Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół Samorządowych w Łapach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 kwietnia 2018 roku (znak: RIO.I.6002/17), o treści jak niżej:

Pani

Elżbieta Dzierżek

Dyrektor

Biura Obsługi Szkół

Samorządowych w Łapach

           W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół Samorządowych w Łapach za 2017 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, dochody budżetowe, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Biuro Obsługi Szkół Samorządowych w Łapach jest jednostką obsługującą łącznie 12 jednostek organizacyjnych gminy Łapy – 9 jednostek oświatowych (7 szkół i 2 przedszkola), Żłobek w Łapach, Ośrodek Kultury Fizycznej w Łapach i Ośrodek Przedsiębiorczości w Łapach. Stosownie do art. 10c ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, ze zm.) w zw. z art. 4 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2018 r. poz. 395, ze zm.), do obowiązków Pani Dyrektor należy określenie przyjętych zasad (polityki) rachunkowości każdej jednostki obsługiwanej, co uczyniła Pani w drodze zarządzeń z dnia 26 czerwca 2016 r. Z ustaleń kontroli wynika, że określone przez Panią przepisy wewnętrzne dotyczące prowadzenia rachunkowości, a także regulujące kwestie sprawdzania drogą inwentaryzacji rzeczywistego stanu aktywów i pasywów, a także gospodarowania majątkiem trwałym i obrotowym, we wszystkich obsługiwanych jednostkach i BOSS są jednakowe i zawierają analogiczne postanowienia. W konsekwencji w polityce rachunkowości BOSS oraz jednostek oświatowych nieposiadających wydzielonych rachunków dochodów i wydatków nimi finansowanych przewidziano np. funkcjonowanie konta 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” służącego do ewidencji środków pieniężnych gromadzonych na wydzielonym rachunku bankowym jednostek budżetowych prowadzących działalność oświatową, oraz korespondującego z nim w okresie objętym kontrolą konta 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” (od 2018 r. winno to być konto 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy”), które nie mają w tych jednostkach zastosowania lub nie mogą go mieć w żadnej sytuacji w świetle obowiązujących przepisów (co dotyczy jednostek niebędących szkołami lub przedszkolami). Zakładowe plany kont przewidywały również konto 014 „Zbiory biblioteczne” niemające zastosowania w księgach BOSS, przedszkoli, Ośrodka Kultury Fizycznej i Ośrodka Przedsiębiorczości. Formalnie dla Biura oraz wszystkich obsługiwanych jednostek obwiązywały też jednakowe zasady prowadzenia ewidencji materiałów (artykułów żywnościowych), pomimo iż nie mogły mieć w części z nich praktycznego zastosowania – str. 13 oraz 60-61 protokołu kontroli.

                      Dalsza analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w BOSS i obsługiwanych jednostkach zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości oraz obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 760), zastąpionego od 1 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r. w sprawie rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2017 r. poz. 1911), wykazała:

a) brak wskazania w zakładowych planach kont BOSS i obsługiwanych jednostek następujących kont: 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”, 139 „Inne rachunki bankowe”, 751 „Koszty finansowe”, 761 „Pozostałe koszty operacyjne”. Spośród wymienionych kont konta 761 i 810 były stosowane w praktyce, przy czym konto 761 funkcjonowało pod niewłaściwą nazwą „Pokrycie amortyzacji”. Należy wskazać, iż konto 139 jest niezbędne przy posiadaniu przez jednostkę rachunku służącego przechowywaniu środków depozytowych, zaś konto 810 przy ponoszeniu wydatków majątkowych,

b) prowadzenie kont nieprzewidzianych w zakładowych planach kont przyjętych zarządzeniami Pani Dyrektor, co dotyczyło: konta 137 „Rachunki środków funduszy pomocowych” (konto występujące obecnie pod nazwą Rachunek środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi”), konta 140 „Krótkoterminowe papiery wartościowe i inne środki pieniężne” (konto występujące obecnie pod nazwą „Krótkoterminowe aktywa finansowe”) oraz konta 228 „Rozliczenie wydatków ze środków funduszy pomocowych” (konto występujące obecnie pod nazwą „Rozliczenie środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi”) – konta te w świetle przepisów przywołanych rozporządzeń nie dotyczą operacji zachodzących w gminnych jednostkach budżetowych; ponadto w zakładowych planach kont nie przewidziano konta pozabilansowego 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami”, które powinno być prowadzone w celu ewidencji wyłączeń wzajemnych rozliczeń,

c) zawarcie w wykazach kont pozabilansowych kont nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami, których prowadzenie nie ma uzasadnienia, tj. w szczególności konta 900 „Pozabilansowe konto techniczne” i konta 997 „Wydatki strukturalne” (żadne z wymienionych kont w praktyce nie wykazywało obrotów),

d) zawarcie w treści zakładowych planów kont bezpodstawnych postanowień o zaniechaniu prowadzenia ewidencji szczegółowej do kont: 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, 800 „Fundusz jednostki” i 851 „Zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”. Zgodnie z zasadami funkcjonowania kont określonymi przepisami załącznika nr 3 do obu przywołanych rozporządzeń ewidencja szczegółowa do konta 080 powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych, ewidencja analityczna do konta 800 powinna zapewnić możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki, zaś ewidencja szczegółowa do konta 851 powinna pozwolić m.in. na wyodrębnienie stanu, zwiększeń i zmniejszeń zakładowego funduszu świadczeń socjalnych, z podziałem według źródeł zwiększeń i kierunków zmniejszeń,

e) określenie postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej (dział VII dokumentacji w sprawie zasad rachunkowości) terminu inwentaryzowania rzeczowych aktywów obrotowych w sposób niezgodny z art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy - raz na 4 lata w drodze spisu z natury i corocznie w drodze weryfikacji w latach, w których nie przypada spis z natury. Stosownie do przywołanych przepisów częstotliwość inwentaryzacji materiałów znajdujących się na terenie strzeżonym i objętych ewidencją ilościowo-wartościową uważa się za dochowaną, jeżeli przeprowadzono ją raz w ciągu 2 lat – str. 8-13, 15 i 60-62 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości oraz obowiązującym w okresie objętym kontrolą rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała:

a) niezachowanie zasady ciągłości między saldami zamknięcia 2 kont na koniec 2016 r., które zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy winny stanowić salda bilansu otwarcia ksiąg na 2017 r. Konto 013 „Pozostałe środki trwałe” na koniec 2016 r. wykazywało saldo Wn 54.426,13 zł, a na początek 2017 r. 0 zł; podobnie konto 020 „Wartości niematerialne i prawne” wykazywało bilans zamknięcia w wysokości 6.254,20 zł, a bilans otwarcia 2017 r. 0 zł. Jak wyjaśniła główna księgowa: po sporządzeniu bilansu i zamknięciu ksiąg rachunkowych na koniec 2016 r. pomyłkowo nie dokonano przeniesienia sald kont 012 i 020 przy otwarciu ksiąg rachunkowych na 2017 r. Salda bilansu otwarcia obu kont skorygowano w trakcie kontroli pod datą 30 grudnia 2017 r. – str. 17 protokołu kontroli,

b) bezpodstawne dokonanie odpisów aktualizujących w księgach Gimnazjum w Łapach (4.015,02 zł) i Ośrodka Przedsiębiorczości w Łapach (0,38 zł) z tytułu nieopłaconych należności za najem pomieszczeń wraz z odsetkami, które nie spełniały przesłanek określonych przepisami art. 35b ustawy. W trakcie kontroli dokonano stosownej korekty na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” – str. 22-23 protokołu kontroli,

c) ujmowanie na koncie 980 „Plan finansowy wydatków budżetowych” wyłącznie zapisów po stronie Wn w zakresie planu finansowego wydatków i jego zmian z pominięciem zapisów po stronie Ma służącej, zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, m.in. do ewidencji równowartości zrealizowanych wydatków. W konsekwencji konto 980 w ewidencji BOSS i obsługiwanych jednostek wykazywało saldo Wn, podczas gdy według przywołanego załącznika nie wykazuje ono salda na koniec roku – str. 41 protokołu kontroli,

d) niewłaściwe ewidencjonowanie przychodów z tytułu dochodów z najmu pomieszczeń przez obsługiwane jednostki przy wykorzystaniu konta 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, zamiast konta 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych, wbrew zasadom funkcjonowania tych kont określonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 17-18 protokołu kontroli,

e) nieprawidłowe ustalenie salda konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” w ewidencji Przedszkola Nr 2 w Łapach, Ośrodka Przedsiębiorczości w Łapach i Gimnazjum w Łapach – jako występującego jedynie po stronie Ma (per saldo stron Wn i Ma tego konta). Zgodnie z zaewidencjonowanymi na tym koncie operacjami i zasadami wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia, powinno ono wykazywać saldo dwustronne, w tym po stronie Wn w łącznej wysokości 1.436,26 zł. Uchybienie dotyczące ustalenia salda na koncie syntetycznym 201 miało wpływ na zgodność danych sprawozdawczych z ewidencją, co skorygowano (wraz z danymi ewidencyjnymi) w trakcie kontroli – str. 18-19 protokołu kontroli.

Przedstawione uchybienia dotyczące ewidencji operacji na poszczególnych kontach podlegają analogicznej ocenie na podstawie przepisów obowiązującego od 1 stycznia 2018 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 13 września 2017 r.

Badając prawidłowość pobierania wpłat żywienie (próba obejmowała Szkołę Podstawową Nr 1 w Łapach), wpływających na wyodrębniony rachunek, o którym mowa w art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.), stwierdzono, że stosowana stawka za żywienie dzieci wynosząca 3 zł (tzw. wsad do kotła) została ustalona zarządzeniem Nr 15-15/16 Dyrektora z dnia 22 kwietnia 2016 r. w sprawie warunków korzystania ze stołówki szkolnej, w tym wysokości opłat za posiłki. Odrębna stawka w wysokości 8 zł obowiązywała pracowników Szkoły, z czego 4 zł obejmowało zakup produktów i 4 zł koszt przygotowania usługi (opłata ta w części stanowiącej tzw. wsad do kotła stanowiła źródło przychodów wyodrębnionego rachunku dochodów, zaś w pozostałej części stanowiła dochód Szkoły odprowadzany do budżetu gminy). W zarządzeniu wskazano m.in., iż opłaty należy wnosić do 10 dnia miesiąca za pośrednictwem intendenta. Na mocy postanowień obowiązującej polityki rachunkowości (dział VIII „Instrukcja sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów księgowych”) intendenta zobowiązano do odprowadzania pobranych na podstawie kwitariusza przychodowo-rozchodowego środków na rachunek bankowy w dniu ich pobrania. Z ustaleń kontroli wynika, iż intendent prowadzi pozabilansową ewidencję korzystających z posiłków w stołówce szkolnej. W BOSS nie stwierdzono bowiem żadnych danych ewidencyjnych dotyczących terminowości wpłat za posiłki, zaległości, nadpłat oraz dokonywanych odpisów; informacje w tym zakresie posiadał wyłącznie intendent. Konto 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w ewidencji Szkoły za miesiące kończące kwartały jak i na dzień 31 grudnia 2017 r. nie wykazywało salda, gdyż przyjęta praktyka polegała na dokonywaniu przypisu opłat za żywienie dopiero w momencie odprowadzenia przez intendenta zebranych środków na rachunek bankowy; w konsekwencji uniemożliwiało to uwzględnianie ewentualnych należności i nadpłat w sprawozdawczości. Należy wskazać, iż zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości zapisy dokonane w księgach powinny odzwierciedlać stan rzeczywisty, zaś według art. 6 ust. 1 w księgach danego roku należy ująć wszystkie przychody dotyczące danego roku niezależnie od terminu płatności. Zwrócenia uwagi wymaga także, że dane o nadpłatach, a także zaległościach na koniec roku budżetowego mają znaczenie dla prognozy dochodów przyjmowanej w budżecie na kolejny rok, zatem powinny być uwidoczniane w ewidencji i sprawozdawczości.

Badanie kwitariuszy przychodowych za czerwiec 2017 r. wykazało, że dokonywano wpłat po ustalonym terminie (przykładowo w dwóch przypadkach wpłaty dotyczyły okresów styczeń-czerwiec 2017 r.). Od nieterminowo wnoszonych wpłat za żywienie nie naliczano jednakże odsetek, czym naruszono § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, nakazujący ujmowanie w księgach odsetek należnych według stanu na koniec kwartału oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności. W udzielonym wyjaśnieniu główna księgowa BOSS argumentowała: odsetek nie naliczałam, gdyż z obsługiwanych jednostek nie otrzymywałam wykazów osób posiadających zaległości w opłacaniu obiadów. Dodania wymaga, iż w treści uchwały Nr LIX/763/10 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 29 października 2010 r. w sprawie wydzielonego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych postanowiono, że źródłami dochodów są opłaty za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej i przedszkolnej wraz z odsetkami.

W toku kontroli prawidłowości pobierania i rozliczania opłat za obiady oraz prowadzenia ewidencji materiałów stwierdzono także inne uchybienia polegające na:

a) braku udokumentowania na uzgodnienie ewidencji analitycznej (ilościowo-wartościowej) artykułów żywnościowych prowadzonej przez intendenta z ewidencją syntetyczną do konta 310 „Materiały” prowadzoną w BOSS. Rozchód na koncie 310 dokonywany był na podstawie odręcznie sporządzanych przez intendenta i podpisywanych przez Dyrektora Szkoły i kucharkę zestawień zawierających: nazwę artykułu, ilość, cenę, zapas, przychód rozchód i pozostałość, które, jak wynika z kontroli, nie były poddawane kontroli ze strony jednostki obsługującej. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej i winny być uzgodnione z saldami i zapisami na kontach księgi głównej,

b) błędnym zarachowaniu wpłaty w wysokości 8 zł dokonanej przez nauczyciela na poczet tzw. wsadu do kotła, zamiast na koszty przygotowania posiłków (łącznie za wsad pobrano 52 zł, a za koszty 36 zł, zamiast po 44 zł). Powyższe skutkowało zawyżeniem wpływów stanowiących przychód wyodrębnionego rachunku dochodów oświatowych (zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej mogą być one wykorzystywane jedynie na zakup środków żywności niezbędnych do przygotowania posiłków) i jednoczesnym zaniżeniem dochodów budżetu,

c) nieprzestrzeganiu postanowień § 9 pkt 7 lit. h) dział VIII „Instrukcja sporządzania, obiegu i kontroli dokumentów księgowych” dokumentacji w sprawie zasad rachunkowości stanowiących, iż „zwrot kosztów za niekorzystanie z żywienia dokonywany jest na podstawie podania o zwrot kosztów za wyżywienie obowiązującego w stołówkach szkolnych i przedszkolnych, pismo uznaje się za podpisane i sprawdzone pod względem merytorycznym, gdy jest data i podpis dyrektora przyznającego zwrot.” Ustalono, iż w praktyce dokonywanie odpisów z bieżących wpłat przez intendentów odbywa się po zgłoszeniu w formie ustnej lub telefonicznej o rezygnacji z posiłków – str. 66-75 protokołu kontroli.

BOSS prowadzi wspólną działalność socjalną z 12 obsługiwanymi jednostkami na podstawie umowy z dnia 1 września 2016 r., zaś środki Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych gromadzone są na jednym rachunku bankowym. W związku z przyjętymi rozwiązaniami ewidencja środków Funduszu i stanu Funduszu powinna być prowadzona wyłącznie w księgach rachunkowych BOSS. Jak wynika z ustaleń kontroli, w księgach rachunkowych każdej z obsługiwanych jednostek bezzasadnie prowadzono konta 135 „Rachunek środków funduszy specjalnego przeznaczenia” (suma ich obrotów stanowiła sumę operacji wynikających z wyciągu bankowego do rachunku ZFŚS) i 851 „Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych” (suma sald Ma kont 851 wyrażała stan zakładowego funduszu świadczeń socjalnych). W efekcie żadne z kont 135 prowadzonych w księgach jednostek nie miało uzasadnienia w danych wyciągu bankowego – str. 16 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości sporządzenia sprawozdań budżetowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami obowiązującego w okresie objętym kontrolą rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), zastąpionego od 13 stycznia 2018 r. przez rozporządzenie Ministra Finansów i Rozwoju z dnia 9 stycznia 2018 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 109) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. 2014 r., poz. 1773 ze zm.) wykazała, że:

a) kwotę odsetek dopisanych w dniu 31 grudnia 2017 r. przez bank do rachunków bankowych BOSS i jednostek obsługiwanych w łącznej wysokości 51,43 zł, mimo prawidłowego ujęcia zapisami Wn 130-1 „Rachunek bieżący jednostki” – Ma 750 „Przychody finansowe”, nie wykazano w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S za okres 2017 r. w kol. 7 „Dochody wykonane”, lecz błędnie ujęto je w kol. 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem”. Odsetki odprowadzono na rachunek budżetu gminy z początkiem 2018 r. Analogiczna nieprawidłowość dotyczyła także kwoty 40,65 zł stanowiącej dochody Ośrodka Przedsiębiorczości w Łapach z tytułu najmu za grudzień 2017 r. – również wykazano je w kol. 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” sprawozdania Rb-27S Ośrodka za okres 2017 r., zamiast w kol. 7 „Dochody wykonane”. W trakcie kontroli dokonano stosownych korekt jednostkowych sprawozdań Rb-27S za okres 2017 r. wykazując w nich kwoty zrealizowanych dochodów w kol. 7; jednocześnie w ewidencji księgowej jednostek dokonano zapisów Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” obrazujących roczne przeksięgowanie zrealizowanych dochodów budżetowych na konto 800 na podstawie sprawozdań budżetowych. Również w sprawozdaniu Rb-27S Ośrodka za okres 2016 r. nie uwzględniono kwoty 1.269,76 zł znajdującej na koniec roku na rachunku bieżącym jednostki z tytułu zrealizowanych dochodów z najmu jako dochodów wykonanych (kol. 7), lecz ujęto je błędnie w kol. 9. Wyjaśniono, iż dochody w kwocie 1.269,76 zł, które wpłynęły 30 grudnia 2016 r na rachunek Ośrodka przedsiębiorczości w sprawozdaniu Rb-27S  wykazano po stronie należności, gdyż błędnie zinterpretowano przepisy prawne dotyczące sprawozdawczości. Przedstawione uchybienie podlega analogicznej ocenie na podstawie przepisów obowiązującego od 13 stycznia 2018 r. rozporządzenia Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 9 stycznia 2018 r. – str. 19-22 protokołu kontroli,

b) przy ustalaniu kwoty podlegającej prezentacji w wierszu N3. „gotówka i depozyty” w jednostkowych sprawozdaniach Rb-N według stanu na koniec 2017 r., sporządzonych dla BOSS i obsługiwanych jednostek, uwzględniono wszystkie środki pozostające na koniec roku na rachunkach bieżących, rachunkach projektów i wydzielonych rachunkach dochodów oświatowych, pomimo iż część z nich podlegała zwrotowi do budżetu gminy Łapy (np. dochody z tytułu odsetek bankowych i najmu). Zgodnie z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w pozycji „gotówka i depozyty” uwzględnia się sumę stanu środków na rachunkach bankowych, skorygowaną m.in. o środki otrzymane od innej jednostki lub na rzecz innej jednostki, które będzie zobowiązana zwrócić w wyniku rozliczenia w następnym kwartale, z uwzględnieniem okresu przejściowego. Takie środki wykazuje jednostka, której zostały zwrócone w kwartale następnego roku budżetowego i zaliczone przez nią do środków poprzedniego okresu sprawozdawczego, czyli IV kwartału. Stosowne korekty sprawozdań Rb-N za okres 2017 r., dostosowującej do zgodności z przywołanymi przepisami, sporządzono w trakcie kontroli w dniu 1 marca 2018 r. – str. 23-25 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono, że dochody BOSS wykazane w par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” w wysokości 77 zł dotyczyły wynagrodzenia płatnika z tytułu terminowego wpłacenia podatku dochodowego od osób fizycznych. Dochody takie wystąpiły także w jednostkach obsługiwanych przez BOSS. Do operacji naliczenia zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych stosowano zapis Wn 225 „Rozrachunki z budżetami” – Ma 760 „Pozostałe przychody operacyjne”; dokonując zaś przelewu podatku do urzędu skarbowego należną kwotę pomniejszano o wysokość prowizji, której wartość ujmowano zapisami Wn 222 – Ma 130 i równolegle Wn 130 (par. 0970) – Ma 130 (par. 4010), mimo że operacja gospodarcza polegała na zmniejszeniu kwoty podlegającej przelaniu do urzędu skarbowego i nie miała odzwierciedlenia w danych wyciągu bankowego. Brak przelewów do i od podmiotu, który przyznaje wynagrodzenie, powoduje, że nie ma podstaw do wykazywania dochodów i wydatków budżetowych związanych z tymi operacjami. Pozostaje to wbrew zasadzie kasowego ustalania wyniku budżetu, wyrażonej w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy o finansach publicznych i § 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… – str. 23 i 41-42 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków budżetowych kontrola wykazała przekroczenie limitów wydatków w jednostkach obsługiwanych przez BOSS na łączną kwotę 606.806,67 zł, w tym głównie w par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” i par. 4110 „Składki na ubezpieczenia społeczne”. Dotyczyło to następujących jednostek, co szczegółowo opisano na str. 31-41 protokołu kontroli:

a) Szkoły Podstawowej w Uhowie – w rozdz. 80101 „Szkoły Podstawowe” par. 4010 wydatki wykonane w dniach od 1 do 19 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 16.429,04 zł, zaś w rozdz. 80101 par. 4110 wydatki wykonane w dniach od 1 do 29 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 448,11 zł i w dniach od 1 do 9 grudnia o kwotę 9.087,92 zł,

b) Szkoły Podstawowej Nr 2 w Łapach – w rozdz. 80101 par. 4010: wydatki wykonane w dniach od 1 do 12 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 59.472,52 zł, wydatki wykonane w dniach od 24 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 22.861,46 zł i wydatek dokonany w dniu 11 grudnia 2017 r. przekraczał plan finansowy o 113 zł; w rozdz. 80101 par. 4110: wydatki wykonane w dniach od 1 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 11.246,69 zł; w rozdz. 80101 par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wydatki wykonane w dniach od 1 do 29 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 403,36 zł; w rozdz. 80101 par. 4260 „Zakup energii” wydatki wykonane w dniach od 1 do 23 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 2.166,45 zł,

c) Gimnazjum w Łapach – w rozdz. 80110 „Gimnazja” par. 4110 wydatki wykonane w dniach od 1 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 2.505,71 zł,

d) Szkoły Podstawowej w Łupiance Starej – w rozdz. 80101 par. 4010: wydatki wykonane w okresie od 1 do 12 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 39.113,17 zł i wydatki wykonane w okresie od 1 do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 12.761,53 zł; w rozdz. 80101 par. 4110 wydatki wykonane w okresie od 1 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 13.392,14 zł,

e) Przedszkola Nr 2 w Łapach – w rozdz. 80104 „Przedszkola” par. 4010: wydatki wykonane w okresie od 1 do 13 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 62.123,63 zł, wydatek wykonany w dacie 20 listopada 2017 r. przekraczał plan finansowy o kwotę 10.876,75 zł, wydatki wykonane w okresie od 25 do 29 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 7.150,58 zł i wydatki wykonane w okresie od 1 do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 67.780,53 zł; w rozdz. 80104 par. 4110: wydatki wykonane w okresie od  do 29 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o 3.343,60 zł i wydatki wykonane w okresie od 30 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 14.221,29 zł,

f) Przedszkola Nr 1 w Łapach – w rozdz. 80104 par. 4010 wydatki wykonane w okresie od 1 do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 3.248,43 zł,

g) Szkoły Podstawowej w Płonce Kościelnej – w rozdz. 80101 par. 4010 wydatki wykonane w okresie od 1 do 29 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 14.470,95 zł i wydatki wykonane w okresie od 1 do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o 55.138,18 zł; w rozdz. 80101 par. 4110 wydatki wykonane w okresie od 1 do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 15.165,43 zł,

h) Zespołu Szkół w Łapach – w rozdz. 80101 par. 4010 wydatki wykonane w okresie od  do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 24.189,14 zł; w rozdz. 80101 par. 4110 wydatki wykonane w okresie od 1 do 29 listopada 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 4.821,44 zł i wydatki wykonane w okresie od 30 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 12.546,14 zł,

i) Szkoły Podstawowej Nr 1 w Łapach – w rozdz. 80101 par. 4110 wydatki wykonane w okresie od 1 do 29 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 15.026,33 zł i wydatki wykonane w okresie od 30 listopada do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 35.851,62 zł; w rozdziale 80101 par. 4010 wydatki wykonane w okresie od 1 do 10 grudnia 2017 r. przekraczały plan finansowy o kwotę 70.851,53 zł.

Stwierdzono, iż dowody źródłowe składające się na opisane przekroczenia planów wydatków, do których należały przede wszystkim listy płac oraz faktury (w zakresie wydatków sklasyfikowanych w par. 4260 i 4300), opatrzone zostały podpisami zatwierdzającymi do wypłaty złożonymi przez dyrektorów poszczególnych obsługiwanych jednostek oświatowych. Na koniec grudnia 2017 r. – w związku ze zmianami planów finansowych tych jednostek dokonanymi jednorazowo przez ich dyrektorów w dniu 29 tego miesiąca na podstawie zawiadomień o zmianach w budżecie gminy dokonanych odpowiednio w dniach: 11 grudnia (zarządzeniem Nr 432/17 Burmistrza Łap), 20 grudnia (uchwałą Nr XL/356/17 Rad Miejskiej w Łapach) 21 grudnia (zarządzeniem Nr 437/17 Burmistrza Łap) i 28 grudnia (zarządzeniem Nr 439/17 Burmistrza Łap) – kwoty wydatków wykonanych we wszystkich wymienionych podziałkach klasyfikacji mieściły się w ustalonych limitach. Dodania wymaga, iż także w listopadzie plany finansowe jednostek oświatowych zostały formalnie zmienione przez ich dyrektorów jednorazowo w dniu 30 listopada 2017 r. pomimo, iż w miesiącu tym budżet gminy Łapy w zakresie rozdz. 80101 zmieniony został trzykrotnie – zarządzeniem Nr 422/17 Burmistrza Łap z dnia 14 listopada 2017 r. uchwałą Nr XXXIX/341/17 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 24 listopada 2017 r. i zarządzeniem Nr 424/17 Burmistrza Łap z dnia 30 listopada 2017 r. Z okazanej dokumentacji wynika, iż wszystkie zawiadomienia o zmianach w budżecie gminy BOSS otrzymało w datach ich podjęcia przez właściwe organu gminy. Czyniło to zadość przepisom § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr z 2015 r. poz. 1542), zgodnie z którymi zarząd jednostki samorządu terytorialnego zawiadamia jednostki budżetowe o dokonanych zmianach planów dochodów i wydatków (dotyczących danej jednostki) wprowadzanych w toku wykonywania budżetu. Z dalszej części przywołanego przepisu wynika, iż otrzymane przez jednostkę zawiadomienia stanowią podstawę dokonania zmian w planie finansowym jednostki, który to wymóg, jak wynika z opisu powyżej, realizowany był poprzez dokonywanie stosownych zmian jednorazowo na koniec danego miesiąca. Na gruncie wskazanych przepisów podstawą dokonywania wydatków jest zaś plan finansowy sporządzony przez kierownika danej jednostki zgodnie z formalnym zawiadomieniem organu wykonawczego gminy, na podstawie którego kierownik ustala aktualną wersję planu.

Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez główną księgową BOSS, która opatrywała podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu na dokumencie przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Podkreślenia wymaga, że zakres czynności głównej księgowej z dnia 30 maja 2017 r. zawierał wszystkie postanowienia odnoszące się do obowiązków i odpowiedzialności głównego księgowego wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, w szczególności zobowiązywał do dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz dokonywania wstępnej kontroli kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Fakt parafowania list płac i faktur skutkujących dokonaniem wydatków na dowód dokonania wstępnej kontroli głównego księgowego skutkuje tezą o wadliwie przeprowadzonej przez tego pracownika wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym.

Zgodnie z art. 52 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych wydatki ujęte w planach finansowych jednostek budżetowych stanowią nieprzekraczalny limit. Artykuł 44 ust. 1 pkt 3 tej ustawy stanowi zaś, że wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokościach ustalonych w planie finansowym jednostki sektora finansów publicznych. Także art. 254 pkt 3 ustawy wskazuje, że dokonywanie wydatków następuje w granicach kwot określonych w planie finansowym, z uwzględnieniem prawidłowo dokonanych przeniesień. Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki, której podstawę stanowi plan finansowy, ponosi kierownik jednostki – art. 11 ust. 3 w zw. z art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych; w tym przypadku dyrektorzy poszczególnych jednostek oświatowych. Odpowiedzialność w takim przypadku ponosi także główny księgowy jednostki obsługującej zobowiązany na mocy przepisów ustawy o finansach publicznych i nadanego zakresu czynności do należytego dokonania wstępnej kontroli zgodności operacji z planem finansowym. Zgodnie z brzmieniem art. 54 ust. 3 ustawy o finansach publicznych dowodem dokonania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym jest podpis złożony przez głównego księgowego na dokumentach dotyczących danej operacji. Złożenie na dokumencie podpisu przez głównego księgowego, obok podpisu pracownika właściwego rzeczowo, oznacza, że nie zgłasza on zastrzeżeń do przedstawionej przez właściwych rzeczowo pracowników oceny prawidłowości tej operacji i jej zgodności z prawem; nie zgłasza zastrzeżeń do kompletności oraz formalno-rachunkowej rzetelności i prawidłowości dokumentów, dotyczących tej operacji; zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki. Podpis głównego księgowego złożony na dokumencie skutkuje domniemaniem prawnym (wzruszalnym), że plan finansowy jednostki nie zostanie przekroczony na skutek zaciągnięcia zobowiązań będących przedmiotem wstępnej kontroli, co z kolei determinuje działania dokonywane przez kierownika jednostki. W wyjaśnieniu główna księgowa wskazała m.in.: Przekroczenia w planach finansowych wydatków ww. szkół wystąpiły dlatego, że chciałam zapobiec dodatkowemu wydatkowaniu środków publicznych na zapłatę odsetek lub mogących wystąpić odszkodowań. Znałam sankcje, jakie grożą obsługiwanym jednostkom za niezapłacenie w terminie zobowiązań będących wydatkami bieżącymi jednostek, do których należały: 1) wynagrodzenia dla zatrudnionych pracowników; 2) składki na ubezpieczenia społeczne i zdrowotne; 3) zaliczki na podatek dochodowy od osób fizycznych; 4) faktury za gaz zgodnie z wcześniej zawartą umową (§4260) w SP nr 2 w Łapach 5) opłaty za wykonanie przelewów (§4300) pobierane przez bank w SP nr 2 w Łapach (…) Najważniejszą przesłanką podjętej decyzji dotyczącej wypłaty wynagrodzeń było to, że w przypadku ich niewypłacenia z pewnością doszłoby do uszczuplenia środków publicznych, gdyż odsetki należą się pracownikowi bez względu na  przyczynę opóźnienia w wypłacie poborów oraz niezależnie od tego, czy było ono spowodowane okolicznościami, na które zakład pracy miał lub nie miał wpływu. Składki z tytułu ubezpieczeń społecznych i zdrowotnych oraz podatek dochodowy od osób fizycznych – jako zobowiązania – publicznoprawne potraktowałam priorytetowo, zachowując zasadę, zgodnie z którą zobowiązania wobec ZUS czy urzędu skarbowego mają pierwszeństwo przed innymi zobowiązaniami, jeżeli tylko wielkość zgromadzonych środków finansowych na rachunku bankowym pozwala na ich przekazanie (…) Rok 2017 był szczególnym rokiem dla wydatków związanych z oświatą. Reforma spowodowała, że szkoły musiały ponieść dodatkowe wydatki na zwiększone zatrudnienie nauczycieli (w szkołach podstawowych, gdzie doszły klasy siódme) oraz na odprawy dla zwalnianych nauczycieli (dotyczyło to gimnazjów, gdzie nie prowadziło się naboru do klas pierwszych). Spowodowało to, że zaplanowane środki na wynagrodzenia nie były w stanie pokryć zapotrzebowania. Organ prowadzący szkoły znał tę sytuację, gdyż wspólnie z Biurem analizowano wydatki jednostek i nie było zagrożenia, że ww. zobowiązania nie będą opłacone w terminie.

           Analiza wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazała nieprawidłowość, w świetle przepisów Karty Nauczyciela, polegającą na otrzymywaniu przez wicedyrektora Przedszkola Nr 2 w Łapach dodatku funkcyjnego z tytułu pełnia funkcji opiekuna stażu. Powierzenie wicedyrektorowi funkcji opiekuna stażu nastąpiło na podstawie pism dyrektora Przedszkola Nr 2 z dnia 1 września 2016 r. – na okres od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. (dodatek miesięczny 50 zł) i z dnia 13 września 2017 r. – na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. dla trzech nauczycieli (dodatek miesięczny 150 zł). Należy wskazać, że przepisy art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Zgodnie z art. 9c ust. 4 ustawy, nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy (niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego), opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźne oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 393). W okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli (29 lutego 2018 r.) wypłacono wicedyrektorowi dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w łącznej wysokości 1.190 zł, mimo braku możliwości jej pełnienia według przepisów prawa.

           Z kolei w zakresie otrzymywanego przez wicedyrektora Przedszkola Nr 2 w Łapach dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji kierowniczej stwierdzono, że dodatek przyznany przez dyrektora Przedszkola pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. w kwocie 400 zł był zawyżony – w okresie od września do końca grudnia 2016 r. o 19,54 zł miesięcznie i w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli, tj. końca lutego 2018 r. (z przerwą od 29 maja do 21 czerwca 2017 r.) o 14,59 zł miesięcznie. Zgodnie z § 4.1 rozdz. II Regulaminu w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego… wprowadzonego uchwałą Nr XXXVI/554/09 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 27 marca 2009 r., maksymalna wysokość dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora przedszkola wynosi 14% kwoty bazowej, przez którą rozumie się kwotę określaną corocznie dla nauczycieli w ustawie budżetowej. W pierwszym z wymienionych okresów kwota bazowa wynosiła 2.717,50 zł, a więc dodatek nie mógł przekraczać 380,46 zł, zaś w drugim kwota bazowa stanowiła 2.752,92 zł, co oznacza, że maksymalny dodatek mógł wynieść 385,41 zł. Ustalono, iż zawyżony dodatek funkcyjny stanowił łącznie sumę 250,34 zł (78,16 zł za 2016 r., 143 zł za 2017 r. i 29,18 zł za 2018 r.).

Stosowne wnioski zmierzające do usunięcia przedstawionych nieprawidłowości zostały przekazane odrębnym pismem dyrektorowi Przedszkola Nr 2 w Łapach, jako pełniącego funkcję pracodawcy wobec wicedyrektora – str. 48-49 protokołu kontroli.

Badając organizację i prawidłowość prowadzenia gospodarki pieniężnej ustalono, że bankowa obsługa BOSS i wszystkich jednostek obsługiwanych prowadzona jest przez Bank Millenium na podstawie umowy zawartej 13 grudnia 2013 r. na czas nieoznaczony. Kontrola wykazała, iż na skutek nierzetelnego ustalenia wartości szacunkowej zamówienia wybór wykonawcy odbył się bez zastosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1579, ze zm.). Decyzję o braku obowiązku stosowania procedur ustawy oparła Pani o art. 4 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, który w ówczesnym brzmieniu stanowił, iż Prawa zamówień publicznych nie stosuje się do zamówień, których wartości nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości 14.000 euro. Wyboru banku dokonano przy zastosowaniu procedury przewidzianej przepisami wewnętrznymi regulującymi zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro wprowadzonymi zarządzeniem Nr 1/2013 Pani Dyrektor z dnia 28 lutego 2013 r.

Z ustaleń kontroli wynika, iż ustalając w dniu 23 września 2013 r. szacunkową wartość zamówienia błędnie uwzględniła Pani jedynie roczne koszty utrzymania rachunków bankowych BOSS i jednostek obsługiwanych szacując je na kwotę 54.047 zł, co stanowiło wówczas (według kursu w wysokości 4,0196 określonego przepisami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2011 r. w sprawie średniego kursu złotego w stosunku do euro stanowiącego podstawę przeliczania wartości zamówień publicznych (Dz. U. Nr 282, poz. 1650)) równowartość 13.445,87 euro. Mimo oszacowania kosztów za 1 rok zawarła Pani umowę z bankiem na czas nieokreślony. Zgodnie z art. 34 ust. 4 Prawa zamówień publicznych, w brzmieniu obowiązującym w czasie wyłaniania wykonawcy, jeżeli zamówienie obejmowało usługi bankowe, wartością zamówienia były opłaty, prowizje, odsetki i inne podobne świadczenia (obecnie w sposób analogiczny stanowi o tym art. 34 ust. 4 pkt 1 ustawy). Podstawową zasadą szacowania wartości zamówienia, zawartą ówcześnie jak i w chwili obecnej w art. 32 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością. Zamawiający dokonuje ustalenia wartości zamówienia na podstawie opisu przedmiotu zamówienia, a więc biorąc pod uwagę wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty, w tym także czas trwania umowy (wykonywania zamówienia). W przypadku dostaw i usług nie określono jednolitego sposobu postępowania – zamawiający ma więc prawo oszacować wartość zamówienia zgodnie z wybraną przez siebie metodą, właściwą dla danego rodzaju zamówienia (spośród uregulowanych przepisami art. 34 ustawy). Jak wynika z przywołanych przepisów, prawidłowe oszacowanie wartości zamówienia powinno polegać na uwzględnieniu przez zamawiającego opłat, prowizji, odsetek i innych podobnych świadczeń na cały okres trwania umowy. W tym miejscu należy podkreślić, iż ustawa Prawo zamówień publicznych zarówno w okresie udzielania opisywanego zamówienia, jak i obecnie, za zasadę przyjmuje konieczność zawierania umów na czas oznaczony (art. 142 ust. 1), a podstawowy okres ich zawierania nie może być co do zasady dłuższy niż 4 lata (zawarcie umowy na dłuższy okres wymaga spełnienia określonych warunków), co wynika z treści art. 142 ust. 2 i 3 ustawy. Zgodnie zaś z brzmieniem art. 143 ust. 1 ustawy, na czas nieoznaczony może być zawierana umowa przedmiotem, której przedmiotem są dostawy wody za pomocą sieci wodno-kanalizacyjnej lub odprowadzanie ścieków do takiej sieci, dostawy gazu z sieci gazowej lub dostawy ciepła z sieci ciepłowniczej, licencji na oprogramowanie, usługi przesyłowe lub dystrybucyjne energii elektrycznej lub gazu ziemnego (art. 143 ust. 1 i 1a). Udzielenie na czas nieoznaczony zamówienia na obsługę bankową (o wartości wymagającej stosowania przepisów ustawy) nie jest dopuszczalne na podstawie art. 142 ust. 1 i art. 143 Prawa zamówień publicznych. W trakcie kontroli przyjęto założenie, iż w związku z tym, że umowę zawarto na czas nieoznaczony (pomijając kwestię dopuszczalności takiego określenia okresu jej obowiązywania w przypadku obsługi bankowej w świetle przepisów ustawy), szacunkowa wartość zamówienia uzasadniająca zawarcie takiej umowy powinna zostać ustalona przy uwzględnieniu 48 miesięcy wykonywania zamówienia (art. 34 ust. 3 ustawy) oraz stawki miesięcznego wynagrodzenia za usługę – 4.503,91 zł (tj. 54.047 zł rocznie, którą to kwotę przyjęła Pani przy szacowaniu wartości zamówienia) x 48 miesięcy = 216.188 zł/kurs 4,0196 = 53.783,46 euro. Wynika z tego, iż ustalając wartość zamówienia z należytą starannością – w kontekście okresu, na jaki została faktycznie zawarta umowa – nie mogła mieć Pani podstaw do zaniechania stosowania procedur ustawy, chyba że umowa zostałaby w wyniku takiego określenia wartości zawarta na okres 1 roku – str. 26-27 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli badaniu poddano postępowanie na wyłonienie wykonawcy usługi dowozu uczniów w roku szkolnym 2017/2018, przeprowadzone w oparciu o procedury wewnętrzne odnoszące się do zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro. Z ustaleń kontroli wynika, iż wybrana oferta na część II zamówienia – MARKOS M. Kostyra, Łapy Dębowina – nie zawierała dowodu potwierdzającego świadczenie co najmniej 2 usług przewozowych o charakterze ciągłym oraz kserokopii dowodu rejestracyjnego pojazdu przeznaczonego do realizacji zamówienia. Brak kserokopii dowodu rejestracyjnego stwierdzono także w ofercie PIOMAR s.c. Usługi Przewozowe z Białegostoku. Obowiązek załączenia wskazanych dokumentów wynikał z formularza ofertowego zawartego w zapytaniu ofertowym skierowanym do oferentów. W udzielonym wyjaśnieniu wskazała Pani m.in., że: Najważniejsze wymagania dotyczące przewozu uczniów są takie, że przewozy odbywać się mogą wyłącznie środkami transportu spełniającymi wymagania techniczne określone w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym i mogą być wykonywane przez podmioty uprawnione do wykonywania tej działalności zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2011 r. o transporcie drogowym. Wymagane w ofercie załączniki są potrzebne, aby sprawdzić spełnienie tych wymagań. Ani z oferty ani z innych dokumentów dotyczących tego zamówienia nie wynika, że brak jakiegokolwiek załącznika wyklucza oferenta z postępowania. W przypadku tej oferty uznano, że brak wykazania drugiej usługi przewozowej o charakterze ciągłym, nie ma wpływu na zdolność wykonania zamówienia. Ponadto kryterium wyboru oferty była cena i czas podstawienia pojazdu zastępczego. Oferent MARKOS nie załączył kserokopii dowodu rejestracyjnego wyznaczonego pojazdu do realizacji zamówienia. Nie wezwano go do dostarczenia tego dokumentu, gdyż Biuro było w jego posiadaniu, z uwagi na wcześniej świadczoną usługę. Odnosząc się do tez zawartych w wyjaśnieniu należy wskazać, iż formułowanie wymagań w stosunku do oferentów powinno skutkować ich egzekwowaniem, gdyż w przeciwnym wypadku pozbawione jest zasadności.

Analiza rozliczeń z MARKOS M. Kostyra, Łapy Dębowina wykazała natomiast, iż za okres wrzesień-grudzień 2017 r. wykonawcy zapłacono łącznie 20.061,47 zł, podczas gdy z obliczeń dokonanych przez kontrolującego w oparciu o umowę zawartą z usługodawcą wynika kwota 19.505,77 zł, tj. o 555,70 zł mniejsza. W trakcie kontroli wykonawca przedłożył fakturę za luty 2018 r. w której wskazał potrącenie nadpłaty za wskazany wyżej okres oraz dodatkowo za styczeń 2018 r., co dało łącznie kwotę 655,52 zł – str. 52-56 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor oraz kierowniku każdej obsługiwanej jednostki, zgodnie z art. 53 ust. 1 i 5 oraz art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Ponosi Pani także ogólną odpowiedzialność, jako kierownik zamawiającego (BOSS), za przygotowanie i przeprowadzenie postępowań o udzielenie zamówień publicznych – art. 18 ust. 1 Prawa zamówień publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie przez Panią Dyrektor przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości obsługiwanych jednostek z uwzględnieniem specyfiki działalności każdej z nich oraz z odpowiednim zastosowaniem wniosków pokontrolnych zawartych poniżej w pkt 2, sformułowanych w celu wyeliminowania nieprawidłowości stwierdzonych w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości BOSS i jednostek obsługiwanych.

2. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości BOSS i jednostek obsługiwanych, poprzez:

a) zawarcie w zakładowych planach kont wykazu kont, które muszą być stosowane dla ewidencji operacji w danej jednostce i pominięcie kont, które nie mają w niej zastosowania ze względu na zasady ich funkcjonowania wynikające z obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… lub z uwagi na specyfikę danej jednostki,

b) ustalenie zasad prowadzenia ewidencji analitycznej do kont 080, 800 i 851,

c) dostosowanie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji materiałów do przepisów powszechnie obowiązujących (w jednostkach, w których występuje obrót materiałami).

3. Wskazanie głównemu księgowemu na wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przestrzeganie zasady ciągłości przy przenoszeniu sald bilansu zamknięcia do bilansu otwarcia następnego roku obrotowego,

b) księgowanie odpisu aktualizującego należności wyłącznie po stwierdzeniu zaistnienia jednej z przesłanek określonej przepisami art. 35b ustawy o rachunkowości,

c) ujmowanie równowartości zrealizowanych wydatków budżetu na stronie Ma konta 980,

d) prowadzenie kont 135 i 851 dotyczących stanu ZFŚS wyłącznie w księgach BOSS, jako podmiotu, któremu powierzono prowadzenie wspólnej działalności socjalnej,

e) ewidencjonowanie przychodów dotyczących dochodów z najmu na koncie 720,

f) ustalanie dwustronnego salda konta syntetycznego 201, mając na uwadze rzetelną prezentację danych dotyczących należności i zobowiązań jednostek w ewidencji i sprawozdawczości,

g) zaprzestanie ewidencjonowania operacji związanych z wynagrodzeniem płatnika podatku dochodowego jako rzekomego dochodu i wydatku, ze względu na fakt, iż rzeczywisty przebieg tych zdarzeń odbywa się bez kasowej realizacji wpływu, polegając na zmniejszeniu wydatków ponoszonych na rzecz urzędu skarbowego o kwotę ustalonego wynagrodzenia,

h) zaprzestanie prowadzenia kont 137, 140 i 228, jako niedotyczących – w świetle zasad ich funkcjonowania – operacji zachodzących w samorządowych jednostkach budżetowych,

4. W zakresie ustalania, pobierania i ewidencjonowania opłat za żywienie oraz ewidencji artykułów żywnościowych:

a) wprowadzanie do ewidencji stanu rozliczeń z tytułu wpłat za żywienie co najmniej na koniec każdego kwartału, w sposób zapewniający uzyskanie z ewidencji bilansowej danych o ewentualnych zaległościach i nadpłatach na potrzeby sporządzenia obowiązującej sprawozdawczości,

b) zapewnienie naliczania odsetek od nieterminowo regulowanych należności i ujmowania ich w księgach na koniec każdego kwartału,

c) zapewnienie uzgadniania w sposób udokumentowany danych ewidencji analitycznej i syntetycznej do konta 310 w zakresie stanu magazynów artykułów żywnościowych,

d) wystąpienie do dyrektorów szkół  o zobowiązanie intendentów do rzetelnego dokonywania zarachowań wpłat za korzystanie z wyżywienia w podziale na „wsad do kotła” i koszty przygotowania,

e) rozważenie zmiany w regulacjach wewnętrznych zapisów dotyczących zasad zwrotu środków za niekorzystanie z wyżywienia poprzez dostosowanie ich do faktycznie stosowanych rozwiązań.

5. W zakresie sprawozdawczości:

a) prawidłowe wykazywanie kwoty dochodów wykonanych w sprawozdaniu Rb-27S, stosownie do uwag zawartych w części opisowej wystąpienia,

b) wypełnianie wiersza N.3 „gotówka i depozyty” w sprawozdaniu Rb-N zgodnie z zasadami określonymi przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

6. Zapewnienie dokonywania wydatków do wysokości limitów określonych w aktualnej wersji planu finansowego danej jednostki, sporządzonego przez dyrektora na podstawie zawiadomienia przekazanego przez organ wykonawczy gminy w trybie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych... W tym celu:

a) poinformowanie dyrektorów o obowiązku dokonywania zmian w planie finansowym danej jednostki niezwłocznie po otrzymaniu pisemnych zawiadomień z Urzędu Miejskiego w Łapach o zmianach w budżecie dotyczących planów finansowych poszczególnych jednostek,

b) zdyscyplinowanie głównej księgowej BOSS do rzetelnego wykonywania obowiązków w zakresie potwierdzania podpisami na dowodach księgowych zgodności wynikających z nich wydatków z planami finansowymi obsługiwanych jednostek.

7. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) staranne szacowanie wartości zamówienia na usługi bankowe, z uwzględnieniem norm zawartych w art. 32 ust. 1 i art. 34 Prawa zamówień publicznych i czasu obowiązywania zawieranej umowy,

b) rozważenie podjęcia działań w celu rozwiązania umowy na obsługę bankową zawartej na czas nieoznaczony, mając na uwadze, że stwierdzony stan faktyczny w zakresie kosztów zleconych w ten sposób usług, faktycznego okresu wykonywania usług oraz sposobu określenia wartości zamówienia należy ocenić jako obejście obowiązku stosowania przepisów Prawa zamówień publicznych.

8. Przestrzeganie ustanowionych wymogów przy wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro. Zwrócenie uwagi, aby ustanawiane były wyłącznie wymogi niezbędne dla zapewnienia wyboru wykonawcy.

9. Dołożenie należytej staranności przy rozliczaniu faktur za usługi dowozu uczniów.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Do wiadomości:

Burmistrz Łap

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

           W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 18 kwietnia 2018 roku, do dyrektora Przedszkola Nr 2 w Łapach:

RIO.I.6002-2/18

                      Pani

           Aneta Anna Perkowska

           Dyrektor

                      Przedszkola Nr 2 w Łapach

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-luty 2018 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Biura Obsługi Szkół Samorządowych w Łapach, obejmując nią również elementy gospodarki finansowej jednostek, dla których BOSS prowadzi obsługę finansowo-księgową, w tym Przedszkola Nr 2 w Łapach. W trakcie czynności kontrolnych badaniu poddano m.in. wynagrodzenia nauczycieli.

Z ustaleń zawartych w protokole kontroli podpisanym 23 marca 2018 r. przez kierownika BOSS wynika m.in. nieprawidłowość naruszająca przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2017 r. poz. 1189, ze zm.), polegająca na pełnieniu przez wicedyrektora Przedszkola Nr 2 w Łapach funkcji opiekuna stażu i otrzymywaniu z tego tytułu dodatku funkcyjnego. Powierzenie funkcji opiekuna stażu nastąpiło na podstawie pism Pani Dyrektor z dnia 1 września 2016 r. – na okres od 1 września 2016 r. do 31 sierpnia 2017 r. (dodatek miesięczny 50 zł) i z dnia 13 września 2017 r. – na okres od 1 września 2017 r. do 30 czerwca 2018 r. dla trzech nauczycieli (dodatek miesięczny 150 zł). Artykuł 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwia, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Zgodnie z przywołanym przepisem nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym, że w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy (niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego), opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Wyraźne oddzielenie funkcji pełnionych w procesie awansu zawodowego nauczyciela przez dyrektora szkoły i opiekuna stażu wynika zarówno z przepisów Karty Nauczyciela, jak i rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 1 marca 2013 r. w sprawie uzyskiwania stopni awansu zawodowego przez nauczycieli (Dz. U. z 2013 r. poz. 393). W okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli (29 lutego 2018 r.) wypłacono wicedyrektorowi dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w łącznej wysokości 1.190 zł, mimo braku możliwości jej pełnienia według przepisów prawa.

           Ponadto kontrola dodatku funkcyjnego otrzymywanego przez wicedyrektora Przedszkola Nr 2 w Łapach z tytułu pełnienia tej funkcji wykazała, iż dodatek przyznany przez Panią Dyrektor pismem z dnia 26 sierpnia 2016 r. w kwocie 400 zł miesięcznie naliczano i wypłacano w zawyżonej wysokości – w okresie od września do końca grudnia 2016 r. o 19,54 zł miesięcznie i w okresie od 1 stycznia 2017 r. do dnia kontroli, tj. końca lutego 2018 r. (z przerwą od 29 maja do 21 czerwca 2017 r. wynikającą z urlopu dla poratowania zdrowia), o 14,59 zł miesięcznie. Jak stanowi § 4.1 rozdz. II Regulaminu w sprawie dodatków do wynagrodzenia zasadniczego…, wprowadzonego uchwałą Nr XXXVI/554/09 Rady Miejskiej w Łapach z dnia 27 marca 2009 r., maksymalna wysokość dodatku funkcyjnego dla wicedyrektora przedszkola wynosi 14% kwoty bazowej, przez którą rozumie się kwotę określaną corocznie dla nauczycieli w ustawie budżetowej. W pierwszym z wymienionych okresów kwota bazowa wynosiła 2.717,50 zł, a więc dodatek nie mógł przekraczać 380,46 zł, zaś w drugim kwota bazowa stanowiła 2.752,92 zł, co oznacza, że maksymalny dodatek mógł wynieść 385,41 zł. Ustalono, iż zawyżony dodatek funkcyjny stanowił łącznie sumę 250,34 zł (78,16 zł za 2016 r., 143 zł za 2017 r. i 29,18 zł za 2018 r.).

Mając na uwadze ustalenia kontroli, dla wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości niezbędne jest uwzględnienie przez Panią Dyrektor następujących wniosków:

a) zaniechanie powierzania funkcji opiekuna stażu nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych,

b) prawidłowe przyznanie dodatku funkcyjnego wicedyrektorowi w świetle zasad określonych przez Radę Miejską,

c) wystąpienie do wicedyrektora Przedszkola o dokonanie dobrowolnego zwrotu kwoty 250,34 zł odpowiadającej dodatkowi funkcyjnemu z tytułu pełnienia funkcji wicedyrektora otrzymanemu w zawyżonej wysokości względem zasad określonych przez Radę Miejską.

Do wiadomości:

Burmistrz Łap

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku