Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 10 maja 2018 roku (znak: RIO.V.6002-3/18), o treści jak niżej:

Pani

Katarzyna Bernatowicz

Dyrektor

Szkoły Podstawowej Nr 6

w Augustowie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 6 w Augustowie za 2017 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, z zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

           W Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie nie zostało utworzone stanowisko wicedyrektora. Burmistrz Augustowa na podstawie art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198, ze zm.), zarządzeniami Nr 468/16 z dnia 9 września 2016 r. i Nr 470/17 z dnia 6 lipca 2017 r., wyznaczył wskazanego w protokole kontroli nauczyciela Szkoły do zastępowania Pani Dyrektor w przypadku Pani nieobecności.  Załącznikami do zarządzeń były pełnomocnictwa Burmistrza udzielone temu nauczycielowi z powołaniem się na art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.). W świetle przywołanego przepisu udzielanie pełnomocnictwa nauczycielowi zastępującemu dyrektora szkoły w czasie jego nieobecności jest bezprzedmiotowe. Dotyczy ono bowiem wyłącznie umocowania przez organ wykonawczy gminy kierownika jednostki organizacyjnej gminy nieposiadającej osobowości prawnej. Nauczyciel zastępujący dyrektora jest bezpośrednim podwładnym dyrektora, który określa jego zakres uprawnień i obowiązków. Stosownie do tej zasady umocowała Pani w dniu 23 czerwca 2017 r. nauczyciela wyznaczonego do zastępowania Pani podczas Pani nieobecności z powodu urlopu, choroby lub innych zdarzeń losowych – str. 3-5 protokołu kontroli.

Stosowną uwagę w tym zakresie przekażę Burmistrzowi Augustowa w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta.

           Analiza wewnętrznych procedur kontroli wykazała, brak wzorów podpisów osób upoważnionych do zatwierdzania dowodów księgowych. W trakcie kontroli został sporządzony aktualny wykaz wzorów podpisów – str. 9 protokołu kontroli.

Ustalono, że w obowiązującej w jednostce Instrukcji obiegu, kontroli wewnętrznej i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych nie wszystkie dowody księgowe stosowane w Szkole zostały w niej ujęte (np. dokumenty potwierdzające zakup materiałów i usług oraz miesięczne rozliczenia godzin ponadwymiarowych). W Instrukcji nie określono też terminów obiegu i kontroli dokumentów wewnątrz jednostki. W trakcie kontroli został opracowany terminarz obiegu wszystkich stosowanych dowodów księgowych – str. 9-10 protokołu kontroli.

           Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395) oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzeniem Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), stwierdzono, że:

a) w zakładowym planie kont przewidziano konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne”. W 2017 r. obroty na tych kontach nie wystąpiły. Konta te od 1 stycznia 2016 r. zostały usunięte ze standardowego planu kont dla jednostek budżetowych zawartego w załączniku nr 3 do rozporządzenia. Dokonano również zmian w zawartych w rozporządzeniu opisach kont 840 „Rezerwy i rozliczenia międzyokresowe przychodów” i 860 „Wynik finansowy”, polegających na wyeliminowaniu odesłania odpowiednio do zysków nadzwyczajnych i do przeksięgowania zysków i strat nadzwyczajnych. Odesłanie do zysków i strat nadzwyczajnych usunięto też z opisu kont zespołu 4 i 5. Zmieniono ponadto opisy kont 760 „Pozostałe przychody operacyjne” i 761 „Pozostałe koszty operacyjne” poprzez wskazanie na ewidencję na tych kontach operacji dotyczących odpowiednio przychodów lub kosztów o nadzwyczajnej wartości lub występujących incydentalnie. W trakcie kontroli zmieniono zakładowy plan kont jednostki poprzez wykreślenie kont 770 i 771 oraz modyfikację opisu kont zespołu 4 i kont 760, 761, 840 i 860 – str. 11-12 protokołu kontroli;

b) w zakładowym planie kont i księdze głównej Szkoły występowało nieprzewidziane załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 410 „Inne świadczenia finansowe z budżetu”, w opisie którego określono, że służy ono do ewidencji specyficznych kosztów podstawowej działalności operacyjnej jednostek budżetowych (opis zawierał m.in. postanowienia dotyczące ewidencji operacji niezachodzących w jednostce, jak koszty świadczeń wypłacanych w ramach programu „Rodzina 500+”). W praktyce na koncie tym ujmowane były koszty stypendiów dla uczniów. Pod datą 31 grudnia 2017 r. koszty te zostały przeksięgowane z konta 410 na konto 409 „Pozostałe koszty rodzajowe”, stosownie do określonych w rozporządzeniu zasad funkcjonowania konta 409, na którym powinny być ujmowane wszystkie koszty bieżące niepodlegające ewidencji na kontach 400-405. W rachunku zysków i strat koszty ujmowane pierwotnie na koncie 410 również zostały wykazane jako pozostałe koszty rodzajowe, co świadczy o braku zasadności prowadzenia tego konta. Konto 410 zostało usunięte z zakładowego planu kont w trakcie kontroli – str. 12-13 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym dokonywanych w nich zapisów oraz dowodów stanowiących ich podstawę – w świetle przepisów ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także przepisów wewnętrznych jednostki – stwierdzono, że:

a) do kont 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”, 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i 240 „Pozostałe rozrachunki” nie jest prowadzona ewidencja szczegółowa; ewidencja szczegółowa do tych kont, zgodnie z ich opisem zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, powinna zapewnić możliwość wydzielenia należności i zobowiązań według poszczególnych kontrahentów i poszczególnych tytułów, ze wskazaniem podziałek klasyfikacji budżetowej w przypadku gdy należności i zobowiązania z niej wynikające podlegają wykazaniu w sprawozdawczości budżetowej – str. 13 protokołu kontroli;

b) zapisy księgowe opatrywane były jedną datą, tj. datą dokumentu, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu, jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 13 protokołu kontroli;

c) nieprawidłowo ewidencjonowano odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych; w momencie przekazywania środków z rachunku bieżącego na rachunek ZFŚS dokonywano zapisów Wn 405 „Ubezpieczenia społeczne i inne świadczenia” – Ma 130 „Rachunek bieżący” i Wn 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” – Ma 851 „Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych”. Pomijano zatem w ewidencji zdarzenie naliczenia odpisu na początku roku, które – ze względu na roczny charakter odpisu – powinno skutkować ujęciem w księgach kosztów odpisu i zobowiązań wobec ZFŚS (zapis Wn 405 – Ma 240), które ma uregulować jednostka w danym roku – str. 15 protokołu kontroli;

d) rozrachunki dotyczące kompensaty wynagrodzenia nauczyciela zatrudnionego w innej szkole ujmowane były na koncie 201, które służy do ewidencji rozrachunków z tytułu dostaw, robót i usług; właściwym kontem do tego typu rozliczeń byłoby konto 240, na którym, zgodnie z zasadami jego funkcjonowania, ewidencjonuje się rozrachunki nieobjęte ewidencją na kontach 201-234 – str. 15 protokołu kontroli;

e) spłaty pożyczek udzielonych z ZFŚS emerytom ujmowano na koncie 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”, zamiast na koncie 240 – str. 16 protokołu kontroli;

f) dofinansowanie z ZFŚS do biletów i pomoc finansową dla emerytów księgowano z wykorzystaniem konta 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, zamiast z wykorzystaniem konta 240 – str. 16 protokołu kontroli;

f) na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” nie została ujęta szafa dwudrzwiowa o wartości 1.750 zł i szafka kartotekowa o wartości 1.600 zł; naruszono tym samym regulacje wewnętrzne jednostki, z których wynika, że na koncie 013 ujmuje się sprzęt komputerowy, sprzęt audiowizualny i inny o wartości przekraczającej 1.500 zł – str. 45 protokołu kontroli,

g) nie naliczano i nie ujmowano w księgach odsetek za nieterminowe regulowanie należności cywilnoprawnych. Zgodnie z § 8 ust. 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. oraz § 11 rozporządzenia z dnia 13 września 2017 r. obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. odsetki od należności ujmuje się w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Stosownie zaś do art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych. Ustalenia kontroli w tym zakresie dotyczyły nieznacznych kwot – str. 31 i 33 protokołu kontroli.

           W zakresie gospodarki pieniężnej ustalono, że osobą prowadzącą kasę była w 2017 r. i jest obecnie główna księgowa (obowiązki w tym zakresie nie były pisemnie powierzone), która prowadzi także ewidencję czeków gotówkowych w księdze druków ścisłego zarachowania. Funkcja kasjera wiąże się m.in. z podejmowaniem w banku gotówki na podstawie czeków stanowiących druki ścisłego zarachowania. W praktyce główna księgowa jest osobą, która sama sobie wydaje druki ścisłego zarachowania i jednocześnie prowadzi ewidencję przyjęcia, wydania i rozliczenia wykorzystania tych druków oraz sporządza raporty kasowe, a następnie ewidencjonuje je w księgach. Skupienie w ramach obowiązków jednego pracownika wszystkich wymienionych czynności należy negatywnie ocenić z punktu widzenia zasad organizacji kontroli zarządczej. Raporty kasowe zawierały podpis osoby sporządzającej (głównej księgowej) i sprawdzającej (Pani Dyrektor).

           W Instrukcji w sprawie gospodarki kasowej zapisano m.in., że po sporządzeniu raportu kasowego za dany okres i ustaleniu pozostałości gotówki w kasie, kasjer podpisuje raport i oryginał z dowodami kasowymi przekazuje głównemu księgowemu (§ 14 pkt. 2). Wynika stąd, że również według procedur obowiązujących w Szkole kasjerem nie może być główna księgowa – str. 19-21 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli dochodów uzyskiwanych przez Szkołę (str. 28-34 protokołu kontroli) stwierdzono, że poprzednia dyrektor Szkoły, pełniąca tą funkcję do dnia 31 sierpnia 2016 r., zawarła z Fundacją „Cordia – Dom Serc” w Augustowie w dniu 4 lipca 2016 r. umowę na najem na czas nieokreślony pomieszczeń w budynku szkoły w celu prowadzenia niepublicznego przedszkola. Uchwałą Nr XV/121/15 z dnia 28 października 2015 r. Rada Miejska w Augustowie ustaliła warunki korzystania z nieruchomości w szkołach. Z zacytowanej w protokole kontroli treści uchwały wynika, że dyrektor szkoły ma obowiązek – w terminie 7 dni od daty zawarcia umowy najmu – zawiadomić organ prowadzący o jej zawarciu, przekazując kopię umowy do Urzędu Miejskiego. Z kolei zawarcie umowy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieokreślony wymagało uzyskania zgody Burmistrza. Jak wynika z ustaleń kontroli, była dyrektor podpisała umowę bez uprzedniego uzyskania formalnej zgody Burmistrza, ponieważ po jej zawarciu – pismem z dnia 16 sierpnia 2016 r. – poinformowała Burmistrza o zawarciu umowy, mimo że była ona zawarta na czas nieokreślony. Na piśmie z 16 sierpnia 2016 r. Burmistrz wyraził zgodę na jej zawarcie.

           W zakresie wydatków budżetowych kontrola wykazała przekroczenie limitów wydatków na łączną kwotę 9.154,10 zł, z tego w:

- rozdziale 85401 „Świetlice szkolne” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 3.949,44 zł,

- rozdziale 85150 „Realizacja zadań wymagających stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy dla dzieci i młodzieży…” par. 4210 – 1.970,66 zł,

- rozdziale 80101 „Szkoły podstawowe” par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – 1.688,54 zł, par. 4410 „Podróże służbowe krajowe” – 155,35 zł, par. 4260 „Zakup energii” – 661,69 zł,

- rozdziale 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” par. 4300 – 728,42 zł.

Realizacja wskazanych wydatków przy braku limitu w planie finansowym Szkoły nastąpiła w dniach 13, 19, 20, 22, 27 i 28 grudnia 2017 r., natomiast zmiany planu dostosowującej go do wykonania dokonano w dniu 29 grudnia 2017 r. na podstawie zawiadomienia przekazanego przez Burmistrza, stanowiącego załącznik nr 11 do zarządzenia Burmistrza Nr 915/17 z dnia 29 grudnia 2017 r. – str. 25-28 protokołu kontroli. W zakresie wydatków w rozdz. 85401 i 85150 wskazała Pani w złożonym wyjaśnieniu, że przez pomyłkę wydatki te nie zostały ujęte w rozdz. 80101 par. 4210, w którym jednostka posiadała niewykorzystany limit.

Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez byłą główną księgową, która opatrywała podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.

Szereg nieprawidłowości wykazała kontrola stosowania klasyfikacji budżetowej, określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053 ze zm.). Stwierdzono błędne zaliczenie do:

a) par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” wydatków poniesionych na zakup projektora, uchwytu sufitowego do projektora i ekranu projekcyjnego o wartości 1.999,99 zł, które – jako dotyczące zakupu składników majątkowych służących procesowi dydaktyczno-wychowawczemu – powinny być ujęte w par. 4240 „Zakup środków dydaktycznych i książek”. Wskazać przy tym należy, że prawidłowe sklasyfikowanie tego wydatku musiałoby doprowadzić do przekroczenia limitu w par. 4240, ponieważ na dzień wystawienia faktury (30 listopada 2017 r.) plan wydatków w § 4240 wynosił 18.914,87 zł zaś wykonanie 18.764,28 zł, co oznacza wolny limit na kwotę jedynie 150,59 zł (plan wydatków w tym paragrafie nie był zmieniany do końca roku) – str. 45 protokołu kontroli;

b) par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wydatków poniesionych na szkolenia pracowników na kwotę 1.590 zł, które powinny być ujęte w par. 4700 „Szkolenia pracowników niebędących członkami korpusu służby cywilnej” – str. 49 protokołu kontroli;

c) par. 4300 wydatków na kompleksową konserwację obiektów sportowych w wysokości 2.965,60 zł, zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 49 protokołu kontroli;

d) par. 4210 wydatku w kwocie 13,47 zł dotyczącego zakupu zmywarki do naczyń; faktura z 4 stycznia 2017 r. (opłacona 23 stycznia 2017 r.) za zakup zmywarki opiewała na kwotę 6.513,47 zł. Wydatek został ujęty w księgach prawidłowo w par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” w zakresie kwoty 6.500 zł, tj. do wysokości limitu ustalonego w tej podziałce. Prawidłowa klasyfikacja całej wartości faktury spowodowałby przekroczenie limitu wydatków w par. 6060 o kwotę 13,47 zł. Na koncie 011 „Środki trwałe” ujęto z kolei prawidłową wartość zmywarki, tj. kwotę 6.513,47 zł.

           W planie finansowym Szkoły na 2017 r. nie zostały zaplanowane wydatki w rozdz. 80101 par. 6060. Dopiero uchwałą Nr XXXI/286/17 Rady Miejskiej w Augustowie z dnia 17 stycznia 2017 r. został przyjęty plan w tej podziałce na kwotę 6.500 zł. Z daty faktury wynika zatem, że zaciągnięto zobowiązanie z tytułu zakupu zmywarki przy braku limitu w planie finansowym na jego opłacenie;

d) par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”:

- wydatków poniesionych na „Modernizację pracowni komputerowej w Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie” na kwotę 41.170,80 zł (str. 49-51 protokołu kontroli), w ramach których nabyto m.in. 13 laptopów o wartości łącznej 10.295,96 zł, drukarkę o wartości 565 zł, 2 biurka komputerowe o wartości 1.722 zł, słuchawki, myszy i ekrany objęte jedną fakturą z pracami elektrycznymi na kwotę 23.446 zł (prace elektryczne wyszczególniono na kwotę 5.000 zł), 12 krzeseł obrotowych o wartości 2.280 zł, program Microsoft Office HOME & BUSINESS EDU – 15 szt. o wartości 1.349,85 zł. Ponadto w par. 6050 ujęto w ramach tego zadania wydatki m.in. na zakup farby, zaślepek, narożników.

           Mając na uwadze, że zakupiony sprzęt komputerowy i oprogramowanie miały służyć procesowi dydaktyczno-wychowawczemu w Szkole, wydatki na ich zakup powinny zostać ujęte w par. 4240 „Zakup środków dydaktycznych i książek”. Zakupy drobnych materiałów budowlanych powinny być ujęte w par. 4210, zaś usługa „prac elektrycznych” w par. 4270 lub 4300 (w zależności od jej charakteru). Wskazania przy tym wymaga, że sposób ujęcia tych wydatków na kontach księgowych nie wykazywał związku z przyjętą klasyfikacją budżetową. Zakupiony sprzęt komputerowy, biurka i krzesła ujęto na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” i odniesiono w koszty działalności bieżącej mimo sfinansowania wydatkami majątkowymi, co sprzeciwia się zasadom klasyfikacji zakupionych środków trwałych, zgodnie z którymi zakup środków trwałych umarzanych jednorazowo nie stanowi wydatku majątkowego. Natomiast koszty „prac elektrycznych” oraz zakupu m.in. farby czy zaślepek odniesiono na konto 011 „Środki trwałe” jako rzekome zwiększenie wartości budynku;

- wydatków poniesionych na „Modernizację szatni i schodów zewnętrznych w Szkole Podstawowej Nr 6” na kwotę 18.121,47 zł (str. 51-52 protokołu kontroli), w ramach których nabyto komplet mebli do szatni, tj. 10 szafek o wartości 5.499,99 zł (wydatek należało ująć w par. 4210; ponadto zastosowano w zakresie tego zakupu niespójne z zastosowaną klasyfikacją księgowania Wn 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – Ma 201 oraz Wn 013 – Ma 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych…”), sfinansowano remont schodów wejściowych, wykonanie zadaszenia nad wejściem i wykonanie balustrady za kwotę 11.129,99 zł, (wydatek w zakresie remontu schodów należało ująć w par. 4270; o całą kwotę wydatków zwiększono wartość budynku na koncie 011), zakupiono materiały (farby, taśmy i folie malarskie, klej, emalię, lakier, wałki) na łączną kwotę 1.491,49 zł – wydatki te należało ująć w par. 4210; o wartość zakupionych materiałów bezpodstawnie zwiększono wartość budynku na koncie 011;

- wydatków poniesionych na „Modernizację dachu i systemu wentylacji w Szkole Podstawowej Nr 6 w Augustowie” na kwotę 99.948 zł (str. 53-54 protokołu kontroli). Z kosztorysu ofertowego wynika, że prace dotyczące dachu budynku polegały m.in. na wykonaniu rusztowania, rozebraniu pokrycia dachowego z blachy nienadającej się do użytku, rozebraniu ołacenia dachu, wywozie złomu, ołaceniu połaci dachowych łatami, pokryciu dachu blachami, układaniu gąsiorów na dachu, obróbkach z blachy ocynkowanej, rozebraniu rynien z blachy, murów ogniowych, okapów, kołnierzy, gzymsów itp., montażu rynien dachowych i rur spustowych. Natomiast w zakresie robót dotyczących systemu wentylacji w opisie do faktury napisano „Naprawa wentylacji w budynku szkoły.” Jak wynika z ustaleń kontroli, wydatki te należało ująć w par. 4270 „Zakup usług remontowych”. Z charakteru robót wynika bowiem, iż polegały one na przywróceniu pierwotnego stanu technicznego i użytkowego środka trwałego, zatem brak podstaw do traktowania kosztów ich finansowania jako ulepszenia środka trwałego zarówno w świetle przepisów art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.), zawierającego definicję remontu, jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego, poniesienie nakładów na jego ulepszenie polegające na przebudowie, rozbudowie, modernizacji lub rekonstrukcji i powodujące, że wartość użytkowa tego środka po zakończeniu ulepszenia przewyższa posiadaną przy przyjęciu do używania wartość użytkową. Do nakładów tych nie mogą być zatem zaliczane koszty remontów, jako wydatków poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych), a także w ustaleniu wartości początkowej środków trwałych. Stosowne uwagi w tym zakresie przekazane zostaną Burmistrzowi Augustowa w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta.

           Wartość środków trwałych ujętych w księgach Szkoły w kontrolowanym okresie zwiększyła się o kwotę 124.319,94 zł. Oprócz zakupu zmywarki do naczyń za kwotę 6.513,47 zł wszystkie pozostałe zwiększenia wynikały z przedstawionych wyżej wydatków poniesionych w par. 6050, spośród których – jak wynika z ustaleń kontroli – jedynie wykonanie zadaszenia nad wejściem i wykonanie balustrady miało cechy uzasadniające zwiększenie wartości początkowej budynku w  świetle przywołanych wyżej przepisów.

Z regulacji wewnętrznych jednostki dotyczących gospodarki rzeczowymi aktywami obrotowymi wynika, że z ewidencji księgowej wyłącza się materiały biurowe, środki czystości, olej opałowy. Wydatki na ich nabycie odnosi się w koszty w momencie nabycia. W zakładowym planie kont nie zostało przewidziane konto 310 „Materiały”. Postanowienia przepisów wewnętrznych wskazują, że w Szkole obowiązuje metoda ewidencji materiałów polegająca na odpisywaniu wartości materiałów w koszty w momencie zakupu – art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy o rachunkowości. Zgodnie z przywołanym przepisem wybór takiej metody ewidencji materiałów wiąże się z obowiązkiem ustalania stanu tych składników aktywów i jego wyceny oraz korekty kosztów o wartość tego stanu, nie później niż na dzień bilansowy.

Kontrolowana jednostka nie dopełniła tego obowiązku i nie przeprowadziła inwentaryzacji materiałów odpisywanych w koszty na koniec 2017 r. Ustalony w drodze inwentaryzacji stan materiałów powinien, po jego wycenie, zostać ujęty na koncie 310 i zmniejszyć koszty 2017 r. Należy przy tym wskazać, że zasada istotności określona w art. 4 ust. 4 ustawy o rachunkowości umożliwia jednostce stosowanie uproszczeń w ramach przyjętych zasad rachunkowości, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na rzetelne i jasne przedstawienie sytuacji majątkowe i finansowej. Powołując się na tę zasadę możliwe jest przyjęcie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, że materiały odpisywane w koszty charakteryzujące się niewielką wartości stanu zapasów (np. materiały biurowe czy środki czystości) będą odpisywane w koszty w momencie zakupu, natomiast odstępuje się od obowiązku ich wyceny i korekty kosztów na koniec roku o wartość stanu zapasów. Z ustaleń kontroli nie wynika, żeby jakiekolwiek postanowienia mające charakter dopuszczalnych uproszczeń w stosowaniu metody z art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy zostały formalnie wprowadzone w kontrolowanej jednostce – str. 57 protokołu kontroli.

           Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na dyrektorze szkoły jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

W okresie objętym kontrolą, do dnia 28 lutego 2018 r., na stanowisku głównej księgowej Szkoły zatrudniona była osoba wskazana w protokole kontroli, która odpowiedzialna jest za ustalenia kontroli dotyczące prowadzenia rachunkowości, stosowania klasyfikacji budżetowej oraz dopuszczenia do dokonywania wydatków mimo braku limitów w planie finansowym.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam: 

1. Bieżące aktualizowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości w związku ze zmianami przepisów powszechnie obowiązujących.

2. Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień stwierdzonych w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych w czasie prowadzenia ksiąg przez poprzednią główną księgową. W tym celu:

a) prowadzenie ewidencji analitycznej do kont 201, 221 i 240,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami przepisów ustawy o rachunkowości,

c) księgowanie operacji związanych z naliczeniem i przekazaniem środków na ZFŚS w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

d) ujmowanie na koncie 240 rozrachunków dotyczących:

- kompensaty wynagrodzenia nauczycieli zatrudnionych w innej szkole,

- spłat pożyczek z ZFŚS dokonywanych przez emerytów,

- wypłaty emerytom świadczeń z ZFŚS,

e) ujmowanie na koncie 013 środków trwałych o wartości powyżej 1.500 zł, zgodnie z wewnętrznymi regulacjami; ujęcie na koncie 013 bezpodstawnie pominiętych na nim składników, wskazanych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli

f) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek od nieuregulowanych w terminie należności,

g) wyksięgowanie z konta 011 w ciężar funduszu wszystkich zwiększeń wartości budynku szkoły zaksięgowanych w 2017 r., oprócz wartości wykonanego zadaszenia nad wejściem i balustrady.

3. Zapewnienie należytego podziału obowiązków w zakresie gospodarki kasowej, w szczególności poprzez powierzenie funkcji kasjera innemu pracownikowi niż główna księgowa.

4. Dokonywanie wydatków i zaciąganie zobowiązań do wysokości limitów określonych w aktualnej wersji planu finansowego.

5. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

6. Przeprowadzanie na ostatni dzień roku inwentaryzacji materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu oraz ujmowanie wartości ustalonego ich zapasu na koncie 310 z jednoczesną korektą kosztów; w tym celu wprowadzenie konta 310 do zakładowego planu kont Szkoły. Ewentualnie rozważenie przyjęcia uproszczenia polegającego na odstąpieniu od obowiązku wyceny i korekty kosztów na koniec roku tych materiałów, których wartość i stan zapasów nie wywiera istotnego wpływu na dane o sytuacji majątkowej i finansowej jednostki.

           O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

1. Burmistrz Augustowa

2. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku