Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Samorządowych w Krynkach

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 23 kwietnia 2018 roku (znak: RIO.I.6002-5/18), o treści jak niżej:

Pani

Anna Tomulewicz

Dyrektor

Zespołu Szkół Samorządowych

w Krynkach

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Samorządowych w Krynkach za 2017 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono liczne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

           Analiza zagadnień organizacyjnych wykazała, że przedmiotem uchwały Nr XX/125/09 podjętej przez Radę Miejską w Krynkach w dniu 26 marca 2009 r. było włączenie do ZSS w Krynkach Szkolnego Schroniska Młodzieżowego w Krynkach – str. 5-6 protokołu kontroli. Mimo decyzji o włączeniu Schroniska do ZSS (co sugeruje ustanie jego bytu jako formalnie odrębnej jednostki) uchwałą tą jednocześnie miał być nadany Schronisku statut. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody Podlaskiego z dnia 4 maja 2009 r. stwierdzono nieważność § 2 i 4 tej uchwały. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że Szkolne Schronisko Młodzieżowe w Krynkach nie jest nowo zakładaną placówką oświatowo-wychowawczą, a zatem Rada Miejska w Krynkach nie jest uprawniona do stanowienia w przedmiotowym zakresie, gdyż wszelkich zmian statutu dokonuje rada szkoły, a w przypadku jej braku – rada pedagogiczna. W ocenie Wojewody włączenie do ZSS w Krynkach sezonowego schroniska dotyczy zmiany organizacji tej placówki, a tym samym organ stanowiący gminy nie jest umocowany do nadania statutu uprzednio już funkcjonującej jednostce. Jednocześnie nie został uchylony § 1 uchwały przewidujący włączenie schroniska do ZSS. Nakazuje to przyjąć, że nadzór Wojewody zaakceptował ustanie bytu Schroniska jako formalnie odrębnej placówki (jednostki budżetowej), na rzecz jej funkcjonowania w strukturach ZSS (co przejawia się w praktyce m.in. brakiem planowania finansowego i ksiąg rachunkowych).

           Kontrolującemu okazano podpisany przez Panią Dyrektor regulamin „Schroniska w Zespole Szkół Samorządowych w Krynkach” oraz „komunikat” Pani Dyrektor w sprawie ustalenia opłat za pobyt w Schronisku w okresie od 1 lipca do 25 sierpnia 2017 r. Wskazać należy, że wysokość opłat za korzystanie z miejsc noclegowych w szkolnym schronisku młodzieżowym przez dzieci, młodzież i ich opiekunów ustala w wymiarze od osoby za dobę organ prowadzący szkolne schronisko młodzieżowe, na wniosek dyrektora szkolnego schroniska młodzieżowego, uwzględniając warunki, jakimi dysponuje dane schronisko – § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych, ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania (Dz. U. z 2017 r. poz. 1606). Analogiczne postanowienia zawierały rozporządzenia wcześniej regulujące tę materię – np. § 77 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 2 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1872, ze zm.).

           Według art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.), ilekroć w dalszych przepisach jest mowa bez bliższego określenia o organie prowadzącym należy przez to rozumieć ministra, jednostkę samorządu terytorialnego, inne osoby prawne i fizyczne. Mając na uwadze, iż przywołane wyżej rozporządzenie MEN z dnia 11 sierpnia 2017 r. – wydane na podstawie przepisów Prawa oświatowego – nie definiuje używanego w jego treści pojęcia organu prowadzącego, należy przyjąć, że w świetle art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) organem właściwym do ustalenia odpłatności za korzystanie ze schroniska jest Rada Miejska w Krynkach. Podczas kontroli kompleksowej prowadzonej równolegle w Urzędzie Miejskim w Krynkach nie okazano uchwały Rady w tej sprawie.

                      Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała, że:

a) istnieje potrzeba ujednolicenia zasad (polityki) rachunkowości jednostki. Z ustaleń kontroli wynika, że część regulacji pochodzi z 2011 r., zaś część z 2017 r. Są one rozproszone w wielu załącznikach do zarządzeń kierownika jednostki. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 8 protokołu kontroli, w 2017 r. wydała Pani 2 zarządzenia, z których jedno dotyczy zasad (polityki) rachunkowości i wprowadza zakładowy plan kont (1/2017), a drugie określa instrukcję sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. Z kolei zarządzenie z 2011 r. w sprawie zasad (polityki) rachunkowości określa m.in. zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych, metody wyceny aktywów i pasywów, instrukcję kasową i instrukcję inwentaryzacyjną,

b) część przyjętych regulacji odnoszących się zasad ewidencjonowania rozrachunków z tytułu podatku VAT na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” nie może mieć zastosowania w kontrolowanej jednostce. W opisie konta pojawiają się m.in. takie sformułowania jak „zakład budżetowy” czy „środki pozostające na koniec roku na koncie 132” (ZSS nie gromadził w w 2017 r. środków na wyodrębnionym rachunku). Niektóre zaś zwroty są niezrozumiałe, np. „przekazanie na rachunek bieżący jednostki budżetowej wydatków z rachunki bieżącego dochodów jednostki budżetowej lub z rachunku budżetu jst, kwoty VAT naliczonego kompensowanej z VAT  należnym”, bądź „Zwrot naliczonego VAT w ciągu tego samego roku budżetowego jest traktowany  jako zmniejszenie wydatku budżetowego do kategorii netto”, przy braku informacji kto miałyby dokonywać zwrotu. Operacje „zwrotu VAT naliczonego” nie mają w praktyce miejsca. Przyjęte regulacje w zakresie rozliczeń podatku VAT miały wpływ na błędną ewidencję operacji z tego tytułu, o czym niżej – str. 14-17 protokołu kontroli,

c) Zespół nie posiada uregulowań wewnętrznych określających zasady ewidencji materiałów. Magazyn jest prowadzony wyłącznie dla artykułów żywnościowych (konto 310-5). Przy użyciu konta 310 ewidencjonowany jest również węgiel (310-1) oraz podręczniki wypożyczane dla uczniów (310-4). Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości kierownik jednostki, uwzględniając rodzaj oraz wartość poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych posiadanych przez jednostkę, powinien podjąć decyzję o metodach stosowanych przy prowadzenia ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup składników – str. 72-73 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) dokonywano zmniejszenia poniesionych wydatków budżetowych o kwotę podatku VAT naliczonego od zakupów, którą rozliczano z podatkiem należnym od sprzedaży. Zapisów takich dokonywano bez uzasadnienia w odpowiednich danych wyciągu bankowego, na podstawie dowodów PK w korespondencji kont Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 130-1 (zapis ujemny). Wskazać należy, że zmniejszanie wydatków o kwotę naliczonego podatku VAT nie wynika z rzeczywistego przebiegu operacji gospodarczych dotyczących tych rozliczeń. W dyspozycji jednostki – po rozliczeniu podatku VAT należnego z naliczonym – pozostaje bowiem kwota podatku należnego uzyskanego w związku z dokonaną sprzedażą, w wysokości rozliczonej z podatkiem naliczonym. Środki te pochodzą od kontrahentów, na rzecz których jednostka dokonała sprzedaży (np. najemców), a nie od podmiotu, u którego jednostka dokonywała zakupów. Okoliczność braku konieczności odprowadzenia VAT należnego, wynikająca z rozliczenia go z podatkiem naliczonym, nie powinna zatem skutkować zmniejszeniem wydatków, lecz zaliczeniem pozostałych w jednostce z tego tytułu środków pieniężnych do dochodów budżetowych w paragrafie odpowiednim do rodzaju sprzedaży, w związku z którą jednostka uzyskała te środki. Metoda stosowna przez ZSS prowadzi do wypaczenia faktycznej kwoty wydatków, które zostały poniesione na dane zadanie w wysokości udokumentowanej wyciągami bankowymi, obrazującymi przelewy na rzecz dostawców czy wykonawców. W okresie objętym kontrolą na zmniejszenie wydatków zaksięgowano kwotę wynikającą z rozliczenia podatku VAT należnego z naliczonym wynoszącą łącznie 1.061,50 zł – str. 16-17 protokołu kontroli,

b) nie zachowano czystości obrotów na koncie 130-1 służącym do ewidencji wydatków budżetowych; obroty tego konta stanowiły 3.025.800 zł, zaś kwota wydatków wykazana w rocznym sprawozdaniu Rb-28S 3.022.975,71 zł. Różnica w kwocie 2.824,29 zł dotyczyła niewykorzystanych środków zwróconych do budżetu gminy. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 130 obowiązuje na nim zasada czystości obrotów. Opis konta 130 zawarty w rozporządzeniu z dnia 5 lipca 2010 r. przewidywał wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem oraz zachowanie zasady czystości obrotów poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130. Z kolei opis zasad funkcjonowania konta 130 zawarty w załączniku nr 3 do rozporządzenia obowiązującego od 1 stycznia 2018  r. nadal przewiduje obowiązek zachowania zasady czystości obrotów, jednakże nie zawiera już postanowień odnoszących się do stosowania technicznego zapisu ujemnego, a także zwrotu wyrażającego wprost obowiązek zachowania pełnej zgodności zapisów między jednostką a bankiem. Przewidziano, że zapisy na koncie 130 są dokonywane na podstawie dokumentów bankowych, a stosowana technika księgowości ma zapewnić możliwość prawidłowego ustalenia wysokości obrotów oraz niezbędne dane do sporządzenia obowiązujących sprawozdań. W procesie interpretacji obowiązujących od 1 stycznia 2018 r. zasad ewidencji na koncie 130 należy w ocenie Izby uwzględnić zawarty w rozporządzeniu opis funkcjonowania kont korespondujących z kontem 130, a także przepisy ustawy o rachunkowości. Istotne znaczenie ma mianowicie fakt, że z opisu żadnego z kont zespołu 2 czy 4 nie wynika od 1 stycznia 2018 r., aby mogły być na nim dokonywane zapisy ujemne. Operacje otrzymanego faktycznie zwrotu wydatków czy zwrotu środków na wydatki do budżetu powinny być zatem dokonywane wyłącznie zapisami dodatnimi – odpowiednio na stronie Ma konta zespołu 4 i na stronie Wn konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, a zatem na koncie 130 zapisy dotyczące tych operacji powinny być ujęte odpowiednio po stronie Wn (zwrot wydatków) i Ma (odprowadzenie niewykorzystanych środków do budżetu), a następnie dla zachowania czystości obrotów na tym koncie niezbędne staje się zastosowanie technicznego zapisu ujemnego na podstawie dowodu wewnętrznego (polecenia księgowania). Z kolei ustawa o rachunkowości tylko w jednym miejscu przewiduje możliwość stosowania zapisów ujemnych, wskazując w art. 25 ust. 1 pkt 2, że stwierdzone błędy w zapisach księgowych poprawia się przez wprowadzenie do ksiąg rachunkowych dowodu zawierającego korekty błędnych zapisów, dokonywane tylko zapisami dodatnimi albo tylko ujemnymi. Zapis ujemny nie może więc służyć do ewidencji operacji gospodarczych, a tylko do korekty zapisów błędnych – str. 12-13 protokołu kontroli;

c) na koncie 225 wykazano jednostronne saldo ustalone jako persaldo strony Ma w wysokości 13.103 zł. Prawidłowo konto to powinno wykazywać należności na kwotę 527 zł oznaczające nadpłatę podatku od wynagrodzeń i zobowiązania w kwocie 13.630 zł – str. 24 protokołu kontroli;

d) nie przestrzegano przyjętych zasad w zakresie kwoty, powyżej której pozostałe środki trwałe mają być ujmowane na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”. Według uregulowań wewnętrznych na koncie 013 mają być ujmowane pozostałe środki trwałe o wartości przekraczającej 1.000 złotych, zaś pozostałe środki trwałe o wartości od 300 zł do 1.000 zł – wyłącznie w ewidencji ilościowej. Kontrola wykazała ujęcie w 2017 r. na koncie 013 m.in. składników o wartości 269 zł i 418 zł – str. 70 protokołu kontroli.

           Stwierdzono, że funkcję kasjera sprawowała m.in. osoba, której nie przypisano tych obowiązków w zakresie czynności. Nie określono ponadto zastępstw na czas nieobecności pracowników wykonujących zadania kasjera – str. 19 protokołu kontroli.

           Liczne nieprawidłowości stwierdzono w zakresie sporządzania i kontroli raportów kasowych. Kontrolą objęto wszystkie raporty kasowe sporządzone w 2017 r., w wyniku czego ustalono, że:

a) nie wystawiono dowodu wpłaty do kasy na kwotę 702 zł określoną jako pobrana za pobyt w schronisku 20 osób w dniach od 3 do 5 lipca 2017 r. Wskazana wpłata nie została też przyjęta na kwitariusz przychodowy. Na kwotę tę została wystawiona faktura dla Domu Dziecka z Będzina za 2 noclegi w okresie od 3 do 5 lipca 2017 r. Na fakturze określono termin płatności jako 5 lipca 2017 r. i sposób płatności „gotówka”. Kontrolującemu nie okazano żadnego dowodu wpłaty, zaś w księdze rejestracyjnej pobytu w schronisku zaznaczono 1 nocleg. Wobec faktu, że brak jest kwitariusza przychodowego, zaś w księdze rejestracyjnej dokonano przeróbek (zamazywania) w zakresie liczby noclegów (ewidencja niezgodna z wystawioną fakturą), kontrolujący nie był w stanie stwierdzić, czy pobrano i odprowadzono do kasy wszystkie należne jednostce środki. Stwierdzony stan faktyczny nie pozwala na przyjęcie racjonalnego zapewnienia, że w zakresie tej operacji nie doszło do nadużyć – str. 20-21 protokołu kontroli;

b) w dniu 29 czerwca 2017 r. (według księgi druków ścisłego zarachowania) wydane zostały osobie obsługującej schronisko kwitariusze przychodowe K-104 o numerach od 9154801 do 9154900. Suma wpłat uwidoczniona w kwitariuszach od nr 9154801 do 9154813 stanowiła 1.117,80 zł, zaś do kasy zaprzychodowano 1.819,80 zł. Poproszono o złożenie wyjaśnienia główną księgową – jako osobę, która dokumentowała dokonanie kontroli tego raportu – dlaczego nie sprawdziła poprawności kwot ujętych w kwitariuszach z kwotą wpłaconą do kasy. Według udzielonej odpowiedzi Podpisując raport kasowy Nr 3/Z z dnia 31.07.2017, sprawdzono tylko poprawność podpiętych do niego dokumentów: Kasa Przyjmie  i bankowy dowód wpłaty. Kwitariusz przychodowy nie został sprawdzony przez księgową. Kasjer, przyjmując gotówkę do kasy powinien zliczyć wpłaty z kwitariusza i wystawić na tej podstawie KP. Wcześniej księgowa podliczyła zgodność wpłat tylko w księdze rejestracyjnej schroniska szkolnego  i na prośbę księgowej kasjer przyjął gotówkę do kasy i odprowadził w tym dniu do banku  – str. 21 protokołu kontroli;

c) efektem przedstawionej wyżej nieprawidłowości było sporządzenie nierzetelnego dowodu wpłaty gotówki do kasy na kwotę 1.819,80 zł, poprzez wskazanie w jego treści, że wpłacana kwota wynika z kwitariuszy nr od 9154801 do 9154813, podczas gdy suma uwidoczniona na tych kwitariuszach stanowiła 1.117,80 zł. Według złożonego w tej sprawie wyjaśnienia było to efektem niesprawdzenia kwitariuszy, przez nieuwagę (…) zwłaszcza, że na tę kwotę wystawiona została faktura – str. 21 protokołu kontroli;

d) żaden z kwitariuszy przychodowych załączonych do RK Nr 3/Z nie zawiera daty oraz podpisu osoby przyjmującej gotówkę; ponadto stwierdzono brak wskazania osoby, której wypłacono gotówkę z kasy za zakup znaczków, które to operacje ujęto w RK Nr 4/Z i 7/Z (wypłaty 200 zł i 100 zł; do raportów załączono faktury za znaczki). Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 5 ustawy o rachunkowości dowód księgowy powinien zawierać m.in. podpis osoby, której wydano lub od której przyjęto składniki aktywów – str. 21-22 protokołu kontroli;

e) brak wskazania na liście wypłat daty wypłaty gotówki. Lista wypłat pod RK Nr 2/Z zawiera datę 6 kwietnia 2017 r. wyłącznie w pierwszej pozycji; pozostałe pozycje z pokwitowaniem odbioru nie wskazują dat wypłaty gotówki, co uniemożliwia stwierdzenie przestrzegania art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości – str. 19-20 protokołu kontroli;

f) nierzetelnie sporządzano dowody wpłaty poprzez zamieszczanie podpisu osoby przyjmującej gotówkę wyłącznie na jednej z kopii kwitariuszy przychodowych. Kontrola wykazała, że do raportu Nr 4/Z została załączona kopia kwitariuszy (część różowa), kopia ta zawiera podpis osoby przyjmującej gotówkę na kwitariusz, zaś kopia ujęta w bloczku (będąca powieleniem części różowej) nie zawiera podpisu osoby przyjmującej gotówkę. Jak ustalono, ta sama osoba przyjmowała wpłaty na kwitariusz, odprowadzała do kasy, ujmowała w raporcie i odprowadzała do banku. Podpis złożyła wyłącznie na różowej kopii druków – str. 22 protokołu kontroli;

g) daty zamieszczone na dokumentach obrazujących obrót kasowy sugerują, iż dokumenty te były sporządzane w późniejszym okresie. Do raportu kasowego Nr 4/Z za okres od 28 sierpnia do 31 sierpnia 2017 r. został załączony odcinek czeku AE1793270 z datą 28 sierpnia 2017 r. i kwotą 200 zł oraz dowód wpłaty gotówki do kasy na kwotę 200 zł wystawiony w dniu 28 października 2017 r. ze wskazaniem następnego raportu Nr 5/Z, w którym taka operacja nie występuje – str. 22 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w 2017 r. księgi jednostki prowadziła główna księgowa ZSS, jak również dwie inne osoby. W związku z faktem, że główna księgowa przebywała na zwolnieniu lekarskim w okresie od 9 maja 2017 r. do 26 czerwca 2017 r.,  obowiązki głównej księgowej pełniła pracownica zatrudniona od dnia 12 czerwca 2017 r. na stanowisku głównego księgowego do końca zwolnienia lekarskiego. Zawarta została również w dniu 23 maja 2017 r. umowa zlecenia z jeszcze inną osobą, której przedmiotem było świadczenie usług księgowych, w szczególności prowadzenie obsługi płacowej, sporządzanie i terminowe przekazywanie sprawozdań statystycznych i finansowych, przyuczenie pracownika do wykonywania powyższych czynności oraz obsługa przelewów w programie home banking. Umowa została zawarta do 30 czerwca 2017 r. Osobie zatrudnionej na podstawie umowy zlecenia nie powierzono dysponowania środkami pieniężnymi. Jak ustalono, w okresie nieobecności głównego księgowego, w dniach od 9 maja do 11 czerwca 2017 r., zadania głównego księgowego nie były nikomu powierzone. Dokumenty z tego okresu do wypłaty zatwierdzała Pani Dyrektor, znajdowały się na nich również podpisy głównej księgowej przebywającej na zwolnieniu.

W okresie przebywania głównej księgowej na zwolnieniu lekarskim stwierdzono przypadek przelania środków pieniężnych z rachunku bieżącego ZSS na prywatne konto wymienionej wyżej osoby zatrudnionej od 23 maja 2017 r. na umowę zlecenia, na podstawie wniosku o zaliczkę podpisanego wyłącznie przez tę osobę (nie zatwierdzonego do wypłaty przez Panią Dyrektor oraz nie sprawdzonego pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym). Jak ustalono, przelewu dokonano w związku z wypłatą uczniom w czerwcu 2017 r. (na zakończenie roku szkolnego) stypendiów za wyniki w nauce. Zgodnie z wyciągiem bankowym z dnia 21 czerwca 2017 r. przelano środki w wysokości 6.600 zł. W tym samym dniu dokonano ich zwrotu na rachunek Zespołu w pełnej wysokości. Jak ustalono, zarządzeniem Burmistrza Nr 247/2017 z dnia 22 czerwca 2017 r. dokonano zmiany w planie wydatków budżetu gminy Krynki polegającej na ujęciu w nim kwoty 6.600 w rozdziale 80195 „Pozostała działalność”, par. 3240 „Stypendia dla uczniów”. W dniu 22 czerwca 2017 r. ponownie został wypełniony wniosek o zaliczkę na kwotę 6.600 zł. Tym razem został on podpisany przez Panią Dyrektor i sprawdzony pod względem formalno-rachunkowym przez osobę zatrudnioną od 12 czerwca 2017 r. w związku ze zwolnieniem lekarskim głównego księgowego. Kwota 6.600 zł ponownie została przelana na prywatne konto pracownika zatrudnionego na umowę zlecenia. W złożonych w tej sprawie wyjaśnieniach wskazała Pani, że Pracownik szkoły (…) [chodzi o osobę zatrudnioną na umowę zlecenia] nie mogła podjąć na podstawie czeku gotówki z banku na wypłacenie stypendiów, gdyż zgodnie z umową z bankiem do pobrania gotówki z banku jest upoważniona księgowa (…) oraz dyrektor Anna Tomulewicz. W tym celu (…) wypełniła wniosek o zaliczkę, na podstawie którego pieniądze zostały przelane na jej ROR. Tego samego dnia była informacja od pani skarbnik z gminy, że w tym dniu pani burmistrz nie podpisze zarządzenia dt. stypendiów, gdyż jest nieobecna. Wówczas (…) zwróciła pobraną zaliczkę z własnego ROR na konto budżetowe szkoły. Dnia 22 czerwca 2017r., po podpisaniu zarządzenia Burmistrza Krynek w sprawie stypendiów, ponownie został wypełniony (…) wniosek o zaliczkę, została ona przelana na konto ROR (…). Pieniądze zostały pobrane (…) i w dniu zakończenia roku szkolnego (23.06.2017r.) wypłacono uczniom stypendia za wysokie wyniki w nauce. (…) W czasie nieobecności w pracy księgowej (…) informatyk z banku uaktywnił konto (…) [osoby zatrudnionej na umowę zlecenia], którym ta posługiwała się jako pracownik szkoły, przed przejściem na emeryturę. Operacja ta  umożliwiła (…) dokonywanie przelewów, w czasie gdy była zatrudniona na umowę zlecenie. (…) Od 12 lipca 2017r. zostały wprowadzone zmiany w upoważnieniach bankowych, które umożliwiają zastępowanie poszczególnych osób w czasie ich nieobecności w podejmowaniu czynności bankowych, co pozwoli uniknąć sytuacji takich jak opisana powyżej.

Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia wskazać należy, że przedmiotem umowy zlecenia z pracownikiem nie było powierzenie dysponowania środkami pieniężnymi, tj. czynności właściwej głównemu księgowemu zgodnie z art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). W tym samym czasie, w którym dokonano przedstawionych wyżej operacji, w ZSS była natomiast zatrudniona osoba na stanowisku głównego księgowego, na czas zwolnienia lekarskiego – str. 26 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że w dwóch przypadkach zobowiązania jednostki zostały opłacone po terminie płatności. Nie stwierdzono, aby zostały naliczone odsetki od nieterminowej płatności. Kwota 2.878,97 zł stanowiła zobowiązanie wobec PGE Białystok (opóźnienie 15 dni), zaś kwota 453,60 zł zobowiązanie wobec MPO Białystok (opóźnienie 10 dni). Zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych jednostki zaliczane do sektora finansów publicznych zobowiązane są do dokonywania wydatków publicznych w wysokościach i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – str. 24 protokołu kontroli.

           W zakresie realizacji dochodów kontrolą objęto dochody wynikające z korzystania ze Schroniska, klasyfikowane błędnie w par. 075 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…”, zamiast w par. 083 „Wpływy z usług”. Stwierdzono brak przypisania obowiązku prowadzenia ewidencji pobytu w schronisku w zakresach czynności pracowników – str. 31 protokołu kontroli.

Analiza tego zagadnienia wykazała ponadto, że według księgi rejestracyjnej obrazującej korzystanie ze Schroniska w okresie od 7 do 16 sierpnia 2017 r. (9 noclegów) schronisko było udostępnione Caritas Archidiecezji Białostockiej, mimo czego nie pobrano żadnej opłaty według stawek wynikających z „komunikatu” Pani Dyrektor określającego wysokość odpłatności w okresie wakacji 2017 r. Z „komunikatu” nie wynika, aby istniała możliwość odstępowania od opłat za nocleg w schronisku. Dla Caritas wystawiono zaś jedynie fakturę za zużyte media na kwotę 542,44 zł. Ustalenia kontroli prowadzą jednak do wniosku o braku zgodności między faktem ujęcia w księdze rejestracyjnej tego udostępnienia pomieszczeń a pozostałą dokumentacją. Okazano bowiem umowę najmu zawartą w dniu 30 czerwca 2017 r. pomiędzy Panią Dyrektor i Caritas, w której m.in. stwierdzono, że pomieszczenia szkoły udostępnia się nieodpłatnie w celu prowadzenia kolonii letnich. Załącznik do umowy odnosi się do udostępnianych pomieszczeń. W wyjaśnieniu w sprawie nie ustalenia należności za kolonie wskazała Pani, że Zwolnienie z opłat zostało ustalone z organem prowadzącym. Sugerowaliśmy się wieloletnią współpracą z „Caritas” oraz tym, że dzieci z naszej szkoły mogły nieodpłatnie uczestniczyć w bardzo bogatej ofercie zajęć kolonijnych, co dla niektórych z nich było jedyną forma letniego wypoczynku. Schronisko działające w okresie letnim dysponuje tylko 25 miejscami noclegowymi, które mieszczą się w salach lekcyjnych nr 5, nr 7 i nr 8 i miejsca te były dostępne ewentualnym wynajmującym, w czasie, gdy w szkole były kolonie – str. 31 protokołu kontroli. Wymienione przez Panią sale lekcyjne nie zostały wskazane w załączniku do umowy z Caritas. Treść umowy i złożone przez Panią wyjaśnienia świadczą o tym, że bezpodstawnym było ujęcie faktu udostępnienia pomieszczeń szkoły dla Caritas na przeprowadzenie kolonii w rejestrze korzystania ze Schroniska, ponieważ korzystanie nie dotyczyło Schroniska, a odrębnego wynajęcia innych pomieszczeń szkoły. Ponadto należy wskazać, że zgodnie z art. 659 Kodeksu cywilnego istotą umowy najmu jest oddanie najemcy rzeczy do używania oraz zobowiązanie najemcy do zapłacenia wynajmującemu umówionego czynszu. Nieodpłatny charakter może mieć zaś umowa użyczenia – art. 710 k.c. Ponadto ustalenie z organem prowadzącym nieodpłatnego udostępnienia pomieszczeń szkoły nie zostało podczas kontroli udokumentowane. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121, ze zm.), jednostka budżetowa, która powinna władać nieruchomością jako trwały zarządca, ma obowiązek formalnego zawiadomienia właściwego organu o oddaniu części nieruchomości w najem lub użyczenie.

Kontrola dochodów związanych z żywieniem uczniów wykazała następujące nieprawidłowości:

a) niewłaściwe klasyfikowanie wpłat za wyżywienie przedszkolaków w par. 0830 „Wpływy z usług”, zamiast w par. 0670 „Wpływy z opłat za korzystanie z wyżywienia w jednostkach realizujących zadania z zakresu wychowania przedszkolnego”. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) w paragrafie tym klasyfikowane są opłaty wnoszone za korzystanie z wyżywienia w przedszkolach publicznych oraz publicznych innych formach wychowania przedszkolnego, do których  ustalania stosuje się odpowiednio art. 67a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, którego treść od 1 września 2017 r. znajduje się w art. 106 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59, ze zm.) – str. 34 protokołu kontroli. Z dostępnych w RIO w Białymstoku danych sprawozdania Rb-34S za 2016 r. – w roku tym gromadzono dochody z opłat za żywienie na wyodrębnionym rachunku – wynika, że klasyfikacja opłat za żywienie przedszkolaków była w 2016 r. prawidłowa (stosowano par. 0670),

b) brak udokumentowania, aby wysokość opłat za żywienie została przez Panią ustalona w porozumieniu z Burmistrzem Krynek. Zgodnie z art. 106 ust. 3 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 3 Prawa oświatowego warunki korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokość opłat za posiłki, ustala dyrektor szkoły w porozumieniu z burmistrzem. Kontrolującemu nie okazano dowodu uzgodnień z Burmistrzem w tym względzie. Jedynie według treści zarządzenia Pani Dyrektor Nr 02/01/2017 z dnia 5 stycznia 2017 r. zostało wydane ono w porozumieniu z Burmistrzem Krynek – str. 34 protokołu kontroli;

c) naruszenie dyspozycji art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego (przed 1 września 2017 r. art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty) poprzez nieprzeznaczenie całości opłat wniesionych przez uczniów w 2017 r. na zakup artykułów żywnościowych służących przygotowaniu posiłków (na tzw. „wsad do kotła”). Zgodnie z przywołanym przepisem do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłku w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki. Dyspozycja tego przepisu jest równoznaczna z obowiązkiem finansowania żywienia uczniów w taki sposób, aby całość pobieranych od uczniów opłat za żywienie była przeznaczana za zakup artykułów żywnościowych. Kontrola wykazała, że dochody wykonane za 2017 r. w rozdz. 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” par. 083 stanowiły 150.533,90 zł, zaś wydatki sklasyfikowane w rodz. 80148 par. 4220 „Zakup środków żywności” stanowiły kwotę 125.976,68 zł. Różnica pomiędzy dochodami i wydatkami wyniosła 24.557,22 zł. Ustalona przez Panią stawka opłaty za żywienie dla nauczycieli oraz pracowników administracji i obsługi wynosiła 4 zł i była o 1 zł wyższa od stawki ustalonej dla uczniów. Kontrola wykazała, że w 2017 r. 41 nauczycieli i pracowników administracji i obsługi korzystało z wyżywienia. Jak wynika z wyjaśnienia Pani Dyrektor (…) Nadwyżka w kwocie 1zł/obiad jest pobierana od pracowników na pokrycie kosztów związanych z funkcjonowaniem kuchni, czyli częściowe pokrycie kosztów energii, wody, środków czystości, itp. Całkowita kwota za wyżywienie pracowników za rok 2017 wynosi 29060zł (koszt obiadu 3zł + 1zł). Gdyby odliczyć 1zł,  koszt ten wyniósłby 21795zł. Nadwyżka z 1zł za rok 2017 wyniosła 7265zł. Kwota ta została odprowadzona do urzędu miasta.

Po uwzględnieniu danych wynikających z Pani wyjaśnienia różnica między dochodami z opłat za żywienie a wydatkami na zakup artykułów żywnościowych w dalszym ciągu wykazuje znaczącą wartość, tj. kwotę 17.292,22 zł – str. 66-67 protokołu kontroli. Oznacza ona, że tylko niecałe 88% opłat przeznaczono na zakup artykułów żywnościowych. Z posiadanych przez RIO w Białymstoku danych sprawozdawczych za 2016 r. wynika, że zjawisko to w 2016 r. nie wystąpiło. Nadwyżka dochodów nad wydatkami wyniosła 5.952,82 zł, przy czym należy założyć, że podlegałaby ona istotnemu zmniejszeniu o dodatkowe kwoty wpłacane przez pracowników szkoły korzystających ze stołówki.

           W zakresie wydatków na wynagrodzenia pracowników administracji i obsługi stwierdzono, że regulamin wynagradzania przewiduje fundusz premiowania w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia. Warunkiem przyznania premii jest należyte wywiązywanie się z obowiązków pracowniczych. Tymczasem analiza pism w sprawie premii dla pracowników wymienionych w protokole kontroli wykazała, że premia jest przyznawana na podstawie pism, w których wskazuje Pani jako przesłankę jej przyznania „wykonywanie czynności poza zakres obowiązków zleconych przez dyrektora”. Wskazać należy, że zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902, ze zm.) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań pracownikowi samorządowemu może zostać przyznany dodatek specjalny. Jak wyjaśniła Pani Dyrektor Premie były przyznawane za należyte wywiązywanie się z obowiązków pracowniczych, za sumienną i dobrze wykonywaną pracę. Błędem moim było to, iż źle to ujmowałam w pismach kierowanych do pracowników. W pismach zawarta była informacja, której nie było w zapisach regulaminu „za wykonywanie czynności poza zakres obowiązków”. Jednak punkt 5 regulaminu mówi, że W przypadku uruchomienia funduszu premiowego, indywidualna premia przyznana pracownikowi może maksymalnie wynosić 20% jego wynagrodzenia zasadniczego i jest uzależniona od ilości oraz stopnia trudności i złożoności przydzielonych do wykonania zadań. Nie uważam więc, aby sformułowanie użyte w pismach do pracowników było rażąco niezgodne z przepisami. Zlecone prace nie należały do dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności, były to raczej prace krótkoterminowe i dlatego nie przyznałam tym pracownikom dodatku specjalnego – str. 41-42 protokołu kontroli.

                      Kontrola prawidłowości ustalenia przez ZSS w Krynkach danych stanowiących podstawę sporządzenia przez Burmistrza Krynek sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego za 2017 r. oraz ustalenia wysokości dodatków uzupełniających dla nauczycieli wykazała, że nieprawidłowo obliczono strukturę zatrudnienia nauczycieli stażystów i mianowanych. Korektę danych sporządzono w trakcie kontroli. W wyniku ustaleń kontroli zmianie uległa kwota różnicy (kol. 10 sprawozdania) między iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń a wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli stażystów – jednostka ustaliła pierwotnie różnicę na poziomie (-) 3.302,70 zł, podczas gdy powinna ona wynosić (-) 4.220,34 zł – oraz kwota różnicy w kol. 10 sprawozdania dotycząca nauczycieli mianowanych – jednostka ustaliła różnicę na poziomie (+) 8.564,54 zł, podczas gdy prawidłowo powinna ona wynosić (+) 8.003,22 zł. Efektem korekty danych spowodowanej ustaleniami kontroli było zwiększenie kwoty podlegającej wypłacie tytułem dodatków uzupełniających nauczycielom stażystom o 917,64 zł – str. 48-51 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości udzielania zamówień publicznych wykazało nieprzestrzeganie obowiązujących w jednostce wewnętrznych regulacji dotyczących wyłaniania wykonawców zamówień o wartości wyłączającej obowiązek stosowania procedur określonych ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.). Stwierdzono, że nie został udokumentowany sposób, w jaki zwrócono się z zapytaniem do potencjalnych wykonawców w zakresie wykonania zlecenia polegającego na naprawie sprzętu komputerowego, instalacji oprogramowania systemowego oraz aplikacyjnego na komputerach oraz aktualizacji i archiwizacji wykorzystywanego oprogramowania. Z obowiązujących w ZSS procedur wynika, że rozeznanie cenowe polega na zaproszeniu (pocztą, faksem, pocztą elektroniczną) co najmniej 3 oferentów. Właściwe jest zatem, aby możliwe było potwierdzenie zachowania przyjętych zasad. Według protokołu przeprowadzonych czynności o udzielenie zamówienia publicznego o wartości szacunkowej poniżej 30.000 euro z zapytaniem ofertowym zwrócono się do 2 firm z Białegostoku oraz do osoby fizycznej zamieszkałej w Krynkach. Ofertę złożyła tylko osoba fizyczna. Jak wyjaśniła Pani Dyrektor Zapytanie w formie email wysłano do trzech podmiotów. Jednak komputer, z którego wiadomości zostały wysłane uległ awarii (uszkodzona matryca w laptopie). Ponieważ był to komputer na gwarancji, pozyskany z projektu Gminy, został odesłany do serwisu i z racji niemożliwości naprawy został zastąpiony nowym sprzętem. (…) Zapytanie ofertowe zostało również zamieszczone na stronie internetowej szkoły – widnieje tam do dnia dzisiejszego – str. 44 protokołu kontroli.

Analizując wydatki na realizację przedstawionych wyżej usług stwierdzono, że umowy ze wskazaną w protokole kontroli osobą fizyczną zawarła Pani na 2017 i 2018 r. Umowa na 2017 r. została zawarta 23 stycznia 2017 r. i obowiązywała do końca roku. Umowa na 2018 r. została zawarta 2 stycznia 2018 r. W ofercie na realizację zamówienia w 2017 r. wykonawca zaproponował cenę w wysokości 90 zł brutto za jedną roboczogodzinę. Kontrolą objęto wszystkie rachunki wystawione w 2017 r. i stwierdzono, że nie przestrzegano ceny zawartej w ofercie. Na przykład w styczniu 2017 r. zgodnie z ewidencją przepracowanych zostało 6 godzin, a rachunek wystawiono na kwotę 600 zł, zamiast na 540 zł. Z kolei w marcu 2017 r. zgodnie z ewidencją wykonawca przepracował 22 godziny, zaś wystawiono rachunek na kwotę 1.000 zł, podczas gdy według umowy powinno to być 1.980 zł. Analiza wszystkich rachunków za 2017 r. wykazała, że tylko w jednym przypadku ilość przepracowanych godzin zgodna była z kwotą, na którą powinien opiewać rachunek według zawartej umowy. Łącznie za 2017 r. wystawiono i opłacono rachunki na kwotę 6.860 zł, zaś winny one opiewać według umowy na kwotę 10.990 zł. Wskazać należy, że zgodnie z wnioskiem o udzielenie zamówienia zabezpieczono na wskazane zadanie środki finansowe w rozdz. 80101 „Szkoły podstawowe” par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe” w kwocie 8.000 zł. Według udzielonego przez Panią wyjaśnienia Prace zawsze są zlecane przez dyrektora szkoły, na ogół w rozmowie telefonicznej. Podczas zgłoszenia ustalany jest zakres prac oraz przewidywana liczba godzin pracy, jak również przewidywana kwota rachunku oraz zasadność naprawy. (…) Zgodnie z ustaleniami Zleceniobiorca informuje dyrektora o czasie rozpoczęcia prac oraz o ich zakończeniu. Każda ewidencja godzin była analizowana przez dyrektora Zespołu, zaś dane w niej zawarte zawsze były akceptowane przez dyrektora. Rzeczywiście, umowa nie zawiera cennika za usługi. (…) Składając ofertę Zleceniobiorca podał, zgodnie z zapytaniem, kwotę za jedną godzinę wykonywanych usług. Przed podpisaniem umowy określono, że jest to kwota uśredniona. Przed zawarciem umowy ustalono, że kwota rachunku będzie ustalana na podstawie zakresu wykonanych prac. (…) Stąd rozbieżności w ewidencji godzin oraz kwotach rachunków. (…) Zleceniobiorca sam podpisuje wystawione rachunki i nawet jeśli nie są one dla niego korzystne nie rości z tego tytułu żadnych pretensji. § 4 pkt. 3 umowy mówi: „Rozliczenie odbywać się będzie raz w miesiącu, na podstawie prawidłowo wystawionego rachunku, na koniec każdego miesiąca kalendarzowego.” I tak też się to odbywa – str. 42-47 protokołu kontroli.

           W odniesieniu do umowy na przedmiotowe usługi na 2018 r., zawartej w dniu 2 stycznia 2018 r., nie były stosowane procedury udzielania zamówień o wartości poniżej 30.000 euro, ponieważ zarządzeniem z dnia 1 grudnia 2017 r. wprowadziła Pani nowy regulamin udzielania zamówień publicznych o wartości do 30.000 euro, zgodnie z którym dla zamówień o wartości poniżej 5.000 euro nie wymaga się stosowania procedury rozeznania rynku. Zawarta z wykonawcą umowa nie określa stawek za wykonane usługi. W związku z brakiem postępowania na wyłonienie wykonawcy nie można też ustalić ceny za usługę na podstawie oferty. Stosownie do przepisów ustawy o finansach publicznych (m.in. art. 261), wysokość zaciąganego zobowiązania pieniężnego lub sposób jego obliczenia musi być znana w momencie podpisywania umowy – str. 42-47 protokołu kontroli.

Z kolei w przypadku udzielenia zamówienia o wartości poniżej 30.000 euro na zakup i montaż kotary grodzącej halę sportową okazana dokumentacja zawierała informację, że zwrócono się mailowo w dniu 23 listopada 2017 r. do firmy SK Sport; została również sporządzona notatka w sprawie rozmowy telefonicznej z Volaro w Krakowie z dnia 16 października 2017 r. Z protokołu postępowania wynika, że z zapytaniem ofertowym zwrócono się do wymienionych firm. Zgodnie z obowiązującym regulaminem należało w formie pisemnej zaprosić do złożenia ofert co najmniej 3 wykonawców. Według protokołu postępowania wykonawca nie złożył pisemnej oferty, zaś cena została ustalona telefonicznie. Regulamin wymaga zaś, aby wykonawca złożył ofertę osobiście, przesłał pocztą, faksem lub pocztą internetową – str. 55-56 protokołu kontroli.

Podczas kontroli badaniu poddano również prawidłowość stosowania procedur udzielania zamówień publicznych w trybie określonym przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych. Stwierdzono, że powołując komisję przetargową do przeprowadzenia czynności w ramach postępowania w trybie przetargu nieograniczonego na dostawę produktów spożywczych dla stołówki Zespołu Szkół Samorządowych w Krynkach nie określiła Pani jej organizacji, trybu pracy oraz zakresu obowiązków członków komisji przetargowej, które mają służyć m.in. zapewnieniu indywidualizacji odpowiedzialności członków komisji za wykonywane czynności oraz przejrzystości jej prac. Naruszono tym samym art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych – str. 56 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji przeprowadzonego postępowania wykazała ponadto następujące nieprawidłowości:

a)  ogłoszenie o przetargu zostało opublikowane w dniu 13 grudnia 2016 r., zatem zgodnie z obowiązującymi od dnia 28 lipca 2016 r. przepisami art. 25a Prawa zamówień publicznych zamawiający powinien zobowiązać wykonawców w specyfikacji istotnych warunków zamówienia do złożenia oświadczeń stanowiących wstępne potwierdzenie, że wykonawca nie podlega wykluczeniu oraz spełnia warunki udziału w postępowaniu. Ewentualnie powinien też określić oświadczenia i dokumenty, do złożenia których wezwie wykonawcę, którego oferta została oceniona najwyżej, w celu potwierdzenia spełniania warunków udziału w postępowaniu, spełnianie przez oferowane dostawy, usługi i roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego oraz brak podstaw wykluczenia wskazanych przez zamawiającego w ogłoszeniu o zamówieniu i specyfikacji (art. 26 ust. 2 ustawy). Tymczasem specyfikacja istotnych warunków zamówienia została opracowana na podstawie przepisów obowiązujących przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020) i mimo zmiany regulacji prawnych nie odnosi się do oświadczenia z art. 25a ust. 1 Prawa zamówień publicznych. Ponadto w treści specyfikacji posłużono się pojęciem zamówień uzupełniających, które również od 28 lipca 2016 r. zostało usunięte z treści art. 67 Prawa zamówień publicznych – str. 59 protokołu kontroli;

b) nie zamieszczono ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych. Stosownie do art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych jeżeli wartość zamówienia jest mniejsza niż kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy, zamawiający nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego zamieszcza ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych. Według złożonych przez Panią Dyrektor wyjaśnień Brak zamieszczonego ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych wynika niewątpliwie z braku doświadczenia w przystępowaniu do postępowań przetargowych. Szkoła po raz pierwszy przystąpiła do przetargu. W naszej szkole nie ma osób specjalizujących się w przeprowadzaniu przetargów, tak jak jest to np. w urzędach, czy innych instytucjach – str. 64-65 protokołu kontroli.

           Kontrolą objęto też realizację zamówienia oraz wypłaty wynagrodzenia z tytułu wykonywanych dostaw. Sprawdzeniu poddano 3 faktury z października 2017 r. Stwierdzono nie przestrzeganie cen wynikających z ofert. Zgodnie z § 6 umów zawartych z poszczególnymi dostawcami w kwocie, na którą opiewała złożona oferta, uwzględnione zostały ryzyka mogące wystąpić w okresie realizacji umowy związane ze zmianą cen, wynagrodzeń za świadczone usługi, zmianą wysokości składek na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne wchodzących w życie od dnia 01.01.2017 r., itp. Jedynie w § 9 przewidziano możliwość zmiany ceny, nie częściej niż raz na kwartał, o wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych za poprzedni kwartał (klauzula waloryzacyjna).

Ustalono, że bułka tarta, która zgodnie z ofertą złożoną przez Jaskółka Sp. z o.o. miała być dostarczana bezpłatnie, została wyceniona w fakturze Nr 2342/000/2017 na kwotę 40,80 zł. Według wyliczenia sporządzonego przez jednostkę w 2017 r. wydano 114,23 zł na zakup bułki tartej, która zgodnie z ofertą wykonawcy miała być dostarczana bezpłatnie.

           Według złożonych przez Panią wyjaśnień faktury pod względem merytorycznym sprawdzane były przez kierownika świetlicy (…). Różnice cenowe wynikają z faktu, że nie wszystkie produkty niezbędne do kuchni, znalazły się w ofercie cenowej. W formularzu ofertowym była np. inna gramatura towaru, niż ta która była potrzebna. Odnosząc się do wyjaśnienia wskazać należy, że w złożonych ofertach były artykuły o identycznej gramaturze i nazwie, które następnie zostały zakupione przez Zespół po cenach nie wynikających ze złożonych ofert (np. fortuna 1l sok pomarańczowy – na fakturze cena 4,38 zł, w ofercie 3,03 zł). Na przykładzie 2 faktur z października 2017 r. ustalono, że:

- faktura Nr FV/MB/101306/W/17 z 30 października 2017 r. wystawiona została na kwotę 1.420,32 zł – po zastosowaniu cen z oferty wartość jej powinna wynosić 1.394,65 zł;

- faktura Nr 2342/000/2017 z 31 października 2017 r. wystawiona na kwotę 311,93 zł – po zastosowaniu cen z oferty wartość jej powinna wynosić 271,13 zł – str. 65-66 protokołu kontroli.

           Nieprawidłowości stwierdzone w obszarze realizacji zamówienia publicznego na dostawę artykułów żywnościowych wskazują na brak funkcjonowania kontroli zarządczej w jednostce, za organizację której odpowiedzialna jest Pani Dyrektor. Dopuszczenie do opłacania dostaw towarów według cen wyższych niż wynikające z ofert i umów niweczy cel przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówień publicznych, których istotą jest wyłonienie najkorzystniejszej oferty, aby środki publiczne zostały wydatkowane efektywnie i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów (art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych).

W trakcie kontroli została okazana decyzja Nr 121/88 z dnia 3 listopada 1986 r. wydana przez Naczelnika Gminy w Krynkach, zgodnie z którą grunt zabudowany (…), z dniem 2 sierpnia 1985 r. przeszedł w zarząd Gminnego Zespołu Społeczno-Administracyjnego Szkół w Krynkach. Ustalono również opłatę, zgodnie z wówczas obowiązującym rozporządzeniem. Nie stwierdzono decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Zespołu Szkół Samorządowych w Krynkach, jako obecnie istniejącej jednostki oświatowej. Stosowny wniosek w tej sprawie skieruję do Burmistrza Krynek w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym na podstawie ustaleń kontroli kompleksowej gminy Krynki – str. 70-71 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz nieprawidłowej organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej.

           Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, jako kierowniku jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Ponosi Pani także ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego, za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości, stosownie do ustalonego zakresu czynności, należy do głównego księgowego. Prawa i obowiązki głównych księgowych określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Miejskiej w Krynkach wniosku o ustalenie wysokości opłat za korzystanie z miejsc noclegowych w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym działającym w ramach ZSS, stosownie do § 79 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie publicznych placówek oświatowo-wychowawczych…

2. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) rozważenie ujednolicenia obowiązujących w jednostce regulacji wewnętrznych, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

b) usunięcie z jej treści tych postanowień związanych z rozliczaniem podatku VAT, które nie mogą mieć zastosowania w ZSS, w tym również postanowienia, iż „Zwrot naliczonego VAT w ciągu tego samego roku budżetowego jest traktowany jako zmniejszenie wydatku budżetowego do kategorii netto” – jako prowadzącego do ustalania nierzetelnej kwoty wydatków (niemającej uzasadnienia w faktycznej kasowej realizacji),

c) precyzyjne określenie metod prowadzenia ewidencji dla poszczególnych grup składników rzeczowych aktywów obrotowych (materiałów), stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

3. Zobowiązanie głównego księgowego do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaliczanie do dochodów budżetowych środków pieniężnych stanowiących podatek VAT należny rozliczony z podatkiem VAT naliczonym; zaprzestanie ewidencjonowania tych środków jako rzekomych zwrotów wydatków, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia,

b) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego do błędnych operacji, zwrotów nadpłat i korekt, a także do obrotów wynikających z innych tytułów niż realizacja dochodów i wydatków,

c) wykazywanie w ewidencji syntetycznej dwustronnych sald kont rozrachunkowych, w przypadku ujęcia na nich zarówno należności, jak i zobowiązań jednostki,

d) ujmowanie na koncie 013 wyłącznie składników majątkowych o wartości przekraczającej 1.000 zł, stosownie do przyjętych uregulowań w tym zakresie; ewentualnie rozważenie zmiany przepisów wewnętrznych, jeżeli nie są one dostosowane do faktycznych potrzeb jednostki.

4. Podjęcie zdecydowanych działań zapewniających prawidłowość prowadzenia i dokumentowania gospodarki pieniężnej, poprzez:

a) wyeliminowanie przypadków prowadzenia kasy przez osobę, której formalnie nie powierzono obowiązków w tym zakresie,

b) pisemne wyznaczenie osoby zastępującej kasjera w czasie jego nieobecności,

c) dokumentowanie dowodami przychodowymi wszystkich wpłat przyjmowanych do kasy,

d) zobowiązanie osoby pełniącej funkcję kasjera do sporządzania rzetelnych dowodów kasowych,

e) zobowiązanie głównego księgowego do rzetelnego wykonywania kontroli raportów kasowych,

f) zapewnienie, aby wszystkie dowody wpłaty zawierały datę przyjęcia gotówki, podpis osoby przyjmującej oraz były rzetelnie sporządzone,

g) zapewnienie, aby wszystkie rozchodowe dowody kasowe zawierały podpis osoby, której wydano gotówkę,

h) zapewnienie zamieszczania na listach wypłat daty wypłaty gotówki,

i) dokonywanie przelewu zaliczki wyłącznie na podstawie wniosku zatwierdzonego do wypłaty przez Panią Dyrektor oraz sprawdzonego pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym.

5. Pisemne powierzenie obowiązków dotyczących prowadzenia ewidencji pobytu w Schronisku.

6. Zapewnienie należytej kontroli ewidencjonowania pobytów w Szkolnym Schronisku Młodzieżowym oraz zgodności danych ewidencji z pobieranymi z tego tytułu należnościami.

7. Podjęcie czynności wyjaśniających dotyczących rozbieżności między danymi ewidencji pobytu a fakturą wystawioną dla Domu Dziecka w Będzinie.

8. Wyeliminowanie przypadków nieterminowego regulowania zobowiązań.

9. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, mając na uwadze w szczególności, że:

a) dochody z odpłatności za pobyt w Schronisku winny być ujmowane w par. 0830,

b)        dochody z tytułu wpłat za wyżywienie przedszkolaków winny być ujmowane w par. 0670.

10. Udostępnianie pomieszczeń szkoły podmiotom zewnętrznym z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

11. Ustalenie wysokości opłat za posiłki z udokumentowaniem zachowania wymogu ustalenia ich w porozumieniu z Burmistrzem Krynek, jak tego wymaga art. 106 ust. 3 Prawa oświatowego.

12. Przeznaczanie całości opłat pobranych za żywienie uczniów na zakup artykułów żywnościowych, stosownie do art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego.

13. Uzasadnianie podstaw przyznania premii pracownikom administracji i obsługi zgodnie z postanowieniami regulaminu wynagradzania.

14. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w celu dokonania analizy osiągania średnich wynagrodzeń.

15. Określanie we wszystkich umowach dotyczących udzielenia zamówień publicznych (zakupu dostaw, usług lub robót budowlanych) wysokości wynagrodzenia wykonawcy lub stawek służących jego określeniu.

16. Przestrzeganie ustanowionych w ZSS wewnętrznych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości wyłączającej obowiązek stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych.

17. W zakresie udzielania zamówień publicznych na podstawie przepisów Prawa zamówień publicznych:

a) określanie organizacji, trybu pracy oraz zakresu obowiązków członków komisji przetargowej, jak tego wymaga art. 21 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

b) sporządzanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia zgodnie z przepisami Prawa zamówień publicznych obowiązującymi od 28 lipca 2016 r., w tym w szczególności w zakresie zasad składania przez wykonawców oświadczeń i dokumentów na podstawie przepisów art. 25a i art. 26 ustawy,

c) zamieszczanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych, jak tego wymaga art. 95 ust. 1 ustawy.

18. Ponoszenie wydatków za dostawy i usługi zgodnie z cenami zawartymi w umowach i ofertach wykonawców. W tym celu zapewnienie należytego wykonywania obowiązków w zakresie weryfikacji prawidłowości otrzymywanych przez ZSS faktur wykonawców.

19. Zweryfikowanie cen zawartych we wszystkich fakturach wystawionych w 2017 r. przez dostawców wyłonionych w przeprowadzonym przetargu, pod kątem zgodności cen w nich zawartych ze złożonymi ofertami. W przypadku stwierdzenia cen zawyżonych wystąpienie do wykonawców o zwrot nadpłaconego wynagrodzenia. Poinformowanie o skutkach finansowych ustaleń w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych.

20. Wystąpienie do Jaskółka Sp. z o.o. o zwrot kwoty 114,23 zł wydatkowanej w 2017 r. za zakup bułki tartej, która zgodnie z ofertą wykonawcy miała być dostarczana bezpłatnie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Krynek

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku