie ujęto do par. 4210. Znaczki pocztowe stanowią dowód umożliwiający realizację usługi pocztowej, zatem wydatki na ich zakup powinny być ujmowane do par. 4300 – str. 103 protokołu kontroli.

Z kolei na podstawie analizy dokumentacji robót budowlanych, za realizację których poniesiono na rzecz PGK Sp. z o.o. wydatki na sumę 84.059,24 zł sklasyfikowane w par. 4300, stwierdzono nieprawidłowe określenie zleconych robót jako „remont drogi w miejscowości Rostki”. Zadanie miało charakter inwestycyjny, bowiem polegało na wykonaniu drogi z kostki brukowej na nowej podbudowie w miejsce istniejącej drogi gruntowej (według kosztorysu roboty obejmowały m.in wykonanie koryta, wykonanie podbudowy z kruszywa, wykonanie nawierzchni, ustawienie krawężników). W związku z tym wydatki na jego realizację należało ująć w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”. Zgodnie z art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332), art. 4 pkt 19 ustawy o drogach publicznych, a także art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości remont to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji. Modernizacja (przebudowa) środka trwałego stanowi zaś jego ulepszenie.

W konsekwencji zastosowania niewłaściwej klasyfikacji wartość ulepszenia drogi w Rostkach na kwotę 84.059,24 zł zarachowano w koszty działalności bieżącej zamiast na zwiększenie wartości  początkowej  środka trwałego (konto 011 „Środki trwałe”). Błędne zakwalifikowanie do bieżących wydatków, które miały charakter wydatków majątkowych, wpływa na pogorszenie wyniku części bieżącej budżetu oraz wskaźnika dopuszczalnej spłaty długu, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych – str. 105-106 protokołu kontroli.

Podobną nieprawidłowość stwierdzono w wyniku analizy ujętych na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” kosztów inwestycji rozpoczętej „Termomodernizacja budynku UM” na koncie 080, do których nie ujęto kwoty 12.300 zł stanowiącej wartość inwentaryzacji budynku i sporządzenia charakterystyki energetycznej. Wydatek – mimo, że dotyczył przygotowania inwestycji, sklasyfikowano jako bieżący w par. 4300 – str. 158 protokołu kontroli.

Badając wydatki zakwalifikowane do rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” stwierdzono brak udokumentowania związku następujących wydatków z gminnym programem profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2017 r.:

a) na kwotę 3.385,80 zł za bliżej nieokreśloną usługę gastronomiczną (95 szt.) – opis na fakturze: „(…) spotkanie profilaktyczne z sołtysami oraz mieszkańcami gminy” bez żadnego wskazania, na czym polegały działania profilaktyczne. Temat szkolenia i osobę prowadzącą pełnomocnik ds. gminnego programu wskazała w wyjaśnieniu do protokołu, co jednakże nie powoduje, że zakup usługi gastronomicznej należy jednoznacznie zakwalifikować jako wykazujący związek z realizacją programu,

b) na kwotę 3.888 zł za wstęp na koncert Zespołu Pieśni i Tańca „Śląsk”; opis na fakturze: „(…) za udział na koncercie oraz przeprowadzony był to program profilaktyczno- edukacyjny” bez żadnego wskazania, na czym polegał ów program i kto go prezentował. Zamówienie oraz faktura dotyczyły jedynie występu zespołu, zatem brak dowodów na związek z realizacją programu. Pełnomocnik ds. gminnego programu w wyjaśnieniu do protokołu wskazała, że przed występem organizatorzy zorganizowali pogadankę o tematyce szkodliwości picia alkoholu, a w trakcie podróży na występ i z powrotem prelekcje „Ku Trzeźwości Narodu” wygłosił ksiądz,

c) na kwotę 2.160 zł za przewóz osób na trasie Jedwabne-Toruń-Jedwabne. Pełnomocnik ds. gminnego programu w trakcie kontroli złożyła wyjaśnienie, iż w trakcie wycieczki przeprowadziła pogadankę na temat (…) szkodliwości nadużywania alkoholu, o skutkach nadużywania alkoholu. O bezpiecznym poruszania się na drogach (…).

Artykuł 44 ust. 2 ustawy o finansach publicznych wskazuje na obowiązek dokonywania wydatków przez jednostki sektora finansów publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków, zaś art. 44 ust. 3 pkt 1 zobowiązuje do dokonywania wydatków w sposób celowy i oszczędny z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Tymczasem ani z charakteru finansowanych zadań, ani z treści wystawionych faktur nie wynika, aby wydatkowane środki miały związek z realizacją zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi. Wskazuje na to jedynie opis na fakturach dokonany przez pracownika Urzędu oraz zastosowana w związku z tym klasyfikacja budżetowa. Wyjaśnienia pełnomocnika potwierdzają tezę, że działania stricte profilaktyczne nie generowały w praktyce żadnych kosztów, a przez to działania te – wskazane w wyjaśnieniach – nie mogą być uznane za stanowiące racjonalne uzasadnienie dla poniesionych wydatków na usługę gastronomiczną, koncert czy wycieczkę. Do zadań Pana Burmistrza, jako kierownika jednostki, należy zapewnienie należytego udokumentowania związku ponoszonych wydatków z zadaniami publicznymi na etapie poprzedzającym ich poniesienie, co w stwierdzonym stanie faktycznym nie miało miejsca. Realizacja zadań z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi powinna odbywać się – podobnie jak inne wydatki budżetowe – z poszanowaniem zasady z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych – str. 123 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków zakwalifikowanych jako poniesione na przeciwdziałanie alkoholizmowi wykazała ponadto nieprawidłowe sklasyfikowanie następujących kwot:

- 399,20 zł, 320 zł i 163 zł za figurki przeznaczone na nagrody w organizowanych konkursach, które ujęto do par. 4210, zamiast do par. 4190 „Nagrody konkursowe”,

- 2.875 zł, 221,60 zł i 44,10 zł za artkuły spożywcze do paczek świątecznych dla dzieci, które ujęto do par. 4210, zamiast do par. 4220 „Zakup środków żywności” – str. 123 protokołu kontroli.

           Analiza umów zawieranych z wykonawcami zamówień publicznych wykazała przypadki niespójności ich postanowień:

- w § 1 umowy z firmą PROBUK (wykonawcą chodnika w m. Kubrzany) postanowiono, że budowa chodnika nastąpi z wykorzystaniem materiałów zamawiającego, podczas gdy w § 3 ust. 1 pkt 2 tej umowy postanowiono, że jednym z obowiązków wykonawcy jest należyte wykonanie umowy przy użyciu materiałów własnych, zgodnie z umową;

- do umowy z 21 grudnia 2015 r. z firmą AUTORIS (wykonawcą dokumentacji projektowej termomodernizacji budynku Urzędu Miejskiego) zawarto 5 kwietnia 2016 r. aneks, w którym określono termin wykonania dokumentacji do 31 stycznia 2016 r. – str. 135 i 155-156 protokołu kontroli.

Analizie poddano realizację umowy zawartej 3 listopada 2016 r. z firma „LAZAR” na wykonanie dokumentacji projektowej drogi w m. Kubrzany za kwotę 18.000 zł, z terminem realizacji do 30 grudnia 2016 r. Wykonawca wystawił fakturę z dnia 29 grudnia 2016 r. Na okazanej kontrolującym dokumentacji technicznej widnieje zaś data jej sporządzenia 24 lipca 2017 r. (projekt budowlany, projekt wykonawczy, szczegółowa specyfikacja techniczna wykonania i odbioru robót). Zgłoszenie do Starostwa Powiatowego w Łomży o zamiarze wykonania robót budowlanych datowane jest na 18 sierpnia 2017 r. Data na dokumentacji wskazuje, że została ona sporządzona 206 dni po terminie umownym, co oznaczałoby, że zgodnie z § 8 ust. 1 lit. b) umowy powinna zostać naliczona kara w wysokości 0,1% wynagrodzenia umownego za każdy dzień zwłoki, tj. 3.708 zł. Według wyjaśnienia kierownika Referatu Budownictwa, Inwestycji, Infrastruktury Komunalnej, Gospodarki Gruntami i Ochrony Środowiska (zaakceptowanego przez Pana Burmistrza). (...) Przy składaniu zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych do Starostwa Powiatowego w Łomży w 2017 roku, okazało się iż do projektu odwodnienia – kanalizacji deszczowej wymagane jest załączenie decyzji celu publicznego. W związku z tym, iż w 2017 roku Gmina Jedwabne planowała wykonanie chodnika w tej miejscowości, projektant w ramach umowy dokonał zmian w projekcie polegających na wykonaniu oddzielnych dokumentacji. Oddzielnie wykonano projekt drogowy a oddzielnie projekt odwodnienia. Zaktualizowano także pozostałe dokumenty objęte umową. Zaktualizowane dokumenty projektant dostarczył w sierpniu 2017r.

Dokumenty przygotowane i złożone przez projektanta z datą 29 grudnia 2016 r. zostały przedstawione do wglądu kontrolującym w dniu 20 marca 2018 r.

Odnosząc się do powyższych ustaleń należy wskazać na:

- nieokazanie protokołu zdawczo-odbiorczego dokumentacji z 29 grudnia 2016 r.,

- nieokazanie aneksu do umowy w przedmiocie wykonania zmian w dokumentacji w 2017 r.,

- okazanie kontrolującym oświadczenia wykonawcy, iż projekt został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej opatrzonego datą 24 lipca 2017 r.,

- okoliczność, iż na dokumentacji opracowanej w wersji elektronicznej (płyta CD) widnieje data 24 lipca 2017 r. a na dokumentacji badań podłoża gruntowego data 28 kwietnia 2017 r., zaś na dostarczonej w trakcie kontroli dokumentacji w wersji papierowej data 28 grudnia 2016 r.; nieudokumentowanie ustaleń z wykonawcą w zakresie zlecenia zmian dokumentacji (umowy, aneksu) utrudniona możliwość jednoznacznej weryfikacji terminowości wykonania zamówienia, a przez to braku podstaw do ewentualnego naliczenia kar umownych – str. 133-134 protokołu kontroli.

Analizując dokumentację techniczną dotyczącą planowanych i realizowanych inwestycji stwierdzono m.in., że:

a) w projekcie wykonawczym kanalizacji deszczowej w drodze gminnej w m. Kubrzany zawarto w części opisowej zapis o treści: „dokumentacja badań podłoża gruntowego i opinia geotechniczna dla potrzeb projektu ulic Spokojnej i Wąskiej w Miastkowie, opracowana przez AV Zakład Robót Wiertniczych, Inżynieryjnych i Budowlanych w Łomży”, co świadczy o powieleniu przez wykonawcę zapisów z innej dokumentacji i przyjęciu tej dokumentacji przez zamawiającego bez należytej analizy – str. 134 protokołu kontroli,

b) w 2015 r. zlecono wykonanie projektów budowy sieci wodociągowej na terenie gminy Jedwabne. Z zawartych z wykonawcą umów nie wynika, aby zakresem zleconych prac objęto wykonanie specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych. Wymóg posiadania tego elementu dokumentacji wynika z przepisów § 6 ust. 1, § 10 ust. 1 pkt 3 i § 12-14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129). W trakcie kontroli okazano specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót dla projektowanych wodociągów. Analizując ich treść w świetle przepisów § 14 rozporządzenia stwierdzono braki w zakresie m.in. wymagań dotyczących przedmiaru i obmiaru robót – str. 149-151 protokołu kontroli.

W przedmiocie zadania dotyczącego termomodernizacji budynku Urzędu Miejskiego stwierdzono m.in., że wydatkowano kwotę 98.400 zł na wykonanie dokumentacji projektowej zrealizowanej przez Pracownię Projektową AUTORIS, która przedstawiła najkorzystniejszą ofertę. Oferta była opatrzona datą 12 października 2015 r., natomiast okazane kontrolującym dwie pozostałe oferty na wykonanie dokumentacji opatrzone były datami odpowiednio 2 i 4 grudnia 2015 r., a więc około 50 dni późniejszymi niż data wybranej oferty. Nie okazano udokumentowania opublikowania lub przekazania wykonawcom zaproszenia do składania ofert. Jak wyjaśnił kierownik Referatu Budownictwa, Inwestycji…, zwrócono się z telefonicznym zapytaniem do potencjalnych wykonawców, zaś zapytanie zawierało zwrot „złożenie oferty na opracowanie dokumentacji technicznej na termomodernizację budynku Urzędu Miejskiego w Jedwabnem (…) Termin złożenie oferty 10 grudnia 2015 roku”. Z wyjaśnienia nie wynika, kiedy „zapytanie telefoniczne” zostało przekazane. Konkurencyjności wyłonienia wykonawcy – mimo znacznej wartości zamówienia – nie można zatem zweryfikować, co dodatkowo uzasadnia tezę o potrzebie określenia pisemnych, obiektywnych zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, których zastosowanie powinno poświadczać, iż jednostka udziela zamówień z zachowaniem uzyskania najlepszych efektów z danych nakładów. Nadmienić przy tym należy, że Pracownia AUTORIS była przez złożeniem oferty na dokumentację wykonawcą programu funkcjonalno-użytkowego tego zadania na podstawie umowy z 9 października 2015 r. – str. 153 protokołu kontroli.

Badaniu poddano zgodność z dokumentacją wybranych zadań inwestycyjnych poprzez oględziny uzyskanych efektów. Dokonując oględzin ul. M. Curie-Skłodowskiej w Jedwabnem stwierdzono, że w kosztorysie powykonawczym w poz. 21 wykazano „Regulacja pionowa studzienek” sztuk 4 – faktycznie stwierdzono 3 studzienki, w tym dwie wyniesione ponad powierzchnię chodnika po około 8 cm, czyli niezgodnie z projektem, z kolei na trzeciej brak zasuwy. Koszt jednej studzienki to 141,58 zł – str. 146 protokołu kontroli.

Analiza planów finansowych instytucji kultury wykazała, że nie spełniały one wymogów określonych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych. Plany nie zawierały danych o stanie należności i zobowiązań na początek i koniec roku. W przedłożonych sprawozdaniach (za 2016 i 2017 r.) obie instytucje kultury (MGOK i Biblioteka) wykazały, że nie posiadają należności i zobowiązań – str. 166 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Burmistrzu – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu rozwiązania umowy wykonawczej ze spółką PGK, mając na uwadze, że zadania będące jej przedmiotem:

- nie należą do określonego przez Radę Miejską zakresu działania spółki, a zatem mogą być jej zlecane wyłącznie z zachowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych,

- w części dotyczącej realizacji inwestycji drogowych oraz remontów kapitalnych wykraczały poza upoważnienie wynikające z uchwały Rady Miejskiej stanowiącej w 2015 r. podstawę jej zawarcia, zaś w praktyce nie są finansowane w trybie przekazywania rekompensaty.

2. Cofnięcie zlecenia z 29 kwietnia 2016 r., którym powierzył Pan spółce PGK na czas nieoznaczony wykonywanie prac w zakresie utrzymania czystości, odśnieżania oraz pielęgnacji zieleni na terenie miasta Jedwabne, mając na uwadze, że zadania te nie należą do określonego przez Radę Miejską zakresu działania spółki, a zatem mogą być jej zlecone wyłącznie z zachowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych,

3. Wyłanianie wykonawców zadań gminy, które Rada Miejska usunęła z zakresu działania spółki PGK, z zachowaniem przepisów Prawa zamówień publicznych.

4. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie zmiany wykazu jednostek organizacyjnych gminy, stanowiącego załącznik do statutu gminy, dostosowującej wykaz do stanu rzeczywistego.

5. W zakresie przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) uregulowanie, jakiego rodzaju materiały będą obejmowane ewidencją ilościową, mając jednocześnie na uwadze, aby były nią objęte materiały o znaczącej wartości, w szczególności kostka brukowa,

c) określenie zasad gospodarki samochodami i sprzętem pożarniczym, w szczególności sposobu dokumentowania rozliczeń zużycia paliwa (w tym wzorów stosowanych kart drogowych),  czasokresów rozliczeń i stosowanych norm zużycia paliwa,

d) usunięcie postanowień przewidujących odpisywanie „niewielkich sald należności”, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

e) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

f) wykreślenie zapisu sugerującego prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych dla ewidencji podatków i opłat,

g) usunięcie konta  853 z zakładowego planu kont Urzędu ,

h) precyzyjne określenie w regulacjach wewnętrznych obiegu dowodów dokumentujących  poszczególne operacje gospodarcze – od momentu ich wpływu do Urzędu lub sporządzenia do momentu przekazania do komórki księgowości, ze wskazaniem obowiązków kontrolnych poszczególnych komórek organizacyjnych (stanowisk pracy), 

i) usunięcie z wykazu raportów kasowych prowadzonych w kasie Urzędu raportu przeznaczonego do ujmowania operacji kasowych Ośrodka Pomocy Społecznej,

j) opracowanie i wdrożenie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro, mając na uwadze zapewnienie funkcjonowania w Urzędzie Miejskim przejrzystych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o znaczącej wartości.

6. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów i korekt,

b) dokonywanie systematycznej, rzetelnej analizy realności sald wykazanych na kontach rozrachunkowych, mając na uwadze ustalenia opisane w części opisowej wystąpienia; w tym celu w szczególności zapewnienie prawidłowego prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 221, przy wykorzystaniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

c) ujmowanie środków depozytowych (wadiów, zabezpieczeń należytego wykonania umów, kaucji) wnoszonych przez kontrahentów na rachunku ewidencjonowanym w księgach Urzędu Miejskiego w ramach konta 139,

d) ujmowanie należności z tytułu dochodów budżetowych na koncie 221,

e) wyksięgowanie z kont 015 i 855 wartości mienia przejętego po zlikwidowanym KZB i przekazanego do używania spółce oraz ujęcie jego wartości na właściwych kontach, w zależności od wartości początkowej i dotychczasowego umorzenia, tj. na kontach 011, 013, 071, 072, 800,

f) dokonywanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające przesłanki określone przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 (dla odpisu należności głównej) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (do odpisu odsetek od należności głównej),

g) zaniechanie dublowania w ewidencji Urzędu należności przypadających PGK Sp. z o.o. od najemców lokali mieszkalnych, ujętych w ewidencji spółki,

h) dokonywanie na początku roku przypisu należności na dany rok z tytułu opłat za zajęcie pasa drogowego, wynikających z decyzji wydanych w latach wcześniejszych,

i) zaksięgowanie na koncie 011 wartości ulepszenia drogi w Rostkach wynoszącej 84.059,24 zł, bezpodstawnie zakwalifikowanej do wydatków bieżących,

j) zwiększenie wartości dróg we wsiach Biczki i Kubrzany o wartość przekazanych wykonawcom do wbudowania materiałów stanowiących własność gminy, wynoszącą odpowiednio 33.770,43 zł i 15.386,55 zł, a w przypadku drogi we wsi Biczki dodatkowo o koszt sporządzenia dokumentacji wynoszący 5.043 zł,

k) doksięgowanie do konta 080 kwoty 12.300 zł odpowiadającej wartości inwentaryzacji i sporządzenia charakterystyki energetycznej budynku Urzędu Miejskiego, która została pominięta w kosztach inwestycji rozpoczętej polegającej na termomodernizacji budynku,

l) wyodrębnienie na poszczególne drogi nakładów poniesionych na wykonanie badań laboratoryjnych gruntu, ujętych dotychczas zbiorczo na koncie 080.

7. Podjęcie działań w celu formalnego umorzenia z urzędu należności z tytułu usług i czynszu przejętych po zlikwidowanym Komunalnym Zakładzie Budżetowym, w stosunku do których zachodzą przesłanki umorzenia określone uchwałą Rady Miejskiej przywołaną w części opisowej wystąpienia. Podjęcie próby wyegzekwowania pozostałych należności, dla których upłynął już okres przedawnienia, a w przypadku braku możliwości podjęcia stosownych czynności lub ich bezskuteczności zastosowanie instytucji umorzenia z urzędu, zgodnie z przesłankami określonymi tą uchwałą. W przyszłości podejmowanie stosownych czynności windykacyjnych w terminach zapewniających niedopuszczenie do upływu okresu przedawnienia oraz formalne umarzanie należności nieściągalnych przed upływem okresu ich przedawnienia.

8. Zapewnienie terminowego przekazywania przez PGK Sp. z o.o. pobranego czynszu za najem lokali.

9. W zakresie zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) dokonywanie na koniec roku korekty odpisu w odniesieniu do faktycznej przeciętnej liczby pracowników zatrudnionych,

b) dokonywanie odpisu na emerytów, nad którymi Urząd sprawuje opiekę socjalną, stosownie do postanowień regulaminu ZFŚS; ewentualnie rozważenie dokonanie zmiany regulaminu w tym zakresie, mając na uwadze, że dokonywanie odpisu na emerytów nie jest obligatoryjne według art. 5 ust. 5 ustawy o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych,

c) zwiększenie odpisu na 2018 r. o kwotę 4.584,54 zł, tj. jego zaniżenie w 2017 r.

10. Precyzyjne określanie w umowach zawieranych z PGK Sp. z o.o. (zleceniach na rzecz spółki) dotyczących wykonania dostaw, robót lub usług – przedmiotu zamówienia, jego zakresu rzeczowego, terminu wykonania oraz wynagrodzenia spółki, jako niezbędnych elementów, które powinny być przedmiotem kontrasygnaty (wstępnej kontroli) Skarbnika oraz stanowić podstawę weryfikacji wykonania zamówienia zgodnie ze zleceniem.

11. Przedkładanie Skarbnikowi, celem kontrasygnowania, wszystkich zawieranych umów skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

12. Inwentaryzowanie na koniec roku materiałów ujmowanych w koszty w momencie zakupu i zapewnienie ujmowania ich wartości na koncie 310.

13. Dokumentowanie przekazania wykonawcom materiałów stanowiących własność gminy, podlegających wbudowaniu przy realizacji inwestycji oraz uwzględnianie wartości tych materiałów przy wycenie efektu inwestycyjnego.

14. Zaprzestanie występowania do Rady Miejskiej o zgodę na zawarcie umowy z dotychczasowym dzierżawcą, jeżeli zawarcie z nim kolejnej umowy jest wynikiem wygrania przez tego dzierżawcę przetargu na dzierżawę nieruchomości.

15. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy naliczaniu opłat za zajęcie pasa drogowego; dokonanie zmiany decyzji zawierających wadliwie naliczone opłaty.

16. Ponowne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego oraz spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia, z jednoczesnym wskazaniem na potencjalne konsekwencje powtarzającego się naruszania przepisów ustawy przez Radę określone w art. 96 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

17. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

18. Przestrzeganie wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie wydawania decyzji w sprawie zobowiązań podatkowych.

19. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

20. Wyegzekwowanie deklaracji oraz należności podatkowych od podmiotu wskazanego w części opisowej wystąpienia.

21. Zmodyfikowanie postanowień zarządzenia Pana Burmistrza Nr 31/2016 dotyczącego zasad przyznawania, przekazywania i rozliczania dopłat do działalności wodociągowo-kanalizacyjnej, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, w szczególności poprzez wykreślenie sprzecznych z ustawą zapisów uzależniających przekazanie dopłat od złożenia przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku w ustalonym terminie.

22. Realizowanie spoczywających na Panu Burmistrzu obowiązków wynikających z przepisów art. 24h ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z wymogami wskazanymi w części opisowej wystąpienia. Przekazanie uwag w zakresie realizacji tych obowiązków Przewodniczącemu Rady Miejskiej.

23. Zawarcie przez Pana Burmistrza umowy na korzystanie z prywatnego samochodu do jazd lokalnych z Sekretarzem Gminy, stosownie do art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

24. Wyeliminowanie przedstawionych w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie klasyfikacji wydatków budżetowych, ze szczególnym uwzględnieniem prawidłowego zaliczania wydatków do bieżących lub majątkowych.

25. Dokonywanie wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi na podstawie dokumentacji zapewniającej możliwość ustalenia należytego związku między finansowanymi celami a realizacją zadań gminy z zakresu przeciwdziałania alkoholizmowi.

26. Dołożenie większej staranności przy formułowaniu treści umów w sprawie zamówień publicznych, mając na uwadze uniknięcie przypadków ich wewnętrznej niespójności lub rozbieżności z innymi dokumentami.

27. Zapewnienie prawidłowości dokumentacji robót budowlanych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

28. Wezwanie wykonawcy robót na ul. M. Curie-Skłodowskiej do doprowadzenia wykonanych studzienek do stanu zgodnego z projektem oraz wyegzekwowanie równowartości regulacji 1 studzienki, której wykonania nie stwierdzono podczas oględzin.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.                                                                                                        Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.                                                                   Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku