Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Klukowo

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 8 stycznia 2019 roku (znak: RIO.IV.6001-5/18), o treści jak niżej:

Pan

Piotr Uszyński

Wójt Gminy Klukowo

  W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Klukowo za 2017 rok i inne wybrane okresy,  przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Klukowo na podstawie art.1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespól w  Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienia osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

           W związku z ustaleniami kontroli dotyczącymi sposobu zorganizowania prowadzonej przez Urząd Gminy wspólnej obsługi szkół, GOPS i instytucji kultury (str. 2-4 protokołu kontroli) sformułować należy następujące zastrzeżenia:

a) jako podstawa prowadzenia obsługi szkół traktowana jest uchwała Nr VII/45/2015 Rady Gminy Klukowo z dnia 26 listopada 2015 r., w której – jako podstawa prawna jej podjęcia – znalazły się przepisy art. 5 ust. 7 pkt 3 i art. 5c pkt 1ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2018 r. poz. 1457, ze zm.), zamiast mających zastosowanie od 1 stycznia 2016 r. przepisów art. 10a-10d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika (…) Na mocy ww. przepisów możliwym było podjęcie uchwały Rady Gminy w przedmiotowej sprawie. (…) Uchwała Rady Gminy Klukowo Nr VII/45/2015 z 26 listopada 2015 r. w sprawie organizacji wspólnej obsługi finansowej szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez Gminę Klukowo pomimo, iż została podjęta na podstawie „starych” przepisów posiada wszystkie wymagane nowelizacją elementy, ponadto weszła w życie z dniem podpisania, lecz z mocą obowiązującą od 1 stycznia 2016 r., czyli po wejściu nowych regulacji w życie. (…) Uchwała nie została uchylona przez organ nadzoru. Dalej Skarbnik wskazuje, że w związku z obowiązywaniem tej uchwały możliwe było przystąpienie do wspólnej obsługi GOK w Klukowie, co miało miejsce na podstawie porozumienia z 11 stycznia 2016 r.

           W ocenie Izby niezbędne jest podjęcie przez Radę Gminy Klukowo uchwały regulującej kwestie związane z obsługą szkół na podstawie przywołanych wyżej przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Stosownie bowiem do art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustawy (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, ze zm.) wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół i placówek zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy o systemie oświaty mogła być prowadzona na dotychczasowych zasadach nie dłużej niż przez 12 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy zmieniającej, tj. nie dłużej niż do 31 grudnia 2016 r. Przepis ten daje odpowiedź na argument Skarbnika o nieuchyleniu przez organ nadzoru uchwały z dnia 26 listopada 2015 r., podjętej w czasie obowiązywania ówczesnego brzmienia art. 5 ustawy o systemie oświaty, na podstawie którego do końca 2016 r. mogła być wykonywana wspólna obsługa szkół. Od 1 stycznia 2017 r. podstawę taką mogą stanowić wyłącznie przepisy art. 10a-10d ustawy o samorządzie gminnym i podjęta na ich podstawie uchwała. Uchwała dotycząca wykonywania przez Urząd Gminy obsługi GOPS w Klukowie, podjęta 26 stycznia 2016 r., zawiera właściwe podstawy prawne;

b) zawarto porozumienia z dyrektorami szkół i kierownikiem GOPS w celu ustalenia zakresu obowiązków wynikających z prowadzenia obsługi. Wskazać należy, że zgodnie z art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym porozumienie stanowi podstawę wykonywania wspólnej obsługi tylko w przypadku instytucji kultury i innych gminnych osób prawnych zaliczanych do sektora finansów publicznych, które zgłoszą zamiar przystąpienia do wspólnej obsługi. W przypadku jednostek budżetowych podstawą wykonywania ich obsługi przez Urząd jest wyłącznie wskazanie tych jednostek w uchwale Rady jako jednostek obsługiwanych. W związku z tym, w ocenie Izby, wadliwa jest przyjęta przez jednostkę konstrukcja uchwał (w tym uchwały dotyczącej GOPS z 26 stycznia 2016 r.), polegająca na pominięciu w treści uchwały określenia wprost zakresu obowiązków powierzonych jednostce obsługującej (art. 10b ust. 2 pkt 3 ustawy) i odesłaniu do treści wzoru porozumienia (stanowiącego załącznik do uchwały), które ma zakres tych obowiązków regulować. Zawieranie porozumienia określającego zakres obowiązków wykonywanych przez jednostkę obsługującą na rzecz wskazanej w uchwale jednostki budżetowej (jako jednostki obsługiwanej) jest bezprzedmiotowe, ponieważ zgodnie z ustawą kształt wspólnej obsługi nie zależy od woli zawarcia takiego czy innego porozumienia przez kierownika jednostki budżetowej.

Badając dokumentację opisującą zasady rachunkowości przyjęte w jednostce i jednostkach obsługiwanych, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że:

a) wprowadził Pan zasady (politykę) rachunkowości o treści tożsamej dla wszystkich obsługiwanych jednostek, w tym także dla GOK (instytucji kultury), mimo odmiennych podstaw prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz  instytucji kultury (w szczególności przywołane wyżej rozporządzenia nie mają zastosowania do instytucji kultury); jak wynika z ustaleń kontroli, wprowadzone przez Pana przepisy wewnętrzne nie uwzględniają w swoich postanowieniach specyfiki instytucji kultury – str. 9-11 protokołu kontroli,

b) jako element ksiąg rachunkowych wskazano m.in. wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz); zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy, wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 11 protokołu kontroli,

c) określając sposób prowadzenia ksiąg pomocniczych opisano, iż składają się one z prowadzonych odręcznie, w formie papierowej ksiąg inwentarzowych pozostałych środków trwałych oraz ewidencji ilościowo-wartościowej gruntów, nie odnosząc się do ewidencji ilościowo-wartościowej podstawowych środków trwałych niebędących gruntami – str. 11-12 protokołu kontroli,

d) w zakładowym planie kont dla budżetu pominięto konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, których prowadzenie jest obowiązkowe dla rozliczeń budżetu z jednostkami budżetowymi (szkołami i GOPS) z tytułu zrealizowanych przez nie dochodów i z tytułu przekazanych im środków na wydatki. Jak wynika z ustaleń kontroli, konto 223 w ewidencji budżetu było w praktyce prowadzone w księgach budżetu, natomiast nieprawidłowości w ewidencji dochodów realizowanych przez jednostki budżetowe przedstawiono w dalszej części wystąpienia – str. 15 i 16 protokołu kontroli,

e) instrukcja inwentaryzacyjna zawiera postanowienia sprzeczne z przepisami ustawy o rachunkowości; w § 2 ust. 2 instrukcji zawarto zapis, że spisowi z natury podlegają środki pieniężne na rachunkach bankowych i należności oraz zobowiązania, podczas gdy zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy podlegają one inwentaryzacji poprzez uzgodnienie stanu środków z bankami oraz sald należności z kontrahentami lub drogą potwierdzenia zgodności stanu wykazywanego w księgach jednostki z rzeczywistością w wyniku porównania danych ksiąg jednostki z odpowiednimi dokumentami (w przypadku zobowiązań, należności od podmiotów nieprowadzących ksiąg rachunkowych i należności publicznoprawnych) – str. 132-133 protokołu kontroli.

Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) do ewidencji środków budżetu deponowanych na lokatach terminowych wykorzystywano bezpodstawnie konto 135 „Rachunek środków na niewygasające wydatki”, uchybiając przepisom załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów, zgodnie z którymi lokaty dokonywane ze środków rachunku budżetu ujmuje się na koncie 133 „Rachunek budżetu” – str. 43-44 protokołu kontroli,

b) konto 130 „Rachunek bieżący jednostki” w księgach obsługiwanych szkół podstawowych w Wyszonkach Kościelnych, Kuczynie i Łuniewie Małym prowadzono bez podziału na subkonta dochodów i wydatków, wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia; ponadto analiza zapisów na koncie 130 w ewidencji obsługiwanych jednostek budżetowych wykazała niezachowanie czystości obrotów – str. 32-34 protokołu kontroli,

c) dochody przekazywane na rachunek budżetu przez jednostki budżetowe obsługiwane przez Urząd Gminy były księgowane z pominięciem rozliczenia poprzez konto 222 w ewidencji budżetu – ujmowano je zapisem Wn 133 – Ma 901 „Dochody budżetu”. Kwotę dochodów przekazanych na rachunek budżetu przez jednostki budżetowe (i wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S tych jednostek) bezpodstawnie powielano następnie w księgach Urząd Gminy, ujmując je na kontach 130 i 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, czym o kwotę 154.111,01 zł zawyżono w 2017 r. dochody podlegające ujęciu na koncie 130 w ewidencji Urzędu oraz przychody z tytułu dochodów (ujęte już w księgach jednostek obsługiwanych) i wynik finansowy Urzędu – str. 15-16, 30 i 44-45 protokołu kontroli,

d) na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu księgowano omyłkowe wpłaty oraz zwroty mylnie przekazanych kwot, w tym sumy do wyjaśnienia, podczas gdy tego typu operacje zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia powinny być ujmowane na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 21 protokołu kontroli,

e) nie ewidencjonowano odpisów aktualizujących należności, mimo posiadania należności wypełniających przynajmniej jedną z przesłanek spośród określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości. Za taką należy uznać kwotę 5.061,58 zł przypadającą gminie z tytułu czynszu, w stosunku do której postanowieniem komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2017 r. umorzono postępowanie egzekucyjne w wyniku stwierdzenia bezskuteczności egzekucji. Konto 290 „Odpisy aktualizujące należności” nie wykazywało obrotów ani sald. Zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia odpis aktualizujący należność główną księguje się Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290, zaś odpis aktualizujący odsetki od tej należności zapisem Wn 751 Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 49 protokołu kontroli,

f) ewidencja do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wykazywała szereg niezgodności danych analitycznych z syntetycznymi, wbrew art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, a także rozbieżności obu tych ewidencji z danymi sprawozdania Rb-27S – str. 52-58 protokołu kontroli. Wpływ błędów ewidencyjnych na dane sprawozdania Rb-27S opisano w części wystąpienia dotyczącej sprawozdawczości,

g) w księgach rachunkowych nie była wykazana wartość udziałów posiadanych przez gminę w Banku Spółdzielczym w Ciechanowcu w wysokości 1.750 zł. Powinny być one wykazane na koncie 030 „Długoterminowe aktywa finansowe”. Okoliczność, że wartości udziałów nie ujęto w księgach mimo potwierdzenia przez BS w Ciechanowcu salda w tym zakresie na koniec 2017 r. świadczy o naruszeniu obowiązków z art. 27 ustawy o rachunkowości, wymagających porównania wyników inwentaryzacji z danymi ksiąg i rozliczenia w księgach ewentualnych różnic między stanem ewidencyjnym i stanem rzeczywistym. Mając na uwadze, że Skarbnik Gminy pełni tę funkcję od 2015 r., a bank potwierdza saldo udziałów, nie może stanowić usprawiedliwienia dla braku tych aktywów w ewidencji stwierdzenie w wyjaśnieniu Skarbnika, że W momencie przejmowania stanowiska skarbnika nie posiadałam wiedzy, iż gmina takie udziały posiada (…) – str. 42 protokołu kontroli,

h) nie ujmowano w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej. Przelewy równowartości wartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny być ujmowane, jako zmniejszenie zobowiązania – str. 98-99 protokołu kontroli,

i) nie ujęto na koncie 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” wartości dokumentacji projektowej dotyczącej przebudowy drogi w miejscowości Dzikowiny wynoszącej 7.700 zł. W czasie kontroli dokonano stosownych księgowań poprzez zwiększenie wartości środka trwałego na koncie 011 „Środki trwałe” o tę kwotę – str. 118 protokołu kontroli.

           Środki wniesione przez wykonawców tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umów były przetrzymywane na nieoprocentowanym rachunku bankowym (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), wbrew postanowieniom art. 148 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.) określającego, że jeżeli zabezpieczenie wniesiono w pieniądzu, zamawiający przechowuje je na oprocentowanym rachunku bankowym; zamawiający zwraca zabezpieczenie wniesione w pieniądzu z odsetkami wynikającymi z umowy rachunku bankowego, na którym było ono przechowywane, pomniejszone o koszt prowadzenia tego rachunku oraz prowizji bankowej za przelew pieniędzy na rachunek bankowy wykonawcy.

Nadto w zakresie zabezpieczenia wniesionego przez spółkę PRDM TRAKT w wysokości 5.130 zł stwierdzono nieprecyzyjność zapisów umowy o wykonawstwo. Podana kwota zabezpieczenia według umowy stanowiła 30% zabezpieczenia, które ma zostać zwrócone najpóźniej w 15 dniu po upływie okresu rękojmi za wady lub gwarancji jakości. Zapis ten, z uwagi na rozbieżność okresów rękojmi (5 lat zgodnie z przepisami k.c.) i gwarancji (8 lat zaoferowane przez wykonawcę), jest wewnętrznie sprzeczny i pozwala na różne potraktowanie środków zabezpieczenia.

W przedmiocie kwoty 3.538 zł wniesionej tytułem wadium (jako warunek przystąpienia do przetargu na dzierżawę nieruchomości) przez firmę Biosolution Sp. z o.o. w dniu 18 sierpnia 2016 r. stwierdzono, iż bezpodstawnie, począwszy od dnia podpisania umowy dzierżawy (14 października 2016 r.), przetrzymywano ją na rachunku depozytowym. Dopiero w trakcie kontroli przeksięgowano ją z konta depozytowego na pokrycie zobowiązań dzierżawcy z tytułu czynszu, tj. na dochody budżetu. W zakresie tego zagadnienia stwierdzono ponadto, że pobrane od Biosolution wadium było niezgodne z warunkami dopuszczenia do przetargu na dzierżawę nieruchomości, zgodnie z którymi należało wnieść wadium w wysokości 4.530 zł. Uiszczając kwotę 3.538 zł (niższą o 992 zł) oferent nie powinien był być dopuszczony do przetargu – str. 45-49 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem z dnia 9 stycznia 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała, że:

a) nieprawidłowo sporządzono jednostkowe sprawozdanie Rb-27S za 2017 r. dla Urzędu i budżetu gminy oraz zbiorcze sprawozdanie Rb-27S za 2017 r. Było to konsekwencją opisanej wyżej nieprawidłowości dotyczącej bezpodstawnego powielania w ewidencji Urzędu na koncie 130 dochodów przekazanych na rachunek budżetu przez obsługiwane jednostki budżetowe. Sprawozdanie jednostkowe sporządzone przez Pana Wójta wykazuje identyczną kwotę dochodów wykonanych za 2017 r., co sprawozdanie zbiorcze – 19.292.959,81 zł. Uwzględnia bowiem dochody wykazane już w sprawozdaniach jednostkowych obsługiwanych jednostek budżetowych (154.111,01 zł). Zbieżność danych sprawozdania jednostkowego sporządzonego przez Pana Wójta ze sprawozdaniem zbiorczym gminy oznacza, że przy sporządzaniu sprawozdania zbiorczego pominięto sprawozdania jednostkowe Rb-27S sporządzone dla szkół i GOPS. W efekcie nie można więc przyjąć, że sprawozdanie zbiorcze sporządzono na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek podległych i sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu – wbrew § 6 ust. 1 pkt 3 obu rozporządzeń w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Sporządzenie go poprzez połączenie sprawozdań jednostkowych skutkowałoby bowiem wykazaniem dochodów wykonanych w kwocie wyższej o 154.111,01 zł od rzeczywistej – str. 25 i 30-31 protokołu kontroli,

b) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano 19.292.959,81 zł, tj. kwotę odpowiadającą dochodom wykonanym, podczas gdy zgodnie z przepisami § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. c), ust. 3 pkt 4 i ust. 4 pkt 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej z 16 stycznia 2014 r. w kol. 8 należało wykazać kwotę 19.294.161,13 zł, tj. o 1.201,32 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 25-26 protokołu kontroli. Począwszy od 2018 r. zasady wypełniania kolumny „dochody otrzymane” wynikają z § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 4 pkt 4 i ust. 5 pkt 3 załącznika nr 36 do rozporządzenia z dnia 9 stycznia 2018 r.,

c) w rocznym sprawozdaniu Rb-27S za 2017 r. nieprawidłowo – niezgodnie z ewidencją lub zasadami sporządzania tego sprawozdania określonymi do końca 2017 r. załącznikiem nr 39 do rozporządzenia z dnia 16 stycznia 2014 r. – wykazano dane w kol. 9 „należności pozostałe do zapłaty” i 11 „nadpłaty” zaniżając je o 140,20 zł, zaś kwotę wykazaną w kol. 10 „zaległości netto” zaniżono o 9.763,50 zł. Szczegółowe ustalenia w tym zakresie przedstawiono na str. 27-30 protokołu kontroli. Wynika z nich m.in., że w kwocie zaległości pominięto należności wymagalne z tytułu rozgraniczenia działek (3.050 zł) i należności wymagalne z tytułu czynszu (5.134,12 zł),

d) w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej za 2017 r. nie wykazano w należnościach pozostałych do zapłaty i w zaległościach netto kwoty 137.765,35 zł. Została ona natomiast wykazana w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S gminy Klukowo za 2017 r. w rozdz. 85502 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego…” par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…” (lecz tylko w kolumnie 9 sprawozdania). Należności te ujęte były w księgach GOPS, zatem zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej powinny być wykazane w sprawozdaniu jednostkowym GOPS. Według wyjaśnienia Skarbnika Gminy należności te ujęto w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S na podstawie danych jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ i Rb-N GOPS, w których należności te były wykazane. Wynika stąd zatem, że w tej części zbiorcze sprawozdanie Rb-27S nie zostało sporządzone na podstawie danych sprawozdań jednostkowych Rb-27S, wbrew przepisom rozporządzenia – str. 31-32 protokołu kontroli,

e) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za 2017 r. nie wykazano zobowiązań ujętych na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami” w łącznej wysokości 2.809,06 zł; wykazanie danych niezgodnych z danymi ksiąg rachunkowych narusza ogólną zasadę sporządzania sprawozdań jednostkowych określoną w § 6 ust. 1 pkt 1 obu rozporządzeń w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 51-52 protokołu kontroli,

f) w sprawozdaniu Rb-28S za 2017 r. nie wykazano zobowiązania wynikającego z konta 225-3 w wysokości 713 zł, oznaczającego podatek VAT do odprowadzenia do US z deklaracji gminy za grudzień 2017 r.; wobec przyjętej przez kontrolowaną jednostkę metody ewidencji centralnego rozliczenia VAT – polegającej na ustalaniu dochodów w kwocie brutto (razem z podatkiem należnym) i odprowadzaniu do US podatku jako wydatku w par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)” – zobowiązanie z tego tytułu stanowi zobowiązanie z tytułu wydatków i powinno zostać wykazane w sprawozdaniu Rb-28S w par. 4530 – str. 58-59 protokołu kontroli,

g) w pozycji N3. „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. wykazano kwotę 1.173.070,88 zł, odpowiadającą stanowi środków pieniężnych zgromadzonych na rachunku budżetu; rubrykę tę wypełniono zatem niezgodnie z dyspozycją § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych. Prawidłowo należało w tej pozycji wykazać kwotę 946.080,56 zł, tj. niższą o 226.990,32 zł. Wyliczenie zaprezentowano na str. 35-36 protokołu kontroli,

h) w pozycji N4. „należności wymagalne” wykazano kwotę 23,20 zł stanowiącą należności zaewidencjonowane w par. 0640 „Wpływy z tytułu kosztów egzekucyjnych, opłaty komorniczej i kosztów upomnień”, a zatem należności o charakterze należności ubocznych, których nie należy prezentować w sprawozdaniu Rb-N stosownie do § 12 ust. 4 zd. 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia z dnia 4 marca 2010 r. – str. 36 protokołu kontroli,

i) ujętą w pozycji N5. „pozostałe należności” sprawozdania Rb-N kwotę 3.050 zł stanowiącą należności wymagalne za rozgraniczenie działek należało wykazać w pozycji N4. „należności wymagalne” – str. 37 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości wykazała analiza planowania, ewidencji i sprawozdawczości w zakresie zadania „Termomodernizacja budynków szkół Gminy Klukowo”, na realizacje którego poniesiono wydatki w wysokości 730.672,26 zł, dokonywanych z rachunku bankowego ewidencjonowanego w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” w ewidencji Urzędu Gminy. Stwierdzono, że mimo ewidencji wydatków ponoszonych z tego rachunku w księgach Urzędu, wykonanie wydatków na zadanie wykazano w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S za 2017 r. szkół podstawowych w Kuczynie i Łuniewie Małym. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 16-19 i 33-34 protokołu kontroli, do obrotów konta 130 w ewidencji każdej z tych szkół doksięgowano pod datą 31 grudnia 2017 r. wydatki na realizację projektu w części dotyczącej danej szkoły, mimo braku obrotów na wyciągach bankowych do rachunków szkół, a następnie tak zaksięgowane „wydatki szkół” na realizację projektu wykazano w jednostkowych sprawozdaniach Rb-28S tych szkół.

           Z ustaleń kontroli wynika, że wydatki rzekomo poniesione przez szkoły nie wynikały też z formalnej wersji planów finansowych szkół. Analizę przeprowadzono w oparciu o przepisy § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542, ze zm.), zgodnie z którymi Pan Wójt jest obowiązany zawiadamiać jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planów dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywania budżetu, zaś zawiadomienia te stanowią podstawę dokonania zmian w planach finansowych jednostek budżetowych. Nie stwierdzono podjęcia formalnych czynności, które stanowiłyby podstawę zmian planów finansowych Szkoły Podstawowej w Kuczynie i Szkoły Podstawowej w Łuniewie Małym w zakresie wydatków poniesionych na to zadanie, tj. zawiadomień skierowanych do dyrektorów szkół i zmian wprowadzonych przez dyrektorów na podstawie tych zawiadomień (abstrahując w tym momencie od tego, że wydatki te w ogóle nie mogły być poniesione przez szkoły, gdyż realizowano je z rachunku Urzędu Gminy). Mimo braku formalnych zmian w planach finansowych dokonywano modyfikacji danych w urządzeniach księgowych szkół obrazujących dane o planowanych wydatkach. Należy zwrócić uwagę, że wspólna obsługa szkół prowadzona przez Urząd nie może obejmować przeniesienia kompetencji kierowników jednostek do sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie – art. 10c ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Na terenie gminy Klukowo nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, wymagane przepisami art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Należy wskazać, że opłata adiacencka jest jednym ze źródeł dochodów Gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1530), zaś zaniechanie określenia przez Radę stawki uniemożliwia podejmowanie czynności w sprawie wydania decyzji ustalających należne gminie dochody.

Mimo braku stawek opłaty adiacenckiej zadania dotyczące naliczania tych opłat przewidziano w zakresie czynności pracownika oraz w treści regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy – str. 6-7 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli zawartych na str. 66-67 i 71 protokołu kontroli wynika, że wbrew postanowieniom art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym zawierał Pan bez zgody Rady Gminy kolejne umowy najmu lokali użytkowych z tymi samymi podmiotami na okres do 3 lat, w sytuacji gdy łączny czas trwania najmu przekraczał 3 lata. Uchwałą Rady Gminy z dnia 27 marca 2015 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości, ich wydzierżawiania,  wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata… przyjęty został przepis upoważniający Pana do zawierania kolejnych umów w takich przypadkach bez zgody Rady, jednakże Wojewoda Podlaski stwierdził jego nieważność rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 4 maja 2015 r., w związku z czym wymagane jest każdorazowe uzyskanie przez Pana zgody na zawarcie takiej umowy.

Jak wskazano na str. 67 protokołu kontroli, pobierane od użytkowników wieczystych opłaty roczne nie były aktualizowane od 1996 i 2001 r. Zgodnie z art. 77 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Przeprowadzenie aktualizacji ustalonych tak dawno opłat jest więc obowiązkiem Pana Wójta.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano powszechność opodatkowania podatkiem rolnym i stwierdzono nieprawidłowości polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które w myśl art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1892, ze zm.) stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył także art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego także poprzez ewentualne wyegzekwowanie prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie w próbie przyjętej do kontroli stwierdzono w 12 przypadkach brak informacji zawierającej dane, na podstawie których dokonany został wymiar zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 10.744 zł – str. 75 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli stwierdzono, że podatnik o numerze ewidencyjnym 0060058 nie składał informacji, z których wynikałoby, że na działkach nr 26 i 156/1 położonych w obrębie miejscowości Klukowo Kolonia zaprzestano prowadzenia działalności gospodarczej (wydobywania kopalin) i nie wykazał w informacji gruntów rolnych, na które wydano koncesje nr FA.7551/1/2004 z dnia 29 października 2004 r. przez Starostę Wysokomazowieckiego na wydobywanie kopalin. W latach wcześniejszych na gruntach tych była prowadzona działalności górnicza. Organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Należy zauważyć, iż w przypadku prowadzenia działalności górniczej na osobie posiadającej koncesję na wydobycie kopalin lub na właścicielu gruntów rolnych, na których prowadzona jest działalność ciąży obowiązek rekultywacji gruntów po zakończeniu wydobycia. Właściwy organ wydaje w tej sprawie decyzję, która określa m.in. do kiedy ma trwać rekultywacja. Jest to wprawdzie końcowy etap wydobywania kopalin, ale nadal są to grunty zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej. Dotyczy to nie tylko terenu wyrobiska, ale też obszarów przeznaczonych na składowanie urobku, co jest niezbędne do prawidłowej eksploatacji złoża. Wszystkie te grunty winny być zatem opodatkowane podatkiem od nieruchomości, stawkami przewidzianymi dla przedmiotów opodatkowania zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej (0,85 zł za 1 m2 powierzchni to stawka podatku od nieruchomości od gruntów związanych z działalnością gospodarczą na terenie gminy Klukowo). Wobec powyższego w opisanym przypadku za lata 2015-2018 r. doszło do zaniżenia podatku od nieruchomości o kwotę 53.584 zł.

Ustalono, że również podatnik o numerze ewidencyjnym 270035 nie wykazał do opodatkowania działki nr 397 o powierzchni 1.175 m2, którą wydzierżawił innemu podmiotowi na prowadzenie odkrywkowego zakładu górniczego, a który uzyskał koncesje na wydobycie kopalin miedzy innymi na wymienionej działce. W związku z powyższym za lata 2015-2018 zaniżono podatek od nieruchomości o kwotę 39.950 zł.

Podobna sytuacja miała miejsce w przypadku podatnika o numerze ewidencyjnym 270078, który nie wykazał w informacji gruntów, na których prowadził eksploatację złóż żwiru (w czasie kontroli złożył informację), zaniżając przez to podatek od nieruchomości za lata 2015-2018 na kwotę 72.884 zł.

Łącznie, w związku z opisanymi wyżej nieprawidłowościami, do budżetu gminy za lata 2015-2018 tytułem podatku od nieruchomości nie wpłynęła kwota 166.418 zł – str. 83 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1455, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję, nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

           Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu. Ustalono również, że przedmiotowa ewidencja w zakresie przedmiotów opodatkowania nie jest prowadzona w formacie i zakresie przewidzianym treścią § 5 rozporządzenia – str. 84 protokołu kontroli.

Kolejnym obszarem działania organu podatkowego poddanym kontroli była powszechność opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Ustalono, że jedna jednostka organizacyjna gminy nie złożyła deklaracji na podatek od nieruchomości pomimo ciążącego na niej obowiązku podatkowego – str. 84 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Ponadto podatnicy o takiej formie organizacyjnej mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Kontrolowana jednostka wykorzystuje do prowadzenia swojej działalności lokal stanowiący własność gminy. Podczas kontroli podatnik złożył deklaracje na podatek od nieruchomości wykazując podatek za lata 2015-2018 w kwocie po 468 zł rocznie (łącznie 1.872 zł).

Analizując wydatki poniesione na usługi remontowe zakwalifikowane do par. 4270 w rozdziale 60016 „Drogi publiczne gminne” stwierdzono m.in., że w dniu 16 maja 2017 r. Zarządowi Dróg Powiatowych w Wysokiem Mazowieckiem zlecono wykonanie prac równiarką na drogach gminnych żwirowych. Ustalono wynagrodzenie w wysokości 130 zł brutto za 1 godzinę. W zleceniu nie określono szacunkowej ilości pracy równiarki, zobowiązując wykonawcę do dołączenia do faktury raportów pracy sprzętu. Faktura z dnia 8 czerwca 2017 r. opiewała na kwotę 11.512,80 zł (72h x 130 zł = 9.360 zł + 23% VAT, tj. 2.152,80 zł). Wynika stąd, że wykonawcy nadpłacono kwotę 2.152,80 zł, bowiem w zleceniu ustalono wynagrodzenie w wysokości 130 zł brutto za 1 godzinę pracy, zaś w fakturze kwotę 130 zł przyjęto jako kwotę netto, do której doliczono VAT. Według wyjaśnienia Skarbnika w tej sprawie (…) faktura wystawiona została prawidłowo, zgodnie z cennikiem Zarządu Dróg Powiatowych w Wysokiem Mazowieckiem obowiązującym od 2011  tj. cena jednostkowa za godzinę pracy równiarki 130 zł. netto + należny podatek VAT., czego zleceniodawca tj. Gmina Klukowo zlecając usługę była świadoma posiadając cennik na usługi pracy maszyn będących w dyspozycji Zarządu Dróg Powiatowych w Wysokiem Mazowieckiem zatwierdzony przez Zarząd Powiatu Wysokomazowieckiego w dniu 23 lutego 2011 r. (…) błąd dotyczy zlecenia wystawionego przez Gminę Klukowo w którym napisano 130 zł. brutto, zamiast 130 zł. netto. i wynikła być może z pośpiechu lub roztargnienia pracownika sporządzającego zlecenie (…) sprawdzenie faktury pod względem merytorycznym odbyło się w odniesieniu do ww. cennika i zostało przeprowadzone prawidłowo (…) gmina Klukowo wielokrotnie w latach poprzednich jak i  w tym roku zlecała wynajem równiarki ww. firmie, od 2011 r. zawsze w tej samej cenie.

Ustosunkowując się do wyjaśnienia należy zwrócić uwagę, że sporządzone zostało pisemne oświadczenie woli obu stron umowy określające w sposób jednoznaczny z punktu widzenia gminy zasady ustalenia ceny za wykonane prace – gmina zleciła prace za określoną stawkę wynagrodzenia, zaś ZDP zlecenie przyjął. Przywołany w wyjaśnieniu „cennik” nie był wskazany w zleceniu jako podstawa ustalenia wynagrodzenia. Poza tym posiadanie przez ZDP wewnętrznego cennika usług nie jest wiążące dla gminy. Nie jest to jedyny podmiot na rynku mogący wykonać takie prace na rzecz gminy, zatem gmina może proponować ich wykonanie za takie ceny, jakie uważa za właściwe, a od ZDP zależy, czy decyduje się na wykonanie prac za określoną kwotę. Nie leży też po stronie gminy obowiązek zaznajomienia się z wewnętrznymi cennikami każdego z wykonawców dostępnych na rynku. Gmina udzielając zamówienia publicznego ma prawo, a nawet obowiązek, podejmować działania w celu uzyskania jak najkorzystniejszej ceny za wykonanie zamówienia, w tym wynegocjowania stawki niższej od zwykle stosowanej przez dany podmiot.

Z ustaleń w tej sprawie wynika ponadto niewłaściwe funkcjonowanie kontroli zarządczej, ponieważ rzetelne sprawdzenie faktury powinno ujawnić jej sprzeczność z treścią zlecenia, które z punktu widzenia gminy stanowi jedyną podstawę weryfikacji prawidłowości ustalenia wysokości zobowiązania – str. 101-102 protokołu kontroli.

           W zakresie zaciągania zobowiązań na remonty dróg stwierdzono przypadki braku kontrasygnaty Skarbnika na umowach (zleceniach) powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych. Wymóg opatrzenia czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych kontrasygnatą Skarbnika, dla ich skuteczności, wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym – str. 100 i 102 protokołu kontroli. Analogiczną nieprawidłowość stwierdzono przy zawarciu szeregu innych umów – str. 13-14, 49-50, 118 i 122 protokołu kontroli.

Badając wydatki poniesione na ochronę zdrowia stwierdzono, że na podstawie umowy o świadczenie usług z 31 marca 2017 r. zlecono realizację części zadań objętych Gminnym Programem Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych stowarzyszeniu Klub Rodzin Abstynenckich „Łabędź”. Z ustaleń kontroli wynika, iż zlecenie realizacji zadań nastąpiło z pominięciem przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2018 r. poz. 450, ze zm.). Zgodnie z brzmieniem art. 221 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych i niedziałające w celu osiągnięcia zysku mogą otrzymywać z budżetu j.s.t. dotacje celowe na zdania publiczne, związane z realizacją zadań tej jednostki, a także na dofinansowanie inwestycji związanych z realizacją tych zadań; przepis ustępu 2 w art. 221 stanowi zaś, iż zlecenie zadania i udzielenie dotacji następuje zgodnie z przepisami ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, a jeżeli dotyczy ono innych zadań niż określone w tej ustawie – na podstawie umowy z podmiotem. W sferze zadań publicznych objętych ustawą o działalności pożytku publicznego… znajdują się zadania będące przedmiotem umowy zawartej przez kontrolowaną jednostkę, takie jak przeciwdziałanie uzależnieniom i patologiom społecznym (art. 4 ust. 1 pkt 32). Ponadto wydatki na ten cel ujęto w niemającym uzasadnienia dla rodzaju wydatki paragrafie 4430 „Różne opłaty i składki” – str. 108-109 protokołu kontroli.

Analizując Gminny Program Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych stwierdzono, że niektóre zadania zawarte w nim nie były w ogóle realizowane, jak utworzenie i finansowanie punktu konsultacyjnego oraz systematyczna kontrola punktów sprzedaży alkoholu prowadzona przez upoważnionych przez Wójta Gminy członków Gminnej Komisji. Według złożonego wyjaśnienia Utworzenie Punktu Konsultacyjnego nie jest możliwe z uwagi na brak środków finansowych oraz lokalizacji. W przypadkach koniecznych będziemy nadal korzystali z pomocy specjalistów zatrudnionych w Klubie Abstynenckim „ Łabędź ” w Wysokiem Mazowieckiem. Kontrola punktów sprzedaży alkoholu w 2017 r. nie została przeprowadzona z uwagi na brak uwag co do pracy tych placówek. Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych współpracuje z Policją w sprawie nadzoru nad przestrzeganiem ładu i porządku wokół tych placówek. Kontrola tych placówek zostanie nieodwołalnie przeprowadzona w miesiącach wrzesień-listopad 2018 r.

Do działu 851 „Ochrona zdrowia” zakwalifikowano wydatki na kwotę 29.279,60 zł dotyczące utrzymania budynku 2-kondygnacyjnego w Wyszonkach Kościelnych, który jest wynajęty w części na prowadzenie usług medycznych (parter) a w części na cele mieszkalne (piętro). Klasyfikacja taka nie jest właściwa, ponieważ gmina nie realizuje w ten sposób wydatków na ochronę zdrowia, a jedynie na utrzymanie gminnej nieruchomości, w której części, na podstawie umowy najmu, prowadzi działalność podmiot gospodarczy. Za właściwe należy uznać ujmowanie wydatków na utrzymanie nieruchomości w dziale 700 „Gospodarka mieszkaniowa” – str. 70-71 i 109-110 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości planowania i realizacji godzin ponadwymiarowych wykonywanych przez nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę, przeprowadzona m.in. w oparciu o przepisy Karty Nauczyciela, wykazała, że dyrektorowi Szkoły Podstawowej w Łuniewie Małym w arkuszu organizacyjny na rok szkolny 2017/2018 ustalono 8 godzin tygodniowego pensum po obniżce (zgodnie z uchwałą Rady Gminy) + 7 godzin ponadwymiarowych. Z kolei na rok szkolny 2018/2019 przydzielono w arkuszu 8 godzin wymiaru obowiązkowego + 5 godzin ponadwymiarowych – str. 107-108 protokołu kontroli. Przydzielając dyrektorowi Szkoły odpowiednio 7 i 5 godzin ponadwymiarowych uchybiono przepisom art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela określającym, iż w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Zgodnie z powyższymi regulacjami nauczyciel ten nie powinien realizować tygodniowo więcej niż 4 godziny ponadwymiarowe.

Należy też zwrócić uwagę, że z dniem 1 września 2018 r. wszedł w życie dodany do art. 42 Karty Nauczyciela ust. 6a – na mocy art. 76 pkt 22 lit. c) w zw. z art. 147 pkt 3 ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2203) – zgodnie z którym dyrektorowi i wicedyrektorowi szkoły oraz innym nauczycielom, o których mowa w art. 42 ust. 6, korzystającym z obniżonego tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, nie przydziela się godzin ponadwymiarowych, chyba że jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w jednym oddziale, a za zgodą organu prowadzącego szkołę także, gdy jest to konieczne dla zapewnienia realizacji ramowego planu nauczania w więcej niż jednym oddziale. Nawet jednak w przypadku udokumentowania wynikających z tego przepisu okoliczności świadczących o konieczności realizacji przez dyrektora godzin ponadwymiarowych – podanych przez Pana w złożonym wyjaśnieniu – ich liczba nie może przekraczać ½ obowiązkowego tygodniowego wymiaru, tj. limitu określonego w art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

W zakresie zagadnień dotyczących udzielania zamówień publicznych stwierdzono, że plan zamówień publicznych na 2017 r., o którym mowa w przepisach art. 13a ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1986, ze zm.), zamieszczony został na stronie internetowej po 40 dniach od dnia przyjęcia budżetu, zamiast nie później niż w ciągu 30 dni. Na 2018 r. plan upubliczniono terminowo – str. 112 protokołu kontroli.

Badając postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na rozbudowę dróg gminnych w miejscowościach Trojanówek i Dzikowiny stwierdzono, że ogłoszenie o udzieleniu zamówienia opublikowano w Biuletynie Zamówień Publicznych po 39 dniach od zawarcia umowy (umowa z dnia 23 maja 2017 r., ogłoszenie z dnia 3 lipca 2017 r.). Zgodnie z art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych zamawiający nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego jest obowiązany zamieścić ogłoszenie o udzieleniu zamówienia w Biuletynie Zamówień Publicznych. Według wyjaśnienia Pana Wójta uchybienie terminowi było spowodowane kumulacją obowiązków wynikającą z przebywania pracownika na urlopie – str. 119-120 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację zrealizowanych robót budowlanych oraz zbadano jej zgodność ze stanem faktycznym przez oględziny efektów wykonanych zadań. Stwierdzono m.in., że:

a) w przedmiarach robót będących częścią dokumentacji technicznej, m.in. na budowę mostu na rzece Nurzec w miejscowości Wyszonki Wypychy i budowę budynku garażowego OSP w Wyszonkach Kościelnych, nie wskazano pozycji specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych zawierającej wymagania dla danej pozycji przedmiaru. Wymóg tego wskazania wynika z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) wydanego na podstawie art. 31 ust. 4 Prawa zamówień publicznych – str. 121 i 123 protokołu kontroli,

b) wystąpiły rozbieżności między stanem faktycznym a dokumentacją dotyczącą przebudowy drogi w miejscowości Wyszonki Nagórki, gdzie w kosztorysie powykonawczym w poz. 11 „pionowa regulacja zaworów wodociągowych” ujęto 4 sztuki o wartości 440 zł (4 x 110 zł) netto. W trakcie oględzin inwestycji stwierdzono natomiast 3 sztuki – brak 1 sztuki o wartości 110 zł netto (135,30 zł brutto). W trakcie kontroli wykonawca zwrócił kwotę 145,68 zł  (w tym 10,38 zł to ustawowe odsetki) na rachunek budżetu gminy. Ustalenie kontroli świadczy o braku należytej staranności przy nadzorze i odbiorze robót oraz o nierzetelnym wykonawstwie – str. 117-118 protokołu kontroli.

Ustalenia kontroli dotyczyły także braku zabezpieczenia interesu gminy w umowie z wykonawcą zamówienia publicznego, poprzez brak postanowień odnoszących się do przysługujących gminie kar umownych z tytułu niewykonania lub nieterminowego wykonania zadania. W dniu 25 listopada 2016 r. zlecono wykonanie podziału działek o wartości 28.302,30 zł, określając termin realizacji zamówienia do 20 grudnia 2016 r. Protokół przekazania prac geodezyjnych datowany jest na 9 lutego 2017 r., czyli 50 dni po terminie umownym. Kary z tytułu nieterminowego wykonania zadania nie naliczono, czego przyczyną było pominięcie stosownych postanowień w tym zakresie w zleceniu – str. 118 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości rozliczania paliwa zużywanego w pojazdach będących w dyspozycji Ochotniczych Straży Pożarnych – przeprowadzona w oparciu o miesięczne karty drogowe za 2017 r. dotyczące pojazdu Man i karty za okres lipiec-grudzień 2017 r. dotyczące pojazdu Żuk – wykazała, że nie były wypełniane rubryki nr 6 i 8 karty dotyczące godziny odjazdu i przyjazdu (dla pojazdu Żuk), a także brak podpisów dysponenta dowódcy (rubryka 2 karty) dla pojazdu Man. Nadto w dokumentach rozliczeniowych stwierdzających oszczędności lub przepały Pan Wójt zamieszczał adnotacje „pozostawić stan paliwa zgodny z kartą drogową pojazdu”. Nie stwierdzono aby jednostka posiadała wewnętrzne uregulowania dotyczące sposobu rozliczania stwierdzonych nadwyżek i niedoborów paliwa w pojazdach (ewentualnie przesłanek odstępowania od ich rozliczania) – str. 131-132 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.)). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wykonywania przez Urząd Gminy wspólnej obsługi szkół, wskazującego jako podstawę jej podjęcia art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Pominięcie w treści projektu postanowień przewidujących zawieranie jakichkolwiek porozumień między Panem Wójtem a kierownikami wskazanych uchwałą obsługiwanych jednostek budżetowych, mając na uwadze bezprzedmiotowość takich porozumień w świetle art. 10b ust. 3 ustawy.

2. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) opracowanie i wprowadzenie zasad rachunkowości dla obsługiwanego przez Urząd Gminy GOK (instytucji kultury), które w swej treści będą zgodne z zasadami gospodarki finansowej i rachunkowości obowiązującymi instytucje kultury jako osoby prawne,

b) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

c) uregulowanie sposobu prowadzenia ksiąg pomocniczych dla podstawowych środków trwałych innych niż grunty,

d) wprowadzenie do zakładowego planu kont dla budżetu kont 222 i 223,

e) usunięcie z instrukcji inwentaryzacyjnej postanowień przewidujących inwentaryzowanie drogą spisu z natury środków pieniężnych na rachunkach bankowych, należności i zobowiązań.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach, poprzez:

a) ewidencjonowanie rachunków lokat ze środków budżetu na kontach otwartych w ramach konta 133,

b) wyodrębnienie subkont dochodów i wydatków do konta 130 w ewidencji każdej z obsługiwanych przez Urząd jednostek budżetowych

c) prowadzenie ewidencji na koncie 130 z zachowaniem zasady czystości obrotów – zarówno w ewidencji Urzędu, jak i obsługiwanych jednostek budżetowych,

d) księgowanie wpływu na rachunek budżetu dochodów budżetu zrealizowanych przez szkoły i GOPS zapisem Wn 133 – Ma 222, a następnie – na podstawie danych sprawozdań Rb-27S tych jednostek o dochodach wykonanych – dokonywanie księgowań Wn 222 – Ma 901,

e) zaprzestanie powielania w ewidencji Urzędu jako jednostki budżetowej kwot dochodów zrealizowanych i wpłaconych na rachunek budżetu oraz wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S przez inne gminne jednostki budżetowe,

f) tworzenie w księgach odpisów aktualizacyjnych należności posiadające którąś z cech spośród wymienionych w art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie w tym zakresie zapisów podanych w części opisowej wystąpienia,

g) doprowadzenie do zgodności między ewidencją syntetyczną i analityczną do konta 221; bieżące uzgadnianie stanu obu tych ewidencji,

h) ujęcie zapisem Wn 030 – Ma 800 udziałów gminy w BS w Ciechanowcu o wartości 1.750 zł,

i) zaprzestanie dokonywania przeksięgowań wydatków między ewidencjami różnych jednostek budżetowych, nie popartych danymi wyciągów do rachunków bieżących poszczególnych jednostek,

j) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na ZFŚŚ,

k) ujmowanie na koncie 080 wszystkich nakładów podlegających uwzględnieniu przy wycenie inwestycji.

4. Zobowiązanie Skarbnika do rzetelnego weryfikowania zgodności z księgami stanów wynikających z potwierdzeń otrzymywanych od banków i kontrahentów oraz wyjaśniania wszelkich różnic.

5. Przechowywanie na oprocentowanym rachunku bankowym wnoszonych w pieniądzu zabezpieczeń należytego wykonania umów o wykonanie zamówienia publicznego.

6. Formułowanie postanowień umów w sposób umożliwiający jednoznaczne określenie terminu zwrotu zabezpieczenia należytego ich wykonania, mając na względnie m.in. odrębność terminów rękojmi i gwarancji.

7. Przechowywanie na rachunku bankowym wadiów wyłącznie przez okres niezbędny do prawidłowej realizacji celów, dla których zostały one pobrane.

8. W zakresie sprawozdawczości:

a) zaprzestanie wykazywania w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S sporządzanym przez Pana Wójta na podstawie danych ujętych w ewidencji Urzędu i budżetu dochodów wykonanych przez gminne jednostki budżetowe, wykazanych już w sporządzonych dla nich jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S, mając na uwadze, że sprawozdanie zbiorcze powinno stanowić sumę sprawozdań jednostkowych,

b) wykazywanie w kol. 8 „dochody otrzymane” sprawozdania Rb-27S kwot ustalonych zgodnie z przepisami podanymi w części opisowej wystąpienia,

c) prawidłowe – zgodne z danymi ewidencji oraz zasadami sporządzania sprawozdania – wykazywanie należności pozostałych do zapłaty, zaległości oraz nadpłat w sprawozdaniu Rb-27S,

d) wykazywanie przypadających gminie należności z tytułu dochodów budżetowych od dłużników alimentacyjnych (par. 2360) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S GOPS, jako jednostki posiadającej w księgach dane podlegające prezentacji w tym zakresie,

e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S wszystkich zobowiązań z tytułu wydatków ujętych w ewidencji księgowej i podlegających prezentacji w tym sprawozdaniu.

f) wypełnianie pozycji „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami wskazanymi w protokole kontroli,

g) zaprzestanie wykazywania należności ubocznych w sprawozdaniu Rb-N,

h) prawidłowe wykazywanie należności wymagalnych w sprawozdaniu Rb-N.

9. Przestrzeganie trybu dokonywania zmian w planach finansowych jednostek budżetowych, wynikającego z przepisów przywołanych w części opisowej wystąpienia.

10. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie stawek opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem oraz budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność podjęcia uchwały w tej sprawie.

11. Zawieranie z tym samym podmiotem kolejnych umów najmu lub dzierżawy tej samej nieruchomości lub lokalu użytkowego na okres do 3 lat po uzyskaniu zgody Rady Gminy, jeżeli łączny czas trwania najmu lub dzierżawy przekroczy 3 lata.

12. Przeprowadzenie aktualizacji opłat rocznych za użytkowanie wieczyste.

13. Rzetelne weryfikowanie prawidłowości kwoty wadium wniesionego przez uczestnika przetargu, w celu niedopuszczenia do sytuacji uczestnictwa w przetargu podmiotu, który nie spełnił warunku w tym zakresie.

14. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

15. Zachowanie powszechności i prawidłowości opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Wszczęcie postępowania podatkowego oraz ustalenie wysokości zobowiązania podatkowego w podatku od nieruchomości w przypadkach wskazanych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia. Wskazanie w odpowiedzi na zalecenia zastosowanych procedur oraz skutków finansowych podjętych działań.

16. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

17. Dokonywanie rzetelnej kontroli zgodności danych zawartych na fakturze z treścią i warunkami określonymi w zleceniu dostaw, robót lub usług.

18. Wystąpienie do ZDP w Wysokiem Mazowieckiem o dokonanie zwrotu kwoty 2.152,80 zł oznaczającej wynagrodzenie wypłacone w wysokości zawyżonej względem przyjętego od gminy zlecenia.

19. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego upoważnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

20. Zlecanie zadań Klubowi Rodzin Abstynenckich „ŁABĘDŹ” w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego… oraz finansowanie ich w formie dotacji.

21. Realizowanie wszystkich zadań ujętych w Gminnym Programie Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych.

22. Ujmowanie wydatków na utrzymanie budynku w Wyszonkach Kościelnych w dziale 700.

23. Doprowadzenie do zgodności z prawem liczby godzin ponadwymiarowych realizowanych przez dyrektora SP w Łuniewie Małym.

24. Terminowe zamieszczanie na stronie internetowej planów postępowań o udzielenie zamówień.

25. Zamieszczania ogłoszenia o udzieleniu zamówienia w BZP z zachowaniem terminu określonego w art. 95 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

26. Dołożenie większej staranności przy weryfikacji rzetelności, wewnętrznej spójności
i zgodności z obowiązującymi przepisami treści dokumentacji stanowiącej podstawę wykonania robót budowlanych, mając na uwadze ustalenia zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

27. Zobowiązanie osób biorących ze strony gminy udział w nadzorowaniu i odbiorach robót budowlanych do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji ich wykonania zgodnie z dokumentacją.

28. Określanie w treści umów o udzielenie zamówienia publicznego zasad naliczania przez gminę kar umownych w przypadku niewykonania lub nienależytego wykonania zamówienia przez wykonawcę.

29. Zapewnienie kompletnego wypełniania kart drogowych w zakresie informacji niezbędnych dla stwierdzenia prawidłowego dysponowania pojazdem i przeznaczenia zakupionego paliwa.

30. Formalne uregulowanie procedur określających zasady postępowania w przypadku stwierdzenia nadwyżek lub przepałów paliwa.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

          Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku