Kontrola problemowa gospodarki finansowej przeprowadzona w

Publicznym Gimnazjum Nr 5 z Oddziałami Integracyjnymi w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 marca 2016 roku (znak: RIO.I.6002-6/16), o treści jak niżej:

Pani

Maria Pawełko

Dyrektor

Publicznego Gimnazjum Nr 5

w Białymstoku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Publicznego Gimnazjum Nr 5 w Białymstoku za 2015 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce. Uchybienia, które mogły zostać bieżąco usunięte wyeliminowano w trakcie kontroli.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Na podstawie analizy zakresów czynności pracowników administracji stwierdzono, że nie zostały ustalone zastępstwa głównego księgowego i starszego księgowego w czasie ich nieobecności. Jednym ze standardów kontroli zarządczej, spośród określonych komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84), jest zapewnienie ciągłości działania jednostki. Ustalenie zastępstw należy zaliczyć do podstawowych elementów służących jego realizacji. Uchybienie to wyeliminowano w trakcie kontroli, z dniem 1 marca 2016 r. – str. 8 protokołu kontroli.

W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte w Gimnazjum zasady rachunkowości ustalono, że zarówno przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą, wprowadzone przez Panią Dyrektor zarządzeniem Nr 24/2014 z dnia 29 września 2014 r. (z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2015 r.), jak i wprowadzone w czasie kontroli aneksem nr 2 z dnia 25 lutego 2016 r. (z mocą obowiązywania od 1 stycznia 2016 r.) zostały opracowane na bazie zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku Nr 4792/14 z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie stosowania jednolitych zasad rachunkowości w oświatowych jednostkach budżetowych Miasta Białegostoku z wykorzystaniem systemu informatycznego VULCAN. W wyniku kontroli zgodności regulacji obowiązujących w jednostce z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U.  z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) stwierdzono m.in., że:

a) nie określono zasad gromadzenia i przechowywania dowodów księgowych, które regulowałyby sposób wykonywania obowiązków wynikających z art. 4 ust. 3 pkt 6 i art. 73 ust. 1 ustawy; w praktyce prowadzone są odrębne zbiory dowodów odpowiadające czterem prowadzonym dziennikom częściowym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w załączniku nr 5 do polityki rachunkowości wskazano, iż podstawowe funkcje systemu vEdukacja i Finanse to m.in. obsługa wielu dzienników, zaś w pkt 5 tego załącznika – w wykazie zbiorów danych systemu – wskazano, iż do dziennika tworzy się listę dzienników częściowych. Warunkiem stworzenia przez głównego księgowego w systemie listy dzienników częściowych powinna być jednakże decyzja Pani Dyrektor wyrażona w regulacjach wewnętrznych, jakiego rodzaju dzienniki częściowe będą w jednostce prowadzone. Uchybienia te wyeliminowano w trakcie kontroli – str. 9-10 protokołu kontroli;

b) w pkt 2.6.6. lit. D wskazano, że dokumenty źródłowe zewnętrzne, takie jak faktury, rachunki, które zostaną dostarczone do jednostki po dniu, w którym jednostka jest zobowiązana sporządzić sprawozdanie roczne, a dotyczą poprzedniego roku, nie są ujmowane w sprawozdaniu budżetowym za poprzedni rok, ale są ujmowane w sprawozdaniu finansowym. W takim wypadku do bilansu musi zostać dołączona informacja dodatkowa wyjaśniająca różnice między sprawozdaniami. Wskazać należy, że w efekcie przyjęcia takiego rozwiązania sprawozdanie finansowe ma być sporządzane zgodnie z ewidencją księgową, zaś sprawozdania budżetowe nie będą zgodne z ewidencją księgową i sprawozdawczością finansową, ponieważ z polityki rachunkowości wyraźnie wynika, że korekta sprawozdania budżetowego nie podlega sporządzeniu. Jak stanowi § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) w przypadku zmiany stanu faktycznego w ewidencji księgowej lub w przypadku stwierdzenia błędu w uprzednio przekazanym sprawozdaniu jednostka niezwłocznie sporządza oraz przekazuje korektę sprawozdania nieodpowiadającego stanowi faktycznemu do jednostki będącej odbiorcą tego sprawozdania (jeżeli od końca okresu sprawozdawczego nie upłynęło 6 miesięcy). Z kolei z § 24 ust. 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) wynika, że korekty danych w sprawozdaniach kwartalnych (za IV kwartały) Rb-34S oraz rocznych Rb-27S i Rb-28S jednostki samorządu terytorialnego (odbiorcy sprawozdań jednostek organizacyjnych) przekazują do właściwej regionalnej izby obrachunkowej w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Jednostki zobowiązane do sporządzania sprawozdań budżetowych obowiązuje zaś zasada zgodności sporządzanych przez nie sprawozdań z danymi ksiąg rachunkowych na dzień sprawozdawczy – § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Uchybienie to wyeliminowano w trakcie kontroli – str. 6 protokołu kontroli;

c) w pkt 6.5.1. wskazano, że „należności z tytułu dostaw i usług bez względu na termin płatności zalicza się do należności krótkoterminowych”. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 18c ustawy należności krótkoterminowe obejmują ogół należności z tytułu dostaw i usług oraz całość lub część należności z innych tytułów niezaliczonych do aktywów finansowych, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Uchybienie to wyeliminowano w trakcie kontroli – str. 7 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że:

a) generowane w programie księgowym łączne zestawienia obrotów i sald oraz zestawienia sporządzane dla danych każdego z dzienników odrębnie w ujęciu szczegółowym nie spełniają wymagań art. 18 ustawy, ponieważ nie wykazują sald dwustronnych oraz sald po właściwych stronach: salda strony Wn wykazywane są jako kwoty dodatnie, zaś salda strony Ma wykazywane są jako kwoty ujemne, a w przypadku gdy salda są faktycznie obustronne, na wydruku widnieją salda kont analitycznych – str. 10 protokołu kontroli;

b) jednostka nie ma możliwości sporządzenia zbiorczego dziennika. Brak możliwości sporządzenia zestawienia zbiorczego dzienników częściowych został potwierdzony korespondencją prowadzoną w trakcie kontroli przez badaną jednostkę z producentem programu (wydruk ze skrzynki mailowej Gimnazjum stanowi załącznik nr 9 do protokołu kontroli). Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, jeżeli stosuje się dzienniki częściowe, grupujące zdarzenia według ich rodzajów, to należy sporządzić zestawienie obrotów tych dzienników za dany okres sprawozdawczy. Porównanie łącznych obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald wymaga ręcznego zsumowania obrotów dzienników częściowych – str. 10 protokołu kontroli.

         Kontrola zasad gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, że pracownikiem odpowiedzialnym za zabezpieczenie, przechowywanie i prowadzenie gospodarki drukami był sekretarz szkoły, który zgodnie z zakresem czynności pełni także funkcję kasjera. Prowadzenie kasy wiąże się m.in. z dokonywaniem operacji kasowych na podstawie dowodów przychodowych i rozchodowych, które stanowią druki ścisłego zarachowania. Oznacza to, iż kasjer jest osobą, która sama wydaje sobie kwitariusze przychodowe w jednostce, sama siebie rozlicza z ich wykorzystania oraz prowadzi ewidencję wydania i rozliczenia druków. Z dniem 1 marca 2016 r. dokonano zmiany w zakresach czynności sekretarza i głównego księgowego, w wyniku których ewidencję druków ścisłego zarachowania prowadzi główna księgowa – str. 17 protokołu kontroli.

Przepisy wewnętrzne określające zasady udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza równowartości kwoty 30.000 euro (wprowadzone zarządzeniem z dnia 26 czerwca 2014 r.) regulowały procedury udzielania zamówień publicznych w układzie: zamówienia o wartości poniżej 2.000 zł oraz zamówienia o wartości od 2.000 zł do 30.000 euro. Zamówienia, których wartość szacunkowa nie przekraczała kwoty 2.000 zł mogą być realizowane po negocjacjach z jednym wykonawcą (bez wymogu formy pisemnej), natomiast zamówienia o wartości od 2.000 zł do równowartości 30.000 euro mogą być udzielane po przeprowadzeniu rozeznania cenowego lub negocjacji z co najmniej dwoma wykonawcami. Regulamin nie odnosił się do sposobu dokumentowania zamówień, poza zamówieniami na roboty budowlane, co do których wskazano, że przeprowadzane są w formie zapytania ofertowego według załącznika do regulaminu. Regulamin nie określał też, jakie kryteria będą stosowane przy wyborze oferty i w jaki sposób będzie dokonywany wybór potencjalnych oferentów. Analiza dokumentacji trzech udzielonych zamówień wykazała dokonywanie oceny ofert na dostawę ściśle określonych towarów (objętych zapytaniem), a następnie zamawianie u wybranego dostawcy dostawy, która obejmowała inny, szerszy zakres – np. po wyborze oferty na określony model rolet okiennych zamówiono dwie rolety zgodnie z ofertą oraz dodatkowo cztery inne rolety, zaś na podstawie zamówienia na zakup 3 tablic korkowych o określonym wymiarze zakupiono u wykonawcy jeszcze 4 o innych wymiarach. W jednym przypadku stwierdzono też dokonanie zamówienia o wartości powyżej 2.000 zł z pominięciem regulaminu. Z wyjaśnienia sekretarza szkoły wynika, że oparto się na wcześniejszych ofertach tego wykonawcy, złożonych przy okazji innego postępowania.

Zarządzeniem z dnia 1 marca 2016 r. wprowadzono nowy regulamin udzielania zamówień, których wartość nie przekracza kwoty 30.000 euro, określający m.in.: zasady wyboru najkorzystniejszej oferty, sposób ustalenia wartości zamówienia, progi stosowania regulaminu wraz z wymogami formalnymi dotyczącymi udzielania zamówień, sposób dokumentowania poszczególnych czynności oraz osoby odpowiedzialne za przeprowadzanie procedury – str. 25-28 protokołu kontroli.

W zakresie inwentaryzacji stwierdzono, że termin przeprowadzenia skontrum zbiorów bibliotecznych przeprowadzonego na podstawie zarządzenia nr 2/2016 z dnia 20 stycznia 2016 r. (w dniach od 8 lutego do 4 marca 2016 r.) naruszał przepis § 31 ust. 2 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 29 października 2008 r. w sprawie sposobu ewidencji materiałów bibliotecznych (Dz. U. Nr 205, poz. 1283 ze zm.). Zgodnie z przywołanymi regulacjami w bibliotekach, w których czytelnicy nie mają wolnego dostępu do materiałów, a zbiory nie przekraczają 100 tysięcy jednostek ewidencyjnych, skontrum powinno być przeprowadzone co najmniej raz na 10 lat (z regulaminu biblioteki Gimnazjum nie wynika wprost, czy czytelnicy mają wolny dostęp do księgozbioru). Poprzednie skontrum zostało przeprowadzone w dniach 8-26 czerwca 2005 r. W związku z powyższym kolejne skontrum winno być przeprowadzone w 2015 r. Zgodnie z decyzją Pani Dyrektor z dnia 30 listopada 2015 r. „W związku z realizacją programu MEN „Bezpłatny podręcznik dla uczniów klas I” i problemami wynikającymi z jego realizacją (dostawa podręczników, ewidencja w zbiorach bibliotecznych, wydanie podręczników uczniom) przesuwam termin przeprowadzenia skontrum zbiorów bibliotecznych w gimnazjum z roku 2015 na rok 2016”. – str. 35 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Nieprawidłowości z zakresu stanu rachunkowości należy też wiązać z nieprawidłowymi działaniami organu prowadzącego Gimnazjum.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości jest też Pani odpowiedzialna za prowadzenie rachunkowości jednostki, w tym za ustalenie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości).

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald kont księgi głównej zgodnych z wymaganiami przepisów art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

b) sporządzanie zestawienia obrotów dzienników częściowych za okres sprawozdawczy, jak tego wymaga art. 14 ust. 3 ustawy o rachunkowości.

2. Przestrzeganie obowiązującego w Gimnazjum regulaminu zamówień publicznych.

3. Przestrzeganie terminu przeprowadzania skontrum zasobów bibliotecznych.

4. Precyzyjne określenie w regulaminie biblioteki zasad dostępu czytelników do księgozbioru, mając na uwadze, że jest to warunek jednoznacznego ustalenia spoczywających na jednostce obowiązków w zakresie częstotliwości skontrum.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Białegostoku