Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Suwałkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 kwietnia 2016 roku (znak: RIO.V.6001-1/16), o treści jak niżej:

Pan

Szczepan Ołdakowski

Starosta Powiatu Suwalskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Powiatu Suwalskiego za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Suwałkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

         Badając sprawy organizacyjne stwierdzono, że Zarząd Powiatu nie udzielił pełnomocnictwa dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy w Suwałkach. Kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu działają jednoosobowo na podstawie pełnomocnictwa, o którym mowa w art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, ze zm.). W trakcie kontroli Zarząd Powiatu udzielił stosownego pełnomocnictwa dyrektorowi Powiatowego Urzędu Pracy – str. 4 protokołu kontroli.

         Analizując zarządzenie Pana Starosty z dnia 7 lutego 2012 r. w sprawie procedur kontroli zarządczej w Starostwie oraz wydanego przez Pana na jego podstawie pisma z dnia 10 grudnia 2014 r. stwierdzono, iż postanowieniami obu aktów zobowiązano naczelników wydziałów i samodzielne stanowiska pracy do sporządzenia planu kontroli na 2015 r. w terminie do 20 stycznia 2015 r. Kontrola wykazała, iż trzy plany kontroli nie zawierały daty ich sporządzenia, zaś jeden plan – autorstwa kierownika Biura Obsługi Nieruchomości w Budzisku – opatrzony był datą 28 stycznia 2015 r., co oznacza, iż został sporządzony po terminie – str. 12 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji opisującej przyjęte przez badaną jednostkę zasady rachunkowości oraz sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) w polityce rachunkowości nie zawarto pełnych uregulowań, wymaganych przepisami art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. b) ustawy, w zakresie sposobu i techniki prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym w szczególności wykazu ksiąg rachunkowych. Stosownego uzupełnienia dokumentacji o wykaz ksiąg rachunkowych, przy uwzględnieniu techniki ich prowadzenia, dokonano w trakcie kontroli – str. 18 protokołu kontroli,

b) wbrew przepisowi art. 14 ust. 3 ustawy nie były sporządzane zestawienia obrotów dzienników częściowych za okresy miesięczne; zestawienie obrotów dzienników częściowych sporządzone zostało tylko na koniec roku. Zestawienia obrotów dzienników częściowych powinny być sporządzane za każdy miesiąc, aby umożliwić realizację dyspozycji art. 18 ust. 1 ustawy, wymagającego uzgodnienia miesięcznych zestawień obrotów i sald z obrotami zestawienia obrotów dzienników częściowych. Kontrola wykazała, że za poszczególne miesiące nie sporządzano też częściowych zestawień obrotów i sald – str. 19 protokołu kontroli,

c) nie przestrzegano zasady ewidencjonowania operacji na koncie 133 „Rachunek budżetu” zgodnie z danymi wyciągów bankowych, co stwierdzono w zakresie księgowania zwrotu nadpłaty w udziale w podatku dochodowym od osób prawnych ujętego zapisem ujemnym Wn 133 – Ma 224 „Rozrachunki budżetu” oraz wpływu zwrotu środków niewykorzystanych przez jednostki budżetowe na wydatki, ujętego zapisem ujemnym Wn 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” – Ma 133. Wskazane operacje winny zostać ujęte, zgodnie z wyciągiem bankowym, odpowiednio zapisami: Wn 224 – Ma 133 i Wn 133 – Ma 223. Jak bowiem stanowią przepisy załącznika nr 2 do rozporządzenia, zapisy na koncie 133 powinny być dokonywane wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem – str. 22 protokołu kontroli,

d) w ewidencji Starostwa bezpodstawnie, w świetle zasad określonych przepisami rozporządzenia, operacje dotyczące dochodów realizowanych za pośrednictwem rachunku budżetu ujmowano na koniec każdego miesiąca przy wykorzystaniu konta 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” (w korespondencji ze stroną Ma konta 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”). W przypadku dochodów realizowanych bezpośrednio na rachunku budżetu, przychody ich dotyczące mogą być ujęte w ewidencji Starostwa bądź na utworzonym do tego celu (odrębnym od służącego ewidencji obrotów na rachunku bieżącym Starostwa) subkoncie konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” z kontem 720, bądź zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 720 (wówczas dochody zrealizowane bezpośrednio na rachunek budżetu wykazywane są w sprawozdaniu Rb-27S na podstawie danych konta 901 „Dochody budżetu”. Dodania wymaga, iż stosowana przez jednostkę korespondencja kont Wn 222 – Ma 720 nie występuje w rozporządzeniu – str.22 protokołu kontroli,

e) należności z gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa były ewidencjonowane w okresie objętym kontrolą na stronie Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” (przypis pełnej kwoty należności), tj. według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Saldo Ma konta 225 oznaczało w Starostwie rzekome zobowiązanie z tytułu odprowadzenia dochodów zrealizowanych z zadań zleconych. Należy wskazać, że do końca 2010 r. przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami obowiązywały regulacje zawarte w § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) stanowiące, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążają zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności, w tym odsetek, nie ujmować jako zobowiązań. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty przez powiat. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 25% stanowią należności związane z dochodami powiatu, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 (odsetek z kontem 750 „Przychody finansowe”). Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Starostwa – str. 23-24 protokołu kontroli,

f) z opisu konta 310 „Materiały” wynika, że materiały przekazywane są bezpośrednio z zakupu na potrzeby administracyjno-gospodarcze, a paliwo w transporcie gospodarczym odpisywane jest w koszty w pełnej ich wartości wynikającej z faktur pod datą ich zakupu. Na podstawie badania ewidencji analitycznej konta 310 ustalono, iż służy ono w Starostwie do ewidencji oleju opałowego w kotłowni w budynku głównym położonym na przejściu granicznym w Budzisku, a także oleju napędowego wykorzystywanego w pracy maszyn i urządzeń (np. ciągnika), co nie wynika z regulacji wewnętrznych; ustalenie stosowanych w jednostce zasad ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych należy do obowiązków Pana Starosty na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy – str. 127 protokołu kontroli,

g) po stronie dochodów i wydatków budżetu 2015 r. bezpodstawnie ujęto kwotę w wysokości 113.755,11 zł z tytułu kary umownej naliczonej wykonawcy zadania pn. „Remont i przebudowa zabytkowej kordegardy w Dowspudzie” (współfinansowanego przez Unię Europejską) mimo, że zgodnie z okazaną dokumentacją kara została potrącona z wierzytelności Powiatu z tytułu częściowego wykonania robót budowlanych związanych z przedmiotowym zadaniem, a zatem wykonawca nie wpłacał kary, zaś Starostwo nie dokonywało zapłaty na rzecz wykonawcy. Jak ustalono, kwotę 113.755,11 zł przelano z wyodrębnionego dla projektu rachunku bankowego na subkonto dochodów i ujęto jako dochód Starostwa; analogiczną sumę zakwalifikowano także do wydatków Starostwa. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik Powiatu wskazała m.in. (…) Po podjęciu decyzji przez Zarząd Powiatu o kompensacie należności i zobowiązań do wysokości zinwentaryzowanych robót zrealizowanych przez wykonawcę, kwota 113.755,11 zł została przyjęta na dochody i wydatki własne Powiatu, ze względu na ich niekwalifikowalność w projekcie (zgodnie z oświadczeniem o potrąceniu wierzytelności wobec wykonawcy firmy INTREX Morusiewicz). Mając na uwadze stanowisko Komisji Europejskiej w kwestii rozliczania kar umownych, beneficjent pomniejsza wypłaconą wykonawcy kwotę o wysokość kary umownej, unikając w ten sposób wykonywania dodatkowego przelewu przez wykonawcę – rozliczenie następuje poprzez kompensatę należności i zobowiązań. Dokonanie przelewu między rachunkami jednostki na kwotę 113.755,11 zł należy uznać za nieuzasadnione, ponieważ operacja ta nie wynikała z zasad realizacji projektu wyrażonych m.in. umową o dofinansowanie zawartą ze Wspólną Instytucją Zarządzającą Programu Współpracy Transgranicznej Litwa-Polska 2007-2013. Należy ją ocenić jako niezgodną z dokumentacją ją poświadczającą (w tym oświadczeniem Pana Starosty o potrąceniu wierzytelności z dnia 16 czerwca 2015 r.), przewidującą kompensatę do wysokości wzajemnych należności. Zastosowany mechanizm wykazuje sprzeczność z zasadą kasowego ustalania dochodów i wydatków budżetu, o której mowa w § 5 rozporządzenia oraz art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.); za zgodne z tą zasadą nie może być uznane dokonywanie przez jednostkę przelewów pomiędzy własnymi rachunkami. W efekcie zawyżono dochody bieżące i wydatki majątkowe powiatu za 2015 r. o kwotę 113.755,11 zł, co prowadzi do wypaczenia danych wskaźników określonych przepisami art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych. Dodania wymaga, iż należność z tytułu pozostałej, nieobjętej potrąceniem, części kary umownej, wynosząca 108.017,52 zł, ujęta została w księgach rachunkowych Starostwa zapisem Wn 240-7 „Pozostałe rozrachunki – kary INTREX” – Ma 240-4 „Pozostałe rozrachunki – kary MMR”. Z udzielonego przez Skarbnika wyjaśnienia wynika, iż kwotę tę potraktowano jako dochody projektu, które powinny być zwrócone do Instytucji Zarządzającej przy raporcie końcowym; powyższa należność od wykonawcy, jako dochód projektu powinna pomniejszać płatność końcową od Ministerstwa Rozwoju Regionalnego. Skarbnik dodała, iż wystosowaliśmy pismo do Ministerstwa z prośbą o potwierdzenie prawidłowości zakwalifikowania powyżej należności do dochodów projektu, jednakże do dnia dzisiejszego nie mamy jeszcze odpowiedzi. Jeżeli dostaniemy odpowiedź mówiącą o tym, że naliczona kara stanowi dochód własny Powiatu, zostanie ona przeksięgowana na pozostałe przychody operacyjne Powiatu. Jednakże na chwilę obecną, nie mamy podstaw do zakwalifikowania jej na dochody – str. 37-39 i 60-61 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wynika, iż we własnym jednostkowym sprawozdaniu Rb-N Starostwa według stanu na koniec 2015 r. w pozycji N5.1 „Pozostałe należności z tytułu dostaw i usług” wykazano kwotę 134,99 zł. Została ona zawyżona o 68,97 zł, ponieważ stanowiła w tej części należność wymagalną podlegającą ujęciu w pozycji N4.2 „Pozostałe należności wymagalne” – str. 24-25 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej wydatków. Stwierdzono ujęcie w par. 3020 „Wydatki osobowe niezaliczane do wynagrodzeń”, zamiast w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” wydatku na opłatę czesnego (w ramach dofinansowania studiów II stopnia). Nadto, do par. 4390 „Zakup usług obejmujących wykonanie ekspertyz, analiz i opinii”, zamiast do par. 4300, ujęto wydatek na kwotę 1.039 zł za sporządzenie operatu szacunkowego nieruchomości. Zasady stosowania klasyfikacji budżetowej określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz.1053, ze zm.) – str. 88 protokołu kontroli:

         W wyniku kontroli wydatków z tytułu podróży służbowych krajowych stwierdzono, że zasady używania przez pracowników samochodu osobowego niebędącego własnością pracodawcy do celów służbowych określił Pan zarządzeniem Nr 22/2013 z dnia 29 kwietnia 2013 r. Sprawdzenie przestrzegania postanowień zarządzenia wykazało, że w czterech przypadkach nie zostały udokumentowane wnioski pracowników o odbycie podróży samochodem prywatnym. Analiza dokumentacji wyjazdu służbowego do Ozierska w Rosji wykazała zaś niepobranie przez pracowników zaliczek w walucie obcej na pokrycie niezbędnych kosztów podróży zagranicznej. W przypadku wyjazdów zagranicznych wypłacenie pracownikowi zaliczki w wysokości wynikającej ze wstępnej kalkulacji kosztów podróży jest konieczne, o czym stanowi § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) – str. 81-83 protokołu kontroli.

         Współpracę z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w 2015 r. Powiat Suwalski realizował na postawie programu przyjętego uchwałą Nr II/12/14 Rady Powiatu w Suwałkach z dnia 18 grudnia 2014 r. Zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 5a ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239), roczny program współpracy powinien zostać uchwalony do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu – str. 90 protokołu kontroli.

         Uchybienia polegające na nieprzestrzeganiu procedur wewnętrznych stwierdzono przy wyłanianiu wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro. Zasady obowiązujące w Starostwie wynikają z ramowych procedur wydatków publicznych w wartości szacunkowej nieprzekraczającej równowartości kwoty 30.000 euro wprowadzonych przez Pana Starostę zarządzeniem Nr 58/07 z dnia 29 listopada 2007 r. (zamienionych zarządzeniem Nr 17/2015 z dnia 26 maja 2015 r.). Ich naruszenie stwierdzono przy zleceniu dostawy firan, zasłon, rolet/plis i karniszy do Centrum Obsługi Turysty w Dowspudzie na kwotę 69.000 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż do wniosku rozpoczynającego procedurę nie dołączono, wymaganej § 16 ust. 1 zarządzenia, notatki służbowej sporządzonej przez pracownika, zawierającej datę oraz podstawę ustalenia wartości zamówienia. W tym miejscu należy wskazać także na wewnętrzną sprzeczność w ustalonych procedurach; postanowieniami § 16 ust. 2 zarządzenia przewidziano, iż wzór takiej notatki służbowej stanowi załącznik nr 2 zarządzenia, podczas gdy taki załącznik w praktyce nie występuje. W okazanej dokumentacji z postępowania nie znajdowało się ponadto oświadczenie pracownika o braku lub istnieniu okoliczności wyłączających go z postępowania o udzielenie zamówienia wskazane w treści § 28 zarządzenia, którego wzór zawarto w załączniku nr 9 do tego aktu – str. 101-102 protokołu kontroli.

         Kontrola postępowania na zakup i dostawę wyposażenia do Centrum Obsługi Turysty w Dowspudzie wykazała, iż jeden z oferentów nie wykazał spełniania wszystkich warunków udziału w postępowaniu, określonych specyfikacją istotnych warunków zamówienia. W celu potwierdzenia posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia wykonawcy obowiązali byli udokumentować wykonanie w ciągu 3 ostatnich lat przed upływem terminu składania ofert minimum jednej dostawy stylizowanych mebli o takich samych lub porównywalnych parametrach technicznych o wartości nie mniejszej niż 100.000 zł. Ze stwierdzonego stanu faktycznego wynika, że firma TRONUS POLSKA sp. z o.o. nie wykazała spełnienia przedmiotowego warunku udziału w postępowaniu w sposób wymagany specyfikacją. Należy wskazać, że zamawiający obowiązany jest, na podstawie art. 26 ust. 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), wezwać wykonawców, którzy nie złożyli wymaganych przez zamawiającego oświadczeń lub dokumentów do ich złożenia w wyznaczonym terminie, czego nie uczynił. Złożone na wezwanie zamawiającego oświadczenia i dokumenty powinny potwierdzać spełnienie przez wykonawcę warunków udziału w postępowaniu oraz spełnianie przez oferowane dostawy, usługi lub roboty budowlane wymagań określonych przez zamawiającego nie później niż w dniu, w którym upłynął termin składania wniosków o dopuszczenie do udziału albo termin składania ofert. Zgodnie z postanowieniami art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawa zamówień publicznych z postępowania wyklucza się wykonawców, którzy nie wykazali spełniania warunków udziału w postępowaniu, natomiast art. 24 ust. 4 ustawy stanowi, że ofertę wykonawcy wykluczonego uznaje się za odrzuconą. Dodania wymaga, iż oferent ten ostatecznie został wykluczony z postępowania z powodu niewniesienia wadium do upływu terminu składania ofert przez nieuprawnioną osobę (na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy). Jednakże jak wykazały czynności kontrolne, zastosowane przez zamawiającego wykluczenie nie znajdowało uzasadnienia, gdyż wykonawca wniósł wadium prawidłowo – str. 109-110 protokołu kontroli.

W obrębie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych stwierdzono, że w zarządzeniu Nr 31/2011 wydanym przez Pana w dniu 30 września 2014 r. wskazano, iż inwentaryzacją drogą spisu z natury należy objąć m.in. wartości niematerialne i prawne. Składniki te ujęto także w arkuszach spisu z natury z przeprowadzonej inwentaryzacji. Należy wskazać, iż prawidłowo wartości niematerialne i prawne winny być inwentaryzowane drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników, stosownie do art. 26 ust. ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości – str. 124 protokołu kontroli.

Badając wydatki poniesione w 2015 r. w kwocie 30.000 zł na realizację porozumienia zawartego przez powiat z miastem Suwałki, obejmującego powierzenie Bibliotece Publicznej w Suwałkach wykonywanie zadań powiatowej biblioteki publicznej, stwierdzono brak postanowień odnośnie terminu wykorzystania dotacji celowej oraz terminu zwrotu niewykorzystanej części dotacji, co narusza art. 250 pkt 2 i 3 ustawy o finansach publicznych. Nadto, z treści porozumienia wynika, iż w przypadku wykorzystania przekazanych środków w całości lub w części niezgodnie z przeznaczeniem cała kwota lub jej część podlega zwrotowi w terminie do dnia 28 lutego każdego roku wraz z ustawowymi odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków od dnia ich zwrotu, który to zapis pozostaje w sprzeczności z treścią art. 252 ust. 1 i ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Przywołane przepisy stanowią, iż dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia tych okoliczności; w przypadku zaś gdy termin wykorzystania dotacji jest krótszy niż rok budżetowy, podlegają one zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji. Przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości był fakt, iż porozumienie zawarte zostało w dniu 3 kwietnia 2003 r., tj. pod rządami nieobowiązującej od 1 stycznia 2006 r. ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2003 r. Nr 15, poz. 148 ze zm.) i od tej chwili nie dokonywano zmian w jego treści, w szczególności dostosowujących do obowiązującego stanu prawnego (aneksowano je jedynie corocznie w zakresie kwoty dotacji) – str. 133 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość udzielenia i rozliczenia dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego Zakład Aktywności Zawodowej w Lipniaku. Stwierdzono, że jej wysokość w 2015 r. zaplanowano na 30.000 zł (wykonanie 29.997,89 zł). Z ustaleń kontroli wynika, że wydatki z tytułu dotacji (sklasyfikowane w rozdz. 85311 „Rehabilitacja zawodowa i społeczna osób niepełnosprawnych”, par. 2650 „Dotacja przedmiotowa z budżetu dla samorządowego zakładu budżetowego”) zostały wprowadzone do budżetu uchwałą Nr IX/66/15 Rady Powiatu Suwalskiego z dnia 15 października 2015 r. w sprawie zmian budżetu na 2015 r. Na podstawie wniosku o przyznanie dotacji przedmiotowej do zatrudnienia osób niepełnosprawnych, stanowiącego załącznik nr 2 do pisma dyrektora Zakładu z dnia 8 września 2015 r., ustalono, iż wnioskowana suma 30.000 zł wynikała z następującej kalkulacji: 4 osoby x 3 miesiące x 2.500 zł. Nie stwierdzono, aby Rada Powiatu, w wykonaniu dyspozycji art. 219 ust. 1 i 4 ustawy o finansach publicznych, ustaliła odrębną uchwałą jednostkową stawkę dotacji przedmiotowej udzielonej Zakładowi, która powinna służyć skalkulowaniu kwoty dotacji dla Zakładu.

Dodania wymaga, iż w dniu 15 października 2015 r. zawarł Pan z Zakładem Aktywności Zawodowej umowę Nr 1/2015, której przedmiotem był m.in. termin wykorzystania dotacji (do 31 grudnia 2015 r.), termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji i termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji (do dnia 31 grudnia 2015 r.), tj. elementy niezbędne w umowach dotacyjnych zawieranych przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego z beneficjentem dotacji celowej, w tym jednostką sektora finansów publicznych na gruncie art. 250 ustawy o finansach publicznych. Należy zauważyć, iż zasady rozliczania dotacji przedmiotowych udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego regulują przepisy § 45 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542). W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem lub pobrania w nadmiernej wysokości, podlega ona zaś zwrotowi do budżetu w terminach i na zasadach określonych w art. 251 i art. 252 ustawy o finansach publicznych, zaś jej rozliczenie następują na zasadach określonych przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Zatem odrębne przepisy określają tryb i zasady udzielania lub rozliczania dotacji przedmiotowych, co oznacza brak podstaw do zawierania w tym zakresie umów pomiędzy dotującym a dotowanym. Zawarcie umowy nie może też powodować sprzeczności przyjętych ustaleń z przepisami powszechnie obowiązującymi. Zgodnie z treścią art. 251 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielane z budżetu gminy mają charakter roczny i w części niewykorzystanej do końca roku podlegają zwrotowi do budżetu w terminie do 31 stycznia następnego roku. Zatem wskazany w umowie termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, do dnia 31 grudnia 2015 r., był sprzeczny z przywołanym przepisem.

W wyniku kontroli udzielenia przez Powiat Suwalski dotacji przedmiotowej dla Zakładu Aktywności Zawodowej stwierdzono ponadto, iż w treści uchwały Nr IV/33/15 z dnia 19 marca 2015 r. Rady Powiatu w Suwałkach postanowiono, iż zwalnia się Zakład Aktywności Zawodowej Sowa w Lipniaku z wpłat do budżetu Powiatu Suwalskiego nadwyżki środków obrotowych na koniec okresu sprawozdawczego za 2014 r. oraz na koniec każdego następnego okresu sprawozdawczego. Zacytowaną regulację należy ocenić jako dokonującą generalnego zwolnienia Zakładu z obowiązku odprowadzania nadwyżki środków obrotowych do budżetu powiatu. Z postanowień art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych nie wynikają podstawy do bezterminowego i generalnego zwolnienia zakładu budżetowego z obowiązku wpłaty do budżetu nadwyżki środków obrotowych. Przepis ten stanowi, że zakład wpłaca do budżetu nadwyżkę ustaloną na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący postanowi inaczej. Oznacza to, że uchwała Rady Powiatu winna dotyczyć konkretnej, ustalonej w sprawozdawczości nadwyżki za dany rok. Ewentualne podjęcie uchwały w sprawie zaniechania wpłaty całości lub części nadwyżki powinno następować co roku, w przypadku stwierdzenia istnienia nadwyżki za rok obrotowy, przed upływem terminu jej wpłaty do budżetu – str. 136-137 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej, rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych i zamówień publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Egzekwowanie realizacji przez pracowników obowiązków w zakresie terminowego sporządzania planów kontroli, nałożonych przepisami wewnętrznymi.

2. Wprowadzenie regulacji, w tym w zakresie opisu konta 310, dostosowujących zasady prowadzenia ewidencji materiałów do faktycznych rozwiązań funkcjonujących w jednostce.

3. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie comiesięcznych zestawień obrotów prowadzonych dzienników częściowych oraz zestawień obrotów i sald obejmujących wszystkie konta księgi głównej,

b) dokonywanie zapisów na koncie 133 zgodnie z danymi wyciągów bankowych,

c) zaniechanie wykorzystywania konta 222 w ewidencji Starostwa do ujmowania przychodów dotyczących dochodów realizowanych za pośrednictwem rachunku budżetu,

d) zaniechanie ewidencji przypisu należności z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze zmianę przepisów w tym zakresie, przedstawioną w części opisowej wystąpienia; ewidencjonowanie przypisu Wn 221 – Ma 720 (750), ujmowanie wpłaty zapisem Wn 130 – Ma 221 oraz zmniejszanie przychodów o wpłatę w części dotyczącej dochodów budżetu państwa zapisem Wn 720 (750) – Ma 225,

e) zaprzestanie dokonywania między rachunkami bankowymi jednostki przelewów niemających uzasadnienia w treści dokumentów obrazujących rzeczywisty przebieg operacji, skutkujących zawyżeniem kwot dochodów i wydatków budżetu.

4. Wykazywanie w sprawozdaniu Rb-N rzetelnych danych w zakresie należności wymagalnych.

5. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków.

6. W zakresie wydatków ponoszonych na podróże służbowe:

a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami niebędącymi własnością pracodawcy na podstawie składanych przez pracowników wniosków, jak tego wymagają przepisy wewnętrzne,

b) wypłacanie pracownikom delegowanym do odbycia zagranicznej podróży służbowej zaliczek na niezbędne koszty podróży i pobytu poza granicami kraju.

7. Uchwalanie rocznego programu współpracy z organizacjami pozarządowymi oraz innymi podmiotami prowadzącymi działalność pożytku publicznego w terminie do dnia 30 listopada roku poprzedzającego okres obowiązywania programu.

8. Przestrzeganie ustanowionych w Starostwie procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych poniżej 30.000 euro oraz ich uzupełnienie o elementy wskazane w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

9. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) wykluczanie wykonawców, którzy nie wykazali spełniania warunków udziału w postępowaniu oraz odrzucanie ich ofert – jeżeli nie złożyli wymaganych oświadczeń i dokumentów oraz nie uzupełnili ich po uprzednim wezwaniu w przypadkach przewidzianych przepisami art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych,

b) wykluczanie wykonawców wyłącznie w przypadku zaistnienia okoliczności stanowiących podstawę wykluczenia, o których mowa w art. 24 Prawa zamówień publicznych.

10. Inwentaryzowanie wartości niematerialnych i prawnych drogą porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników.

11. Dostosowanie treści porozumienia pomiędzy powiatem a miastem Suwałki z dnia 3 kwietnia 2003 r. do przepisów obecnie obowiązującego art. 250 ustawy o finansach publicznych.

12. W zakresie udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego Zakład Aktywności Zawodowej:

a) przedkładanie Radzie Powiatu projektu uchwały w sprawie stawki jednostkowej dotacji przedmiotowej udzielanej Zakładowi, służącej do wyliczenia wysokości dotacji przyjętej w uchwale budżetowej,

b) zaniechanie zawierania umów o udzielenie dotacji przedmiotowej, mając na uwadze, iż tryb i zasady udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowych regulują przepisy ustawy o finansach publicznych i rozporządzenia wskazanego w części opisowej wystąpienia, a także – w zakresie szczegółowości rozliczenia – regulacje przyjęte przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego na podstawie § 45 ust. 2 tego rozporządzenia.

13. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu uchwały uchylającej postanowienia uchwały Nr IV/33/15 z dnia 19 marca 2015 r. w sprawie zwolnienia zakładu budżetowego pn. Zakład Aktywności Zawodowej SOWA w Lipniaku z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu powiatu odnoszące się do generalnego zwolnienia zakładu na przyszłość z obowiązku wpłaty nadwyżki. W przypadku wystąpienia nadwyżki za dany rok ewentualne przedkładanie Radzie Powiatu projektu uchwały w sprawie zwolnienia zakładu z obowiązku wpłaty całości lub części nadwyżki osiągniętej za dany rok – po uzyskaniu danych o jej faktycznej wysokości za dany rok.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach