Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Domu Kultury w Łapach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 29 marca 2018 roku (znak: RIO.I.6002-3/18), o treści jak niżej:

Pan

Grzegorz Perkowski

Dyrektor Domu Kultury

w Łapach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Domu Kultury w Łapach za 2017 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, w tym regulacje wewnętrzne z zakresu kontroli zarządczej, wykonywanie obowiązków z zakresu rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, przychody i koszty objęte planem finansowym, gospodarowanie składnikami majątkowymi oraz rozliczenia z budżetem gminy Łapy.

Z ustaleń kontroli wynika, iż wartość środków trwałych uwidoczniona w księgach Domu Kultury uwzględniała wartość nieruchomości położonej we wsi Łapy-Dębowina o nr geodezyjnym 194/4 i powierzchni 1,0600 ha oraz we wsi Gąsówka Skwarki o nr geodezyjnym 102/1 i powierzchni 2,3200 ha (łączna wartość obu nieruchomości ujęta w ewidencji wynosiła 90.246 zł). Ujęcie wymienionych nieruchomości w księgach kontrolowanej jednostki nastąpiło na podstawie dowodów PT z dnia 31 grudnia 2013 r. wystawionych przez Urząd Miejski w Łapach; w dowodach PT w rubryce „uwagi” wskazano odpowiednio „trwały zarząd – Dom Kultury w Łapach” i „trwały zarząd – Rada Sołecka wsi Gąsówka Skwarki”. W odniesieniu do pierwszej z nieruchomości w trakcie kontroli okazano decyzję Zarządu Miasta i Gminy Łapy z dnia 28 maja 1996 r. o nieodpłatnym przekazaniu nieruchomości zabudowanej budynkiem domu kultury oraz innymi budynkami i urządzeniami w zarząd na rzecz Domu Kultury w Łapach. Ponadto z ustaleń kontroli wynika, że przedmiotowa nieruchomość na podstawie umowy z dnia 31 grudnia 2015 r. zawartej pomiędzy Burmistrzem Łap a Domem Kultury została oddana w nieodpłatne użyczenie na czas nieoznaczony. W stosunku do drugiej z nieruchomości okazano decyzję Zarządu Miasta i Gminy Łapy z dnia 11 lipca 1996 r. o przekazaniu „nieodpłatnie w zarząd na czas nieoznaczony na rzecz Rady Sołeckiej wsi Gąsówka Skwarki nieruchomości zabudowanej z przeznaczeniem na cele kulturalno-oświatowe i sportowo-turystyczne”. Nie stwierdzono, aby została określona podstawa władania nią przez kontrolowaną jednostkę.

Zgodnie z art. 56 w zw. z art. 51 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), właściwą formą władania przez samorządowe osoby prawne jest własność lub użytkowanie wieczyste. Za dopuszczalne należy uznać także zastosowanie innej formy cywilnoprawnej, np. użytkowania lub użyczenia. Dodania wymaga jednocześnie, iż formą niewłaściwą jest trwały zarząd będący, na gruncie przepisów art. 43 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 10 przywołanej ustawy, formą władania nieruchomościami jedynie przez jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej. Mając zatem na względzie, że gmina Łapy jest właścicielem opisywanych nieruchomości gruntowych (co potwierdzają dane wyciągów z ksiąg wieczystych według stanu na dzień 22 lutego 2018 r.), a tym samym także budynków zgodnie z art. 48 k.c., należy uznać, iż w świetle zasad wynikających z art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395), prawidłowo ich wartość powinna znajdować się w księgach Urzędu Miejskiego w Łapach, a nie Domu Kultury. W trakcie kontroli dowodami PT dokonano przekazania nieruchomości do Urzędu, a ich wartość została wyksięgowania z ksiąg rachunkowych Domu Kultury – str. 3-6 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych Domu Kultury wykazała błędne ujęcie zwrotu niewykorzystanej dotacji podmiotowej w wysokości 24,38 zł. Wbrew obowiązującej polityce rachunkowości operację tę ujęto po stronie Ma konta 762 „Dotacje i dopłaty”, a następnie dokonano technicznego zapisu ujemnego po obu stronach tego konta. Prawidłowo zwrot winien być zaksięgowany na stronie Wn konta 762. Na skutek ustaleń kontroli dowodem PK Nr 92 dokonano korekty nieprawidłowego zapisu pod datą 31 grudnia 2017 r. – str. 20 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość sprawozdania Rb-Z sporządzonego według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. (str. 10-12 protokołu kontroli) stwierdzono, iż w dniu 22 grudnia 2017 r. badana jednostka zawarła z ZUS Oddział w Białymstoku umowę o rozłożenie na raty należności ZUS z tytułu składek na okres od 22 stycznia 2018 r. do 22 czerwca 2020 r.; łączna kwota rozłożonego na raty zobowiązania Domu Kultury wynosiła 76.416,91 zł, w tym 63.941,91 zł należność główna i 12.475 zł odsetki. W omawianym sprawozdaniu Rb-Z kwotę rozłożonej na raty należności głównej (63.941,91 zł) wraz z opłatą prolongacyjną (3.838 zł) błędnie wykazano w części A sprawozdania poz. E4.2 „wymagalne zobowiązania – pozostałe”. Zgodnie bowiem z treścią § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), w sytuacji, w której zostanie zawarta ugoda pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem i zobowiązanie uprzednio wymagalne zostanie zrestrukturyzowane (tj. wierzyciel wyznaczy nowy harmonogram spłat), zobowiązanie przestaje być wymagalne i nie wykazuje się go w wierszu E4. W dalszej części przywołany przepis stanowi, iż w przypadku, gdy termin spłaty zrestrukturyzowanego zobowiązania wykracza poza jeden rok, licząc od pierwotnego terminu płatności, takie zobowiązanie może spełniać przesłanki umowy nienazwanej kwalifikowanej do kategorii kredyty i pożyczki. Należy jednak uznać, iż w opisywanym przypadku przepis ów nie znajduje zastosowania. Umowa zawarta z ZUS o rozłożenie na raty nie spełnia bowiem przesłanki umowy nienazwanej, która wywołuje skutki ekonomiczne podobne do umowy kredytu lub pożyczki kwalifikowanej do kategorii kredyty i pożyczki, przede wszystkim dlatego, że nie jest związana z finansowaniem usług, dostaw i robot budowlanych, o czym mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia. Zdaniem Izby kwota 63.941,91 zł z tytułu należności głównej w ogóle nie podlegała prezentacji w sprawozdaniu Rb-Z. Analogiczny wniosek odnosi się do sumy odsetek od rozłożonej na raty należności głównej (12.475 zł), którą w sposób błędny uwzględniono w sprawozdaniu w części E „Zobowiązania z tytułu odsetek jednostek posiadających osobowość prawną z wyłączeniem jednostek samorządu terytorialnego”, kol. 4 „odsetki naliczone od zobowiązań wymagalnych”. Jak bowiem wynika z treści przywołanego wyżej § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia, jeżeli zobowiązanie uprzednio wymagalne zostanie zrestrukturyzowane przestaje być zobowiązaniem wymagalnym. Wskazania wymaga dodatkowo, iż znajdująca się w części E wzoru sprawozdania Rb-Z kolumna „odsetki naliczone od zobowiązań niewymagalnych” także nie znajdowała zastosowania w opisywanym przypadku, gdyż zgodnie z instrukcją sporządzania sprawozdania dotyczy ona jedynie odsetek od zobowiązań niewymagalnych takich jak kredyty, pożyczki, wyemitowane dłużne papiery wartościowe, przyjęte depozyty.

Kolejnym obszarem, w którym stwierdzono uchybienia, było zagadnienie naliczania i pobierania odsetek za opóźnienie w regulowaniu należności cywilnoprawnych. W przypadku pięciu opłat wniesionych po terminie nie naliczono należnych odsetek za zwłokę w łącznej wysokości 6,31 zł. Stosownie do art. 481 § 1 k.c., jeżeli dłużnik spóźni się ze spełnieniem świadczenia pieniężnego wierzyciel może żądać odsetek za opóźnienie w zapłacie, chociażby nie poniósł żadnej szkody, a opóźnienie było następstwem okoliczności, za które dłużnik nie odpowiada. Należy wskazać, że zgodnie z art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077) Dom Kultury jako jednostka sektora finansów publicznych jest zobowiązany do ustalania przypadających mu należności pieniężnych, w tym mających charakter cywilnoprawny, a także do terminowego podejmowania czynności zmierzających do wykonania zobowiązania przez dłużników – str. 10-11 i 13 protokołu kontroli.

Analiza terminowości regulowania zobowiązań wykazała, że w dwóch przypadkach płatności dokonano z uchybieniem terminów – faktura z dnia 1 września 2017 r. opiewająca na kwotę 3.000 zł za „Oprawę artystyczną uroczystości wybuchu II wojny światowej w Łapach w dniu 1 września 2017 r.” oraz faktura z dnia 13 lipca 2017 r. opiewająca na kwotę 2.000 zł za koncert „Od Bacha do współczesności”. Koszty w postaci odsetek nie zostały poniesione. W udzielonym wyjaśnieniu argumentował Pan, iż opóźnienie w płatnościach wynikało z wątpliwości co do jakości wykonanej pracy oraz podejmowanych działań negocjacyjnych, wyjaśniających wynikłe nieścisłości, jednakże udokumentowania tez zawartych w wyjaśnieniu nie stwierdzono. Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki powinny być dokonywane w wysokości i w terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – str. 10-11 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że informacja o przebiegu wykonania planu finansowego Domu Kultury za pierwsze półrocze 2017 r. nie zawierała wszystkich danych wymaganych przepisami art. 265 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Brak w niej w szczególności danych o stanie należności i zobowiązań, w tym wymagalnych. Według okazanego zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej na koniec czerwca 2017 r. konta rozrachunkowe wykazywały należności w kwocie 13.45,74 zł i zobowiązania w łącznej wysokości 17.200,65 zł – str. 13-14 protokołu kontroli.

Działania kontrolne w obrębie gospodarki składnikami majątku obrotowego wykazały niedookreślenie postanowień w zakresie wymogu wynikającego z art. 17 ustawy o rachunkowości, dotyczącego wskazania metod prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę. Zarządzeniem Nr 20/2017 z dnia 27 grudnia 2017 r. w sprawie zmian w polityce rachunkowości do zakładowego planu kont wprowadził Pan konto 311 „Materiały z inwentaryzacji” służące do ewidencji spisanego na koniec roku zapasu materiałów, które w ciągu roku odpisywane są w koszty w dniu zakupu. Jednocześnie w obowiązujących zasadach rachunkowości nie określił Pan, które materiały mają być odpisywane w koszty w momencie zakupu i objęte wyceną na koniec roku. Jak ustalono, w praktyce stan konta 311 na koniec 2017 r wynosił 7.279,64 zł i uwzględniał zinwentaryzowaną wartość albumów Łapski Tydzień Teatru – str. 31–32 protokołu kontroli.

Kontrolowana jednostka posiadała przepisy wewnętrzne regulujące zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, do których nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.), wprowadzone w dniu 12 października 2013 r. Z dniem 16 kwietnia 2014 r., w związku ze zmianą wprowadzoną ustawą z dnia 14 marca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 423), weszła w życie nowelizacja art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zgodnie z którą ustawy nie stosuje się do zamówień i konkursów, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 30.000 euro. Stwierdzono, że nowelizacja ustawy nie skutkowała zmodyfikowaniem przez Pana przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

Dodania wymaga, iż z zawartych w regulaminie regulacji wynika, iż dopiero przy zamówieniu o wartości większej niż 10.000 zł przyjęte procedury, zakładające konkurencyjność postępowania, znajdują zastosowanie. W przypadku zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej kwoty 10.000 zł przyjęto odstąpienie od obowiązku stosowania procedur określonych regulaminem. Stwierdzono, iż w kontrolowanym okresie na 17 przeprowadzonych postępowań tylko dwa przekroczyły wartość 10.000 zł, przy czym w praktyce – pomimo, że z przepisów wewnętrznych nie wynikał taki obowiązek – wyboru wykonawców we wszystkich przypadkach dokonano przy zastosowaniu postanowień regulaminu przewidujących konkurencyjność postępowania. Wskazuje to na niedostosowanie treści regulaminu do faktycznych potrzeb jednostki – str. 27-28 protokołu kontroli.

Przyczyną wystąpienia stwierdzonych nieprawidłowości i uchybień było nieprzestrzeganie lub błędna interpretacja przepisów prawa oraz niewłaściwe funkcjonowanie kontroli zarządczej.

Stosownie do postanowień art. 53 ust. 1 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, odpowiedzialność za całość gospodarki finansowej jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze, jako kierowniku jednostki.

Prowadzenie rachunkowości instytucji kultury należy do głównego księgowego, stosownie do art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych oraz postanowień zakresu czynności.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie określonej polityką rachunkowości zasady ujmowania zwrotu niewykorzystanej części dotacji podmiotowej,

b) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek należnych Domowi Kultury z tytułu nieopłaconych w terminie należności.

2. Wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-Z zgodnie z zasadami określonymi instrukcją sporządzania tego sprawozdania.

3. Terminowe regulowanie zobowiązań.

4. Sporządzanie kompletnych, w świetle art. 265 ustawy o finansach publicznych, informacji z wykonania planu finansowego za I półrocze.

5. Jednoznaczne uregulowanie, na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, metody (metod) ewidencji materiałów, mając na uwadze konieczność jednoznacznego przypisania wybranej metody dla poszczególnych rodzajów posiadanych przez jednostkę rzeczowych aktywów obrotowych.

6. Zmodyfikowanie przepisów wewnętrznych regulujących zasady wyłaniania wykonawców zamówień, do których nie stosuje się przepisów Prawa zamówień publicznych, poprzez wskazanie, iż mają one zastosowanie do zamówień o wartości do 30.000 euro. Ponadto rozważenie obniżenia przyjętego w regulaminie progu kwotowego, powyżej którego wymagane jest stosowanie konkurencyjnych procedur wyłonienia wykonawców, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia wskazujące, iż nie jest on dostosowany do faktycznych potrzeb jednostki.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Łap

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku