Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół w Suchowoli

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 11 marca 2016 roku (znak: RIO.I.6002-4/16), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Sienkiewicz

Dyrektor Zespołu Szkół

w Suchowoli

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Suchowoli za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach  obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy, realizację wybranych dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem powiatu sokólskiego.

Obowiązujący w okresie objętym kontrolą zakres czynności głównego księgowego nie był kompletny w świetle przepisów art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Nie zawierał postanowień odnoszących się do powierzenia obowiązków i odpowiedzialności w zakresie prowadzenia rachunkowości jednostki, wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi, dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym a także kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych. Stosownej zmiany zakresu czynności Pan Dyrektor dokonał w trakcie kontroli – str. 4 protokołu kontroli.

                   Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że w zasadach funkcjonowania konta 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” przyjęto, iż służy ono do rozliczania m.in. potrąconych z wynagrodzeń pracowników ubezpieczeń i składek ZNP, mimo że nie są to rozliczenia jednostki z pracownikami, a z innymi podmiotami. Mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia, do tego typu rozliczeń właściwe jest konto 240 „Pozostałe rozrachunki” W praktyce na koncie 234 ewidencjonowano wszelkie potrącenia z wynagrodzeń pracowników, z wyjątkiem pożyczek mieszkaniowych, które ewidencjonowano na koncie 240, podczas gdy według przepisów rozporządzenia ten właśnie rozrachunek powinien być ujęty na koncie 234 jako rozliczenie jednostki z pracownikiem – str. 8-9 protokołu kontroli.

Badając poprawność zapisów w księgach rachunkowych, w świetle przepisów ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, a także przepisów wewnętrznych jednostki, stwierdzono ponadto, iż:

a) na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie przypisywano należności z tytułu wystawionych faktur VAT. W trakcie roku na koncie 221 księgowano tylko nieopłacone w danym miesiącu należności. W efekcie operacja gospodarcza wystawienia faktury nie skutkuje dokonaniem zapisu w księgach rachunkowych; uproszczenie takie nie wynika z przyjętej polityki rachunkowości – str. 7 protokołu kontroli,

b) do ewidencji dochodów budżetowych prowadzono subkonto 130-002, które wykazywało obroty roczne strony Wn i Ma w kwocie 15.427,01 zł, zaś w sprawozdaniu Rb-27S za 2015 r. dochody wykazano w kwocie 12.849,01 zł. W sumie rocznych obrotów konta 130-002 mieści się podatek VAT uiszczony przez kontrahentów i odprowadzony przez jednostkę do urzędu skarbowego. W celu zachowania zgodności między obrotami strony Wn konta 130 a ewidencją analityczną dochodów dla odprowadzonego podatku VAT należało zastosować techniczny zapis ujemny – str. 10 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów budżetowych stwierdzono, że w dniu 2 stycznia 2012 r. ówczesny dyrektor Zespołu Szkół zawarł z nauczycielem umowę najmu mieszkania zakładowego na okres od 2 stycznia 2012 r. do 2 stycznia 2013 r. Opłata w kwocie 124,13 zł obejmowała czynsz za lokal mieszkalny (2,94 zł za 1m2) oraz opłatę ryczałtową za media. Umowa z najemcą zawierała zapis, iż zmiany warunków niniejszej umowy wymagają formy pisemnej. Każda ze stron może wypowiedzieć umowę za dwutygodniowym wypowiedzeniem. W dniu 7 stycznia 2014 r. zawarto aneks do umowy, w którym zwiększono wysokość opłaty miesięcznej do 169,36 zł. Stawka podstawowa czynszu wzrosła do 5,50 zł za 1m2, podniesiono też ryczałtową opłatę za media/ Aneksem wprowadzono zapis umowę zawiera się od 01.01.2014 r. do 31.12.2016.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 8a ust. 1 i 2 ustawy z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, ze zm.) właściciel może podwyższyć czynsz albo inne opłaty za używanie lokalu, wypowiadając jego dotychczasową wysokość, najpóźniej na koniec miesiąca kalendarzowego, z zachowaniem 3-miesięcznego terminu wypowiedzenia, chyba że strony w umowie ustalą termin dłuższy, zaś wypowiedzenie wysokości czynszu albo innych opłat za używanie lokalu powinno być pod rygorem nieważności dokonane na piśmie. Zespół Szkół formalnie nie wypowiedział dotychczasowego czynszu, wprowadzając aneksem z 7 stycznia 2014 r. nową stawkę czynszu od 1 stycznia tego roku. Ponadto z okazanej dokumentacji wynika, że Zespół Szkół nie posiadał formalnej podstawy korzystania przez najemcę z lokalu w okresie od 2 stycznia 2013 r. do 1 stycznia 2014 r. – najemca korzystał z lokalu bezumownie.

Zespół Szkół co miesiąc wystawia najemcy faktury w kwocie brutto 169,36 zł (netto 156,81 zł + 8% VAT; roczna kwota pobranego VAT to 150,60 zł). Jak wynika z protokołu kontroli, naliczając 8% podatek VAT kontrolowana jednostka kierowała się faktem, iż lokal służy tylko do pobytu najemcy w dniach roboczych, a w dni wolne (weekendy, święta, ferie i wakacje) najemca wyjeżdża do swojego domu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 pkt 36 ustawy z 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (Dz. U. z 2011 r. Nr 177, poz. 1054 ze zm.), usługi w zakresie wynajmowania lub wydzierżawiania nieruchomości o charakterze mieszkalnym lub części nieruchomości, na własny rachunek, wyłącznie na cele mieszkaniowe korzystają ze zwolnienia podatkowego. Z kolei art. 43 ust. 20 ustawy o podatku od towarów i usług stanowi, że zwolnienie to nie ma zastosowania do „usług związanych z zakwaterowaniem” (wskazanych w załączniku 3 do ustawy). Tego typu usługi podlegają opodatkowaniu według stawki 8% – str. 11-12 protokołu kontroli.

Z protokołu kontroli nie wynika jednak, aby na podstawie treści umowy można było wywodzić inny niż mieszkaniowy cel wynajęcia lokalu lub aby ograniczano czas najmu (np. tylko do pobytu w dni robocze). Aktualnie obowiązująca umowa najmu lokalu mieszkalnego, zawarta na okres 2 lat, nie może być zdaniem Izby interpretowana w zależności od tego, ile czasu najemca w praktyce spędza w lokalu lub czy posiada również własny dom. W doktrynie podkreśla się (A. Bartosiewicz, VAT. Komentarz. 2015, system informacji prawnej LEX), że wynajem nieruchomości od usług związanych z zakwaterowaniem odróżnia zwykle:

- zakres świadczeń dodatkowych (w przypadku zakwaterowania zwykle zapewniany jest opierunek oraz podstawowe wyposażenie wynajmowanego lokalu);

- długość okresu, na który do używania oddawany jest budynek bądź lokal (zwykle krótszy przy usługach związanych z zakwaterowaniem);

- zmienność w czasie poszczególnych używających lokalu (większa w przypadku usług związanych z zakwaterowaniem, mniejsza w przypadku najmu).

Ponadto w zakresie dochodów stwierdzono, że ówczesny dyrektor Zespołu Szkół zawarł w dniu 24 sierpnia 2012 r. umowę na czas nieokreślony z firmą …[1]. Zgodnie z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) jednostka organizacyjna ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Nie okazano ani zgody organów powiatu, ani też ich powiadomienia przed zawarciem umowy.

Pismem z dnia 17 października 2012 r. Geodeta Powiatowy z up. Starosty Powiatu Sokólskiego zwrócił się do kontrolowanej jednostki z prośbą o nadesłanie kopii wszystkich obowiązujących umów najmu (dzierżawy) nieruchomości i lokali, które stanowią własność Powiatu Sokólskiego. Kopie obu omówionych wyżej umów najmu zostały przekazane do Starostwa pismem z 31 października 2012 r. – str. 13 protokołu kontroli.

Kontroli poddano prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych nauczycieli i pracowników administracji i obsługi Zespołu Szkół, a także przekazania środków na rachunek bankowy Funduszu. W planie finansowym na 2015 r. przyjęto planowany odpis w kwocie 85.315 zł. Na rachunek Funduszu przelano kwotę 81.745 zł. Do dnia 31 maja 2015 r. przekazano 57.000 zł, tj. 66,8% odpisu ujętego w planie. Zgodnie z art. 6 ust. 2 ustawy z 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 111, ze zm.) równowartość dokonanych odpisów i naliczonych zwiększeń na dany rok kalendarzowy pracodawca przekazuje na rachunek bankowy funduszu w terminie do dnia 30 września tego roku, z tym że w terminie do dnia 31 maja przekazuje kwotę stanowiącą co najmniej 75% równowartości odpisów.

Kontrolowana jednostka nie dokonywała korekty odpisu na koniec 2015 r., wbrew przepisom rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 49, poz. 349). Z ustaleń kontroli wynika, że prawidłowy odpis na ZFŚS za 2015 r. powinien wynosić 81.731,75 zł, czyli być mniejszy od dokonanego przelewu środków o 13,25 zł. Ustalenia dotyczące przyczyn korekty odpisu zawarto na str. 19-21 protokołu kontroli.

W kontrolowanym okresie nie stosowano przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), ze względu na brak zamówień o wartości przekraczającej kwotę określoną w art. 4 pkt 8 ustawy. Zamówień publicznych udzielano w trybie określonym procedurą dla zamówień o wartości nieprzekraczającej 14.000 euro, wprowadzoną przez ówczesnego dyrektor Zespołu Szkół w dniu 31 stycznia 2011 r. W trakcie kontroli, w dniu 11 lutego 2016 r., zarządzeniem Pana Dyrektora Nr 4/2016 wprowadzono nowy regulamin, dotyczący – zgodnie z obowiązującym stanem prawnym – wyłaniania wykonawców zamówień o wartości do 30.000 euro – str. 21-22 protokołu kontroli.

                   W czasie kontroli, w lutym 2016 r., przeprowadzono inwentaryzację środków trwałych i pozostałych środków trwałych na podstawie zarządzenia Nr 14/2015 Pana Dyrektora (brak daty), według stanu na dzień 31 stycznia 2016 r. Poprzednią inwentaryzację tych składników majątkowych przeprowadzono według stanu na dzień 31 grudnia 2007 r., na podstawie zarządzenia M. Matyskiela, ówczesnego dyrektora Zespołu Szkół, z dnia 10 października 2007 r. Od tego czasu inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych w drodze spisu z natury nie przeprowadzano, mimo że dla zachowania częstotliwości nakazanej przepisami art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości (a także postanowieniami instrukcji inwentaryzacyjnej) należało ją przeprowadzić najpóźniej według stanu na 31 grudnia 2011 r. Stan środków trwałych na koniec 2015 r. wynosił według salda konta 011 „Środki trwałe” 4.287.185,44 zł (na koniec 2014 r. – 1.537.259,84 zł), a pozostałych środków trwałych według salda konta 013 „Pozostałe środki trwałe” 820.776,29 zł (na koniec 2014 r. – 802.559,71 zł). M. Matyskiel pełnił funkcję dyrektora Zespołu Szkół do dnia 9 grudnia 2014 r. (został odwołany w związku z wyborem na Burmistrza Suchowoli). Następnie, od dnia 9 grudnia 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r., obowiązki dyrektora pełniła D. Rusel. Wyjaśnienie w sprawie podania przyczyn przeprowadzenia inwentaryzacji po 4 latach od upływu nakazanego ustawa terminu złożyła główna księgowa, jako zatrudniona nieprzerwanie w Zespole w tym okresie. Wskazała, że nieprzeprowadzenie inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych wg stanu na 31.01.2011 r. było podyktowane naszym przeoczeniem, wynikającym z ogromu wykonywanej pracy. Od dnia 01.11.2011 roku w szkole zlikwidowano stanowisko vice-dyrektora szkoły, który w zakresie obowiązków miał m. in. obowiązek inwentaryzacji majątku szkoły. (…) W terminie przeprowadzenia inwentaryzacji Dyrektor jak i nauczyciele będący 4 lata wcześniej członkami komisji inwentaryzacyjnej byli zaangażowani w realizację kilku projektów: (…) Powyższe fakty sprawiły, że termin przeprowadzenia inwentaryzacji na dzień 31.12.2011 roku i w późniejszym terminie umknął naszej uwadze. Mimo nieprzeprowadzenia inwentaryzacji w formie spisu z natury środki trwałe były corocznie inwentaryzowane w formie weryfikacji, a księgi pomocnicze uzgadniane z księgowością syntetyczną – str. 26-28 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do  art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Część nieprawidłowości dotyczy pełnienia funkcji dyrektora Zespołu Szkół przez M. Matyskiela i D. Rusel.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

Zmianę opisu konta 234 zawartego w zakładowym planu kont, mając na uwadze, że powinno ono służyć do rozliczeń między jednostką a pracownikami.

Zobowiązanie głównej księgowej do wyeliminowania uchybień w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach, poprzez:

a) księgowanie rozliczeń z pracownikami z tytułu pożyczek mieszkaniowych na koncie 234, a innych kwot potrącanych z wynagrodzeń na koncie 240,

b) dokonywanie na koncie 221 przypisu należności wynikających z wystawionych faktur,

c) stosowanie technicznego zapisu ujemnego na subkoncie dochodów prowadzonym do konta 130 dla operacji odprowadzenia do urzędu skarbowego podatku VAT, mając na uwadze, że obroty strony Wn subkonta dochodów powinny być zgodne z kwotą dochodów wykonanych wykazaną w sprawozdaniu Rb-27S,

3. W zakresie dochodów z najmu:

a) zachowywanie 3-miesięcznego terminu wypowiedzenia dotychczasowej stawki przy podwyższaniu czynszu za najem lokalu mieszkalnego,

b) zaprzestanie naliczania podatku VAT od czynszu najmu i opłat za media pobieranych od najemcy lokalu mieszkalnego, mając na uwadze, że podstawa zajmowania lokalu nie posiada cech zakwaterowania; rozliczenie z najemcą bezpodstawnie pobranego podatku VAT i poinformowanie w odpowiedzi o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych o skutkach finansowych rozliczeń,

c) zawieranie umów najmu i dzierżawy nieruchomości gruntowych i lokali użytkowych z zachowaniem obowiązku uprzedniego zawiadomienia organów powiatu lub uzyskania ich zgody (w zależności od czasu trwania umowy), jak tego wymaga art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

4. W zakresie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

dokonywanie na koniec roku korekty planowanego odpisu na Fundusz w stosunku do przeciętnej liczby zatrudnionych w przeliczeniu na pełny etat, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli,

przekazywanie na rachunek ZFŚS do końca maja co najmniej 75% kwoty odpisów na dany rok,

pomniejszenie o 13,25 zł wysokości planowanego odpisu na 2016 r., tj. o kwotę jego zawyżenia na 2015 r.

5. Przeprowadzanie inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych drogą spisu z natury z zachowaniem częstotliwości określonej w art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

         Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Zarząd Powiatu Sokólskiego