Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Suwałki

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 01 lutego 2017 roku (znak: RIO.V.6001-6/16), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Chołko

Wójt Gminy Suwałki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Suwałki za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Suwałki na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W sferze zagadnień organizacyjnych stwierdzono, iż załączony do Statutu Gminy wykaz jednostek organizacyjnych był nieaktualny. Nie wskazano w nim Gminnego Ośrodka Kultury w Krzywem utworzonego z dniem 30 października 2014 r. W trakcie kontroli uchwałą Nr XXV/200/16 Rady Gminy Suwałki z dnia 29 listopada 2016 r. uaktualniono wykaz gminnych jednostek organizacyjnych – str. 4 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona po kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.) wykazała, że:

a) saldo konta 961 „Wynik wykonania budżetu” przeniesiono na konto 960 „Skumulowane wyniki budżetu” pod datą 31 marca 2016 r. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 961, zawartymi w załączniku nr 2 do rozporządzenia, przeniesienie salda konta 961 na konto 960 powinno nastąpić w roku następnym, pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu, co nastąpiło w dniu 26 kwietnia 2016 r., w którym Rada Gminy Suwałki podjęła uchwałę Nr XVII/143/16 w sprawie zatwierdzenia sprawozdania finansowego gminy Suwałki za 2015 r. wraz ze sprawozdaniem z wykonania budżetu gminy Suwałki za 2015 r. – str. 20-21 protokołu kontroli,

b) zobowiązania z tytułu składek członkowskich podlegających przekazaniu na rzecz stowarzyszeń, których członkiem jest gmina, błędnie ewidencjonowano na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”; mając na uwadze zasady funkcjonowania kont określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia tego typu zobowiązania powinny być ujęte na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 21 protokołu kontroli,

c) za pośrednictwem konta 240-5 „Pozostałe rozrachunki – rozliczenie z tytułu wynagrodzeń” księgowane były kwoty zobowiązań z tytułu wynagrodzeń netto (w tym umów zlecenia) oraz ich opłacenie. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, do ewidencjonowania rozrachunków z tytułu wynagrodzeń służy konto 231 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń”, na którym po stronie Wn ujmuje się wypłatę wynagrodzeń (przelewy na rachunki bankowe), a na stronie Ma ujmowane są zobowiązania z tego tytułu. Konto 240 służy zaś do ewidencji krajowych i zagranicznych należności i roszczeń oraz zobowiązań nieobjętych ewidencją na kontach 201-234 – str. 21 protokołu kontroli,

d) kwoty zobowiązań brutto z tytułu świadczeń z ZFŚS (dofinansowanie wypoczynku, pomoc finansowa z okazji świąt) ewidencjonowano na stronie Ma konta 231-1-4 „Rozrachunki z tytułu wynagrodzeń – świadczenia z ZFŚS”, zaś zobowiązań netto z tego samego tytułu przy wykorzystaniu strony Ma konta 240-5 „Pozostałe rozrachunki – rozliczenie z tytułu wynagrodzeń”; ponadto ich opłacenie księgowano za pośrednictwem konta 240-5. Na gruncie postanowień załącznika nr 3 do rozporządzenia, do ewidencji należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników z innych tytułów niż wynagrodzenia służy wyłącznie konto 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” – str. 21-22 protokołu kontroli,

e) do ewidencji rozrachunków z tytułu diet radnych i sołtysów błędnie wykorzystywano konto 231, podczas gdy właściwym kontem dla ewidencji tych rozliczeń jest konto 240 – str. 22 protokołu kontroli,

f) ujęcie ustalonej w wyniku inwentaryzacji na koniec roku wartości paliwa księgowanego w ciężar kosztów, które nie zostało zużyte do końca roku, nastąpiło zapisem Wn 310 „Materiały” – Ma 240 oraz równolegle zapisem ujemnym Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 240. Prawidłowo, operacja ta powinna zostać zaewidencjonowana zapisem Wn 310 – Ma 401, z pominięciem konta 240 oraz bez stosowania zapisów ujemnych na koncie 401 – str. 177 protokołu kontroli,

g) na dzień 31 grudnia 2015 r. na koncie 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” w ewidencji Urzędu wystąpiło saldo Ma w kwocie 900 zł (a tym samym saldo Wn w tej samej wysokości na koncie 223 w ewidencji budżetu), które nie miało odzwierciedlenia w stanie środków pieniężnych na rachunku bankowym Urzędu ewidencjonowanym na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki”. Z opisu konta 223 wynika, że konto to w ewidencji jednostki może wykazywać saldo Ma oznaczające stan środków pieniężnych otrzymanych na pokrycie wydatków budżetowych, lecz niewykorzystanych do końca roku, zaś w ewidencji budżetu może wykazywać saldo Wn oznaczające stan przelanych środków budżetowych na rachunki bieżące jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych, co w stwierdzonej sytuacji nie miało miejsca. Jak ustalono, opisywane salda dotyczyły dotacji celowej niewykorzystanej przez Środowiskowy Dom Samopomocy w Białej Wodzie podlegającej zwrotowi do PUW; ich powstanie było zaś wynikiem błędnych zapisów ujemnych Wn 223 – Ma 800 „Fundusz jednostki” w ewidencji Urzędu i Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 223 w ewidencji budżetu. Dodania wymaga, iż salda wysokości 900 zł na koniec 2015 r. z tego samego tytuł występowały także na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” w ewidencji Urzędu (po stronie Wn) i na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” w ewidencji budżetu (po stronie Ma) – str. 32-34 i 39 protokołu kontroli,

h) na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” na koniec 2015 r. dokonano zmniejszenia odpisu z tytułu odsetek w wysokości zawyżonej o 7.157 zł; jednocześnie ujęty odpis z tytułu odsetek bezpodstawnie zaniżono o kwotę 1.255 zł. Saldo Ma konta 290 na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiło 208.028,06 zł, zaś według ustaleń kontroli powinno stanowić sumę 216.440,06 zł. Stosowne zapisy korygujące zostały dokonane przez Skarbnika w trakcie kontroli, w dniu 6 grudnia 2016 r. Dokonanie odpisów aktualizujących w nieprawidłowych wysokościach miało wpływ na ustalenie wyniku finansowego Urzędu za 2015 r. (tj. jego zawyżenie o kwotę 8.412 zł), a także na niewłaściwą prezentację aktywów i pasywów w bilansie Urzędu Gminy – str. 40-41 protokołu kontroli.

           W sferze opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych stwierdzono, iż przekazując instytucjom kultury – Gminnej Biblioteki Publicznej w Płocicznie – Tartak i GOK w Krzywem – w dniu 17 listopada i 31 grudnia 2014 r. informacje o wysokości przewidzianych – odpowiednio w projekcie uchwały budżetowej na 2015 r. i w uchwale budżetowej na 2015 r. – dotacji podmiotowych powoływał się Pan błędnie na przepisy art. 248 ust. 1 i art. 249 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Należy zauważyć, iż pomimo, że przekazanie tych informacji jest niezbędne tego typu jednostkom, to ich podstawy prawnej nie stanowią przywołane przepisy. Zgodnie z ich brzmieniem, zarząd jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest do przekazania podległym jednostkom odpowiednio informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych oraz informacji o ostatecznych kwotach dochodów i wydatków tych jednostek oraz wysokości dotacji i wpłat do budżetu. Zapis o jednostkach podległych wskazuje jednoznacznie, iż chodzi o jednostki nieposiadające osobowości prawnej.

Z ustaleń kontroli dotyczących planowania finansowego wynika także, iż w trakcie 2015 r. plan finansowy GOK w Krzywem był kilkanaście razy zmieniany. Każdorazowo Dyrektor GOK zgłaszał pisemnie do Pana Wójta potrzebę zmiany planu: 2 wnioski dotyczyły zwiększenia dotacji podmiotowej, zaś przedmiotem 11 wniosków były przesunięcia w obrębie paragrafów klasyfikacji budżetowej. Z okazanej dokumentacji wynika, iż 7 spośród 11 wniosków przekazano do Wydziału Finansowego Urzędu Gminy bez formalnego odniesienia się do proponowanych zmian planu, zaś w 4 przypadkach znajdowała się adnotacja o wyrażeniu przez Pana Wójta zgody na zmianę planu finansowego GOK. Wskazania wymaga, iż ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. z 2012 r. poz. 406, ze zm.) nie przewiduje żadnych kompetencji organu wykonawczego gminy w zakresie kształtowania planu działalności instytucji. Zgodnie z art. 27 ust. 1 i 3 przywołanej ustawy, instytucja prowadzi samodzielną gospodarkę finansową w ramach przyznanych środków, zaś ustalenie jej planu finansowego należy do kompetencji dyrektora instytucji, który winien go opracować mając na uwadze wysokość dotacji organizatora.

Na uwagę zasługuje ponadto, że praktykowany układ (szczegółowość) planu przychodów i kosztów GOK częściowo nie odpowiadał obowiązującym przepisom prawa. Zgodnie z regulacją zawartą w art. 30 ust. 3 ustawy o finansach publicznych plany finansowe samorządowych osób prawnych są sporządzane zgodnie z ustawami o ich utworzeniu, z uwzględnieniem przepisów ustawy o finansach publicznych. Ustawa o finansach publicznych wymaga, aby samorządowe osoby prawne wyodrębniały w planach finansowych elementy wymienione w art. 31 ustawy, w tym między innymi stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku (art. 31 pkt 6) oraz stan środków pieniężnych na początek i koniec roku (art. 31 pkt 7). Jak wykazano wyżej, plan finansowy GOK na 2015 r. został sporządzony w szczegółowości klasyfikacji budżetowej, czego przywołane wyżej przepisy nie przewidują – str. 45 i 47-48 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnienia dochodów z tytułu najmu lokali mieszkalnych wskazania wymaga brak zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Podstawę uchwalenia przez organ stanowiący gminy zasad wynajmowania lokali mieszkalnych stanowią przepisy art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) – str. 170 protokołu kontroli.

W umowie najmu lokalu mieszkalnego o pow. 39,81 m2 położonego we wsi Stary Folwark (aneks z dnia 15 listopada 2005 r.) zastrzegł Pan prawo waloryzowania miesięcznych opłat nie częściej niż raz w roku na podstawie średniorocznego wskaźnika wzrostu cen towarów i usług za rok poprzedni ogłoszonego przez Prezesa GUS w Monitorze Polskim. Należy wskazać, że waloryzacja czynszu stanowi podwyższenie wysokości czynszu, które winno być dokonywane jedynie w sposób określony w art. 8 i art. 8a ustawy o ochronie praw lokatorów…, zatem zastrzeżenie jej w umowie należy uznać za bezprzedmiotowe. Z przywołanych przepisów wynika, iż podwyższenie stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych następuje w drodze wypowiedzenia dotychczasowych stawek, zaś ustawowy termin wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu wynosi 3 miesiące i nie może być skracany umową. Podstawą dokonania wypowiedzenia powinno zaś być stosowne zarządzenie Pana Wójta zmieniające stawkę bazową czynszu obowiązującą na terenie gminy. Dodania wymaga, że możliwość waloryzowania stawki czynszu została przewidziana w wieloletnim programie gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy Suwałki na lata 2013-2018, przyjętym uchwałą Nr XXIX/253/13 Rady Gminy Suwałki z dnia 25 marca 2013 r., poprzez wskazanie: stawkę czynszu Wójt może podwyższać nie częściej niż raz w roku, proporcjonalnie do średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłoszonego przez Prezesa GUS (pkt 2 rozdz. 5 załącznika Nr 1 do uchwały) – str. 98-99 protokołu kontroli.

W obrębie prezentowanego zagadnienia stwierdzono ponadto, iż pomimo ustalenia przez Pana Wójta zarządzeniem Nr 187/13 z dnia 5 czerwca 2013 r. bazowej stawki czynszu w wysokości 2,50 zł za 1m2 lokalu mieszkalnego, najemca lokalu położonego we wsi Stary Folwark został obciążony stawką czynszu określoną przywołanym zarządzeniem dopiero od dnia 1 sierpnia 2015 r., tj. z 22-miesięcznym opóźnieniem (przy uwzględnieniu trzymiesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowej wysokości czynszu wynikającego z art. 8a ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…). Zgodnie z treścią § 3 zarządzenia jego postanowienia weszły w życie z dniem jego podjęcia. W wyniku zaniechania zastosowania postanowień zarządzenia przez okres 22 miesięcy czynsz stanowił 22,87 zł miesięcznie, zamiast kwoty 99,53 zł. Powyższe spowodowało uszczuplenie dochodów budżetowych na łączna sumę 1.686,52 zł – str. 99 protokołu kontroli.

W zakresie realizacji dochodów z najmu lokali użytkowych stwierdzono nieprawidłowości w treści przyjętego przez Pana Wójta w dniu 16 marca 2015 r. zarządzenia Nr 28/15 w sprawie zasad najmu i stawek czynszu lokali użytkowych w budynkach w zasobach mienia komunalnego Gminy Suwałki w zakresie zasad ustalania czynszu. Postanowieniami zarządzenia określono bowiem m.in., że stawki czynszu nie mogą być niższe niż suma miesięcznych wydatków obciążających wynajmującego z tytułu utrzymania lokalu; stawka czynszu najmu lokalu obejmuje koszty administrowania, koszty konserwacji i utrzymania technicznego budynku, koszty utrzymania czystości otoczenia budynku; czynsz najmu lokalu obejmuje opłaty za świadczenia związane z eksploatacją lokalu. W trakcie kontroli okazano kalkulację czynszu najmu poszczególnych powierzchni w budynku Urzędu Gminy przy ul. Świerkowej 45 w Suwałkach. Wynika z niej, iż wysokość przyjętych w zarządzeniu stawek czynszu – w wysokości 4,92 zł/m2 za pomieszczenia piwniczne i gospodarcze oraz w wysokości 22,14 zł/m2 za pomieszczenia użytkowe – ustalono w oparciu o dane dotyczące kosztów eksploatacji oraz innych kosztów związanych z zagospodarowaniem (w tym m.in. podatków, ubezpieczenia budynku, dozoru ochroniarskiego, energii elektrycznej, ogrzewania, wody, ścieków, opłat za gospodarowanie odpadami, wynagrodzenia sprzątających, amortyzacji budynku). Dodatkowo uwzględniono także narzut w kwocie 6.143,97 zł miesięcznie dla całego budynku (kwota 6.143,97 zł podzielona przez powierzchnię budynku 2.686,52 m2 stanowiła 2,29 zł, którą to sumę należy traktować jako rzeczywisty czynsz z tytułu wynajmu 1 m2 powierzchni). Z zaprezentowanej kalkulacji wynika, iż całkowity średni koszt eksploatacji wraz z narzutem wyniósł 46.261,87 zł, zaś koszt utrzymania 1 m2 dowolnej powierzchni budynku stanowił kwotę 17,22 zł/m2. Stwierdzono, iż w praktyce w umowach najmu lokali użytkowych stosowano wyżej wymienione stawki. Oznacza to, iż pobierany czynsz obejmował także koszty bieżące utrzymania lokali (całość uzyskiwanych z tego tytułu dochodów klasyfikowano w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze”). Należy zatem uznać, iż umowy nie określają w istocie stawki czynszu rozumianej jako należność gminy za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Czynsz stanowi istotę umowy najmu, jak to wynika z art. 659 § 1 Kodeksu cywilnego. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez gminę przejściowo – za najemcę – koszty utrzymania lokalu (dostarczanych do niego mediów), które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów funkcjonowania innych podmiotów, w tym prowadzących działalność gospodarczą. Prawidłowo, kwoty wpłacone przez najemców lokali użytkowych służące pokryciu ponoszonych przez gminę kosztów utrzymania budynku powinny być zarachowane na zwrot (wznowienie) wydatków w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej wydatków, a tylko ewentualnie na dochody z usług (w rozdziale odpowiednim do ich rodzaju) – w zależności od daty wpływu środków lub przyjętego sposobu rozliczeń. Należy bowiem wskazać, iż w konsekwencji przyjmowania całości tych wpłat na dochody (par. 0750), zarówno wydatki budżetu, jak i koszty ujęte w ewidencji księgowej Urzędu zawierają wydatki i koszty poniesione na funkcjonowanie innych podmiotów. Prezentowana w sprawozdawczości kwota wykonanych wydatków budżetu zawiera zatem w części wydatki poniesione przez gminę (przejściowo) na cele niedotyczące realizacji zadań publicznych, co sprzeciwia się postanowieniom m.in. art. 216 ust. 2 ustawy o finansach publicznych – str. 100-102 i 106 protokołu kontroli.

           Kontrola wykazała przypadki zaniechania naliczania i ewidencjonowania na koniec każdego kwartału należnych odsetek od nieopłaconych w terminie należności z tytułu najmu lokali użytkowych i dzierżawy gruntów w łącznej wysokości 54,47 zł. W trakcie kontroli dokonano naliczenia i ujęcia w księgach odsetek w łącznej kwocie 46,34 zł. Jak ustalono, kontrolowana jednostka nie naliczała i nie pobierała pozostałej sumy odsetek w związku z zapisami przyjętymi w zarządzeniu Nr 49/10 Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2010 r. w sprawie w sprawie przyjęcia zasad rachunkowości w Urzędzie Gminy Suwałki, w części pn. „Obowiązujące metody wyceny aktywów i pasywów oraz ustalania wyniku finansowego”. Wynika z nich, że niewielkie salda należności w kwocie nie przekraczającej kwoty kosztów wysłania upomnienia podlegają odpisaniu w pozostałe koszty operacyjne. Zapis taki jest sprzeczny z dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych określającą, iż jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania, a także § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, zgodnie z którym odsetki od należności należy ująć w księgach w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż na koniec kwartału, w wysokości odsetek należnych na koniec każdego kwartału. Należy przy tym podkreślić, że przyjęta w jednostce regulacja nie odnosi się do ewentualnych uwarunkowań ekonomicznych mogących wpływać na zasadność dochodzenia należności, w tym odsetek w niskich kwotach – nie wskazano np., w jakich przypadkach mogłyby one mieć zastosowanie ze względu na czas obowiązywania umowy, za jaki okres naliczona kwota odsetek ma nie przekraczać kosztów wysłania upomnienia, aby podjąć działania w celu jej umorzenia (a nie zaniechania naliczenia i pobierania, jak praktykowano). Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że np. w odniesieniu do odsetek z umów najmu, gdzie wysokość czynszu obejmowana jest comiesięcznie wystawianą fakturą dostarczaną najemcy, poinformowanie kontrahenta o wysokości odsetek np. według stanu na koniec kwartału nie generuje żadnych dodatkowych kosztów po stronie jednostki, zatem brak uzasadnienia dla odstępowania od ich naliczania i dochodzenia. Dodania wymaga także, że w przepisach powszechnie obowiązujących brak jest regulacji upoważniającej do odstąpienia od naliczania odsetek od nieterminowo wpłacanych należności cywilnoprawnych. Regulacja taka obowiązuje tylko w zakresie odsetek od należności podatkowych (art. 54 § 1 pkt 5 Ordynacji podatkowej).

W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, iż w 2015 r. koszt wysłania listu za zwrotnym potwierdzeniem wynosił 6,10 zł, koszty upomnienia wynosiły 11,60 zł. Dlatego też mając na względzie powyższe uregulowania oraz gospodarność środkami publicznymi, w przypadku uregulowania należności głównej przez zobowiązanego, Wójt Gminy podjął decyzję o nienaliczaniu i niedochodzeniu odsetek od nieterminowo regulowanych należności cywilnoprawnych (z tytułu najmu i dzierżawy) w przypadku, gdy koszty dochodzenia są wyższe niż kwota należnych odsetek. Ponadto Skarbnik argumentowała, iż jedną z przesłanek umorzenia czynności cywilnoprawnych, o których mowa w art. 56 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych jest sytuacja, gdy zachodzi przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty wyższej od kosztów dochodzenia i egzekucji tej należności lub postępowanie egzekucyjne tej należności okazało się nieskuteczne. Dodała także, iż ustawodawca określił w art. 2 § 1 ust. 1a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, od 1 stycznia 2010 r., iż egzekucji administracyjnej podlegają wszystkie należności przypadające jednostkom sektora finansów publicznych, także cywilnoprawne, ponieważ do nich wszystkich ma zastosowanie ustawa o finansach publicznych (…). Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia pragnę wskazać, iż kategoria należności wymienionych w art. 2 § 1 ust. 1a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (niepodatkowe należności budżetowe, do których stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych) nie obejmuje dochodów uzyskiwanych przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie umów prawa cywilnego, lecz odnosi się do należności wymienionych w art. 60 ustawy o finansach publicznych – str. 103-105 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z opłat za zezwolenia na sprzedaż alkoholu stwierdzono, iż w przypadku trzech przedsiębiorców opłaty za 2015 r. nie zostały wniesione we właściwych wysokościach – łączne zaniżenie dochodów z tego tytułu stanowiło kwotę 992,06 zł. Kontrolowanie prawidłowości wnoszonych opłat należy do obowiązków inspektora Urzędu Gminy wskazanego w protokole kontroli. Należne sumy zostały uiszczone przez przedsiębiorców w trakcie kontroli – str. 119-120 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i wykazała uchybienia opisane w protokole kontroli.

Kontrola terminowości wpłat podatków i opłat wykazała, w przypadkach podanych niżej, powtarzalne, wielokrotne nieprzestrzeganie ustawowych terminów ich wnoszenia przez tych samych podatników. Dotyczyło to:

a) 2 podatników podatku od nieruchomości od osób prawnych; kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 55.927 zł – str. 69 protokołu kontroli,

b) 1 podatnika podatku od środków transportowych; kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 660 zł – str. 74 protokołu kontroli,

c) 4 podatników łącznego zobowiązania pieniężnego; kwota podatków uiszczona po terminie wynosiła 4.035,20 zł – str. 89 protokołu kontroli,

d) 3 właścicieli nieruchomości w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a kwota opłaty uiszczona po terminie wynosiła 299,85 zł – str. 78 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie, narażające na uszczuplenie należności publicznoprawnych jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy może wystąpić do naczelnika urzędu skarbowego z wnioskiem o ukaranie.

Ustalenia dotyczyły także niedostatecznej reakcji organu podatkowego na fakt naruszenia przez podatników, będących osobami fizycznymi, prawnymi bądź jednostkami organizacyjnymi nieposiadającymi osobowości prawnej, obowiązku terminowego składania deklaracji podatkowych (informacji podatkowych):

a) 5 podatników podatku rolnego; kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych średnio 56 dni po terminie wynosiła 46 zł – str. 61 protokołu kontroli,

b) 3 podatników podatku leśnego; kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych średnio 43 dni po terminie wynosiła 130 zł – str. 64 protokołu kontroli,

c) 3 podatników podatku od środków transportowych od osób prawnych; kwota podatku wynikająca z deklaracji złożonych średnio 63 dni po terminie wynosiła 7.341 zł – str. 72-73 protokołu kontroli.

Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji wypełnia znamiona czynu określonego w art. 56 § 4 k.k.s. – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe.

Przyznawanie dodatków specjalnych, stanowiących składnik wynagrodzenia, w kontrolowanej jednostce normuje regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Gminy w Suwałkach (wprowadzony zarządzeniem Nr 15/09 Pana Wójta z dnia 28 maja 2009 r.), który stanowi, że dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi m.in. ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy oraz, że dodatek przyznaje się na czas oznaczony, a w indywidualnych przypadkach także na czas nieokreślony. Wskazana regulacja narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902). Możliwość przyznawania dodatku specjalnego ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy oraz na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 1 i 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi (poza pracownikami wymienionymi w art. 36 ust. 3 ustawy) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań.

Z ustaleń kontroli wynika, iż zakwestionowane postanowienia regulaminu wynagradzania były także wykorzystywane w praktyce. Sekretarzowi Gminy został bowiem przyznany dodatek specjalny (pismem z dnia 20 stycznia 2015 r.) w wysokości 300 zł miesięcznie z uwagi na charakter pracy; dodatek przyznano na czas określony od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2015 r. Wcześniej dodatek w tej samej wysokości przyznano na okres 2013 r. i 2014 r.; dodatek specjalny w tej kwocie przyznano Sekretarzowi także na okres od dnia 1 stycznia do dnia 31 grudnia 2016 r. W złożonym wyjaśnieniu przedstawił Pan m.in.: z uwagi na fakt, że w Urzędzie Gminy nie zatrudniono zastępcy Wójta Sekretarz wykonywał szereg zadań przypisanych Wójtowi Gminy Suwałki; (…) m.in. działał w moim imieniu przez udzielone pełnomocnictwa; dodatek specjalny przyznałem z uwagi na charakter dodatkowych zadań wykonywanych przez Sekretarza Gminy. Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi (poza pracownikami wymienionymi w art. 36 ust. 3 ustawy) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Okresowe zwiększenie obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań lub powierzenie dodatkowych zadań należy uznać za okoliczność nieudokumentowaną w opisywanym przypadku. Należy jednocześnie wskazać, iż ustawodawca przewidział możliwość określenia przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania warunków i sposobu przyznawania także „innych” dodatków niż określone w ustawie, o czym stanowi art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Wynika stąd, iż ma Pan prawo ustalić w regulaminie wynagradzania inne niż wskazane przepisami powszechnie obowiązującymi dodatki do wynagrodzenia oraz określić warunki i sposób ich przyznawania.

Na uwagę zasługuje także, iż w treści regulaminu wynagradzania, w części dotyczącej wymagań kwalifikacyjnych pracowników niezbędnych do wykonywania pracy na poszczególnych stanowiskach, dla kierownika referatu określono 2-letni staż pracy, podczas gdy z tabeli IV lit. F załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) wynika, że minimalny staż pracy dla tego stanowiska wynosi 4 lata. Na gruncie przepisów art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o pracownikach samorządowych obowiązkiem pracodawcy jest określenie w regulaminie wynagradzania wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych. Regulamin wynagradzania ma uszczegółowić regulacje rozporządzenia w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych, zatem nie może on przewidywać łagodniejszych wymagań kwalifikacyjnych do objęcia danego stanowiska urzędowego – str. 125-128 protokołu kontroli.

Sprawdzenie przestrzegania postanowień rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167, ze zm.) oraz regulacji wewnętrznych w postaci zarządzenia Nr 56/10 Pana Wójta z dnia 31 grudnia 2010 r. wykazało, że:

a) w jednym przypadku (delegacja nr 152/15 do Płociczno-Tartak) nie został udokumentowany wniosek pracownika o wyrażenie zgody na przejazd w podróży służbowej samochodem prywatnym według wzoru określonego załącznikiem nr 1 do zarządzenia. To samo polecenie wyjazdu służbowego zostało rozliczone według stawki 0,8358 zł za 1 km przebiegu, zamiast przy zastosowaniu stawki za 1 km przebiegu pojazdu wyliczonej w oparciu o dzienny koszt przejazdu środkami komunikacji zbiorowej, uwzględniający ceny biletu PKS/PKP, jak to wynikało z obowiązujących w kontrolowanym okresie regulacji zawartych w przywołanym zarządzeniu Pana Wójta. Dodania wymaga, iż w trakcie kontroli dokonał Pan modyfikacji wewnętrznych zasad rozliczania kosztów podróży służbowych; zarządzeniem Nr 39/16 z dnia 15 grudnia 2016 r. ustalił Pan stawki za 1 km przebiegu samochodu osobowego w podróżach służbowych pracowników Urzędu Gminy Suwałki odbywanych samochodem osobowym niebędącym własnością pracodawcy – 0,40 zł za 1 km w przypadku pojemności silnika do 900 cm3 i 0,60 zł za 1 km w przypadku pojemności silnika powyżej 900 cm3. Ponadto, w przypadku omawianej podróży druk polecenia wyjazdu służbowego został wystawiony w dniu 23 listopada 2015 r. (tj. w dniu wyjazdu), podczas gdy zgodnie z regulacjami wewnętrznymi druk ten wypełnia się w jednym egzemplarzu w dniu poprzedzającym dzień wyjazdu – str. 138-140 protokołu kontroli,

b) pracownikom delegowanym do odbycia podróży zagranicznej (delegacja nr 143/15 i nr 144/15 na Białoruś) nie wypłacono zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę, czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”. Na uwagę zasługuje także, iż zarządzeniem Nr 15/16 z dnia 6 czerwca 2016 r. przyjął Pan, iż rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki według średniego kursu z dnia jej wypłacenia, co jest zgodne z treścią § 20 ust. 3 rozporządzenia. Przewidział Pan jednakże jednocześnie, iż w przypadku, gdy pracownik nie podjął zaliczki, to zgodnie z art. 11a ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych oraz art. 30 ust. 2 pkt 2 ustawy o rachunkowości, do przeliczenia poniesionych kosztów stosuje się średni kurs NBP z ostatniego dnia roboczego poprzedzającego dzień poniesienia kosztu; w przypadku zagranicznej podróży służbowej dniem poniesienia kosztu jest dzień przedłożenia przez pracownika rozliczenia kosztów podróży. Wskazany zapis pozostaje w sprzeczności z ustalonym przepisami prawa obowiązkiem wypłaty zaliczki oraz rozliczania kosztów podróży zagranicznej według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki – str. 141-143 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności stosowania klasyfikacji budżetowej wydatków, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), wykazała nieprawidłowe kwalifikowanie w 2015 r. (zarówno po stronie planu jak i wykonania) do par. 2310 „Dotacje celowe przekazane gminie na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” środków przekazywanych miastu Suwałki tytułem zwrotu kosztów wychowania przedszkolnego dzieci z terenu gminy Suwałki uczęszczających do niepublicznych przedszkoli i punktów przedszkolnych położonych na terenie miasta Suwałki (w 2015 r. na sumę 147.041,30 zł). Przekazywane środki stanowią zwrot kosztów w sytuacji, o której mowa w art. 90 ust. 2c i 2e ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.), nie mając charakteru dotacji, jak to błędnie określano w porozumieniach zawieranych pomiędzy gminą Suwałki a miastem Suwałki (w kontrolowanym okresie obowiązywało porozumienie z dnia 11 marca 2015 r.). Należy też podkreślić, że przepisy nie wymagają zawarcia porozumienia do dokonywania wydatków dotyczących refundacji innej gminie kosztów dotacji udzielonej na dzieci będące mieszkańcami własnej gminy; przywołane przepisy art. 90 ust. 2c i 2e ustawy o systemie oświaty wprost zobowiązują bowiem gminy do pokrywania ustalonych kosztów. Wydatki takie należy ujmować zatem do par. 4330 „Zakup usług przez jednostki samorządu terytorialnego od innych jednostek samorządu terytorialnego”.

Konsekwencją nieprawidłowego traktowania zwrotu kosztów jako dotacji był sposób ich rozliczania za pośrednictwem konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…”, zamiast przy wykorzystaniu konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”. W związku z powyższym na koniec 2015 r. w ewidencji do konta 224 uwidoczniono zobowiązane wobec miasta Suwałki na kwotę 12.815,66 zł – str. 38-39 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli klasyfikacji wydatków poniesionych na wykonanie robót budowlanych, pod kątem zaliczania do wydatków bieżących lub majątkowych względem charakteru wykonywanych prac, stwierdzono, że do wydatków majątkowych niewłaściwe zaliczono pomoc finansową udzieloną powiatowi suwalskiemu na zadanie pn. „Odnowa drogi powiatowej nr 1153B Suwałki-Okuniowiec-Kaletnik-Wiatrołuża-Zaboryszki w km 4+370-6+820” w łącznej wysokości 334.067,72 zł (klasyfikując wydatki w par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansowa udzielania między j.s.t. na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”). Podstawę udzielenie pomocy finansowej na realizację zadania stanowiła umowa z dnia 1 kwietnia 2015 r. Z okazanej dokumentacji (w tym faktury wykonawcy i kosztorysu ofertowego) wynika, że ich przedmiotem było: oczyszczenie i skropienie istniejącej nawierzchni bitumicznej emulsją asfaltową, warstwa wyrównawcza z betonu asfaltowego, nawierzchnia z mieszanki mineralno-asfaltowej grysowo-żwirowej. uzupełnienie poboczy mieszanką kruszywową, renowacja rowów i studnia chłonna. Przedmiot robót wskazuje na ich remontowy charakter. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy oświadczyła m.in., iż Starosta Powiatu Suwalskiego określił planowany koszt zadania zaznaczając, iż będzie ono realizowane w ramach inwestycji; w budżecie Powiatu Suwalskiego wymienione zadanie było ujęte w wykazie zadań inwestycyjnych do realizacji w 2015 r.; ze strony Starostwa Powiatowego w Suwałkach uzyskano wyjaśnienie, iż w ramach zrealizowanego zadania nastąpiła przebudowa drogi o nr 1153B, która to podniosła wartość istniejącego środka trwałego.

Wskazania wymaga, że zarówno według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) – zawierającej definicję remontu w art. 3 pkt 8 (rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na przywróceniu (odtworzeniu) stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, w tym przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440, ze zm.), która w art. 4 pkt 19 definiuje remont dróg jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym, jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości – wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym), poniesione wydatki nie powinny były zostać skwalifikowane jako wydatki majątkowe. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Dodania wymaga, iż niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej wpływające na wysokość wydatków bieżących i majątkowych budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych) – str. 161-162 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli udzielenia zamówienia publicznego na wykonywanie kompleksowych usług w zakresie bieżącego utrzymania i remontów gminnych oraz lokalnych dróg na terenie Gminy Suwałki w 2015 r. stwierdzono nieprawidłowości wynikające z nieprzestrzegania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.), polegające na tym, że:

a) podanej w dokumentacji postępowania wartości szacunkowej zamówienia nie zwiększono o przewidywane zamówienia uzupełniające. Zgodnie z treścią art. 32 ust. 3 Prawa zamówień publicznych (w brzmieniu obowiązującym w czasie prowadzenia postępowania), jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie zamówień uzupełniających, przy ustalaniu wartości zamówienia uwzględnia się wartość zamówień uzupełniających,

b) dwóch oferentów nie wykazało spełniania wszystkich warunków udziału w postępowaniu, określonych specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Zgodnie z przyjętymi w specyfikacji wymogami, w celu potwierdzenia posiadania niezbędnej wiedzy i doświadczenia wykonawcy obowiązali byli udokumentować wykonanie w okresie ostatnich 3 lat przed upływem terminu składania ofert, a jeżeli okres prowadzenia działalności jest krótszy – w tym okresie, usługi o charakterze i złożoności porównywalnej z zakresem zadań będących przedmiotem zamówienia o wartości nie mniejszej niż 50.000 zł brutto dla zadania V oraz zamówienia o wartości nie mniejszej niż 100.000 zł brutto dla zadania I, II, III, IV (pkt IV ust. 1 lit. f). Z ustaleń kontroli wynika, że Transport Ciężarowy Roboty Ziemne W. Olsztyn z Suwałk (oferta na zadanie IV) wykazał wykonanie usługi o wartości nie mniejszej niż 100.000 zł, przy czym usługa ta została wykonana w 2011 r., tj. w okresie wykraczającym poza okres 3 lat przed upływem terminu składania ofert. Inny z oferentów – Zakład Przetwórstwa Drzewnego Eksport – Import M. Mikielski z Wiżajn (oferta na zadanie IV) - wykazał zaś wykonanie trzech usług, z których każda nie przekraczała wymaganej specyfikacją istotnych warunków zamówienia kwoty 100.000 zł. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu, w odniesieniu do pierwszego z oferentów wskazał Pan, że omyłkowo przeoczono datę usługi podanej w wykazie; względem drugiego z oferentów argumentował Pan, iż przyjęto zasadę przy dokonywaniu oceny oferty zsumowania trzech podanych w wykazie wykonywanych usług. Suma tych zadań przekroczyła kwotę 100.000 zł, gdyż wyniosła 135.533,40 zł. Zsumowanie podanych wartości potwierdziło spełnienie warunku wymaganego od wykonawcy. Wskazania wymaga, iż możliwość sumowania wartości usług nie wynikała z postanowień specyfikacji. Na podstawie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych zamawiający winien był wezwać wykonawców do uzupełnienia brakujących dokumentów, czego zaniechano. Zgodnie z postanowieniami art. 24 ust. 2 pkt 4 Prawa zamówień publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie przeprowadzania postępowania, z postępowania wyklucza się wykonawców, którzy nie wykazali spełniania warunków udziału w postępowaniu (obecnie stanowi o tym art. 24 ust. 1 pkt 12 ustawy). Natomiast na podstawie art. 24 ust. 4 tej ustawy, ofertę wykonawcy wykluczonego uznaje się za odrzuconą. Nieprawidłowość nie miała wpływu na wynik postępowania – str. 150-157 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wskazanie Skarbnikowi na wyeliminowanie uchybień i nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) przeksięgowywanie wyniku budżetu na konto 960 pod datą zatwierdzenia sprawozdania z wykonania budżetu,

b) ewidencjonowanie zobowiązań z tytułu składek na rzecz stowarzyszeń na koncie 240,

c) zaniechanie księgowania zobowiązań z tytułu wynagrodzeń (w tym z umów zlecenia) oraz ich opłacenia poprzez konto 240,

d) księgowanie rozrachunków z pracownikami z tytułu świadczeń z ZFŚS na koncie 234,

e) ewidencjonowanie rozrachunków z tytułu diet radnych i sołtysów na koncie 240,

f) ujmowanie wartości stanu paliwa ustalonego w wyniku inwentaryzacji na koniec roku, a zaksięgowanego uprzednio w koszty, zapisem Wn 310 – Ma 401,

g) przestrzeganie zasady, w myśl której saldo Ma konta 223 w ewidencji Urzędu musi znajdować odzwierciedlenie w stanie środków pieniężnych na rachunku bankowym Urzędu składającym się na saldo Wn konta 130,

h) zaprzestanie księgowania na koncie 224 rozrachunków z tytułu refundacji miastu Suwałki kosztów dotacji udzielonej na dzieci będące mieszkańcami gminy Suwałki uczęszczające do niepublicznych przedszkoli i niepublicznych punktów przedszkolnych na terenie miasta, mając na uwadze, że rozliczenia te nie mają charakteru dotacji; ujmowanie tych rozliczeń na koncie 201,

i) prawidłowe dokonywanie odpisów aktualizujących na koncie 290, przy uwzględnieniu uwag zawartych w protokole kontroli,

j) ewidencjonowanie jako zwrotu wydatków otrzymanych wpływów będących efektem obciążenia przez Urząd innych podmiotów (najemców lokali użytkowych) w związku z wcześniejszym, przejściowym, poniesieniem z planu Urzędu wydatków pokrywających koszty obciążające te podmioty,

k) naliczanie, ujmowanie w księgach i egzekwowanie odsetek od nieterminowo opłacanych należności cywilnoprawnych.

2. W zakresie planów finansowych instytucji kultury:

a) przekazywanie instytucjom kultury informacji o wysokości dotacji ujętych odpowiednio w projekcie uchwały budżetowej i w uchwale budżetowej bez powoływania się na przepisy art. 248 ust. 1 i art. 249 ust. 1 ustawy o finansach publicznych,

b) zaprzestanie ingerencji w proces zmiany planu instytucji kultury, mając na uwadze, że przepisy prawa nie przewidują kompetencji Pana Wójta w tym zakresie; w tym celu wskazanie kierownikom instytucji na obowiązek samodzielnego dokonywania zmian w planach, przy zachowaniu wysokości dotacji ustalonej uchwałą budżetową,

c) egzekwowanie od dyrektora GOK obowiązku sporządzania planu finansowego w układzie wymaganym przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych.

3. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały określającej zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, mając na uwadze przepisy art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów…

4. W zakresie najmu lokali mieszkalnych:

a) wyeliminowanie z treści umowy najmu lokalu mieszkalnego postanowień w zakresie waloryzowania stawki czynszu, jako bezprzedmiotowej w świetle przedstawionych w niniejszym wystąpieniu zasad podnoszenia czynszu,

b) podnoszenie wysokości czynszu za najem lokali mieszkalnych po wejściu w życie zmiany stawki bazowej wynikającej ze stosownego zarządzenia Pana Wójta, z jednoczesnym zachowaniem 3-miesięcznego okresu wypowiedzenia dotychczasowych stawek,

c) obciążenie najemcy wskazanego w części opisowej wystąpienia kwotą 1.686,52 zł z tytułu zaniżonego czynszu.

5. W zakresie najmu lokali użytkowych:

a) dokonanie modyfikacji umów z najemcami lokali użytkowych wskazanymi w części opisowej wystąpienia, w ten sposób, by określały odrębnie kwotę czynszu najmu, a odrębnie zasady wnoszenia odpłatności za media dostarczane przez gminę do lokali, odnoszące się do rzeczywistych kosztów zakupu lub wytworzenia tych mediów przez gminę,

b) usunięcie z zarządzenia w sprawie zasad najmu i stawek czynszu lokali użytkowych… zapisów przewidujących, iż stawka czynszu obejmuje także koszty bieżące utrzymania lokali, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

6. Rozważenie zmiany postanowień zawartych w dokumentacji opisującej zasady rachunkowości odnoszących się do odpisywania w pozostałe koszty operacyjne sald należności nieprzekraczających kwoty kosztów wysłania upomnienia, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia dotyczące należności cywilnoprawnych.

7. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy weryfikowaniu prawidłowości wnoszonych opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych.

8. Dyscyplinowanie podatników w zakresie terminowego składania deklaracji podatkowych oraz terminowości wpłat podatków i opłat lokalnych.

9. Rozważenie możliwości wystąpienia z wnioskiem do właściwego urzędu skarbowego o ukaranie podatników uchylających się od realizacji obowiązków w sposób wypełniający przesłanki wykroczenia skarbowego.

10. W zakresie wydatków na wynagrodzenia:

a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych ze względu na charakter pracy lub warunki wykonywania pracy oraz na czas nieoznaczony,

b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku. W przypadku, gdy czynności traktowane przez Pana dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracowników, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego,

c) dostosowanie przyjętych w regulaminie wynagradzania wymagań kwalifikacyjnych dla kierownika referatu co najmniej do poziomu minimalnych wymagań kwalifikacyjnych, określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

11. W zakresie wydatków na podróże służbowe:

a) zlecanie odbywania podróży służbowych samochodami niebędącymi własnością pracodawcy na podstawie składanych przez pracowników wniosków wymaganych przepisami wewnętrznymi,

b) rozliczanie kosztów podróży służbowych samochodem prywatnym według stawek obowiązujących pracowników Urzędu Gminy,

c) wystawianie druku polecenia wyjazdu służbowego z zachowaniem wymogów określonych przepisami wewnętrznymi,

d) wypłacanie zaliczki na koszty podróży każdemu pracownikowi delegowanemu w zagraniczną podróż służbową,

e) usunięcie przywołanej w części opisowej wystąpienia regulacji pozostającej w sprzeczności z przewidzianą w przepisach powszechnie obowiązujących zasadą rozliczania zwrotu kosztów podróży zagranicznej w danej walucie według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki.

12. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków budżetowych, poprzez:

a) ujmowanie wydatków z tytułu refundacji miastu Suwałki kosztów dotacji udzielonej na dzieci będące mieszkańcami gminy Suwałki uczęszczające do niepublicznych przedszkoli i niepublicznych punktów przedszkolnych na terenie miasta Suwałki w par. 4330,

b) ujmowanie wydatków na zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ustawy o drogach publicznych i ustawy o rachunkowości jako wydatki bieżące.

13. W zakresie udzielania zamówień publicznych:

a) ustalanie wartości zamówienia z uwzględnieniem wartości przewidzianych w specyfikacji zamówień, o których mowa w art. 67 ust. 1 pkt 6 i 7 Prawa zamówień publicznych,

b) zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia większej staranności w zakresie weryfikowania zgodność dokumentów zawartych w ofertach wykonawców z wymaganiami specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

c) występowanie do wykonawców, którzy złożyli oferty w postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego, o uzupełnienie brakujących dokumentów w trybie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

             w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach