Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 6 grudnia 2018 roku (znak: RIO.IV.6001-6/18), o treści jak niżej:

                                                                                     Pan

Marek Kaczyński

Wójt Gminy Nowe Piekuty

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowe Piekuty za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Nowe Piekuty na podstawie art. 1 ust. 1 oraz w trybie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2018 r. poz. 967, z zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W obszarze zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że:

a) w wykazie jednostek organizacyjnych stanowiącym złącznik do Statutu Gminy nadal figurują szkoły podstawowe w Stokowisku i Hodyszewie, zlikwidowane w latach ubiegłych; nie ujęto natomiast w tym wykazie Gminnego Ośrodka Kultury utworzonego z dniem 1 stycznia 2016 r. – str. 2 protokołu kontroli,

b) nie została opracowana przez Pana Wójta dokumentacja opisująca przyjęte zasady rachunkowości dla jednostek obsługiwanych przez Urząd Gminy. Urząd Gminy jest jednostką obsługującą szkoły na podstawie uchwały Nr X/74/15 Rady Gminy w Nowych Piekutach z dnia 22 grudnia 2015 r., w związku z czym na Urzędzie spoczywa realizacja wszystkich obowiązków dotyczących rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych, stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994, ze zm.). Z kolei na podstawie porozumienia z dnia 4 stycznia z dyrektorem GOK Urząd pełni funkcję jednostki obsługującej również dla instytucji kultury – str. 3 protokołu kontroli.

Analiza zakresu czynności Skarbnika Gminy, nadanego w dniu 24 marca 2006 r., wykazała, że nie odnosi się on do wszystkich zadań głównego księgowego (skarbnika) przewidzianych postanowieniami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.). W zakresie czynności nie powierzono obowiązków i odpowiedzialności dotyczących dyspozycji środkami pieniężnymi, o których mowa w art. 54 ust. 1 pkt 2 ustawy – str. 4 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), oraz  przepisy wewnętrzne składające się na procedury kontroli zarządczej, stwierdzono, że:

a) polityka rachunkowości przewiduje, że środki trwałe umarzane są (z wyjątkiem gruntów) stopniowo na podstawie aktualnego planu amortyzacji, według stawek amortyzacyjnych określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych. W uzasadnionych przypadkach, przy ustalaniu okresu amortyzacji i rocznej stawki amortyzacyjnej uwzględnia się inny przewidywany okres użytkowania środka trwałego. W praktyce plan amortyzacji nie jest opracowywany, ponieważ wszystkie środki trwałe w kontrolowanej jednostce amortyzuje się jednorazowo w grudniu, za okres całego roku, przy zastosowaniu stawek określonych w przepisach o podatku dochodowym od osób prawnych – str. 5-6 protokołu kontroli,

b) w pkt 41 polityki rachunkowości wprowadzonej przez Pana Wójta zawarto, bez umocowania prawnego, postanowienie, że nie dochodzi się należności cywilnoprawnych (nie przekazuje się pozwu do sądu), jeżeli wartość zadłużenia nie przekracza kwoty najniższej opłaty sądowej od pozwu – na dzień ustalenia niniejszych zasad 30 zł. Prawo uregulowania kwestii niedochodzenia należności cywilnoprawnych, których kwota wraz z odsetkami nie przekracza 100 zł, należy zgodnie z art. 59a ust. 1 ustawy o finansach publicznych do kompetencji Rady Gminy, a nie Wójta – str. 6 protokołu kontroli,

c) ponownie przewidziano w przepisach wewnętrznych postanowienia (mimo wyeliminowania ich po poprzedniej kontroli RIO w treści ówcześnie obowiązującego zarządzenia), że gmina może prowadzić działalność polegającą na nabywaniu krótkoterminowych aktywów finansowych (akcji, obligacji, bonów skarbowych i innych dłużnych papierów wartościowych) w celu odsprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2017 r. poz. 827, ze zm.). Zasady wnoszenia wkładów oraz obejmowania udziałów i akcji w spółkach prawa handlowego przez jednostki samorządu terytorialnego określone zostały w rozdziale 3 tej ustawy. Treść przywołanych regulacji wskazuje, że tworzenie spółek z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółek akcyjnych, a także przystępowanie do takich spółek przez jednostki samorządu terytorialnego winno służyć zaspokajaniu potrzeb wspólnoty mieszkańców w sferze użyteczności publicznej. Przystępowanie do spółek działających poza sferą użyteczności publicznej możliwe jest natomiast jedynie w warunkach określonych w art. 10 ustawy. Przywołane przepisy ustawy nie wskazują na możliwość nabywania przez gminę dowolnych udziałów i akcji w celu odsprzedaży. Operacji takich kontrolowana jednostka faktycznie nie dokonywała – str. 7 protokołu kontroli,

d) opis zasad funkcjonowania konta 290 „Odpisy aktualizujące” w zakładowym planie kont Urzędu nie wykazuje związku z przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości określającymi przesłanki dokonywania odpisów aktualizujących. Przewidziano mianowicie, że aktualizacji dokonuje się w 100% wartości dla tych odsetek i należności głównych, których termin płatności upłynął na koniec poprzedniego roku obrotowego. Można z tego wywodzić wprowadzenie obowiązku dokonania odpisu aktualizującego należności jedynie ze względu na upływ terminu jej płatności. Tymczasem okoliczność ta nie musi w praktyce świadczyć o znacznym prawdopodobieństwie nieściągalności należności, w tym wynikającym z oceny sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika – obiektywne informacje w tym zakresie daje jednostce dopiero przeprowadzone przez właściwy organ postępowanie egzekucyjne. Z innego zapisu w regulacjach wewnętrznych wynika z kolei, że zaległości podatkowe miałyby podlegać aktualizacji tylko w sytuacji, gdyby dłużnik został postawiony w stan likwidacji lub upadłości. W praktyce odpisów aktualizujących nie dokonywano w ogóle, o czym w dalszej części wystąpienia – str. 8-9 protokołu kontroli,

e) w części określającej sposób prowadzenia ksiąg rachunkowych wskazano, iż w Referacie Finansowym mają być dodatkowo stosowane księgi rachunkowe dla prowadzenia ewidencji podatków i opłat. Zapis ten jest sprzeczny z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) i nie stosowany w praktyce. Zgodnie z § 9 ust. 1 tego rozporządzenia ewidencja podatków stanowi integralną częścią ewidencji księgowej urzędu i jest prowadzona z wykorzystaniem kont syntetycznych planu kont urzędu jako jednostki budżetowej; ewidencja podatków nie może zatem mieć postaci odrębnych ksiąg rachunkowych w rozumieniu ustawy o rachunkowości – str. 9 protokołu kontroli,

f) opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” przewiduje okresowe przelewy środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia, w korespondencji z kontem 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”. Podział na dysponentów środków (główny, drugiego i trzeciego stopnia) nie występuje w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Ponadto zapis ten jest niespójny z opisem konta 223 w planie kont dla budżetu, w którym właściwie określono zasady ewidencjonowania rozliczeń środków przekazywanych jednostkom budżetowym na poczet realizacji przez nie wydatków – str. 10-11 protokołu kontroli,

g) brak w procedurach wewnętrznych precyzyjnego opisu obiegu dowodów księgowych, np. w postaci tabelarycznego schematu określającego drogę dowodów dokumentujących poszczególne operacje gospodarcze, ze wskazaniem obowiązków kontrolnych poszczególnych komórek organizacyjnych (stanowisk pracy) i terminów przekazywania dowodów – str. 12 protokołu kontroli,

h) nie określono przepisami wewnętrznymi (w tym w opisach poszczególnych kont) stosowanych zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczaniem podatku VAT – str. 12 protokołu kontroli,

i) nie uregulowano procedur gospodarowania paliwami silnikowymi, w szczególności stosowanego sposobu i okresów rozliczania zużycia oraz wzorów stosowanych kart drogowych – str. 91 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości ewidencji operacji w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz przywołanego wyżej rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r., wykazała, że:

a) zwrot wydatków na sumę 9.250,95 zł zarachowano bez zastosowania technicznego zapisu ujemnego po obu stronach konta 130-1, naruszając zasadę czystości obrotów obowiązującą na koncie 130 na podstawie załącznika nr 3 do rozporządzenia. W efekcie suma obrotów subkont wydatków prowadzonych do konta 130 była wyższa o 9.250,95 zł niż kwota wydatków wykazana w sprawozdaniu jednostkowym Rb-28S Urzędu – str. 22-23 protokołu kontroli,

b) w odniesieniu do niektórych zaległości ujętych na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” odsetki za zwłokę ujmowano w księgach dopiero w momencie wpłaty. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia (§ 11 obecnie obowiązującego rozporządzenia w sprawie zasad rachunkowości… z 13 września 2017 r.) odsetki od należności należy ujmować w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Kontrola wykazała, że nie ujęto na koncie 221 według stanu na koniec 2017 r. należnych gminie odsetek na sumę 1.986,02 zł, co skutkowało zaniżeniem należności z tego tytułu zaprezentowanych w  sprawozdawczości – str. 28-29 protokołu kontroli,

c) jako długoterminową należność zarachowano na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe” kwotę 65.479,50 zł odpowiadającą sumie zaległości podatkowych zabezpieczonych hipoteką na nieruchomościach podatników zalegających z zapłatą. Konto 226 przeznaczone jest, zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, do ewidencji długoterminowych należności lub długoterminowych rozliczeń z budżetem. O posiadaniu przez należność cech należności długoterminowej nie decyduje sposób jej zabezpieczenia, lecz termin zapłaty. Zaległość, czyli należność, której termin płatności minął, nie może być należnością długoterminową. Dopiero ewentualne sprolongowanie terminu spłaty zaległości mogłoby spowodować nabycie przez tę należność cech należności długoterminowej (w zależności od okresu rozłożenia na raty jej spłaty). Mimo błędnego ujęcia na koncie 226 zaległość tę wykazano prawidłowo w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-N według stanu na koniec 2017 r. – str. 33-34 protokołu kontroli,

d) nie ujmowano w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych, która powinna skutkować wykazaniem na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej (w korespondencji z kontem kosztów). Przelewy równowartości odpisu na rachunek ZFŚS powinny być ujmowane jako zmniejszenie zobowiązania działalności podstawowej wobec działalności socjalnej – str. 65 protokołu kontroli,

e) konto 290 nie jest prowadzone, mimo stwierdzenia podczas kontroli należności posiadających cechy uzasadniające dokonanie odpisu na podstawie przepisów art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; dotyczy to w szczególności należności na kwotę 12.512,12 zł od firmy Hyperion i 1.752,72 zł od firmy MNI – str. 39 protokołu kontroli,

g) na koniec 2017 r. saldo Ma konta 240 „Pozostałe rozrachunki”, określające źródła pochodzenia środków pieniężnych zdeponowanych na rachunku depozytów, nie było zgodne ze stanem depozytów – str. 34-38 protokołu kontroli.

W wyniku analizy obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) i ich konfrontacji z ewidencją do konta 240 stwierdzono, że:

a) firma CEZAS – wykonawca zadania „Budowa infrastruktury sportowo-rekreacyjnej na terenie Gminy Nowe Piekuty” na podstawie umowy z dnia 28 czerwca 2017 r. wniosła zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 25.137,24 zł w dwóch formach – 70% (17.596,07 zł) w postaci gwarancji ubezpieczeniowej z datą obowiązywania do 15 sierpnia 2017 r. i 30% (7.541,17 zł) w gotówce. Termin wykonania umowy, na mocy ugody zawartej przed Sądem Rejonowym w Wysokiem Mazowieckiem w dniu 30 maja 2018 r., przedłużono do dnia 8 czerwca 2018 r. W dniu 8 czerwca 2018 r. wykonawca zgłosił na piśmie gotowość do odbioru; ostateczny odbiór miał miejsce w dniu 26 czerwca 2018 r. Kontrola wykazała, że w związku z przedłużeniem terminu wykonania umowy nie wyegzekwowano od wykonawcy ustanowienia zabezpieczenia na kwotę 17.596,07 zł. Zatem od 15 sierpnia 2017 r. kontrolowana jednostka nie posiadała zabezpieczenia w wysokości określonej umową. Ponadto ustalono, że zgodnie z ugodą wykonawca obciążony został karą za opóźnienie w wykonaniu umowy w wysokości 25.000 zł, która miała być potrącona z wynagrodzenia wypłaconego za wykonanie przedmiotu umowy. W dniu 29 czerwca 2018 r. wykonawca wystawił fakturę na sumę 251.372,43 zł, którą wbrew ugodzie w całości opłacono dniu 29 czerwca 2018 r. i zarachowano jako wydatek inwestycyjny. Skarbnik poinformowała kontrolującego, że nie potrącenie kary umownej było efektem pomyłki. Zwróconą przez wykonawcę na rachunek gminy kwotę 25.000 zł w dniu 5 lipca 2018 r. przyjęto na dochody, zamiast na zmniejszenie wydatków z tytułu wynagrodzenia wykonawcy, jak należało ją zaksięgować zgodnie z treścią zawartej ugody. Zawyżono zatem dochody i wydatki 2018 r. o 25.000 zł. W wyjaśnieniu Skarbnik podniosła, że wysokość kary jest wolą stron i w myśl zapisów ustawy o rachunkowości ujęto w grupie operacji gospodarczych zaliczanych do pozostałych przychodów operacyjnych tj. zapisów art.3 ust. 1 pkt. 32 lit. g ustawy o rachunkowości, koszty i przychody związane pośrednio z działalnością podstawową (operacyjną), w tym związane z odszkodowaniami i karami, zalicza się do pozostałych kosztów i przychodów operacyjnych. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że okoliczność potrącenia kary z wynagrodzenia wypłacanego wykonawcy nie uniemożliwia ujęcia jej jako pozostałego przychodu operacyjnego. Dla takiego ujęcia kary nie jest potrzebne zaliczanie jej do dochodów budżetu (wbrew ugodzie). Według treści ugody zwrot kwoty 25.000 zł należało potraktować jako zwrot wydatków w korespondencji z kontem 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, a następnie na kwotę odpowiadającą wysokości należnej kary dokonać zapisu Wn 201 – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”,

b) zabezpieczenie wniesione przez firmę HYDROBUD było przetrzymywane w kwocie 3.591,30 zł stanowiącej 30% całej sumy zabezpieczenia, z której to kwoty 2.394,20 zł zgodnie z warunkami umowy powinno zostać zwrócone po 10 września 2017 r. Zwrotu dokonano w trakcie kontroli, w dniu 11 października 2018 r.,

c) nie dokonywano bieżących rozliczeń dotyczących odsetek dopisanych przez bank w latach ubiegłych do rachunku sum depozytowych – według stanu na 31 grudnia 2017 r. znajdowały się na nim odsetki w kwocie 705,14 zł. Według wyjaśnienia Skarbnika zamieszczonego w protokole kontroli roczne odsetki są niższe od rocznych kosztów prowadzenia rachunku, finansowanych z budżetu, w związku z czym odsetki nie są doliczane do kwoty zwracanych zabezpieczeń. Za 2017 r. bank dopisał odsetki w wysokości 54,27 zł, zaś koszty prowadzenia rachunku sfinansowane z budżetu wyniosły za ten rok 72 zł. W związku z tym kwota 705,14 zł powinna zostać przekazana na dochody budżetu.

Kontrola sprawozdawczości sporządzonej na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 2018 r. rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 109), oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) konto 225-4-1-2 służące do ewidencji rozliczeń gminy z urzędem skarbowym z tytułu podatku VAT na koniec 2017 r. wykazywało saldo po stronie Ma w wysokości 60.018 zł. Saldo wynikało z zobowiązań obciążających gminę, dotyczących rozliczeń z tytułu podatku VAT za 2017 r.:

- w wysokości 15.787 zł z deklaracji VAT-7 za grudzień 2017 r. (uregulowane w dniu 24 stycznia 2018 r.),

- w wysokości 42.720 zł z korekt poszczególnych deklaracji za 2017 r. (uregulowane 8 marca 2018 r.); kontrolowana jednostka w trakcie roku dokonywała odliczeń podatku VAT naliczonego w pełnej wysokości, bez określenia proporcji na podstawie art. 86 ust. 2a-2g ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2017 r. poz. 1221, ze zm.),

- w wysokości 1.511 tytułem odsetek (opłacone w dniu 8 marca 2018 r.); odsetki zarachowano błędnie do par. 4530 „Podatek od towarów i usług (VAT)”, zamiast do par. 4680 „Odsetki od nieterminowych wpłat podatku od towarów i usług (VAT)”.

Podana kwota zobowiązań, ujęta w księgach rachunkowych 2017 r., nie została wykazana w sprawozdaniu Rb-28S za 2017 r., mimo że jednostka stosuje metodę ewidencji rozliczeń z tytułu VAT polegającą na kwalifikowaniu przelewów środków do urzędu skarbowego jako wydatków budżetu w par. 4530, co stanowi naruszenie zasady sporządzania sprawozdania Rb-28S określonej w § 9 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia z 16 stycznia 2014 r. (obecnie § 8 ust. 2 pkt 4 załącznika nr 36 do rozporządzenia z 9 stycznia 2018 r.) – str. 32-33 protokołu kontroli,

b) w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym na koniec IV kwartału 2017 r. w wierszu N3. „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 1.149.473,68 zł. Według wyliczeń kontrolujących, dokonanych w oparciu o dane ujęte w ewidencji księgowej jednostki zgodnie z zasadami określonymi w § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia z 4 marca 2010 r., należało wykazać w tej pozycji kwotę 1.182.022,62 zł, tj. o 32.548,94 zł wyższą. Szczegółowe wyliczenie różnicy zawarto na str. 17 protokołu kontroli. Kwota 32.548,94 zł odpowiada saldu Wn konta 224 „Rozrachunki budżetu” wyrażającemu udziały gminy w podatku dochodowym za 2017 r., których wpływ miał miejsce w styczniu 2018 r. Kwota ta została wykazana niezgodnie z postanowieniami § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia jako należność w poz. N5. sprawozdania. Przedmiotowa kwota nie stanowi należności, lecz depozyty na żądanie – została bowiem zaliczona do dochodów budżetu 2017 r. i oznacza jedynie wysokość środków pozostających na rachunkach urzędów skarbowych i Ministerstwa Finansów, podlegających przekazaniu gminie w styczniu 2018 r. zgodnie z zasadami rozliczania tych dochodów,

c) kwotę 2.950.000 zł pozyskaną w 2017 r. przez gminę z emisji obligacji ujęto w sprawozdaniu Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych według stanu na koniec IV kwartału 2017 r. nieprawidłowo w poz. E.1. „papiery wartościowe”. Opisany w protokole kontroli stan faktyczny w świetle przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1768) wskazuje, że wyemitowane obligacje nie są dopuszczone do obrotu zorganizowanego, a tym samym nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny. Zgodnie z objaśnieniami zawartymi w § 2 ust. 1 pkt 2 załącznika nr 9 do rozporządzenia z 4 marca 2010 r. w sprawozdaniu Rb-Z  kwota 2.950.000 zł powinna być ujęta w pozycji E.2. „kredyty i pożyczki”, w której to kategorii – jak stanowi przywołany przepis – mieszczą się również papiery wartościowe, których zbywalność jest ograniczona (tzn. nie istnieje dla nich płynny rynek wtórny) – str. 18-19 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (str. 24-25 protokołu kontroli), m.in. pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1316, ze zm.), stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) wysokość odpisu na ZFŚS pracowników Urzędu, a w konsekwencji i wydatki budżetu 2017 r. z tego tytułu, zaniżono o 165,99 zł, co było efektem zaniechania korekty odpisu na koniec 2017 r. w odniesieniu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych; naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349),

b) stan Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych na dzień 31 grudnia 2017 r., wyrażony saldem strony Ma konta 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych” w wysokości 6.271,92 zł był wyższy o kwotę 183 zł od stanu aktywów Funduszu wynoszącego 6.088,92 zł, wyrażonego saldami Wn kont 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” (środki pieniężne w kwocie 3.588,92 zł  zł) oraz 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” (należności od pracowników z tytułu pożyczek w kwocie 2.500 zł). Wskazuje to na zaniedbania przy weryfikacji salda konta 851 na koniec 2017 r., nakazanej przez art. 26 ust. ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

Weryfikacja sald ujętych na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” w ewidencji Urzędu wykazała, że w skład salda Ma w wysokości 1.211 zł wchodzi kwota podatku dochodowego naliczonego od diet sołtysów za udział w sesjach Rady Gminy. Według wyliczenia dokonanego przez merytorycznego pracownika, w okresie od początku 2016 r. do dnia 31 sierpnia 2018 r. naliczono i odprowadzono podatek dochodowy od wypłaconych sołtysom diet na sumę 22.925 zł. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazuje, że Diety sołtysów, które zostały ustalone Uchwałą Rady Gminy Nowe Piekuty traktowane były jako zwrot kosztów poniesionych przez sołtysów z tytułu pełnionej przez nich funkcji (dojazd do urzędu na sesje i inne spotkania z Wójtem, używanie telefonów prywatnych do kontaktów z mieszkańcami, itp.) i potraktowane były jako ich przychód, dlatego był naliczany 18% podatek dochodowy. W ocenie Izby wskazane w wyjaśnieniu okoliczności nie stanowią podstawy do naliczania podatku dochodowego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 17 ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1509, ze zm.) diety oraz kwoty stanowiące zwrot kosztów, otrzymywane przez osoby wykonujące czynności związane z pełnieniem obowiązków społecznych i obywatelskich, zwolnione są z opodatkowania do wysokości nieprzekraczającej miesięcznie kwoty 3.000 zł. Zatem podatek dochodowy od diet sołtysów naliczono i odprowadzono bezpodstawnie. Wskazać ponadto należy, że z treści art. 37b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego podstawę określenia przez radę gminy zasad, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługuje dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej, nie wynika, by dieta miałaby być przyznawana tytułem zwrotu konkretnych kosztów poniesionych przez sołtysa w związku z pełnieniem funkcji – str. 31-32 protokołu kontroli.

Analiza danych zamieszczonych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Nowe Piekuty na lata 2017-2030, w wersji obowiązującej na dzień kontroli, wykazała, że prognozowane dochody ze sprzedaży majątku są stosunkowo niewielkie  – w 2018 r. na kwotę 70.000 zł, a w kolejnych latach (2019-2026) łącznie w wysokości 310.000 zł. Okazana dokumentacja obrazująca działania podejmowane przez gminę w celu realizacji dochodów z tego tytułu w 2018 r. prowadzi do wniosku, że mimo nieznacznych kwot prognoza ta może okazać się nierealna. Bazę dochodów zaplanowanych w 2018 r na kwotę 70.000 zł mają stanowić głównie trzy działki, których wartość w operatach szacunkowych z 27 lipca 2018 r. określono na 68.640 zł. Do czasu kontroli tego zagadnienia (3 września 2018 r.) nie pozyskano żadnych dochodów ze sprzedaży, ponieważ oprócz wyceny nie okazano udokumentowania podjęcia innych czynności zmierzających do sprzedaży, w szczególności publikacji wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia. Dane w tym zakresie nie wynikają także ze strony BIP gminy na dzień 30 listopada 2018 r. – str. 45 protokołu kontroli.

Należy wskazać, że utrzymywanie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości na poziomie 70.000 zł na koniec III kwartału 2018 r., mimo okoliczności wskazujących na brak możliwości jego zrealizowania, doprowadzi do wypaczenia wartości wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy obliczenie wskaźnika na 2019 r. nastąpi bowiem przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2018 r.

Badając dochody ze sprzedaży nieruchomości stwierdzono, że aktem notarialnym z dnia 29 marca 2017 r. sprzedano nieruchomość położoną w m. Jabłoń Kościelna o powierzchni 0,0903 ha za kwotę 36.700 zł brutto, która składała się z kwoty netto w wysokości 29.837,40 zł oraz podatku VAT w wysokości 6.862,60 zł (23% kwoty netto).

Nieruchomość została zbyta w drodze przetargu ustnego nieograniczonego przeprowadzonego w dniu 3 listopada 2016 r. (w ogłoszeniu nie wskazano, iż do wylicytowanej ceny doliczony zostanie podatek VAT). Wartość nieruchomości ustalona została w operacie szacunkowym z dnia 19 sierpnia 2016 r. na 35.700 zł (nie zawierała ona podatku VAT). Kwotę 35.700 zł przyjęto jako cenę wywoławczą tej nieruchomości w przetargu. Nabywca zaoferował jedno postąpienie w wysokości 1.000 zł, w następstwie czego ustalona w przetargu cena za zbycie tej nieruchomości wyniosła 36.700 zł. Kontrolowana jednostka zamiast doliczyć do kwoty 36.700 zł podatek VAT w wysokości 8.441 zł (23%), potraktowała kwotę 36.700 zł wylicytowaną w przetargu jako już zawierającą podatek VAT. W konsekwencji zaniżono dochody gminy o 6.862,60 zł (36.700 zł – 29.837,40 zł) oraz uszczuplono środki budżetu państwa o kwotę 1.578,40 zł odpowiadającą zniżeniu podatku VAT należnego od tej transakcji (8.441 zł – 6.862,60 zł). Łącznie uszczuplono środki publiczne o 8.441 zł, ponieważ cena zbycia powinna wynosić 45.141 zł.

W złożonym wyjaśnieniu powołał się Pan na opinię kancelarii prawnej obsługującej Urząd Gminy z dnia 24 stycznia 2017 r., wskazując, że Wpłacona przez nabywcę kwota (…) stanowi podstawę opodatkowania, określoną na podstawie art. 29 ust.1 ustawy o VAT. Zgodnie z tym przepisem podstawę opodatkowania odpłatnego zbycia gruntu budowlanego stanowi bowiem kwota należna z tytułu sprzedaży pomniejszona o kwotę należnego podatku. Odnosząc się do wyjaśnienia podkreślić należy, że sporządzający opinię z 24 stycznia 2017 r. wskazał we wnioskach, iż wpłacona przez nabywcę kwota stanowi podstawę opodatkowania określoną w art. 29 ust. 1 ustawy o podatku od towarów i usług [powinno być art. 29a ust. 1]. Zgodnie z tym przepisem podstawą opodatkowania podatkiem VAT jest co do zasady wszystko, co stanowi zapłatę, którą dokonujący dostawy towarów lub usługodawca otrzymał lub ma otrzymać z tytułu sprzedaży od nabywcy, usługobiorcy lub osoby trzeciej. Według doktryny prawa podatkowego podstawą opodatkowania jest ilościowo lub wartościowo określony przedmiot podatku. Od podstawy opodatkowania ustalana jest wysokość podatku (m.in. poprzez odniesienie do podstawy stawki podatkowej). Podkreślić też należy, że w korespondencji mailowej z Panem Wójtem kancelaria sporządzająca opinię poinformowała, że Podatek VAT powinien zwiększać kwotę wyceny. Cena powinna równać się kwocie uzyskanej w wyniku licytacji (czyli kwocie wyceny powiększonej o przynajmniej jedno postąpienie) powiększonej o podatek VAT. Dalej na pytanie Pana Wójta „Czy organ wykonawczy – Wójt w przypadku zawarcia umowy kupna sprzedaży i pomniejszenia włączenia VAT w cenę wyceny nie narazi się na naruszenie dyscypliny finansów publicznych i nie uszczupli dochodów gminy?” kancelaria odpowiedziała: Wójt naraża się na zarzut naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Jednak odstąpienie od zawarcia umowy naraża Gminę na dodatkowe konsekwencje poniesienia kosztów sądowych w sprawie o zobowiązanie Gminy do złożenia oświadczenia woli w przedmiocie sprzedaży (…).

           Na poparcie wniosku o uszczupleniu środków publicznych przy dokonaniu sprzedaży przedmiotowej nieruchomości należy jeszcze przywołać tezy wyroku NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r. (II OSK 2745/12), w którym Sąd stwierdził, że „Rzeczoznawca majątkowy ustala wartość nieruchomości, a nie jej cenę. (…) Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości rzeczoznawca majątkowy, jako podstawę wyceny stosuje ceny transakcyjne nie zawierające podatku od towarów i usług. Zatem wartość rynkowa w operacie szacunkowym jest pozbawiona tego podatku, o czym w tym operacie rzeczoznawca powinien zamieścić stosowną wzmiankę.” W operacie szacunkowym rzeczoznawca określił, że celem wyceny było określenie wartości prawa własności nieruchomości.

Ponadto analizując procedurę sprzedaży tej nieruchomości stwierdzono brak udokumentowania na pisemne zawiadomienie wyłonionego nabywcy o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, co sprzeciwia się postanowieniom art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204). Jak stanowi przywołany przepis, powiadomienia należy dokonać najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia powiadomienia (co przesądza o pisemnej formie powiadomienia). Nadto, w zawiadomieniu powinna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium – str. 56-57 protokołu kontroli.

Analizując decyzje ustalające opłaty za zajecie pasa drogowego stwierdzono, że w 8 przypadkach w decyzjach zezwalających na umieszczenie urządzeń w pasie drogowym niewłaściwie naliczono opłatę, bowiem przyjmowano do naliczenia opłaty powierzchnię faktycznie zajmowaną przez urządzenie w sytuacji, gdy powierzchnia ta była mniejsza niż 1 m². Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068, ze zm.) stanowi w art. 40 ust. 10, że zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m² jest traktowane jako zajęcie 1 m² pasa drogowego. Łączna kwota różnicy między kwotą ustalonej opłaty a kwotą należną to 313,14 zł za lata 2014-2018. W czasie kontroli Pan Wójt zwrócił się do PGE Dystrybucja S.A. Oddział Białystok o wyrażenie zgody na zmianę decyzji; adresat decyzji wraził zgodę. W efekcie w dniu 27 września 2018 r. zostały wydane decyzje zmieniające, okazano też dowód wpłaty przez PGE kwoty 313,14 zł – str. 49-50 protokołu kontroli.

W przedmiocie dochodów z najmu lokali mieszkalnych i użytkowych ustalono, że w miejscowościach Jabłoń Kościelna i Łopienie Jeże lokale mieszkalne znajdują się w budynkach tzw. „Ośrodków Zdrowia”, w których znajdują również się lokale użytkowe wynajmowane przez podmioty prowadzące działalność leczniczą. Analizując przedstawione kontrolującym wydatki – jako poniesione przez gminę na dostarczenie mediów i bieżącą eksploatację tych budynków – w stosunku do uzyskiwanych dochodów z najmu ustalono, że z najmu lokali w budynku w Jabłoni Kościelnej należne dochody według umów wynoszą 35.116,82 zł, w tym kwota 10.053,21 zł za najem lokali mieszkalnych i 25.063,61 zł za najem lokali użytkowych. Wydatki na dostarczenie mediów i bieżącą eksploatację budynku w 2017 r. wyniosły zaś według przedstawionej dokumentacji 50.800,58 zł (więcej 15.683,76 zł).

Największą pozycję w podanej kwocie wydatków stanowi wynagrodzenie pracownika zatrudnionego w Urzędzie, do zadań którego przypisano m.in. sprzątanie tego budynku. Niektóre punkty zakresu obowiązków tego pracownika dotyczyły: utrzymania czystości i porządku w pomieszczeniach, utrzymania należytej czystości sprzętu znajdującego się w pomieszczeniach, czystości okien, prania zasłon i firan w miarę potrzeb, pielęgnacji kwiatów w pomieszczeniach. Utrzymanie czystości i porządku w wynajmowanych przez gminę lokalach użytkowych, w których prowadzona jest działalność gospodarcza, nie może być uznane za należące do realizacji zadań gminy, a zatem nie powinno być zapewniane przez Pana Wójta i finansowane z budżetu. Na podobnej zasadzie gmina nie może bowiem zlecać pracownikowi Urzędu sprzątania np. mieszkań czy sklepów, które znajdują się w wynajmowanych lokalach stanowiących własność gminy

W zakresie obowiązków tego pracownika wskazano też, że „Bezpośredni nadzór nad wykonaniem w wymienionych obowiązków sprawować będzie – lekarz pracujący w Ośrodku Zdrowia w Jabłoni Kościelnej” (zapis ten dotyczy obowiązków dotyczących budynku „Ośrodka Zdrowia” oraz terenów przylegających do niego). Należy wskazać, że lekarz wynajmujący od gminy lokal na prowadzenie działalności nie może nadzorować sposobu wykonywania obowiązków przez pracownika Urzędu Gminy, ponieważ nie jest jego przełożonym.

Pan Wójt wyjaśnił, że: Koszty prowadzenia ośrodka zdrowia w Jabłoni Kościelnej są większe niż wpływy z tytułu najmu. Sytuacja ta spowodowana jest zatrudnieniem pracownika zajmującego się konserwacją oraz sprzątaniem w tym budynku, który swoje obowiązki w budynku Ośrodka Zdrowia pełni przez 4 godziny dziennie. Przez pozostały czas pracy pracownik zajmuje się utrzymaniem porządku w okolicznym parku. (…) W świetle wyjaśnienia należy stwierdzić, że przedstawiona kontrolującym kalkulacja ponoszonych przez gminę wydatków związanych z utrzymaniem tego budynku jest w zakresie wynagrodzenia tego pracownika zawyżona, ponieważ wykonuje on również inne zadania.

Ponadto według umów czynsz najmu lokali użytkowych ma zawierać w sobie także koszty opłat eksploatacyjnych (wody, dostarczenia energii elektrycznej i cieplnej, konserwacji oraz sprzątania pomieszczeń). Zryczałtowane opłaty za najem lokali nie określają więc w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność wynajmującego za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez gminę – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (w tym dostarczanych do niego mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą – str. 51-54 protokołu kontroli.

Analizując sprawozdanie przekazywane GUS o wodociągach i kanalizacji, oznaczone symbolem M-06, stwierdzono, że w sprawozdaniu tym straty wody wykazano w ilości 43,9 dam³ (11,7% pobranej i zakupionej wody), co wobec ustalonej ceny 1m³ wody na 3,07 zł brutto (2,50 zł netto) odpowiada kwocie 134.773 zł – o taką kwotę zrealizowano mniejsze wpływy, mimo poniesienia kosztów na uzyskanie tej wody. Straty wody uzasadnił Pan awariami sieci i przyłączy wodociągowych, celami przeciwpożarowymi i nielegalnym poborem wody.

Ponadto stwierdzono, że przyjęty uchwałą Nr XXXI/141/06 Rady Gminy z dnia 23 marca 2006 r. regulamin dostarczania wody przez gminę Nowe Piekuty w § 26 postanawia, iż „okresy obrachunkowe mogą być miesięczne, dwumiesięczne lub kwartalne”. W umowach z kontrahentami nie określono okresów obrachunkowych; faktycznie praktykowane jest kwartalne rozliczenie. Sprecyzowanie okresów rozliczeniowych powinno być zawarte w umowach, ponieważ ma to związek z postanowieniami § 14 pkt 1 i 2 umowy, zgodnie z którymi gmina odcina dostawę wody, jeżeli odbiorca usług nie uiścił opłat za dwa pełne okresy obrachunkowe następujące po otrzymaniu upomnienia w sprawie uregulowania zaległej zapłaty – str. 55-56 protokołu kontroli.

           Badając wydatki poniesione na wynagrodzenia stwierdzono, że przyznał Pan dodatek specjalny Skarbnikowi Gminy pismem z 1 czerwca 2011 r. (wcześniej był on pobierany od 2006 r.) bez określenia czasu jego przyznania. Dodatek specjalny był więc stałym składnikiem wynagrodzenia tego pracownika. W pismach przyznających dodatek nie wskazano też, z jakiego tytułu został on przyznany. Ponadto przyznał Pan przyznał dodatek specjalny Sekretarzowi Gminy oraz jeszcze jednemu pracownikowi – również bez wskazania przesłanek i okresu jego przyznania – oraz dwóm pracownikom Urzędu Gminy z tytułu powierzenia dodatkowych zadań polegających na prowadzeniu obsługi finansowo-księgowej GOK (ze wskazaniem okresów jego przyznania, cyklicznie przedłużany). Należy wskazać, że wykonywanie przez Urząd Gminy zadań związanych z prowadzeniem obsługi finansowo-księgowej GOK ma postać stałego zadania Urzędu, które powinno być powierzone stałymi zakresami obowiązków pracowników, a zatem być uwzględnione w stałych składnikach ich wynagrodzenia.

           Zgodnie z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1260) dodatek specjalny jest świadczeniem o charakterze okresowym, ponieważ przyznaje się go za okresowe zwiększenie obowiązków lub powierzenie dodatkowych zadań. Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Przewidziane ustawą ogólne warunki stanowiące podstawę jego przyznania przesądzają, że jest to świadczenie o charakterze jednorazowym lub też krótkookresowym. W związku z tym nie może być on stałym elementem wynagrodzenia, przyznawanym na czas nieokreślony. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Okoliczności wskazujące na zaistnienie ustawowych przesłanek okresowego przyznania dodatku powinny być uzasadnione w piśmie, którym dodatek został przyznany.

Zagadnienie to było przedmiotem ustaleń kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2014 r. W wystąpieniu pokontrolnym zalecono Panu przyznawanie pracownikom Urzędu Gminy dodatków specjalnych po udokumentowaniu wystąpienia okoliczności wskazanych przez art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych, mając na uwadze, że dodatek ten – jak wynika z ustawowych podstaw jego przyznania – posiada charakter świadczenia okresowego. W odpowiedzi o sposobie wykonania zalecenia zadeklarował Pan, że „Dodatki specjalne pracownikom Urzędu Gminy będą przyznawane po udokumentowaniu wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych mające na uwadze okresowy charakter świadczenia”. Zalecenie nie jest więc realizowane, wbrew udzielonej przez Pana odpowiedzi. Pragnę wskazać, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a także, iż powtarzające się naruszanie przepisów ustaw może stanowić podstawę wystąpienia Izby do Wojewody Podlaskiego o wezwanie Pana Wójta do zaprzestania naruszeń w trybie art. 96 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że Dodatki specjalne pracownikom Urzędu Gminy są przyznawane po udokumentowaniu wystąpienia okoliczności wskazanych w art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych mające na uwadze okresowy charakter świadczenia. Wymienione osoby w protokole dodatek specjalny mają przyznany bez przerw czasowych ponieważ: (…) prowadzi dodatkowo obsługę finansowo-księgową tutejszego GOK-u, porozumienie nadal obowiązuje (…) Skarbnik Gminy wykonuje swoje obowiązki wykraczające również poza zakres czynności co ma charakter ciągły (…) ponieważ od 2008 roku kadra pracownicza nie została zwiększona w referacie finansowo-księgowym a obowiązki wynikające z zastosowania przepisów i wymogów związanych z realizacją umów na dofinansowanie ze środków europejskich ciągle wzrastają. (…) Sekretarz Gminy – otrzymała dodatek specjalny ponieważ jednocześnie pełni funkcję Z-cy Wójta. Pani (…) otrzymała dodatek specjalny (…) ponieważ pełni obowiązki zastępstwa za Skarbnika podczas jego nieobecności i dodatek został przyznany na wniosek Skarbnika wraz z jego uzasadnieniem – str. 62-64 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli wydatków na dostawę żwiru na drogi ustalono, że:

a) umową z 6 listopada 2017 r zlecono firmie ROŚ-BUD dostawę z transportem pospółki żwirowej za kwotę 19.884,23. W umowie postanowiono, że zleceniobiorca zobowiązuje się do „wymiany dostarczonej pospółki żwirowej drogowej na pospółkę żwirową drogową o oczekiwanej jakości w przypadku stwierdzenia przez zleceniodawcę dostaw nieodpowiedniej jakości bez dodatkowej opłaty”. Nie określono w umowie kryteriów „oczekiwanej jakości” (parametrów, frakcji) dostaw, wobec czego nie istniały obiektywne przesłanki zakwestionowania cech dostarczanej pospółki,

b) umową z 25 stycznia 2017 r. zlecono firmie ŻWIR-TRANS dostawę żwiru do remontu dróg gminnych w ilości 2.450 m³ w cenie 39,24 zł/m³. W protokole końcowego odbioru z 27 kwietnia 2017 r. stwierdzono, że dostarczono 2.450 m³ pospółki, analogicznie jak w umowie. Protokół podpisał również dostawca. Natomiast w fakturze wystawionej 28 kwietnia 2017 r. obciążono gminę za 2.451 m³, czyli o 1 m³ więcej niż w zatwierdzonym protokole odbioru. Wynika stąd, że nadpłacono wykonawcy kwotę 39,24 zł, co było wynikiem zaniedbań w zakresie kontroli zgodności faktury z protokołem odbioru – str. 69-70 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań z tytułu wydatków stwierdzono przypadki braku kontrasygnaty Skarbnika na umowach powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych gminy. Naruszono tym samym art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej – str. 69 i 79 protokołu kontroli.

Kontroli poddano dokumentację zrealizowanych robót budowlanych oraz zbadano jej zgodność ze stanem faktycznym przez oględziny efektów wykonanych zadań. W zakresie robót dotyczących drogi w Hodyszewie w wyniku oględzin stwierdzono miejscowe rozmycia pobocza, w tym w 2 miejscach sięgające jezdni. Ponadto w poz. 67 kosztorysu ujęto roboty określone jako „mechaniczna pielęgnacja trawników dywanowych na terenie płaskim 995,5 m²” – w wyniku oględzin stwierdzono porośnięcie tego elementu pasa chwastami. Według kosztorysu powykonawczego roboty te wyceniono na kwotę 2.986,50 zł. W złożonym wyjaśnieniu Pan Wójt wskazał, że W związku ze stwierdzonym zniszczeniem pobocza drogi gminnej w miejscowości Hodyszewo (droga do Krynicy) informuję, iż w dniu 11.10.2018 r. zostało skierowane pismo do Wykonawcy (…) o niezwłoczne naprawienie powstałych zniszczeń, uzupełnienie warstwy humusu płaszczyzn trawników oraz wykonanie prac pielęgnacyjnych w pasie drogi gminnej nr 107624B. – str. 79-80 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem gminy, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy gminy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Wójcie – kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, a także na pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany wykazu jednostek organizacyjnych gminy, stanowiącego załącznik do Statutu Gminy, dostosowującej wykaz do stanu rzeczywistego.

2. Opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości obsługiwanych przez Urząd Gminy jednostek oświatowych.

3. Uzupełnienie zakresu czynności Skarbnika Gminy o postanowienia dotyczące obowiązków i odpowiedzialności w zakresie wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi.

4. W zakresie przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości:

a) wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami polityki rachunkowości a stosowaną w praktyce metodą amortyzacji środków trwałych,

b) wykreślenie postanowień określających wartość należności cywilnoprawnych, poniżej której można zaniechać ich dochodzenia; rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały w tej sprawie na podstawie przepisów art. 59a ustawy o finansach publicznych,

c) wyeliminowanie zapisów sugerujących, że gmina może prowadzić działalność polegającą na zakupie akcji, obligacji i innych papierów wartościowych jedynie w celu ich odsprzedaży,

d) określenie zasad kwalifikowania należności do dokonania odpisu aktualizującego przy uwzględnieniu przepisów art. 35b ustawy o rachunkowości, mając przy tym na uwadze spoczywający na gminie obowiązek terminowego podejmowania czynności egzekucyjnych wobec zalegających (art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych), które to czynności pozwalają na obiektywną ocenę prawdopodobieństwa ściągnięcia należności oraz sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika,

e) wykreślenie zapisu sugerującego prowadzenie odrębnych ksiąg rachunkowych dla ewidencji podatków i opłat,

f) wykreślenie z opisu konta 130 postanowień przewidujących dokonywanie przelewów środków pieniężnych dla dysponentów niższego stopnia,

g) precyzyjne określenie w regulacjach wewnętrznych obiegu dowodów dokumentujących poszczególne operacje gospodarcze – od momentu ich wpływu do Urzędu lub sporządzenia do momentu przekazania do komórki księgowości, ze wskazaniem obowiązków kontrolnych poszczególnych komórek organizacyjnych (stanowisk pracy),

h) uregulowanie w zakładowym planie kont zasad ewidencjonowania operacji związanych z centralnym rozliczeniem podatku VAT,

i) określenie zasad gospodarowania paliwami silnikowymi, w szczególności sposobu i okresów rozliczania zużycia oraz wzorów stosowanych kart drogowych.

5. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady czystości obrotów na koncie 130; w tym celu stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych operacji, zwrotów, nadpłat i korekt,

b) ujmowanie w księgach rachunkowych na koniec każdego kwartału należnych na ten dzień odsetek od nieuregulowanych w terminie należności,

c) zaniechanie ujmowania należności na koncie 226 tylko ze względu na zabezpieczenie ich hipoteką, mając na uwadze, że sposób zabezpieczenia należności nie świadczy o jej długoterminowym charakterze; przeksięgowanie z konta 226 na konto 221 salda w wysokości 65.479,50 zł,

d) ujmowanie w księgach rachunkowych operacji naliczenia odpisu na ZFŚS, jako kosztu działalności podstawowej i zobowiązania wobec działalności socjalnej,

e) dokonywanie na koncie 290 odpisów aktualizujących należności posiadające cechy wypełniające przesłanki określone przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; stosowanie zapisów Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 (odpis należności głównej) i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (odpisu odsetek od należności głównej),

f) ewidencjonowanie operacji zgodnie z ich treścią ekonomiczną, wynikającą z dokumentów stanowiących podstawę jej dokonania; skorygowanie dochodów i wydatków budżetu za 2018 r. poprzez zmniejszenie ich o 25.000 zł, tj. o kwotę zawyżenia spowodowanego błędnym przelewem tej kwoty na rzecz wykonawcy jako wydatku i przyjęciem jej zwrotu jako dochodu, który to sposób rozliczenia kary umownej nie wynikał z zawartej ugody,

g) uzgodnienie stanu środków depozytowych z mającym mu odpowiadać saldem zobowiązań na koncie 240,

h) uzgodnienie stanu aktywów i pasywów Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych.

6. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S wynikających z deklaracji VAT-7 i ksiąg rachunkowych zobowiązań gminy z tytułu wydatków dotyczących podatku VAT podlegającego odprowadzeniu do urzędu skarbowego,

b) zaniechanie wykazywania jako należności w sprawozdaniu Rb-N kwot uwidocznionych na stronie Wn konta 224 w ewidencji budżetu, oznaczających zaliczone do dochodów roku, za który jest sporządzane sprawozdanie, udziały w podatkach dochodowych i podatki pobierane na rzecz gminy przez urzędy skarbowe, podlegające przekazaniu gminie w styczniu następnego roku; wykazywanie tych kwot w wierszu „depozyty na żądanie”,

c) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-Z danych dotyczących istniejącego zadłużenia z tytułu wyemitowanych obligacji jako zadłużenia z kredytów i pożyczek, stosownie do obowiązujących zasad klasyfikacji tytułów dłużnych.

7. Prawidłowe klasyfikowanie wydatków budżetu, z uwzględnieniem uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

8. W przypadku przedłużania terminu realizacji umowy o wykonanie zamówienia publicznego egzekwowanie od wykonawcy ustanowienia odpowiedniego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, adekwatnie do zmienionego okresu jej realizacji.

9. Terminowe dokonywanie zwrotów zabezpieczenia należytego wykonania umów ustanowionego przez wykonawców zamówień publicznych.

10. Przelanie z rachunku sum depozytowych na dochody budżetu kwoty 705,14 zł, mając na uwadze, że doliczane do rachunku sum depozytowych odsetki są niższe od finansowanych z budżetu kosztów prowadzenia tego rachunku.

11. W zakresie zagadnień dotyczących Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) dokonywanie na koniec roku korekty odpisu w odniesieniu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych,

b) zwiększenie bieżącego odpisu o kwotę 165,99 zł, odpowiadającą jego zaniżeniu w 2017 r.

12. Zaniechanie naliczania podatku dochodowego od diet przysługujących sołtysom za udział w sesji Rady Gminy. Skorygowanie przekazanej urzędowi skarbowemu i sołtysom dokumentacji obrazującej nienależnie potrącony od diet podatek dochodowy, celem rozliczenia z sołtysami nienależnie naliczonego podatku. Poinformowanie o skutkach finansowych podjętych działań, tj. o kwocie środków podlegającej zwrotowi sołtysom.

13. Urealnianie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości przed końcem III kwartału roku budżetowego.

14. W zakresie sprzedaży nieruchomości:

a) zbywanie nieruchomości za kwotę ustaloną poprzez doliczenie należnego podatku VAT do wartości wylicytowanej w przetargu, wynikającej z powiększenia o postąpienia ceny wywoławczej ustalonej na podstawie operatu szacunkowego określającego wartość netto prawa własności nieruchomości,

b) pisemne informowanie wyłonionego w przetargu nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie podpisania aktu notarialnego.

15. Wyrównanie szkody polegającej na uszczupleniu środków publicznych o 8.441 zł (z tego 6.862,60 zł stanowiące dochody budżetu gminy i 1.578,40 zł stanowiące dochody budżetu państwa z tytułu podatku VAT) w następstwie zaniechania doliczenia podatku VAT do wylicytowanej w przetargu ceny nieruchomości, wynikającej z powiększenia ceny wywoławczej netto o jedno postąpienie, który to podatek VAT potraktowano jako wchodzący w skład ceny wylicytowanej w przetargu.

16. Ustalanie opłat za zajęcie pasa drogowego z uwzględnieniem art. 40 ust. 10 ustawy o drogach publicznych.

17. Usunięcie z zakresu czynności zatrudnionej w Urzędzie Gminy sprzątaczki postanowień odnoszących się do utrzymania czystości w lokalach wynajmowanych przez gminę na prowadzenie działalności leczniczej oraz nadzorowania sposobu wykonywania obowiązków przez tego pracownika przez najemców lokali.

18. Ustalenie w umowach odrębnie kwoty czynszu za najem lokali użytkowych, a odrębnie zasad zwrotu przez najemcę ponoszonych przez gminę kosztów związanych z korzystaniem przez najemcę z lokalu, z uwzględnieniem, że koszty te powinny być zwrócone gminie w pełnej wysokości.

19. Podjęcie efektywnych działań minimalizujących straty wody.

20. Określenie w umowach z odbiorcami wody okresów obrachunkowych.

21. Zaniechanie przyznawania dodatków specjalnych na czas nieoznaczony oraz za stale wykonywane przez pracownika zadania, mając na uwadze okresowy charakter tego świadczenia wynikający z ustawy. Uzasadnianie w pismach przyznających dodatek podstawy jego przyznania.

22. Określanie w umowie wymagań co do jakości dostarczanego żwiru, mając na uwadze możliwość weryfikacji jakości dostaw.

23. Wystąpienie do dostawcy ŻWIR-TRANS o skorygowanie faktury wskazanej w części opisowej wystąpienia i dokonanie zwrotu kwoty 39,24 zł, która obciążono gminę wbrew danym protokołu odbioru. Zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia należytej staranności w zakresie weryfikacji prawidłowości faktur.

24. Przedkładanie Skarbnikowi lub osobie przez niego uprawnionej, celem kontrasygnowania, dokumentów poświadczających dokonanie wszystkich czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

25. Zapewnienie bieżącego weryfikowania zgodności wykonanych robót budowlanych z dokumentacją, w tym z kosztorysami stanowiącymi podstawę ustalenia wynagrodzenia wykonawcy, oraz ich jakości.

26. Rzetelne wykonywanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.                                                                                                       

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.                                                                  

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku