Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Białymstoku

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 grudnia 2016 roku (znak: RIO.I.6001-3/16), o treści jak niżej:

Pan

Tadeusz Truskolaski

Prezydent Białegostoku

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta Białystok za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Białymstoku na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                      Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania miasta oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Ustalenia kontroli opisano w niniejszym wystąpieniu w układzie poszczególnych zagadnień:

1) Zagadnienia ogólnoorganizacyjne

2) Prowadzenie ksiąg rachunkowych i inwentaryzacja

3) Sprawozdawczość

4) Ogólne zagadnienia dotyczące planowania i wykonywania budżetu

5) Dochody budżetu

6) Wydatki budżetu i zamówienia publiczne

7) Dotacje

1) Zagadnienia ogólnoorganizacyjne

W zakresie zagadnień dotyczących kontroli zarządczej stwierdzono naruszenie regulacji zawartych w § 12 ust. 1 pkt 1 w zw. § 12 ust. 2 i 3 Regulaminu organizacji i funkcjonowania kontroli zarządczej w Mieście Białystok, stanowiącego załącznik do zarządzenia Pana Prezydenta Nr 2835/12 z dnia 5 grudnia 2012 r. Zobowiązują one kierowników jednostek organizacyjnych Urzędu do przygotowania planów działań, wyznaczenia celów i zadań dla jednostek organizacyjnych Urzędu, a także systemu monitorowania realizacji wyznaczonych celów i zadań, które po zatwierdzeniu przez właściwego zastępcę Prezydenta należy przedłożyć Panu Prezydentowi za pośrednictwem pełnomocnika w terminie do dnia 15 grudnia każdego roku. Ustalono, iż cześć planów działań na 2015 r. przedłożono z uchybieniem wskazanego terminu, a konkretnie w dniach: 16 grudnia (4 jednostki), 17 grudnia (2 jednostki) i 19 grudnia (2 jednostki) 2014 r. – str. 14-15 protokołu kontroli.

Podobne uchybienie stwierdzono w zakresie planów zamówień publicznych, których termin sporządzenia przez poszczególne jednostki organizacyjne Urzędu i przedłożenia do Biura Zamówień Publicznych – stosownie do § 4 zarządzenia Pana Prezydenta Nr 4372/14 z dnia 17 kwietnia 2014 r. w sprawie zasad przygotowania i prowadzenia przez Miasto Białystok postępowań o udzielenie zamówień publicznych, sposobu zatwierdzania wyników postępowań oraz zasad reprezentacji – upływa również 15 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Wskazanego terminu nie dotrzymało 6 jednostek organizacyjnych – str. 378-379 protokołu kontroli.

Sprawdzenie przestrzegania postanowień Regulaminu udzielania przez Miasto Białystok zamówień publicznych o wartości do kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, stanowiącego załącznik Nr 2 do zarządzenia Nr 4372/14 Pana Prezydenta z dnia 17 kwietnia 2014 r., wykazało, że w przypadku 3 postępowań objętych badaniem nie dopełniono obowiązku, zgodnie z którym wniosek o uruchomienie postępowania podpisany przez dyrektora merytorycznie właściwego dla danego zamówienia powinien wpłynąć do Biura Zamówień Publicznych najpóźniej na 6 dni roboczych przed proponowanym terminem wszczęcia postępowania. Analogiczne uchybienie stwierdzono przy uruchomieniu 3 postępowań, do których zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.). Wymóg przedłożenia wniosku do Biura Zamówień Publicznych najpóźniej na 6 dni roboczych przed proponowanym terminem wszczęcia postępowania w tych przypadkach wynikał z postanowień Regulaminu udzielania przez Miasto Białystok zamówień publicznych o wartości przekraczającej kwotę określoną w art. 4 pkt 8 ustawy Prawo zamówień publicznych, stanowiącego załącznik Nr 1 do przywołanego wyżej zarządzenia Nr 4372/14. Poza tym, w jednym przypadku formalnego wszczęcia postępowania o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro (w drodze przesłania zapytań ofertowych do wykonawców) dokonano w dniu 2 listopada 2015 r., podczas gdy z wniosku o jego uruchomienie, pochodzącego z dnia 29 października 2015 r., wynikało, iż proponowanym terminem wszczęcia postępowania jest dzień 30 listopada tego roku – str. 379-380, 382-387, 390 i 394 protokołu kontroli.

W efekcie działań kontrolnych stwierdzono występujące w dalszym ciągu niedociągnięcia w zakresie przepływu wewnątrz jednostki informacji dotyczących procesu windykacji należności pieniężnych o charakterze cywilnoprawnym, co sprzeciwia się jednej z kluczowych funkcji kontroli zarządczej. Regulaminem organizacyjnym Urzędu Miejskiego zadania w sferze windykacji przypisano do właściwości Departamentu Rachunkowości, a w zakresie reprezentacji w postępowaniu sądowym do właściwości Biura Prawnego (zobowiązanego także do udzielania porad prawnych i wyjaśnień pracownikom Urzędu). Zagadnienie to było już przedmiotem zaleceń pokontrolnych wystosowanych przez RIO w Białymstoku do Pana Prezydenta po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej miasta. Rekomendowano wówczas zapewnienie bieżącego przepływu informacji między Biurem Prawnym a komórką księgowości, mając na uwadze konieczność dostarczania komórce księgowości danych o działaniach windykacyjnych, niezbędnych dla urealniania wartości należności w księgach rachunkowych. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne wskazano m.in. (…) w celu usystematyzowania przekazywania Departamentowi Rachunkowości informacji o wydanych orzeczeniach w sprawach o zapłatę, od 2013 r. radcowie prawni przekazują ich kserokopie Dyrektorowi Biura, po czym są one – raz w miesiącu – zbiorczo przekazywane Departamentowi Rachunkowości (…).

Kontrola należności składających się na saldo Wn konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na koniec 2015 r. z tytułu użytkowania wieczystego (próba obejmowała 7 użytkowników z najwyższymi zaległościami) wykazała m.in. należność na kwotę 16.674,25 zł z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości nr 16/7 za lata 2002-2005. Stwierdzono, iż wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 16 lutego 2005 r. rozwiązano umowę oddania gruntu w użytkowanie wieczyste; poza tym jednostka była w posiadaniu nakazów zapłaty z dnia 24 kwietnia 2002 r. i 10 maja 2007 r. W okazanej dokumentacji znajdowało się pismo dyrektora Departamentu Rachunkowości z dnia 29 kwietnia 2015 r. skierowane do Biura Prawnego z prośbą o udzielenie informacji, na jakim etapie są postępowania objęte nakazami zapłaty. W wyniku kontroli nie stwierdzono, aby Departament Rachunkowości uzyskał na nie odpowiedź do czasu kontroli. Stosowna informacja o stanie sprawy przedłożona została przez Biuro Prawne na skutek czynności kontrolnych inspektorów RIO (pismo kończy następująca konkluzja: Komornik Sądowy (…) umorzył sprawę wobec stwierdzenia bezskuteczności egzekucji oraz zwrócił tytuł wykonawczy w postaci wyroku Sądu Rejonowego z 24 kwietnia 2002 r. (sygn. akt I C 396/02). Sprawy mogą i będą ponawiane w łącznym postępowaniu egzekucyjnym - termin przedawnienia 10 lat). Odnośnie kolejnej należności na kwotę 13.353,97 zł za użytkowanie wieczyste nieruchomości nr 165/52 w latach 2009-2013, Departament Rachunkowości był w posiadaniu informacji o zbyciu nieruchomości w drodze licytacji komorniczej i przeniesieniu prawa jej własności postanowieniem Sądu z dnia 22 stycznia 2014 r. na rzecz innych osób. W wyniku licytacji na rachunek dochodów Urzędu w dniu 28 sierpnia 2014 r wpłynęła od Sądu Rejonowego w Białymstoku kwota w wysokości 300 zł. Jak ustalono, Departament Rachunkowości dwukrotnie (4 września 2014 r. i 28 stycznia 2015 r.) kierował do Biura Prawnego pisemne prośby o dostarczenie planu podziału kwoty uzyskanej z licytacji nieruchomości celem jej prawidłowego zaewidencjonowania w księgach rachunkowych; na żadne z nich nie uzyskano odpowiedzi. Wpłata w wysokości 300 zł stała się w związku z tym składnikiem salda konta 245-D-01 „Wpływy do wyjaśnienia”. W trakcie kontroli dyrektor Biura Prawnego przedstawiła informację na temat aktualnego stanu procesu windykacji należności; nie ustosunkowała się zaś w dalszym ciągu do kwestii planu podziału kwoty uzyskanej z licytacji komorniczej – str. 125-130 protokołu kontroli.

W trakcie kontroli analizie poddano zagadnienie likwidacji w drodze sprzedaży składników majątku w postaci telefonów komórkowych i iPadów, obejmując próbą 3 transakcje sprzedaży na rzecz pracowników Urzędu wskazanych w protokole kontroli (zakup iPhone 5 i iPad 4, zakup iPad 4 oraz zakup iPhone 5 i iPad 4). Stwierdzono, iż łączna wartość urządzeń tego i podobnego rodzaju, zdjęta ze stanu konta 013-JW-01 w trakcie 2015 r. na skutek likwidacji poprzez sprzedaż, wyniosła 81.074,44 zł, z tego w dacie 27 lutego 2015 r. nastąpiło wyksięgowanie na kwotę 3.075 zł, w dniu 30 października 2015 r. na kwotę 68.374,64 zł i w dniu 31 grudnia 2015 r. na kwotę 9.624,80 zł. Sprzedaż objętą kontrolą dokumentowały m.in. protokoły ze sprzedaży służbowych aparatów podpisane przez nabywców odpowiednio w dniach: 4 listopada, 16 października i 8 września 2015 r. Wśród okazanej dokumentacji znajdowały się także wnioski o wyrażenie zgody na sprzedaż (wszystkie aprobowane w dniu 28 sierpnia 2015 r. przez dyrektora Departamentu Obsługi Urzędu), protokoły likwidacji sporządzone przez komisję likwidacyjną powołaną zarządzeniem Nr 78/15 Pana Prezydenta z dnia 19 października 2015 r. w sprawie powołania stałej komisji likwidacyjnej, określenia trybu jej pracy oraz sposobu likwidacji środków trwałych Urzędu Miejskiego w Białymstoku oraz dowody LT (pochodzące odpowiednio: z 13 stycznia 2016 r. i 30 października 2015 r ).

W trakcie procedury zbycia (obejmującej moment złożenia wniosku, podpisanie protokołu sprzedaży, wystawienie faktury oraz końcowo sporządzenie protokołu likwidacji i dowodu LT) nastąpiła zmiana regulacji wewnętrznych odnoszących się do likwidacji środków trwałych. Do dnia 19 października 2015 r. kwestię tę regulowało zarządzenie wewnętrzne Nr 53/03 byłego Prezydenta Miasta z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie powołania stałej komisji likwidacyjnej do spraw likwidacji składników majątkowych…, które zostało uchylone przywołanym wyżej zarządzeniem Nr 78/15 z dnia 19 października 2015 r. W przypadku sprzedaży objętych kontrolą część czynności miała miejsce w czasie obowiązywania zarządzenia z 2003 r. (z tego okresu pochodziły wszystkie wnioski o sprzedaż i protokoły sprzedaży na rzecz dwóch pracowników), zaś pozostała część po wejściu w życie zarządzenia z 2015 r. (protokół sprzedaży na rzecz jednego pracownika oraz wszystkie protokoły likwidacji i dowody LT). Nie negując faktu dopuszczalności zbycia aparatów na rzecz pracowników Urzędu należy wskazać na niedociągnięcia w przestrzeganiu ustanowionych procedur, polegające w szczególności na  tym, że:

a) nie udokumentowano faktu podjęcia przez Pana Prezydenta decyzji o zbyciu aparatów ani opracowania przez konserwatora sprzętu lub rzeczoznawcę stosownej opinii; w regulacjach z października 2015 r. przewidziano: zgłoszenie zbycia przysługuje komisji inwentaryzacyjnej oraz pracownikowi, któremu mienie zostało powierzone; o zbyciu decyduje Prezydent Miasta na podstawie opinii konserwatora sprzętu lub rzeczoznawcy. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Sekretarz Miasta (pełniący funkcję przewodniczącego stałej komisji likwidacyjnej) poinformował, iż o zbyciu wymienionych w piśmie składników majątkowych zdecydował mający upoważnienie w tym zakresie Dyrektor Departamentu Obsługi Urzędu. Jak ustalono podczas kontroli, upoważnienie, na które powołano się w wyjaśnieniu, zostało wydane przez Pana Prezydenta w dniu 20 listopada 2013 r. na podstawie art. 268a k.p.a., co oznacza, iż odnosi się ono do tzw. przedstawicielstwa administracyjnego (na jego mocy organ administracji publicznej może upoważnić, w formie pisemnej, pracowników obsługujących ten organ do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń). Przedstawicielstwo to odróżnić należy od – właściwego w tym przypadku – przedstawicielstwa cywilnego uregulowanego przepisami k.c. polegającego na umocowaniu do dokonania czynności prawnej w imieniu innego podmiotu ze skutkiem bezpośrednim dla reprezentowanego,

b) akceptowania wniosków o wyrażenie zgody na sprzedaż w praktyce dokonywał dyrektor Departamentu Obsługi Urzędu i zastępca przewodniczącego stałej komisji likwidacyjnej, co nie miało umocowania w regulacjach wewnętrznych. Błędnie argumentowano, iż kompetencja ta miała oparcie we wskazanym wyżej upoważnieniu udzielonym na podstawie art. 268a k.p.a.,

c) protokoły sprzedaży ze strony Urzędu Miejskiego podpisywał pracownik zatrudniony w Departamencie Obsługi Urzędu na samodzielnym stanowisku ds. energii elektrycznej i łączności, co – według wyjaśnienia – miało mieć swoje umocowanie w zakresie czynności pracownika nadanym mu w dniu 2 czerwca 2013 r., obejmującym powierzenie prowadzenia spraw związanych z usługą telefonii komórkowej i internetu mobilnego. Należy nadmienić, iż podpisywanie przez tego pracownika protokołów dokumentujących odbiór zakupionego sprzętu oraz zawierających zobowiązanie kupujących do wpłacenia określonej kwoty stanowiącej aktualną wartość rynkową nabywanego składnika nie mieściło się w zakresie spraw związanych z usługą telefonii komórkowej przewidzianą zakresem czynności. Poza tym z brzmienia § 6 ust. 1 i 2 załącznika nr 2 do zarządzenia z 2015 r. wynika, iż likwidację środka trwałego przeprowadza komisja likwidacyjna, która z likwidacji sporządza protokół… W udzielonej odpowiedzi wskazano m.in., iż: przeznaczone do sprzedaży telefony komórkowe nie były fizycznie przekazywane do Departamentu Obsługi Urzędu i do czasu sprzedaży figurowały na stanie pracowników. Takie rozwiązanie przyjęto ze względu na specyficzne dane znajdujące się w pamięci telefonu. Decyzja o likwidacji telefonów była podjęta przez komisję likwidacyjną, jedynie dokument nie został podpisany ze względu na brak jednego członka komisji, tj. pani (…), która rozwiązała umowę o pracę, co skutkowało koniecznością powołania nowego składu komisji i spowodowało opóźnienie prac. Jednocześnie informuję, że projekt nowego zarządzenia, które miało na celu usprawnienie pracy komisji i wyeliminowania błędów organizacyjnych w tym zakresie, był już przygotowany i wymagał akceptacji Prezydenta – str. 435-440 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, iż czas pracy pracowników Urzędu Miejskiego został uregulowany postanowieniami Regulaminu Pracy wprowadzonego zarządzeniem Nr 2334/09 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 30 czerwca 2009 r. W jego treści wskazano m.in., iż pracownicy USC wykonują pracę od poniedziałku do soboty, z tym, że praca poszczególnych osób zaczyna się w każdym tygodniu odpowiednio od poniedziałku albo wtorku i trwa kolejne pięć dni, przy czym harmonogram czasu pracy podawany jest do wiadomości na miesiąc przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego i obejmuje czas nie krótszy niż miesiąc (§ 32 ust. 5); z uwagi na użyteczność społeczną wykonywanej pracy pracownik może zostać zobowiązany do wykonywania pracy w niedzielę lub święto – w takim wypadku praca wykonywana jest przez pięć dni w tygodniu obejmującym niedzielę lub święto – rozkład czasu pracy podawany jest w tym przypadku do wiadomości na tydzień przed konieczną pracą w niedzielę lub święto i obejmuje tydzień, w którym ta niedziela lub święto występuje (§ 32 ust. 6); pracownikowi wykonującemu pracę w niedzielę i święta, niebędące dniami pracy zgodnie z harmonogramem, pracodawca zobowiązany jest zapewnić inny dzień wolny na zasadach określonych w Kodeksie pracy (§ 36 ust. 2). W trakcie kontroli nie udokumentowano faktu sporządzania harmonogramu pracy USC na poszczególne miesiące przed rozpoczęciem okresu rozliczeniowego. Stwierdzono, że kierownik USC ustala (poprzez odręczny zapis w kalendarzu), którzy pracownicy pracują w poszczególne soboty oraz w niedzielę i święta w danym miesiącu. Z okazanej listy obecności pracowników USC za grudzień 2015 r. wynika, iż kierownik USC świadczył pracę w 2 soboty (5 i 12 grudnia) oraz w niedzielę 6 grudnia. Jednocześnie był nieobecny w dniach 9, 14 i 31 grudnia (odpowiednio środa, poniedziałek i czwartek), co do których okazano dwie „Karty usprawiedliwionej nieobecności w pracy” podpisane przez Sekretarza Miasta. Ich treść wskazywała, iż kierownik USC korzysta z płatnego zwolnienia z pracy za przepracowany czas w godzinach pozaurzędowych przy uroczystościach stanu cywilnego w dniu 9 i 14 grudnia 2015 roku (2 dni) oraz w dniu 31 grudnia 2015 roku (1 dzień). Należy zauważyć, iż świadczenie pracy w sobotę 5 i 12 grudnia – w świetle postanowień Regulaminu Pracy – powinno skutkować dniem wolnym od pracy w poniedziałki poprzedzające poszczególne soboty, tak aby praca w każdym tygodniu rozpoczynała się odpowiednio od poniedziałku albo wtorku i trwała kolejne pięć dni. Dodania wymaga, iż brak harmonogramów uniemożliwił kontrolującemu jednoznaczne stwierdzenie, które dni tygodnia w miesiącu grudniu 2015 r. były dniami roboczymi kierownika USC (za które – w przypadku obecności – należy się ryczałt z tytułu używania do celów służbowych w jazdach lokalnych samochodu prywatnego), a które dniami wolnymi. Z przepisów § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych, motocykli i motorowerów niebędących własnością pracodawcy (Dz. U. Nr 27, poz. 271 ze zm.) wynika, że kwotę ustalonego ryczałtu zmniejsza się o jedną dwudziestą drugą za każdy roboczy dzień nieobecności pracownika w miejscu pracy z powodu choroby, urlopu, podróży służbowej trwającej co najmniej 8 godzin lub innej nieobecności oraz za każdy dzień roboczy, w którym pracownik nie dysponował pojazdem do celów służbowych – str. 311-312 protokołu kontroli.

2) Prowadzenie ksiąg rachunkowych i inwentaryzacja

W postanowieniach § 5 pkt 53 dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości przewidziano, iż kwoty wzajemnych rozliczeń miedzy jednostkami wyłącza się po przekroczeniu progu istotności; dodano jednocześnie, iż próg istotności jest uproszczeniem nie wywierającym istotnie ujemnego wpływu na rzetelną i jasną prezentację danych zawartych w skonsolidowanym bilansie. Doprecyzowania ustanowionego progu istotności dokonano w zarządzeniu Nr 2806/12 Pana Prezydenta z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie ogólnych wytycznych dotyczących rachunkowości i prezentacji danych przez jednostki organizacyjne Miasta Białystok dla sporządzenia sprawozdania łącznego i bilansu skonsolidowanego jednostki samorządu terytorialnego, ustalając go na poziomie 0,5% sumy bilansowej wykazanej w sprawozdaniu łącznym za rok poprzedzajmy rok obrotowy (§ 14) oraz w wysokości 0,5% sumy bilansowej wykazanej w bilansie skonsolidowanym za rok poprzedzający rok obrotowy (§ 18). Zarządzeniem postanowiono, iż kwota progu istotności jest ustalana corocznie i podawana do wiadomości jednostek organizacyjnych najpóźniej do końca stycznia roku bieżącego, a także, iż kwot, które nie przekraczają progu istotności nie ujmuje się w arkuszach wyłączeń. Stwierdzono, iż pismem z dnia 8 stycznia 2016 r., wystosowanym z upoważnienia Pana Prezydenta przez dyrektora Departamentu Finansów, poinformowano poszczególne komórki organizacyjne Urzędu Miejskiego, w szczególności departamenty (z adnotacją o przekazanie informacji nadzorowanym jednostkom), iż kwota progu istotności dla jednostek organizacyjnych, których sprawozdania jednostkowe wchodzą w skład sprawozdania łącznego wynosi 19.721.512,23 zł, zaś dla jednostek organizacyjnych objętych bilansem skonsolidowanym 27.496.720,23 zł. W piśmie nie sprecyzowano, czy chodzi o wysokość łączną dla wszystkich jednostek, czy też kwoty progów dotyczą każdej z jednostek oddzielnie (dodania wymaga, iż przekroczenie podanego progu przez poszczególne jednostki organizacyjne Miasta, których sprawozdania jednostkowe wchodzą w skład sprawozdania łącznego jest w praktyce nierealne). Kontrola wykazała, iż żadna z jednostek budżetowych i żaden z zakładów budżetowych, których sprawozdania finansowe podlegają agregacji w sprawozdaniu łącznym, nie wykazała w arkuszach wyłączeń jakiejkolwiek kwoty. Za przyczynę takiego stanu należy uznać treść zarządzenia stanowiącą, iż kwot, które nie przekraczają progu istotności nie ujmuje się w arkuszach wyłączeń. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu argumentowano, iż w zarządzeniu Nr 2806/12 Prezydenta, w polityce rachunkowości, a także w piśmie z 8 stycznia 2016 r. określającym kwotę progu istotności do dokonania wyłączeń za 2015 r. nie jest wskazane, że są to progi istotności obliczone na każdą jednostkę oddzielnie; w obliczeniach kwoty do wyłączeń miasto kieruje się wysokością łączną wszystkich wyłączeń; jeżeli kwota ta łącznie dla wszystkich jednostek wyniosłaby 19.721.512,23 zł lub tę sumę przekroczyła to wyłączenia w sprawozdaniu łącznym zostałby dokonane. Fakt, iż wszystkie jednostki przedłożyły niewypełnione arkusze świadczy jednakże o odwrotnej, niż wskazano w wyjaśnieniu, interpretacji przez nie postanowień zarządzenia oraz informacji o wysokości progu. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, iż coroczne informowanie jednostek budżetowych i zakładów budżetowych o kwocie progu istotności (w formie stosowanej przez miasto) jest bezprzedmiotowe, jeżeli przyjąć tezy wyjaśnienia. Informacja o wysokości progu istotności na dany rok byłaby bowiem wówczas przydatna dopiero na etapie sporządzania przez Urząd Miejski łącznego sprawozdania finansowego – dopiero w trakcie prac nad agregacją danych z poszczególnych jednostek można byłoby bowiem stwierdzić, czy przyjęty próg istotności został przekroczony – str. 33-25 protokołu kontroli.

           Kontrola zagadnienia wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami wykazała także inne uchybienia polegające na tym, że:

a) sporządzane przez poszczególne referaty wyodrębnione w ramach Departamentu Finansów i Departamentu Rachunkowości dokumenty pn. „zestawienia wyłączeń za 2015 r. miejskich jednostek organizacyjnych” błędnie obejmowały m.in. dane dotyczące operacji dokonywanych wewnątrz Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej, podczas gdy wyłączenia mogą dotyczyć jedynie wzajemnych rozliczeń między jednostkami budżetowymi i zakładami budżetowymi. Przykładowo, w zestawieniu sporządzonym przez Referat Księgowości Podatkowej wykazano sumy przychodów z tytułu wpływów podatku od nieruchomości, podatku od środków transportowych i opłaty skarbowej od jednostek budżetowych i zakładów budżetowych w łącznej wysokości 1.365.055 zł, z czego pochodzących od Urzędu Miejskiego na kwotę 363.516 zł, zaś w zestawieniem Referatu Księgowości Opłat i Windykacji objęto przychody z opłaty za gospodarowanie odpadami od jednostek budżetowych i zakładów budżetowych w łącznej wysokości 1.851.835,33 zł, z czego od Urzędu Miejskiego na kwotę 74.639,60 zł – str. 35-36 protokołu kontroli,

b) przewidziane w obowiązującej polityce rachunkowości konto pozabilansowe 976 „Wzajemne rozliczenia między jednostkami” w praktyce prowadzone było jedynie przez dwa referaty (będące jednocześnie jednostkami księgującymi) – Referat Realizacji Wydatków Budżetowych i Funduszy (JWUMB) i Referat Egzekucji Dochodów Niepodatkowych (JDPD); pomimo, iż pozostałe referaty (np. Referat Księgowości Podatkowej, Referat Księgowości Opłat i Windykacji czy Referat Dochodów Budżetowych) sporządziły zestawienia wyłączeń za 2015 r. miejskich jednostek organizacyjnych, o których wyżej mowa, dane z nich wynikające nie były objęte ewidencją do konta 976 – str. 36 protokołu kontroli,

c) konta 976 prowadzone przez JWUMB i Referat Egzekucji Dochodów Niepodatkowych, oprócz danych podlegających wyłączeniu przy sporządzaniu łącznego sprawozdania finansowego, dokumentowały także kwoty wyłączeń wobec spółek miejskich, zoz i instytucji kultury, co nie znajduje umocowania zarówno w przepisach rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), jak i w postanowieniach obowiązującej polityki rachunkowości. Zgodnie z przywołanymi regulacjami, konto to służy do ewidencji kwot wynikających ze wzajemnych rozliczeń między jednostkami w celu sporządzenia łącznego sprawozdania finansowego; do jednostek tych zalicza się zaś jednostki budżetowe i zakłady budżetowe, nie zaś spółki komunalne, zoz-y i instytucje kultury. W ramach salda końcowego konta 976 w ewidencji JWUMB na kwotę 146.598.994,31 zł, suma 145.885.970,13 zł dotyczyła kosztów poniesionych przez Urząd na rzecz spółek, instytucji kultury i zoz z tytułu świadczonych przez nie usług, które nie podlegają ujęciu na tym koncie. Dodania wymaga, iż ujmowane na nim wartości nie podlegały także wyłączeniu w bilansie skonsolidowanym, gdyż skonsolidowane sprawozdanie finansowe jednostki samorządu terytorialnego składa się jedynie ze skonsolidowanego bilansu (brak obowiązku sporządzania skonsolidowanego zestawienia zmian w funduszu i skonsolidowanego rachunku zysków i strat). Podobnie, większość obrotów na koncie 976 prowadzonym w Referacie Egzekucji Dochodów Niepodatkowych (strona Wn na kwotę 767.807,53 zł i strona Ma na kwotę 767.162,66 zł) dotyczyła operacji dokonywanych ze spółkami i instytucjami kultury. Dodatkowo, w Referacie Egzekucji Dochodów Niepodatkowych BKM prowadzono także konto 976 dotyczące spółek komunalnych – rozliczeń za bilety i dzierżawy oraz kary. Za 2015 r. wykazywało ono saldo Wn w kwocie 1.530.487,32 zł oznaczające kwoty podlegające wyłączeniu w bilansie skonsolidowanym z tytułu należności Urzędu od spółek komunikacyjnych – str. 36-37 protokołu kontroli,

d) w łącznym zestawieniu zmian funduszu jednostki, stanowiącym element sprawozdania finansowego miasta, nie dokonano wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami z tytułu nieodpłatnie przekazanych i otrzymanych środków trwałych pomiędzy jednostkami. Było to pochodną braku uregulowania w przepisach wewnętrznych zagadnienia dokonywania wzajemnych wyłączeń z tego tytułu, a także pominięcia kwestii ewidencjonowania na koncie 976 wzajemnych rozliczeń w zakresie nieodpłatnie przekazywanych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych pomiędzy jednostkami. Postanowieniami zarządzenia Nr 2806/12 Pana Prezydenta z dnia 27 listopada 2012 r. w sprawie ogólnych wytycznych dotyczących rachunkowości… przewidziano jedynie, że miasto sporządza łączne sprawozdanie finansowe wyłączając odpowiednio: wzajemne należności i zobowiązania oraz inne rozrachunki o podobnym charakterze oraz przychody i koszty z tytułu operacji dokonywanych między jednostkami. Wartość nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych i inwestycji (zwiększenie funduszu) i wartość nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i inwestycji (zmniejszenie funduszu) stanowią podstawę do wyłączeń w łącznym zestawieniu zmian w funduszu, gdyż nie powodują zmian w majątku gminy. Stosowna regulacja w tym zakresie powinna mieć umocowanie w przepisach wewnętrznych (zawarty w przepisach § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… katalog wyłączeń wzajemnych rozliczeń ma bowiem otwarty charakter). Ze sporządzonego na potrzeby kontroli zestawienia wynika, że łączna wartość środków trwałych przekazanych nieodpłatnie przez Urząd wyniosła 15.137.589,43 zł netto, wartość przekazanych nakładów w związku ze zrealizowanymi zadaniami inwestycyjnymi stanowiła kwotę 11.910.965,73 zł, zaś wartość nieodpłatnie otrzymanych środków trwałych zamknęła się sumą 15.712.079,84 zł netto – str. 37-38 protokołu kontroli,

e) w trakcie 2015 r. na podstawie decyzji o przekazaniu w trwały zarząd z dnia 15 grudnia 2015 r. – w odniesieniu do MOPR oraz z dnia 15 września 2015 r. – w odniesieniu do Rodzinnego Domu Dziecka Nr 2 ze stanu środków trwałych Urzędu Miejskiego zdjęto składniki, których formalne nieodpłatne przekazane na rzecz MOPR (na wartość 6.003.937,89 zł netto) i na rzecz RDD Nr 2 (na wartość 897.773,52 zł netto) nastąpiło dopiero w 2016 r. W obu wymienionych decyzjach wskazano, iż objęcie nieruchomości w trwały zarząd nastąpi na podstawie protokołów zdawczo-odbiorczych, te zaś formalnie podpisano w dniu 29 stycznia 2016 r. Poza tym protokoły PT przekazania poszczególnych środków trwałych na rzecz jednostek pochodziły z: 29 stycznia 2016 r. (7 dowodów PT), 15 marca 2016 r. (4 dowody PT) i 10 maja 2016 r. (1 dowód PT); pod tymi datami nastąpiło także ujęcie w ewidencji księgowej jednostek otrzymanych środków trwałych. Dodania wymaga, iż zaewidencjonowanie w księgach Urzędu decyzji o przekazaniu w trwały zarząd nie znajdowało umocowania w regulacjach wewnętrznych. Postanowieniami rozdziału IV pkt 1 „Obieg dokumentów związanych z gospodarką środkami trwałymi” ppkt 14 instrukcji obiegu dokumentów przyjęto, iż przekazanie środka trwałego innej jednostce następuje na podstawie protokołu – dowodu PT; poza tym opis konta 011 „Środki trwałe” zawarty w zakładowym planie kont stanowi, iż podstawę ujęcia w ewidencji rozchodu środka trwałego stanowi dowód przekazania PT. W rezultacie zaksięgowania przedmiotowych operacji w innych latach budżetowych, jednostkowe zestawienie zmian funduszu Urzędu Miejskiego za 2015 r. uwzględniało operację opisywanego zmniejszenia środków trwałych na skutek nieodpłatnego przekazania (podczas gdy zdarzenie to faktycznie nie nastąpiło zgodnie z regulacjami wewnętrznymi), zaś jednostkowe zestawienia zmian funduszu MOPR i RDD za 2015 r. nie obrazowały takiego zdarzenia. Tym samym zniekształcono dane w bilansie łącznym za 2015 r. poprzez zaniżenie wartości środków trwałych o łączną sumę 6.901.711,41 zł – str. 38-40 protokołu kontroli,

f) postanowieniami § 17 przywołanego wyżej zarządzenia Nr 2806/12 z dnia 27 listopada 2012 r. przewidziano, iż do skonsolidowanego bilansu dokonywane są wyłączenia m.in. z tytułu wypłaconych dywidend (w trakcie 2015 r. miasto otrzymało od PUHP „Lech” dywidendę w kwocie 2.000.000 zł, która w praktyce nie podlegała wyłączeniu). Zapis zawarty w zarządzeniu odnośnie wyłączania wypłaconych dywidend należy uznać za zbędny. Jednostki samorządu terytorialnego zobowiązane są do sporządzania w ramach skonsolidowanego sprawozdania finansowego jedynie bilansu skonsolidowanego (bez skonsolidowanego rachunku zysków i strat oraz skonsolidowanego zestawienia zmian w funduszu). Przepisy § 14 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 września 2009 r. w sprawie szczegółowych zasad sporządzania przez jednostki inne niż banki, zakłady ubezpieczeń i zakłady reasekuracji skonsolidowanych sprawozdań finansowych grup kapitałowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1327) stanowią, iż dywidendy należne jednostce wyższego szczebla wyłącza się z jej przychodów finansowych i włącza do kapitału własnego jednostki wypłacającej dywidendę; w przypadku gdy dywidenda jest należna jednostce wyższego szczebla za okres przed dniem objęcia kontroli, dywidendy zmniejszają cenę nabycia udziałów i są uwzględniane przy obliczaniu wartości firmy lub ujemnej wartości firmy. Wypłacone dywidendy podlegają zatem wyłączeniu jedynie w skonsolidowanym rachunku zysków i strat, zaś w jednostkach samorządu terytorialnego nie ma obowiązku jego sporządzania – str. 40-41 protokołu kontroli.

Kontrola pozostałych postanowień zawartych w dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… wykazała, że:

a) przypis należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami (w szczególności z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa), zarówno w części przypadającej, jak i nieprzypadającej miastu, dokonywany był w dalszym ciągu w korespondencji z kontem 225 „Rozrachunki z budżetami” (subkonto 225-SP-01 „Dochody SP przypisane” i 225-SP-02 „Dochody SP nieprzypisane”) – jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa, tj. według zasad przewidzianych przepisami prawa mającymi zastosowanie do końca 2010 r. Stanowiły one – § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.) – iż należności realizowane na rzecz innych jednostek należało ujmować jako zobowiązania wobec tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartość tych należności obciążały zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…., mającym zastosowanie od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązanie wobec budżetu państwa powstaje bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty przez miasto. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w części stanowią należności związane z dochodami budżetu miasta, właściwsze na tle obowiązujących przepisów jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot należności dotyczących dochodów Skarbu Państwa, a zaliczonych do przychodów Urzędu. Dodania wymaga, iż konto 720 w ogóle nie występowało w jednostce księgującej prowadzącej ewidencję tych należności.

Mimo księgowania przypisu z kontem zobowiązań, zobowiązania nie były wykazywane w księgach i sprawozdawczości na koniec roku, ponieważ były wyksięgowywane na konto 800, zawyżając wartość funduszu Urzędu – str. 58-59 protokołu kontroli,

b) na koncie 240-O-01 „Pozostałe rozrachunki organu” w ewidencji budżetu wykazano na koniec 2015 r. saldo Wn w wysokości 338.676,60 zł, stanowiące per saldo należności w kwocie 338.888 zł i zobowiązań w kwocie 211,40 zł. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 240 wynikającymi z załącznika nr 2 do rozporządzenia, w sytuacji ujęcia na nim zarówno należności jak i zobowiązań powinno ono wykazywać saldo dwustronne. W konsekwencji o kwotę 211,40 zł zaniżono należności i zobowiązania w bilansie budżetu za 2015 r. – str. 62 i 80-81 protokołu kontroli,

c) na koniec 2015 r. w ewidencji Urzędu Miejskiego (JWUMB) wystąpiło saldo Wn konta 224-JW-01R „Rozliczenie dotacji budżetowych…” w kwocie 302.558,43 zł. Jak ustalono, dotyczyło ono rozliczonych i przypisanych do zwrotu dotacji udzielonych w 2015 r., które nie wpłynęły do końca tego roku na rachunek bankowy. Należy wskazać, że konto 224 na koniec roku nie może wykazywać salda, ponieważ zgodnie z jego opisem, zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia i przyjętym w zakładowym planie kont Urzędu Miejskiego, rozliczone i przypisane do zwrotu dotacje, które Urząd Miejski zalicza do dochodów budżetowych, należy ujmować na koncie 221. Omawiane należności w kontrolowanej jednostce nie zostały więc zaliczone do przychodów z tytułu dochodów budżetowych i nie były uwzględnione przy ustalaniu wyniku finansowego. Prawidłowe księgowania w 2015 r. to Wn 810 – Ma 224 i jednocześnie Wn 221 – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, zaś w roku następnym, pod datą wpłaty, Wn 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych” – Ma 221 – str. 92 protokołu kontroli,

d) na koncie 240-JW-13R „Zobowiązania sporne” w ewidencji Urzędu Miejskiego (jednostka księgująca JWUMB) ujmowano zobowiązania o charakterze spornym, kwestionowane przez miasto, poprzez dokonanie ich przeniesienia z konta 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” (saldo Ma na koniec 2015 r. z tego tytułu wynosiło 448.553,37 zł i dotyczyło łącznie 4 kontrahentów); stosowane zasady księgowania nie miały umocowania w obowiązującej polityce rachunkowości, w szczególności opisie zasad funkcjonowania konta 240 „Pozostałe rozrachunki”. Kontrola wykazała ponadto, iż saldo w kwocie 37.850,39 zł miało związek z inwestycją realizowaną przez firmę WPRB Anatex polegającą na modernizacji budynku przy ul. Branickiego (w jej wyniku wystawiono fakturę na kwotę 66.154,15 zł, której termin płatności upłynął w lutym 2012 r., przy czym z uwagi na nieprawidłowości w wykonaniu umowy miasto opłaciło jedynie sumę 28.303,76 zł). Jak ustalono, ostatnią czynnością prawną podjętą przez wykonawcę celem dochodzenia należności było ostateczne wezwanie do zapłaty opatrzone datą 21 lutego 2012 r. Należy zauważyć, iż roszczenia związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, na gruncie przepisów art. 118 k.c., ulegają przedawnieniu po upływie 3 lat, zatem właściwym jest zweryfikowanie stanu ewidencyjnego w celu wyksięgowania ewentualnych zobowiązań przedawnionych – str. 94-95 protokołu kontroli,

e) konto 221 w ewidencji Urzędu Miejskiego (jednostka księgująca JDUM, analityka według podziałek klasyfikacji budżetowej rozdz. 90019 „Wpływy i wydatki związane z gromadzeniem środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska”, par. 0690 „Wpływy z różnych opłat”) wykazywało na koniec 2015 r. nierealne saldo Wn w kwocie 562.701,13 zł. Należność w tej wysokości, ustalona decyzją z dnia 4 lipca 2011 r. Podlaskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków od Uniwersytetu Medycznego w Białymstoku, dotyczyła opłaty za wycinkę drzew, której płatność odroczono na okres trzech lat. Następie, decyzją z dnia 19 października 2015 r. dokonano umorzenia opłaty, co oznacza, iż należność z tego tytułu przestała istnieć. Z ustaleń kontroli wynika, iż pomimo, że decyzja umorzeniowa wpłynęła do kancelarii ogólnej Urzędu Miejskiego w dniu 21 października 2015 r., to do końca 2015 r. nie dokonano wyksięgowania należności (uczyniono to dopiero pod datą 31 stycznia 2016 r., w księgach 2016 r.); co więcej, w dniu 21 grudnia 2015 r., w ramach inwentaryzacji, zostało wysłane wezwanie do uzgodnienia salda figurującego na dzień 30 listopada 2015 r. w księgach rachunkowych Urzędu Miejskiego (z uwagi na brak odesłania potwierdzenia przyjęto wartość ustaloną w potwierdzeniu salda). W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazano, iż kopię decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o umorzeniu otrzymałam drogą elektroniczną; zarejestrowała wpływ i czekałam na oryginał decyzji, zawsze staram się bazować na oryginałach dokumentach lub potwierdzonych kopiach. Przełom roku, zamykanie starego i otwieranie nowego roku generuje zazwyczaj dużo nakładającej się pracy, więc dopiero przy ponownej weryfikacji sald zorientowałam się, że nadal jest saldo na koncie Uniwersytetu Medycznego i dokonałam odpisu na podstawie kopii (…). Obecnie nadal nie posiadam oryginału w/w decyzji i nie umiem określić, gdzie mógł trafić mój egzemplarz – str. 98-99 protokołu kontroli,

f) w zakładowym planie kont (załącznik nr 2 do zarządzenia Nr 112915 Pana Prezydenta z dnia 29 grudnia 2015 r.) oraz w instrukcji obiegu dokumentów (załącznik nr 4 do tego zarządzenia) zawarto niespójne postanowienia. Z opisu zasad funkcjonowania konta 011 „Środki trwałe” wynika, iż podstawą ujęcia rozchodu w ewidencji środków trwałych jest dowód likwidacji LT lub protokół likwidacji środka trwałego, podczas gdy w części IV pkt 1 ppkt 17 instrukcji obiegu dokumentów przewidziano, że dowód LT jest wystawiany przez stałą komisję likwidacyjną na podstawie protokołu likwidacji i dołącza się do niego, oprócz protokołu likwidacji, także protokół fizycznej likwidacji, z którego będzie wynikać, że środek nie będzie odsprzedawany (w 3 egzemplarzach – dla Departamentu Rachunkowości, przewodniczącego komisji likwidacyjnej i komórki organizacyjnej, w której środek był użytkowany). Na podstawie próby obejmującej zmniejszenie stanu środków trwałych na skutek likwidacji w grupie 06 „Urządzenia techniczne” na kwotę 134.354,92 zł ustalono, iż w praktyce podstawę wyksięgowania składników majątku z konta 011 stanowił protokół likwidacji wraz z dowodem LT; jednocześnie dokonano przyjęcia wartości tych środków w ewidencji pozabilansowej na konto 291-JW-05 „Środki trwałe w likwidacji”, na którym to koncie figurowała ona do dnia 22 marca 2016 r., tj. momentu fizycznej likwidacji sprzętu w drodze przekazania do utylizacji – str. 434-435 protokołu kontroli.

Badanie przebiegu, sposobu dokumentowania i kontroli operacji dotyczących obrotu kasowego wykazało, że stanowiące podstawę wypłat dowody KW, generowane przez system komputerowy KSAT, opatrzone były jedynie podpisem otrzymującego gotówkę, podczas gdy zgodnie z postanowieniami instrukcji kasowej, wymagane jest także podanie przez odbiorcę słownie kwoty i daty otrzymania gotówki. Nadto w kilku przypadkach (obejmujących wypłatę z kasy świadczeń świątecznych z ZFŚS dla emerytów na łączną kwotę 1.820 zł) do rozchodowego dowodu wypłaty dokumentującego odbiór gotówki przez osobę inną niż w nim wymieniona, wbrew regulacjom zawartym w instrukcji kasowej, nie dołączono stosownych upoważnień. Z ustaleń kontroli wynika także, iż przychód z tytułu sprzedaży kart postojowych w Strefie Płatnego Parkowania (karty te w grudniu 2015 r. zostały formalnie wycofane z użycia) ujmowany był na jednym zbiorczym dowodzie KP obejmującym utarg z całego dnia, załączanym do raportu kasowego (przykładowo KP 000309 z 1 kwietnia obejmował sprzedaż 120 kart ½ h A, 70 kart 1h A, 148 kart ½ h B i 35 kart 1h B za łączną kwotę 442,80 zł). W wyniku przyjętej praktyki, poszczególne operacje (sprzedaże kart) nie były w nim wymienione. Nie były sporządzane też pokwitowania z tytułu poszczególnych zakupów kart. Powyższy sposób ewidencji powodował, iż nie było wiedzy o osobach kupujących karty i kwocie zakupu. Naruszało to postanowienia instrukcji kasowej zobowiązującej, aby wszystkie wpłaty gotówkowe były udokumentowane własnymi przychodowymi dowodami kasowymi – str. 66-68 i 71-72 protokołu kontroli.

Kontrola przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2015 r. drogą spisu z natury inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania wykazała, iż arkuszami spisu z natury objęto m.in. karty postojowe, abonamenty mieszkańca, abonamenty zwykłe, bilety jednorazowe i dekadowe, karty miejskie i druki mandatów gotówkowych, tj. dowody, które na gruncie obowiązujących regulacji wewnętrznych Urzędu Miejskiego nie posiadają statusu druków ścisłego zarachowania, a w efekcie nie są objęte prowadzoną ewidencją druków ścisłego zarachowania. Stwierdzono też, iż przedmiotową inwentaryzacją nie objęto druków dowodów KP, co dotyczyło zarówno stanu tych druków u pracownicy prowadzącej ich ewidencję (stan tych druków według pracownicy wynosił 0), jak i stanu tych druków w kasach Strefy Płatnego Parkowania. W udzielonym wyjaśnieniu główna księgowa Urzędu Miejskiego (zobowiązana na mocy zakresu czynności do nadzorowania inwentaryzacji aktywów i pasywów) wskazała, iż powodem tego stanu rzeczy było nieokazanie ich do inwentaryzacji przez osoby materialnie odpowiedzialne zespołowi spisowemu; nie było to działanie celowe, druki te znajdowały się pomieszczeniach kas podczas inwentaryzacji, lecz przez zapomnienie nie zostały okazane do spisu (…) – str. 69-70 protokołu kontroli.

Okazana księga druków ścisłego zarachowania dla druków biletów opłaty targowej obejmowała m.in. bilety o nominale 9,50 zł. Stwierdzono, iż ich stan wynikający ewidencji na koniec 2015 r. wynosił 292 bloczki i utrzymuje się od 2009 r. Jak wyjaśniono, bloczki o wskazanym nominale zostały wycofane z użycia w związku ze zmianą uchwały w sprawie opłaty targowej, zatem należałoby je zdjąć z ewidencji po uprzednim komisyjnym zlikwidowaniu – str. 72 protokołu kontroli.

W kwestii inwentaryzacji aktywów i pasywów w drodze weryfikacji, tj. porównania danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości poszczególnych składników majątkowych, w § 9 instrukcji inwentaryzacyjnej przewidziano, iż przeprowadzają ją pracownicy prowadzący (zgodnie z zakresem czynności) podlegające weryfikacji konta syntetyczne i analityczne; kontrolę nad prawidłowością przeprowadzonej weryfikacji sprawują bezpośredni przełożeni pracowników dokonujących weryfikacji stanów ewidencyjnych; osoba dokonująca weryfikacji sporządza protokół weryfikacji w jednym egzemplarzu. Ustalono, iż wbrew przywołanym obowiązkom, wyniki inwentaryzacji sald kont objętych ewidencją budżetu (organu) zawarte zostały w jednym zbiorczym dokumencie pn. „Protokół weryfikacji sald bilansowych organu finansowego Urzędu Miejskiego na dzień 31 grudnia 2015 r.” opatrzonym podpisem Pana Prezydenta i dyrektora Departamentu Finansów działającego z upoważnienia Skarbnika Miasta – str. 83-84 protokołu kontroli.

Z analizy wykonywania obowiązków inwentaryzacyjnych wynika ponadto, że kontrolowana jednostka, w stosunku do należności na łączną kwotę 1.403.145,62 zł od trzech miejskich spółek komunikacyjnych, figurujących w księgach prowadzonych przez Referat Egzekucji Dochodów Niepodatkowych Departamentu Rachunkowości, wystąpiła o potwierdzenie sald dopiero w dniu 22 stycznia 2016 r., co naruszało przepis art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości. Świadczą o tym pieczątki „wysłano” wystawione przez Kancelarię Ogólną Urzędu Miejskiego. Zgodnie z brzmieniem przywołanego przepisu, termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za zachowanie, jeżeli inwentaryzację rozpoczęto nie wcześniej niż 3 miesiące przed końcem roku obrotowego, a zakończono do 15 dnia następnego roku. Wskazania wymaga, iż okazane wydruki potwierdzeń sald, parafowane przez główną księgową Urzędu Miejskiego, opatrzone były datą 15 stycznia 2016 r.; zostały one zatem sporządzone terminowo, lecz z opóźnieniem wysłane – str. 85-86 protokołu kontroli.

3) Sprawozdawczość

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań, w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), wynika, że:

a) w związku wyodrębnieniem w ewidencji budżetu konta 901OU-01 „Sprawozdania z Urzędów Skarbowych” sporządzona została na formularzu sprawozdania Rb-27S „informacja o dochodach budżetowych na rzecz miasta zrealizowanych za pośrednictwem urzędów skarbowych i udziałach w podatku CIT”. Suma dochodów wykonanych według danych tego dokumentu stanowiła kwotę 36.284.972,83 zł. Okazany dokument nie był opatrzony żadnymi podpisami, zatem nie można go uznać za formalnie sporządzone sprawozdanie w świetle przepisów § 14 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Wynikająca z niego kwota została bezpośrednio włączona do sprawozdania zbiorczego Rb-27S za okres 2015 r. Zgodnie zaś z treścią § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia sprawozdania zbiorcze, w szczegółowości sprawozdań jednostkowych, są sporządzane na podstawie sprawozdań jednostkowych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu – str. 45 protokołu kontroli,

b) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S, sporządzonym za okres 2015 r. na podstawie danych konta 901-O-01 „Dochody budżetu”, w kolumnie 8 „Dochody otrzymane” wykazano kwotę 850.525.310,16 zł, zamiast sumy 851.096.718,42 zł (różnica 571.408,26 zł) ustalonej przez kontrolujących na podstawie przepisów zawartych w okresie objętym kontrolą w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a, ust. 2, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 3 i ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej (w obecnym stanie prawnym w przepisach zawartych w § 3 ust. 1 pkt 5, ust. 1a pkt 1 i 2, ust. 3 pkt 4, ust. 4 pkt 3 i ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia); szczegółowe wyliczenie różnicy zamieszczono na str. 46-47 protokołu kontroli. Kontrolowana jednostka w kolumnie „dochody otrzymane” nie uwzględniła (jako zmniejszenia) różnicy między udziałami gminy we wpływach z podatku dochodowego od osób prawnych i dochodami zrealizowanymi przez urzędy skarbowe, które nie wpłynęły na rachunek bankowy w 2015 r. a wpływami z tego tytułu w 2015 r., stanowiącymi dochody 2014 r. (89.608,74 zł) oraz (jako zwiększenia) kwoty dotacji niewykorzystanych w 2015 r. a zwróconych do końca stycznia 2016 r. w wysokości 661.017 zł, składającej się na saldo Ma konta 224OS-02 na koniec 2015 r.,

c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ za okres od początku roku do końca IV kwartału 2015 r. sporządzonym w oparciu o dane ewidencji jednostki księgującej JDSP „Dochody z majątku Skarbu Państwa” w kolumnie 9 „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” wykazano należności w łącznej kwocie 18.949.242,76 zł, co znajdowało odzwierciedlenie w saldzie Wn konta 221-SP-03 „Zaległości i nadpłaty” (13.513.580,27 zł) oraz saldzie Wn konta 221-SP-06 „Odsetki prognozowane” (5.435.662,48 zł). Uznano jednocześnie, że odsetki naliczone od wymagalnych zobowiązań w kwocie 5.435.662,48 zł nie stanowią zaległości – jednostka nie wykazała ich w kolumnie 10 „Zaległości”. W udzielonym wyjaśnieniu Skarbnik Miasta argumentowała, iż odsetki nie były wykazywane w kol. 10 „Zaległości”, gdyż traktowaliśmy je jako prognozę potencjalnych wpłat od należności pozostałych do zapłaty, a nie jako faktyczną zaległość; w kolumnie 10 „Zaległości” ujęte zostały odsetki przypisane zgodnie z nakazami zapłaty, wyrokami oraz odsetki do wpłat dokonanych po terminie regulujących jedynie należność główną. Odsetki są naliczane i ujmowane w księgach na koniec poszczególnych kwartałów od wymagalnych należności, więc w omawianym sprawozdaniu dane w kolumnach 9 i 10 powinny być w tym zakresie wykazane w takiej samej wysokości. Obowiązek zapłaty odsetek, jako świadczeń ubocznych, powstaje niezależnie od przyczyn niedotrzymania terminu płatności. Wierzyciel nabywa prawo do odsetek (art. 481 § 1 k.c.) oddzielnie za każdy dzień opóźnienia. Roszczenie o odsetki, z chwilą powstania, uzyskuje byt niezależny od świadczenia głównego i może być dochodzone przed sądem powszechnym. Analogicznie w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za okres 2015 r. sporządzonym w oparciu o dane zawarte w ewidencji jednostki księgującej JDUM „Dochody z majątku gminy”, w kolumnie 10 nie wykazano naliczonych i ujętych w księgach odsetek w łącznej kwocie 18.485.455,47 zł (składających się na saldo Wn subkonta 221-08 „Odsetki prognozowane”) – str. 57-58 i 61 protokołu kontroli,

d) jednostkowe sprawozdanie Rb-N za okres 2015 r. Departamentu Finansów, agregujące dane w zakresie należności z Referatu Księgowości Opłat i Windykacji (ewidencji opłat za zagospodarowanie odpadami) i Referatu Podatków, Opłat i Zobowiązań Pieniężnych (ewidencji podatków i opłat lokalnych), w pierwotnej wersji z dnia 12 stycznia 2016 r. wykazywało w wierszach N4 „Należności wymagalne” i N5 „Pozostałe należności” kwotę zawyżoną w stosunku do danych ewidencji księgowej łącznie o 234.576,33 zł. Kontrola wykazała, iż z konta 221 w ewidencji prowadzonej przez Referat Księgowości Opłat i Windykacji na koniec 2015 r. wynikało saldo Wn w wysokości 1.244.102,30 zł, które w całości należało uwzględnić w sprawozdaniu Rb-N w wierszu N4. W praktyce w wierszu N4 wykazano sumę 1.410.732,43 zł, zaś w wierszu N5 ujęto kwotę 66.946,20 zł. Z przepisów zawartych w § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych wynika zaś, że sprawozdania jednostkowe są sporządzane przez kierownika jednostki sporządzającej takie sprawozdanie na podstawie ksiąg rachunkowych lub ewidencji księgowej danej jednostki oraz innych dokumentów dotyczących tej jednostki. W trakcie kontroli, z datą 21 lipca 2016 r., została sporządzona korekta omawianego sprawozdania Rb-N Departamentu Finansów. Należy jednocześnie wskazać, iż na gruncie przepisów § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych, jednostki nie sporządzają korekt, jeżeli od końca okresu sprawozdawczego upłynęło 6 miesięcy a zmiana stanowi mniej niż 0,001% PKB za rok budżetowy, którego sprawozdanie dotyczy, lub w przypadku braku informacji – za ostatni znany okres – str. 60-61 protokołu kontroli,

e) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S za 2015 r. w części sporządzonej na podstawie ewidencji jednostki księgującej UE (prowadzonej w Referacie Obsługi Finansowo-Księgowej Projektów Unijnych) w kolumnach 9 i 10 „Saldo końcowe – należności do zapłaty ogółem, w tym zaległości” nie wykazano kwoty 15.784.280,20 zł stanowiącej należność od POLBUD S.A. z Bielska Podlaskiego. Jak ustalono, kwota ta, składająca się na koniec 2015 r. na saldo Wn konta 221-UE-01 (rozdz. 71095 „Pozostała działalność”, par. 0580 „Wpływy z tytułu grzywien i innych kar pieniężnych…”), odpowiadała karze umownej naliczonej notą księgową z dnia 11 kwietnia 2014 r. wykonawcy zadania pn. „Budowa BPNT” na kwotę 18.778.032,08 zł. Obciążając wykonawcę karą umowną za nieterminowe wykonanie zamówienia miasto Białystok jednocześnie z naliczeniem kary dokonało potrącenia zobowiązania wobec wykonawcy wynikającego z faktury z dnia 12 marca 2014 r. w wysokości 2.993.751,88 zł, w związku z czym zobowiązanie zmniejszono do kwoty 15.784.280,20 zł. Wyznaczony termin wpłaty kary umownej przez wykonawcę upłynął 2 kwietnia 2014 r. Wyjaśniając tę kwestię Skarbnik argumentowała, iż wskazana suma nie została ujęta w Rb-27S, ponieważ jest to roszczenie sporne – kara umowna, która została skierowana na drogę postępowania sądowego. (…) Kierowaliśmy się również zasadą ostrożności, aby nie zawyżać należności pozostałych do zapłaty, gdyż uzyskanie przyszłych korzyści ekonomicznych jest mało prawdopodobne, tj. istnieje uzasadnione i wysokie prawdopodobieństwo, że kontrahent nie ureguluje kary. Skarbnik wskazała także, iż w momencie orzeczenia przez sąd nakazu zapłaty kwotę należności objętą pozwem Urząd Miejski zaliczy do należności bezspornych; w przypadku, gdy pomimo wyroku sądu, właściwy organ postępowania egzekucyjnego wyda postanowienie o nieściągalności, to wydane postanowienie stanowić będzie podstawę do odpisu należności jako nieściągalnej. Do wyjaśnienia dołączono notatkę służbową sporządzoną przez radcę prawnego Urzędu, w której podniesiono m.in.: (…) wierzytelność w dacie zgłoszenia miała charakter sporny wobec zakwestionowania zasadności jej naliczenia przez dłużnika, który przed ogłoszeniem upadłości odesłał skierowane do niego wezwanie do zapłaty i noty obciążeniowe wskazując brak podstaw od naliczenia kar umownych. Wobec spornego charakteru nie została ona ujęta na liście wierzytelność, zaś jej sporny charakter uniemożliwił skuteczne podważenie powyższej decyzji. Na dzień dzisiejszy w przygotowaniu jest wniosek dotyczący zgłoszenia tej wierzytelności na listę wierzytelności uzupełniającą, która jeszcze nie została zatwierdzona przez sąd. Odnośnie przedmiotowej kwoty przed Sądem Okręgowym w Białymstoku z powództwa syndyka masy upadłości POLBUD SA skierowanego przeciwko Miastu toczy się postępowanie sądowe o zapłatę, w którym powód kwestionuje m.in. zasadność naliczenia kar umownych. Z ustaleń kontroli wynika, iż postanowieniem z dnia 14 maja 2014 r. Sąd Rejonowy w Białymstoku ogłosił upadłość POLBUD S.A. obejmującą likwidację majątku dłużnika (jest to upadłość likwidacyjna prowadzona przez sąd). Stwierdzono, iż miasto zgłosiło swoją wierzytelność wraz z odsetkami we wskazanej kwocie; jednocześnie dokonano (w 2014 r.) odpisu aktualizującego. Z zasad sporządzania sprawozdania Rb-27S zawartych w § 3 ust. 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, że sprawozdanie to sporządza się w zakresie należności pozostałych do zapłaty, w tym zaległości netto (należności pozostałe do zapłaty, których termin płatności minął i mogą być egzekwowane). Zgodnie zaś z art. 263 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. Prawo upadłościowe (Dz. U. z 2015 r. poz. 233, ze zm.), odmowa uznania wierzytelności według przepisów ustawy nie stanowi przeszkody do jej dochodzenia we właściwym trybie. Z uwzględnieniem art. 145 ust. 1 tej ustawy dochodzenie wierzytelności, której odmówiono uznania, jest możliwe dopiero po umorzeniu lub zakończeniu postępowania upadłościowego. Na gruncie przywołanych przepisów przedmiotowa należność może być egzekwowana, zatem podlegała wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S. Z instrukcji sporządzania sprawozdania Rb-27S nie wynika ponadto, aby kwestionowanie należności przez dłużnika było podstawą pominięcia jej w sprawozdaniu (w odróżnieniu od zasad sporządzania sprawozdania Rb-N, w których wyraźnie wskazano, iż wykazywaniu w nim podlegają tylko należności bezsporne) – str. 96-98 protokołu kontroli,

f) w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za 2015 r. (korekta nr 1 z 2 marca 2016 r.) nieprawidłowo wykazano dane w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków rozumianych jako nadwyżka środków pieniężnych na rachunku budżetu, wynikająca z rozliczeń wyemitowanych papierów wartościowych, kredytów i pożyczek z lat ubiegłych (zgodnie z definicją zawartą w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870)). Stwierdzono, że przychody z tytułu wolnych środków za 2014 r. wykazane po stronie wykonania w poz. D.16 „Wolne środki…” w wysokości 114.464.605 zł zostały zaniżone, gdyż powinny faktycznie stanowić kwotę 178.849.475,71 zł (różnica 64.384.870,71 zł). W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała m.in.: kwota 64.384.870 zł, stanowiąca część wolnych środków za 2014 r. wynikających z bilansu za 2014 r., została ujęta w wpf oraz w uchwale budżetowej (zmiany z września 2015 r.) do przychodów 2016 r. z przeznaczeniem na spłatę zobowiązań z tytułu zaciągniętych kredytów i wykup obligacji. W sprawozdaniu Rb-NDS za dany okres wielkość planu przychodów wykazywana jest na podstawie przychodów ujętych w uchwale budżetowej; w związku z tym, iż planowana kwota wolnych środków była przeznaczona na pokrycie deficytu i rozchodów 2015 r. to również została wprowadzona po stronie wykonania (do wysokości planu). Sugestia co do wprowadzenia w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania całej kwoty wolnych środków, tj. przekraczającej plan przychodów z mojego punktu widzenia wydaje się błędna. Należy zauważyć, iż z opisu zasad sporządzania sprawozdania Rb-NDS, zawartych w § 13 pkt 5 lit. d) załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej wynika, iż dane po stronie wykonania w zakresie przychodów z tytułu wolnych środków powinny odpowiadać wysokości wolnych środków, o których mowa w art. 217 ust. 2 pkt 6 ustawy o finansach publicznych. Należy dodatkowo nadmienić, iż prawidłowe (tj. zgodne ze stanem faktycznym) wykazanie wolnych środków w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania powoduje, iż podstawienie kwot wskazanych w wyliczeniu zawartym w § 14 załącznika nr 39 (odnoszącym się do bilansowania danych sprawozdania po stronie planu – dochody plus przychody minus wydatki minus rozchody równa się zero z wyjątkiem sytuacji, w której zarządowi przysługuje prawo wprowadzenia zwiększeń planu wyłącznie po stronie dochodów) w zakresie danych dotyczących wykonania, daje sumę wolnych środków osiągniętych według stanu na koniec roku budżetowego, za który sporządzono Rb-NDS. Odnośnie kontrolowanego roku 2015 chodzi o następujące wyliczenie – dochody wykonane (1.364.410.560,31 zł) + przychody wykonane (178.849.475,71 zł) minus wydatki wykonane (1.419.573.764,03 zł) minus rozchody wykonane (36.882.820,69 zł) = 86.803.451,30 zł, tj. suma wolnych środków ustalona na podstawie danych bilansu z wykonania budżetu Miasta za 2015 r. Na uwagę zasługuje również, iż analogiczną nieprawidłowość w zakresie wykazywania wolnych środków w sprawozdaniu Rb-NDS po stronie wykonania stwierdzono podczas kontroli doraźnej w zakresie zadłużenia miasta Białegostoku przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2013 r. – str. 408-410 protokołu kontroli,

g) w sprawozdaniu Rb-NDS o nadwyżce/deficycie jednostki samorządu terytorialnego za 2015 r. w poz. D2.4 „Rozchody – inne cele” niewłaściwie wykazano po stronie planu i wykonania kwotę 338.888 zł. Kwota ta została wprowadzona do planu rozchodów w par. 995 klasyfikacji „Rozchody z tytułu innych rozliczeń krajowych” uchwałą Nr XII/131/15 Rady Miasta Białegostoku z dnia 28 września 2015 r. zmieniającą uchwałę budżetową na 2015 r. Stwierdzono, iż dotyczyła ona wierzytelności od PGE Dystrybucja S.A. z tytułu przekazanej w formie depozytu pieniężnego gwarancji zabezpieczenia umowy zawartej przez miasto na realizację przez PGE Dystrybucja S.A. zasilania rezerwowego Centrum Przetwarzania Danych na terenie BPNT. Wniesiona gwarancja składała się na koniec 2015 r. na saldo Wn konta 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji budżetu. Na mocy uchwały Nr XVI/227/15 Rady Miasta Białegostoku z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie budżetu miasta Białystok na 2016 r. przedmiotową kwotę ujęto ponadto jako przychód z tytułu innych rozliczeń krajowych i wykazano w poz. D.1.7 „Przychody – inne źródła” w sprawozdaniu Rb-NDS za I kwartał 2016 r. Należy wskazać, iż z treści art. 6 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zawierającego taksatywne wyliczenie źródeł rozchodów publicznych, nie wynika, aby przelew środków z tytułu gwarancji zabezpieczenia umowy mógł stanowić rozchód. W szczególności brak jest podstaw, aby środki przelane tytułem gwarancji potraktować jako inne operacje finansowe związane z zarządzaniem długiem publicznym i płynnością stanowiące źródło rozchodów na mocy pkt 5 przywołanego art. 6 ust. 2 ustawy o finansach publicznych. Operacje te mogą obejmować w szczególności takie działania jak: konwersja zadłużenia, zmiana formy skarbowych papierów wartościowych czy zwrot przyjętych uprzednio depozytów w rozumieniu art. 48 ust. 1a ustawy o finansach publicznych. Mają one więc najczęściej tę samą treść ekonomiczną co spłata otrzymanych pożyczek i kredytów oraz wykup papierów wartościowych. W udzielonym wyjaśnieniu Skarbnik stwierdziła m.in., iż takie rozwiązane ujęcia w planie rozchodów bieżącego roku budżetowego i zaplanowania przychodów w kolejnym roku budżetowym (2016) odzwierciedla przejrzystość przepływów pieniężnych. Ponadto, z proponowanych rodzajów zabezpieczeń rozwiązanie w postaci wprowadzenia rozchodów i przychodów było najtańsze, tzn. bezkosztowe w porównaniu np. z gwarancją, za którą miasto musiałoby dodatkowo zapłacić bankowi czy ubezpieczycielowi. Na uwagę zasługuje również fakt, iż przedmiotową kwotę prawidłowo wykazano w jednostkowym sprawozdaniu Rb-N Departamentu Finansów Miasta za IV kwartał 2015 r. w poz. N.3.3. „Depozyty terminowe”, gdyż w rozumieniu przepisów § 14 pkt 10 instrukcji sporządzania sprawozdań Rb-N zawartej w załączniku nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, kategoria depozyty terminowe obejmuje m.in. depozyty złożone przez jednostkę w celu zabezpieczenia należytego wykonania umów – str. 410-411 protokołu kontroli.

4) Ogólne zagadnienia dotyczące planowania i wykonywania budżetu

Kontrola prawidłowości ustalenia i realizacji wykazu wydatków, które nie wygasły z końcem 2015 r. względem wartości umów zawartych na zadania wymienione w wykazie wydatków, które nie wygasają z upływem 2015 r. przyjętym uchwałą Nr XVI/232/15 Rady Miasta Białegostoku z dnia 14 grudnia 2015 r., wykazała następujące uchybienia:

a) suma zaplanowanych wydatków niewygasających na zadanie „Budowa miejskiej sieci światłowodowej” (poz. 35 wykazu) wynosiła 718.074 zł. Z ustaleń kontroli wynika, iż wykonawca został obciążony karą umowną za nieterminowe wykonanie zamówienia w wysokości 83.851,56 zł (nota obciążeniowa z dnia 18 lutego 2016 r.); jednocześnie dokonano potrącenia zobowiązania wobec wykonawcy z wystawionej przez niego faktury. Równowartość kary umownej przelano z rachunku wydatków na rachunek dochodów i ujęto jako dochód 2016 r., co zobrazowano w jednostce księgującej JWUMB przy pomocy zapisów: Wn 080-JW.-01 – Ma 201-JW.-01R i Wn 201-JW.-01R – Ma 130-JW.-WYD-NW (całość kwoty 718.074 zł r. z klasyfikacją rozdz. 75095 „Pozostała działalność”, par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”) oraz Wn 201-JW.-01R – Ma 130 JW.-WYD-NW i Wn 130 JW.-WYD-NW – Ma 201 (kwota 83.851,56 zł z klasyfikacją r. 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu) symbol 4990 (jako niewłaściwy przelew wyjaśniony i rozliczony w następnym okresie sprawozdawczym)). Wynikiem zastosowanych księgowań oraz przelewu równowartości kary umownej na rachunek dochodów, w sprawozdaniu Rb-28NWS za okres od początku roku do dnia 30 czerwca 2016 r., jako wydatki wykonane w rozdz. 75095, par. 6050 wykazano całą kwotę 718.074 zł. Fakt, iż w praktyce wykonawcy przelano mniej o karę umowną nie rzutowało na dane sprawozdawcze w tym zakresie. Wskazania wymaga, iż rzeczywisty przebieg operacji gospodarczych polegał na przekazaniu wykonawcy wynagrodzenia niższego o kwotę potrąconej kary umownej oraz jednoczesnym przelaniu równowartości kary na rachunek dochodów, zatem kwota wykonania planu wydatków niewygasających nie odpowiadała faktycznym przelewom na rzecz wykonawcy. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-28NWS zawartymi w § 12 ust. 2 pkt 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej, w kol. „Wydatki wykonane” wykazuje się wydatki zrealizowane na koncie rachunek środków na niewygasające wydatki. W kontrolowanej jednostce sprawozdanie sporządzane jest w Departamencie Rachunkowości do konta 130 JW.-WYD-NW (będącego subkontem do rachunku bieżącego Urzędu); w Urzędzie nie został wyodrębniony rachunek bankowy dla wydatków niewygasających. Prawidłowo, kwotę naliczonej kary umownej należało zwrócić na rachunek wydatków niewygasających wyodrębniony w budżecie, następnie środki te jako niewykorzystane na niewygasające wydatki należało przekazać na dochody budżetowe – str. 50-51 protokołu kontroli,

b) w poz. 52 wykazu ujęto wydatki niewygasające na kwotę 197.000 zł na realizację zadania pn. „Modernizacja instalacji wodno-kanalizacyjnej w budynku Zespołu Szkół Handlowo-Ekonomicznych w Białymstoku”. Z ustaleń kontroli wynika, iż umowę z wykonawcą zawarto w dniu 21 grudnia 2015 r., tj. po uchwaleniu przez Radę Miasta wykazu wydatków niewygasających. Termin składania ofert w postępowaniu prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego upływał 10 grudnia 2015 r. (wpłynęło 15 ofert), zaś zawiadomienie o wyborze najkorzystniejszej oferty pochodziło z 14 grudnia 2015 r. (tj. dnia podjęcia uchwały o wykazie wydatków niewygasających). Wynagrodzenie wynikające z oferty wybranego wykonawcy było mniejsze od kwoty przyjętej w wykazie o 95.989,90 zł i wynosiło 101.010,20 zł. Kwotę różnicy w dniu 5 kwietnia 2016 r. zwrócono z rachunku wydatków niewygasających na rachunek budżetu. Wskazania wymaga, iż o tę sumę zawyżono kwotę wydatków uznanych za niewygasające względem wartości umowy (oferty) na to zadanie. O podaną kwotę zawyżono zatem deficyt budżetu za 2015 r. Odnosząc się do tej kwestii wskazano w wyjaśnieniu, iż wynikało to z wolnej kwoty założonej w budżecie na realizację inwestycji; z uwagi na to, że uchwała została podjęta 14 grudnia, a umowę podpisano w dniu 21 grudnia nie było możliwości dokonania korekty tej kwoty. Zgodnie z art. 263 ust. 3 ustawy o finansach publicznych w wykazie wydatków niewygasających mogą być ujęte wydatki związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego oraz te, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy. Nie mogą zatem dotyczyć one kwot niemających oparcia w zawartych umowach lub rozstrzygniętych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego – str. 52-53 protokołu kontroli.

Planowane na 2015 r. dochody ze sprzedaży majątku w rozdz. 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami”, par. 0770 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności…” zrealizowano jedynie na poziomie 58% – plan 60.899.000 zł, wykonanie – 35.510.119 zł (z tego sprzedaż lokali mieszkalnych plan 8.000.000 zł, uzyskane dochody 9.719.489 zł i zbycie gruntów i budynków plan 52.899.000 zł, zrealizowane dochody 25.816.083 zł). Ogółem ostateczny plan dochodów ze sprzedaży majątku ze wszystkich źródeł w WPF na 2015 r. ukształtował się na poziomie 69.880.541 zł (zmniejszenie w stosunku pierwotnej wersji WPF z 20 stycznia 2015 r. wyniosło łącznie 5.960.632 zł), zaś jego wykonanie wyniosło 43.758.183 zł (różnica 26.122.358 zł).

Z ustaleń kontroli wynika, iż dane do WPF na 2015 r. w zakresie dochodów klasyfikowanych w par. 0770 wprowadzone zostały na podstawie dokumentu „Opis WPF na 2015 r. w zakresie prognozowanej sprzedaży majątku” opracowanego w dniu 5 listopada 2014 r. przez Departament Skarbu (opatrzonego podpisem ówczesnego Dyrektora Departamentu); pierwotnie planowane w nim dochody ze sprzedaży wynosiły 70.000.000 zł. W dniu 17 grudnia 2015 r. Departament Skarbu wystąpił o skorygowanie kwoty przyjętej w WPF wskazując, iż prognozowana sprzedaż majątku stanowi kwotę 60.880.541 zł; powyższe miało związek z uchwałą Nr XVI/230/15 Rady Miasta Białystok z dnia 14 grudnia 2015 r. w sprawie zmiany budżetu na 2015 r. zmniejszającej plan dochodów w rozdz. 70005, par. 0770 o 9.101.000 zł.

W treści sprawozdania opisowego z wykonania budżetu wskazano, iż mniejsza niż planowana sprzedaż gruntów i budynków miała związek z rozszerzeniem Podstrefy Białystok SSSE, a co za tym idzie planowana na początku roku sprzedaż działek w rejonie BPN-T oraz lotniska Krywalny została wstrzymana; grunty te zostaną sprzedane w kolejnych latach w ramach powiększonej strefy. Należy zauważyć, iż wpływy planowane ze sprzedaży gruntów na terenie lotniska Krywlany wynosiły 13.800.000 zł i zostały usunięte z WPF na 2015 uchwałą Rady Miasta Białystok z 14 grudnia 2015 r. Dodania wymaga, iż przedmiotową uchwałą jednocześnie zwiększono dochody w innych pozycjach wskazanych w opisie do WPF, m.in. o 3.815.823 zł w poz. „wpływy ze sprzedaży kanalizacji sanitarnej dla Wodociągów Białostockich” i o 4.699.000 zł w poz. „inne sprzedaże nieruchomości”. Odnośnie zaś działek w rejonie BPN-T plan wynoszący 7.179.600 zł (pomimo wiedzy o wstrzymaniu sprzedaży) do końca roku nie uległ zmianie. Odnosząc się do kwestii pozostawienia w planie dochodów ze sprzedaży nieruchomości w rejonie BPN-T dyrektor Departamentu Skarbu wskazała m.in.: (…) dokonane zmiany wpf mają związek ze zmianami w budżecie; wpf (w odniesieniu do zakresu działań Departamentu Skarbu) de facto odpowiada planowi budżetowemu na dany rok; korekta opisu wpf pismem z dnia 4 grudnia 2015 r. miała związek ze zmianą w budżecie, gdzie zmniejszono kwotę dochodów do 57.500.000 zł (…); podkreślić należy, iż impulsem do korygowania wpf za każdym razem były zmiany dokonane w budżecie.

Stwierdzono, iż w dniu 20 października 2015 r. Rada Ministrów wydała rozporządzenie zmieniające w sprawie SSSE (Dz. U. z 2015 r. poz. 1853), tj. zdecydowała o włączeniu do podstrefy Białystok gruntów o łącznej pow. 64,36050 ha składających się z 8 kompleksów położonych w południowo-wschodniej części miasta. Jak ustalono, wniosek Pana Prezydenta do SSSE o jej rozszerzenie pochodził z października 2014 r, w kwietniu 2015 r. zawarte zostało porozumienie ze SSSE o warunkach rozszerzenia, po czym SSSE przekazała wniosek do Ministra Gospodarki.

W trakcie kontroli okazano dokument pn. wykaz nieruchomości do zbycia w 2015 r. – p.o. kierownika Referatu Obrotu Nieruchomościami Departamentu Skarbu ustnie wskazała, iż wykaz ma charakter roboczy, nie został opatrzony żadnymi podpisami i nie stanowi oficjalnego dokumentu referatu. Z jego analizy wynika, iż łączna wartość działek planowanych do zbycia w 2015 r. wynosiła 49.284.025 zł; suma ta była mniejsza od danych przyjętych w pierwotnej wersji WPF o 12.420.975 zł i w ostatecznej wersji WPF o 17.405.975 (dla celów obliczenia tej sumy, sumę z wykazu pomniejszono o wycofane ze sprzedaży działki na Krywlanach). Powyższe obrazuje różnice między oboma dokumentami Departamentu Skarbu odnoszącymi się do tego samego zagadnienia, a mianowicie planowanej sprzedaży mienia w 2015 r.

Realistyczność danych przyjętych w WPF należy zakwestionować także w zakresie kwoty 6.199.000 zł ujętej w objaśnieniach do ostatecznej wersji WPF jako „inne sprzedaże nieruchomości” (pierwotna kwota z tego tytułu wynosiła 1.500.000 zł). Okazana dokumentacja nie zawierała żadnego uszczegółowienia tej pozycji. W udzielonym wyjaśnieniu p.o. kierownika Referatu Obrotu Nieruchomościami podała iż wskazane kwoty zostały wyliczone szacunkowo na podstawie prowadzonych wówczas postępowań dotyczących zbycia nieruchomości w trybie bezprzetargowym; brak jest dokumentu, na podstawie którego możliwe byłoby obecnie określenie konkretnych nieruchomości, o których mowa powyżej.

Ze sporządzonej na potrzeby kontroli informacji w zakresie podstaw do planowania dochodów z omawianego tytułu, jak również działań jednostki w celu ich realizacji wynika, iż na 55 nieruchomości objętych WPF w 2015 r., w stosunku do 7 brak odniesienia w wyjaśnieniu, do 25 nie podjęto w 2015 r. żadnych czynności w kierunku sprzedaży, zaś w przypadku 3 odwołano przetargi lub zdecydowano o pozostawieniu w zasobie gminy (łącznie 35, co stanowi 63,63% planowanej sprzedaży) – str. 419-424 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, iż w ramach kwoty wykazanej jako dochody wykonane w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S Urzędu Miejskiego za okres 2015 r. w rozdz. 75023 par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów”, wynoszącej 9.478.500 zł (przy planie 7.491.376 zł), suma 9.000.688,72 zł dotyczyła równowartości podatku VAT naliczonego, ujętego na koncie 225 w jednostce księgującej wydatki Urzędu (JWUMB). Po zakończeniu miesiąca podatek VAT naliczony w JWUMB wyksięgowywany był na konto 800. Jednocześnie kwotę tę (odpowiadającą VAT naliczonemu od wydatków już poniesionych oraz od zobowiązań z tytułu wydatków) bezpodstawnie księgowano na koncie 130-D-PKO-01 prowadzonym przez jednostkę ewidencjonującą dochody (JDUM), mimo że tak zaksięgowany „dochód” nie znajdował potwierdzenia w wyciągach bankowych, a nawet nie dotyczył kwoty podatku należnego związanego z realizacją dochodów. W kontrolowanej jednostce kwoty dochodów w momencie wpływu ujmowane są metodą brutto (wraz z podatkiem VAT należnym), zaś odprowadzenie VAT do urzędu skarbowego w wysokości zobowiązania wynikającego z deklaracji (po rozliczeniu VAT należnego z VAT naliczonym) stanowi operację zmniejszającą dochody. Opisane wyżej księgowania powodują zaliczenie do dochodów po raz drugi (w uproszczeniu) kwoty stanowiącej równowartość podatku należnego do wysokości rozliczonej z podatkiem naliczonym.

Przyjęta przez kontrolowaną jednostkę metoda skutkowała nieuzasadnionym zawyżeniem dochodów budżetowych o łączną kwotę 9.000.688,72 zł, niemającą oparcia o kasową zasadę realizacji budżetu, a także nieznajdującą uzasadnienia w przyjętym sposobie ewidencji rozliczenia VAT – str. 54-57 protokołu kontroli.

5) Dochody budżetu

Analiza ujętych w księgach Urzędu Miejskiego należności z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wykazała istnienie należności, które w związku z zakończeniem postępowania upadłościowego nie podlegają dalszej egzekucji. Szczegółowej analizie poddano należności od 2 osób prawnych (BZPW POLPLED Sp. z o.o. w Białymstoku i PAŻUR S.A. z siedzibą w Warszawie) na łączną kwotę 858.003,39 zł plus odsetki od nich naliczone, które na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiły 630.645,79 zł. W odniesieniu do tych dłużników wyczerpano wszystkie możliwości odzyskania zaległych kwot. Dłużnicy zostali wykreśleni z rejestru (odpowiednio z dniem 31 sierpnia 2006 r. i 6 listopada 2007 r.). Wobec powyższego uzasadnione jest podjęcie działań w celu umorzenia zaległości. Stwierdzono, iż jedyną czynnością podjętą w kierunku umorzenia było skierowanie przez Pana Prezydenta do Wojewody Podlaskiego, odpowiednio w dniu 16 i 20 grudnia 2011 r., próśb o wyrażenie zgody na umorzenie należności o charakterze cywilnoprawnym w łącznej kwocie 1.384.592,92 zł, w których wskazano, iż na gruncie art. 58 ust. 1 pkt 4 ustawy o finansach publicznych do umarzania należności uprawniony jest dysponent części budżetowej. Z uwagi na niejednoznaczną odpowiedź Wojewody umorzeń nie dokonano. Kontrola wykazała, iż łączna kwota należności Skarbu Państwa o charakterze cywilnoprawnym podlegających umorzeniu z uwagi na wykreślenie dłużników z KRS na dzień kontroli wynosiła 1.592.133,19 zł. Wskazania wymaga, iż umocowanie prawne do wystąpienia do Wojewody o dokonanie umorzenia należności stanowi art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, iż należności mogą być umarzane w całości, m.in. jeżeli osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, w zw. z art. 58 ust. 1 pkt 2 i 4 oraz art. 59 ust. 4 tej ustawy – str. 135-136 protokołu kontroli.

Badanie procedur sprzedaży nieruchomości wykazało uchybienie przepisowi § 15 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490), poprzez niezamieszczenie w treści ogłoszenia o przetargu ustnym ograniczonym terminu zgłoszenia uczestnictwa w przetargu – str. 116-117 protokołu kontroli.

Poprzednia kontrola gospodarki finansowej miasta przeprowadzona przez RIO w Białymstoku wykazała w kwestii udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości, że nabywca lokalu mieszkalnego w budynku przy ul. Skłodowskiej w Białymstoku dokonał jego zbycia przed upływem okresu przewidzianego w art. 68 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.). Wobec tego zaistniały przesłanki żądania zwrotu równowartości bonifikaty po jej waloryzacji; jej wysokość wyliczona na dzień 28 lipca 2011 r. przez Departament Skarbu wynosiła 79.132,21 zł. Argumentowano wówczas, iż stosowna procedura związana ze zwrotem bonifikaty nie została wszczęta z uwagi na niemożność ustalenia adresu do korespondencji pierwotnych nabywców lokalu, którzy przebywali w USA. Stwierdzono, iż czynności mające na celu ustalenie adresu zostały podjęte dopiero w trakcie obecnej kontroli (w momencie zwrócenia się kontrolującego o dokumentację w tej sprawie). Polegały one na wystosowaniu w dniu 8 lipca 2016 r. do konsula generalnego RP w Los Angeles prośby o podanie adresu zamieszkania wskazanych osób na terenie USA w związku z prowadzonym postępowaniem w przedmiocie żądania zwrotu udzielonej bonifikaty. Należy nadmienić, iż przepisy prawa nie wskazują terminu, w jakim organ wykonawczy, w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek, winien wystąpić o zwrot bonifikaty. Działania w celu jej wyegzekwowania powinny być podejmowane jednak bez zbędnej zwłoki po powzięciu wiadomości o istnieniu podstaw do jej zwrotu. Należy również mieć na względzie, że roszczenia o zwrot bonifikaty, stosownie do art. 118 k.c., ulegają przedawnieniu z upływem 10 lat. Termin przedawnienia powinien być liczony od dnia zbycia nieruchomości przez nabywcę.

Nie stwierdzono ponadto, aby przedmiotowa należność została przypisana w księgach rachunkowych Urzędu Miejskiego. Zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 221, wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, ujmuje się na nim ustalone należności z tytułu dochodów budżetowych. Zaniechanie dokonywania przypisu w ewidencji narusza także przepisy ustawy o rachunkowości, a mianowicie art. 20 ust. 1, zgodnie z którym do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym i art. 24 ust. 2 wymagający, aby zapisy dokonane w księgach odzwierciedlały stan rzeczywisty – str. 119-120 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Prezydent. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i stwierdzono nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

Badanie zagadnień związanych z wymiarem podatku od nieruchomości podatnikom z grupy osób fizycznych pozwoliło ustalić nieprawidłowości w opodatkowaniu tą należnością gruntów posiadanych przez podatników wskazanych na str. 187-188 protokołu kontroli (według numeracji analitycznych kont podatkowych). W pierwszym przypadku grunty sklasyfikowane jako lasy i użytki rolne, na których położone są budynki mieszkalne z wyodrębnionymi lokalami opodatkowano podatkiem od nieruchomości. W rezultacie bezpodstawnie opodatkowano w taki sposób grunty leśne oraz użytki rolne na łączną kwotę wymiaru podatku od nieruchomości 185,85 zł. W drugim przypadku analogiczna sytuacja dotyczyła tylko gruntów sklasyfikowanych jako lasy, co spowodowało bezpodstawne ich opodatkowanie podatkiem od nieruchomości na łączną kwotę 966,60 zł. Przedstawiony sposób opodatkowania gruntów stoi w sprzeczności z postanowieniami art. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716), z których wynika, iż opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości podlegają wymienione w przepisie nieruchomości lub obiekty budowlane (ust. 1),  nie podlegają natomiast użytki rolne lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej (ust. 2). Oznacza to, iż grunty sklasyfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako użytki rolne lub lasy, nawet w przypadku gdy są na nich posadowione budynki mieszkalne lub pozostałe, nie związane z działalnością gospodarczą, nie mogą być opodatkowane podatkiem od nieruchomości. W omawianym przypadku, w stosunku do wyżej wymienionych gruntów nie ma zastosowania również przepis art. 3 ust. 5 ustawy przewidujący, iż w sytuacji wyodrębnienia własności lokali obowiązek podatkowy w zakresie podatku od nieruchomości od gruntu oraz części wspólnych budynku ciąży na właścicielach lokali w zakresie odpowiadającym częściom ułamkowym wynikającym ze stosunku powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej całego budynku. Jest to pochodną regulacji zawartych w ustawach z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617) oraz z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374), które nie przewidują wyodrębnienia powierzchni użytków rolnych lub lasów w zakresie odpowiadającym częściom ułamkowym wynikającym ze stosunku powierzchni użytkowej lokalu do powierzchni użytkowej całego budynku. W tego typu stanach faktycznych art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym w stosunku do użytków rolnych przewiduje, iż jeżeli grunty, o których mowa w art. 1, stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach). W przypadku lasów odpowiednio art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym wskazuje, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Grunty tak sklasyfikowane powinny być potraktowane jako odrębny przedmiot opodatkowania i w stosunku do nich powinny być złożone odrębne informacje podatkowe na podatek rolny oraz leśny.

Opis na str. 190 protokołu kontroli wskazuje na dwa przypadki pomniejszych uchybień, niemających jednak większego wpływu na wymiar podatku od nieruchomości u wskazanych tam podatników. Dotyczyły one niewielkich rozbieżności w zakresie opodatkowanej powierzchni.

Kontroli poddano również prawidłowość prowadzenia przez kontrolowaną jednostkę ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). W rezultacie podjętych działań kontrolnych w grupie podatników stanowiących osoby fizyczne ustalono, iż dla podatników posiadających na terenie miasta więcej niż jedną nieruchomość, ewidencja księgowa na indywidualnych kontach szczegółowych jest prowadzona w odniesieniu do poszczególnych przedmiotów opodatkowania. Stoi to w sprzeczności z § 11 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia, gdzie mowa jest o prowadzeniu dla każdego podatnika oraz inkasenta odrębnego konta w każdym podatku. Udostępniona kontrolującemu przykładowa dokumentacja (wydruk kont), dotycząca podatnika posiadającego kilka nieruchomości znajdujących się na terenie miasta Białegostoku jednoznacznie wskazuje, iż jest to jednak zestawienie wielu kont analitycznych, prowadzonych dla każdej z nieruchomości odrębnie. Za rozwiązanie czyniące zadość wymogom rozporządzenia należałoby uznać zmianę struktury baz danych idącą w kierunku prowadzenia indywidualnego konta podatkowego (subkonta) dla każdego podatnika, którego rozwinięciem byłyby podkonta prowadzone dla każdej nieruchomości – str. 210-211 protokołu kontroli.

Przedmiotem kontroli było również sprawdzenie kompletności stosowania procedur upominawczych, których zasady zawarte były w okresie objętym kontrolą w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656). Do oceny poprawności przebiegu czynności upominawczych wykorzystano komputerowy system analityczny „ACL”. W wyniku dokonanej analizy otrzymano zestawienie 340 kont podatkowych posiadających zaległości podatkowe na łączną kwotę 993.447,38 zł. Większość z tej kwoty (913.545 zł) stanowią zaległości podatkowe z tytułu rat za okres 2015 roku od wskazanego w protokole kontroli podatnika, wobec którego (według uzyskanych informacji) ogłoszono upadłość w dniu 25 stycznia 2013 r. Podobną analizę przeprowadzono w stosunku do zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W jej rezultacie otrzymano zestawienie zaległości z tego tytułu liczące 2.975 pozycji na łączną kwotę 611.416,24 zł. W opisie zawartym na str. 291-293 protokołu kontroli wskazano, na podstawie dokonanych ustaleń oraz złożonych przez pracowników kontrolowanej jednostki wyjaśnień, obiektywne przyczyny nieprawidłowości w omawianym obszarze. Na podstawie udostępnionej dokumentacji ustalono również, że pomimo utrudnień i braku możliwości realizacji obowiązków poprawnie wystawiono zalegającym upomnienia w ilości 1.187 sztuk na łączną kwotę 368.112,30 zł oraz tytuły wykonawcze.

Pomimo tego należy jednak podnieść, iż służby organu podatkowego w okresie objętym kontrolą miały obowiązek przestrzegać ówcześnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r., szczególnie § 5 oraz § 6, z treści których wynika, iż wierzyciel ma obowiązek niezwłocznie wystawić upomnienie oraz po nim tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Również przepisy aktualnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367) w analogiczny sposób kreują porządek prawny w tym obszarze. Odpowiednio § 7 i § 9 obligują wierzyciela do niezwłocznego podjęcia działań upominawczych w sytuacji przekroczenia przez kwotę zaległości dziesięciokrotności kosztów upomnienia, tj. kwoty 116 zł.

6) Wydatki budżetu i zamówienia publiczne

W toku czynności kontrolnych dotyczących wydatków budżetowych stwierdzono, iż w dniu 15 marca 2013 r. miasto zawarło umowę z firmą Hogan Lovells (Warszawa) LLP Oddział w Polsce. Przedmiotem tej umowy, w brzmieniu pierwotnym, było zastępstwo procesowe w sprawie o zapłatę toczącej się przed Sądem Okręgowym w Białymstoku z powództwa miasta przeciwko Eiffage Polska Budownictwo S.A. i Eiffage Construction SAS. W pierwotnej wersji umowa została zawarta na czas określony do dnia 31 grudnia 2013 r., z zastrzeżeniem, że w razie przedłużenia się postępowania sądowego termin ulegnie zmianie w drodze pisemnego aneksu. Do przedmiotowej umowy zawarto łącznie do dnia kontroli 4 aneksy: nr 1 z dnia 17 stycznia 2014 r. – przedłużenie obowiązywania na czas określony do 31 grudnia 2014 r., nr 2 z dnia 29 grudnia 2014 r. – przedłużenie obowiązywania na czas określony do 31 grudnia 2015 r., nr 3 z dnia 3 marca 2015 r. – aneks zawarty w związku z planowanymi przez miasto działaniami mającymi na celu uzyskanie na majątku Eiffage Polska Budownictwo S.A. i Eiffage Construction SAS zabezpieczenia roszczeń zasądzonych wyrokiem Sądu Okręgowego w Białymstoku z dnia 5 stycznia 2015 r. (przedmiot umowy rozszerzono o reprezentowanie Miasta w postępowaniu sądowym mającym na celu zabezpieczenie roszczeń w postępowaniu dotyczącym wykonania w Polsce postanowień o zabezpieczeniu wydanych przeciwko wymienionym firmom) oraz nr 4 z dnia 9 października 2015 r. – zawarty w związku z przewidywanym przedłużeniem postępowania sądowego wynikającym z wniesienia skargi kasacyjnej w sprawie o zapłatę; postanowiono, iż umowa została zawarta na czas określony do dnia rozpatrzenia (w tym również odrzucenia lub oddalenia) skargi kasacyjnej pozwanych, w przypadku gdyby taka skarga została przez pozwanych złożona. W treści aneksu nr 4 wskazano, iż § 4 ust. 1 zdanie pierwsze otrzymuje brzmienie: Zleceniobiorcy z tytułu podpisania i realizacji niniejszej umowy w zakresie zastępstwa procesowego Miasta w sprawie prowadzonej pod sygnaturą Sądu Apelacyjnego w Białymstoku I ACa 355/15 i pod sygnaturą Sądu Okręgowego w Białymstoku I C 1410/11 oraz zastępstwa procesowego zleceniodawcy przez Sądem Najwyższym w wypadku wniesienia skargi kasacyjnej przez Eiffage Polska Budownictwo S.A. lub Eiffage Construction SAS (nadzwyczajne postępowanie sądowe) przysługuje wynagrodzenie ryczałtowe w wysokości: (…). Analiza pierwotnej treści umowy wraz ze wskazanymi wyżej aneksami wykazała, iż kwota wynagrodzenia ryczałtowego począwszy od 2016 r. nie została określona (nie stwierdzono jednocześnie, aby w 2016 r. do dnia zakończenia kontroli firma Hogan Lovells wystawiła jakąkolwiek fakturę z tytułu umowy o zastępstwo procesowe). Przedłużenie umowy o zastępstwo procesowe z dnia 9 października 2015 r. nastąpiło zatem bez jednoczesnego określenia w jej treści wysokości wynagrodzenia należnego zleceniobiorcy począwszy od dnia 1 stycznia 2016 r., pomimo, iż – jak wynika z przytoczonego fragmentu umowy – strony zastrzegły jej odpłatność. Z wyjaśnienia udzielonego w dniu 29 lipca 2016 r. przez radcę prawnego Urzędu Miejskiego wynika m.in.: w dacie zawarcia aneksu nr 4 do umowy zastępstwa procesowego, sytuacja procesowa sprawy zakończonej wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 10 września 2015 r. miała charakter niepewny co do czynności procesowych przeciwników procesowych Miasta. Stąd też zmiana mogła dotyczyć wyłącznie okresu obowiązywania umowy, poprzez wskazanie terminu zakończenia usługi prawnej rozpatrzenia przez SN ewentualnie złożonych przez w/w przeciwników procesowych skarg kasacyjnych. Nie było natomiast możliwe do ustalenia, w jakim przedziale czasowym nastąpi w/w opisane zdarzenie oraz czy w ogóle będzie miało miejsce, nie można bowiem wykluczyć bierności kasacyjnej Eiffage…, co oznaczałoby zakończenie umowy zastępstwa procesowego na etapie postępowania apelacyjnego. Wprowadzenie powyżej opisanego przedłużenia terminu obowiązywania umowy podyktowane było zatem było głównie koniecznością zabezpieczenia interesów Miasta w ewentualnym postępowaniu kasacyjnym. W tej sytuacji nie było jednak podstaw do regulowania wynagrodzenia w/w kancelarii ewentualnie należnego jej za rok 2016, wobec wskazanej powyżej niepewności procesowej, aczkolwiek zakładając zaistnienie w/w postępowania nadzwyczajnego, Miasto Białystok zabezpieczyło stosowną kwotę w budżecie z przeznaczeniem na w/w cel (…). Obecnie Miasto oczekuje na pismo kancelarii precyzyjnie określające harmonogram postępowania nadzwyczajnego, w celu ustalenia bądź wysokości wynagrodzenia proporcjonalnego do okresu trwania umowy (uzależnionego od daty rozstrzygnięcia skarg kasacyjnych przez SN), bądź też – w razie niemożności przewidzenia takiej daty – ustalenia jednorazowego ryczałtu z klauzulą ewentualnego pomniejszenia, proporcjonalnego do faktycznego okresu świadczenia usługi zastępstwa procesowego. Przewidywanym terminem sfinalizowania powyższego zagadnienia jest sierpień 2016 r.

W świetle art. 735 § 1 kodeksu cywilnego zasadą jest odpłatność zlecenia; także z postanowień aneksu nr 4 do umowy wynika, iż zleceniobiorca zobowiązał się wykonać zlecenie za wynagrodzeniem. Jeżeli zlecenie ma charakter odpłatny, zasady ustalania wynagrodzenia określa art. 735 § 2 kodeksu cywilnego. Według tego przepisu w braku obowiązującej taryfy oraz umowy stron w tym zakresie, przyjmującemu zlecenie należy się wynagrodzenie odpowiadające wykonanej pracy. Dodania wymaga, iż zasadą wynikającą z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2015 r. poz. 615, ze zm.) jest ustalenie opłaty za czynności adwokackie w umowie z klientem. Pomijając kwestie wynikające ze wskazanych przepisów, regulujących wzajemne prawa i obowiązki stron zawartej umowy, zwrócenia uwagi wymaga, iż miasto jest podmiotem działającym w sferze sektora finansów publicznych. Dbałość o finanse publiczne wymaga, aby wysokość zaciąganego zobowiązania pieniężnego była znana w momencie podpisywania umowy. Zasada ta wyrażona jest przepisami ustawy o finansach publicznych, m.in. art. 261. Do końca kontroli nie uzyskano informacji o ustaleniu kwoty wynagrodzenia – str. 90-91 protokołu kontroli.

Przyznawanie dodatków specjalnych w kontrolowanej jednostce normuje regulamin wynagradzania pracowników Urzędu Miejskiego w Białymstoku, który stanowi, że w indywidualnych przypadkach dodatek specjalny przyznaje się na czas nieokreślony (§ 9 ust. 2). Wskazana regulacja narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902). Możliwość przyznawania dodatku specjalnego na czas nieoznaczony przewidywał § 8 ust. 2 nieobowiązującego od 1 kwietnia 2009 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich (Dz. U. Nr 146, poz. 1223 ze zm.). Analiza pism stanowiących podstawę przyznania dodatków specjalnych dla pracowników wytypowanych do kontroli wykazuje sprzeczność z treścią przywołanego wyżej art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

a) Sekretarzowi oraz Skarbnikowi Miasta zostały przyznane pismami z dnia 18 lipca 2008 r. dodatki specjalne po 2.800 zł na czas nieokreślony ze względu na zakres wykonywanych zadań określonych w zarządzeniach dotyczących powierzenia prowadzonych spraw w imieniu Prezydenta Miasta Białegostoku oraz nadzoru nad pracą Departamentów UM, a także ze względu na charakter i złożoność pracy na zajmowanym stanowisku. Naruszono tym samym okresowy charakter dodatku specjalnego. Jako podstawę prawną przyznania dodatku wskazano przepisy rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w urzędach gmin, starostwach powiatowych i urzędach marszałkowskich…, które utraciły moc z dniem 1 kwietnia 2009 r.; wskazane w pismach charakter i złożoność pracy na zajmowanym stanowisku nie stanowią w obecnym stanie prawnym ustawowych przesłanek przyznania dodatku specjalnego (uwaga ta dotyczy także przypadków opisanych w punktach poniżej). Dodania wymaga także, iż zgodnie z postanowieniami Regulaminu Organizacyjnego, pracą Urzędu kieruje Prezydent przy pomocy Zastępców Prezydenta, Sekretarza i Skarbnika oraz dyrektorów; Prezydent określa zadania Zastępców Prezydenta, Sekretarza i Skarbnika; zakres zadań powierzonych Zastępcom Prezydenta, Sekretarzowi i Skarbnikowi oraz tryb ustalania zastępstw reguluje odrębne zarządzenie (§ 15). W treści § 16 tego aktu wskazano ponadto, że Sekretarz i Skarbnik przy wykonywaniu powierzonych zadań działają w granicach określonych zarządzeniami Prezydenta oraz imiennymi pełnomocnictwami i upoważnieniami udzielonymi przez Prezydenta. Zadania Sekretarza oraz Skarbnika określone odrębnymi zarządzeniami Prezydenta Miasta stanowią formę zakresów czynności tych pracowników. Zatem należy uznać, iż dodatki zostały przyznane w związku z wykonywaniem zadań mieszczących się w zakresie obowiązków tych pracowników,

b) zastępcom Prezydenta Miasta zostały przyznane pismami z dnia 12 stycznia 2015 r. dodatki specjalne odpowiednio w kwotach: 3.040 zł, 2.800 zł i 2.800 zł ze względu na zakres wykonywanych zadań określonych w zarządzeniach dotyczących powierzenia prowadzonych spraw w imieniu Prezydenta Miasta Białegostoku oraz nadzoru nad pracą Departamentów Urzędu Miejskiego, a także ze względu na charakter i złożoność pracy na zajmowanym stanowisku. Dodatki przyznano na okres pełnienia funkcji z powołania, tj. na czas bliżej nieokreślony, co stoi w sprzeczności z okresowym charakterem tego składnika wynagrodzenia wynikającym z ustawy. Nadto, analogicznie jak opisano w pkt a), dodatki zostały przyznane Pana zastępcom w związku z wykonywaniem zadań mieszczących się w zakresie ich obowiązków,

c) dyrektorowi Biura Audytu Wewnętrznego został przyznany dodatek specjalny (pismem z dnia 29 września 2015 r.) w wysokości 600 zł miesięcznie w związku z zakresem wykonywanych zadań przypisanych ustawą o finansach publicznych, a także ze względu na charakter i złożoność pracy na zajmowanym stanowisku; dodatek przyznano na czas określony od dnia 1 października 2015 r. do dnia 30 września 2016 r. Wcześniej dodatek w tej samej wysokości przyznano na okres od dnia 1 października 2014 r. do dnia 30 września 2015 r. Stwierdzono, iż w zakresie czynności pracownika (nadanym mu 17 lipca 2012 r.) zawarto co do zasady zadania i obowiązki objęte regulacją działu VI „Audyt wewnętrzny…” ustawy o finansach publicznych; podobnie w treści § 25 załącznika do Regulaminu Organizacyjnego określono, że do zadań Biura Audytu Wewnętrznego należy wykonywanie czynności określonych w przepisach tej ustawy. Wynika stąd, że dodatek specjalny został przyznany za wykonywanie zadań mieszczących się w zakresie obowiązków pracownika oraz przypisanych mu postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu. Ponadto nie wskazano, z jakimi konkretnie dodatkowymi zadaniami miałoby się wiązać przyznanie dodatku. W złożonym wyjaśnieniu przedstawił Pan m.in., że zadania, o których mowa w zapytaniu wynikają z dodatkowych czynności powierzonych i realizowanych przez Panią (…). Zadania te dotyczą w szczególności procesu kontroli zarządczej w Urzędzie Miejskim w Białymstoku, szkoleń organizowanych dla pracowników tutejszego Urzędu w zakresie zarządzania ryzykiem, uczestnictwa w przygotowaniu i wdrożeniu procedur usprawniających działania Urzędu,

d) dyrektor Departamentu Prezydenta Miasta na podstawie pisma z dnia 31 sierpnia 2015 r. otrzymywał dodatek specjalny w wysokości 1.200 zł; dodatek przyznano na okres od 1 września 2015 r. do 31 sierpnia 2016 r. ze względu na charakter i złożoność powierzonych zadań wymagających bardzo dużej dyspozycyjności przy ich wykonywaniu. Analogiczne przesłanki były podstawą dodatku specjalnego wypłacanego temu pracownikowi w kwocie 1.200 zł w okresie od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. W obu pismach przyznających dyrektorowi dodatek specjalny nie wskazano, jakich konkretnie zwiększonych obowiązków lub dodatkowych zadań dotyczy przyznanie dodatku. Na uwagę zasługuje ponadto fakt, iż stosunku do tego pracownika stwierdzono brak zakresu obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności, co pozostaje w sprzeczności ze standardami kontroli zarządczej ogłoszonymi komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84). Zgodnie z brzmieniem części II A pkt 3 tego aktu Struktura organizacyjna jednostki powinna być dostosowana do aktualnych celów i zadań. Zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności jednostek, poszczególnych komórek organizacyjnych jednostki oraz zakres podległości pracowników powinien być określony w formie pisemnej w sposób przejrzysty i spójny. Aktualny zakres obowiązków, uprawnień i odpowiedzialności powinien być określony dla każdego pracownika. Dodatkowo w § 8 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miejskiego wskazano, iż funkcjonowanie Urzędu opiera się na zasadzie jednoosobowego kierownictwa, służbowego podporządkowania, podziału czynności służbowych i indywidualnej odpowiedzialności za wykonywanie powierzonych zadań. W wyjaśnieniu wskazał Pan, że ogólne przepisy prawa pracy nie zawierają obowiązku sporządzania dla pracownika zakresu jego czynności. Pracodawca zgodnie z art. 94 pkt 1 kodeksu pracy zobligowany jest tylko do zaznajomienia pracownika podejmującego pracę z zakresem jego obowiązków. Również owo zaznajomienie nie zostało określone przez ustawodawcę w sposób ścisły i nie narzucono odgórnie w jakiej formie pracodawca miałby zapoznawać pracowników (…) Należy wskazać, iż formalne nadanie zakresu w formie pisemnej, oprócz tego, że jest wymagane na gruncie przywołanych wyżej regulacji, jest niewątpliwie przydatne także dla celów dowodowych, zwłaszcza w sytuacji, gdy dojdzie do sporu między pracownikiem a pracodawcą w zakresie ponoszenia odpowiedzialności za skutki wadliwego wykonywania obowiązków pracowniczych. Poza tym w opisywanym przypadku brak nadanego zakresu czynności uniemożliwia chociażby próbę stwierdzenia, czy wykonywane przez dyrektora zadania faktycznie wykraczają poza bieżące zadania służbowe, co mogłoby stanowić podstawę do przyznania dodatku specjalnego. Pisemny zakres czynności z pewnością pozwoli na wyeliminowanie wszelkich powstałych wątpliwości w przedmiotowej materii. Jest to uzasadnione tym bardziej, iż odnosząc się do zasadności przyznania temu pracownikowi dodatku specjalnego podniósł Pan, iż Dyrektor Departamentu Prezydenta Miasta oprócz obowiązków wynikających z Regulaminu organizacyjnego kierowanej jednostki wykonuje szereg dodatkowych zadań powierzonych poza bieżącymi zadaniami służbowymi. Zadania te często wykraczają poza godziny pracy tut. Urzędu i wymagają bardzo dużej dyspozycyjności związanej m.in. z reprezentowaniem Prezydenta Miasta Białegostoku w trakcie uroczystości o charakterze państwowym, samorządowym bądź religijnym, jak również organizacją i uczestnictwem w innych wydarzeniach, istotnych dla lokalnej społeczności – także gdy przypadają w soboty, niedziele oraz Święta,

e) kierownikowi Urzędu Stanu Cywilnego przyznano na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2015 r., a następnie do 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. dodatek specjalny w wysokości 1.000 zł miesięcznie z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych w związku z nadzorem i koordynacją nad zadaniami z zakresu repatriacji. Z zakresu czynności nadanego pracownikowi w dniu 9 czerwca 2009 r. wynikają obowiązki w zakresie koordynowania spraw z zakresu repatriacji oraz nadzoru nad terminowym i zgodnym z prawem oraz przepisami wewnętrznymi wykonywaniem zadań przypisanych do właściwości kierowanego departamentu. Wynika stąd, że dodatek specjalny został przyznany za wykonywanie zadań mieszczących się w zakresie obowiązków tego pracownika. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan: w mojej ocenie przyczyny jego [dodatku] przyznania wykraczają poza zapis ujęty w „zwykłym” zakresie obowiązków z dnia 9 czerwca 2009 r. Kierownik USC koordynuje w Białymstoku sprawy związane z repatriacją Polaków do ojczyzny, przygotowując całość dokumentów z tym związanych a następnie przygotowuje uchwały Rady Miasta i referuje je zarówno na posiedzeniach Komisji i sesjach Rady Miasta Białystok. Ponadto, po osiedlenie się repatriantów, przez kolejne lata „prowadzi” rodziny poprzez procesy adaptacji w środowisku, aktywizację zawodową, wyposażenie stanowisk pracy zatrudnionych repatriantów oraz ich szkolenia zawodowe i językowe. Przy wypełnianiu tych zadań ściśle współpracuje z Podlaskim Urzędem Wojewódzkim, Zakładem Mienia Komunalnego oraz Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie,

f) dyrektorowi Departamentu Finansów Miasta przyznano dodatek specjalny w wysokości 300 zł na okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 stycznia 2016 r. ze względu na charakter pracy i zakres wykonywanych zadań, tj. zastępowanie Skarbnika Miasta w czasie jego nieobecności, podpisywanie tytułów wykonawczych Straży Miejskiej, Izby Wytrzeźwień. Zakres zadań wskazanych w piśmie przyznającym dodatek powiela się z zadaniami wymienionymi w zakresie czynności pracownika z dnia 16 marca 2012 r., w którym przewidziano m.in. zastępowanie Skarbnika podczas jego nieobecności oraz uprawnienie do podpisywania dokumentów, decyzji, postanowień, upomnień, tytułów wykonawczych – zgodnie z posiadanymi upoważnieniami. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż zadania, o których mowa w zapytaniu wynikają z dodatkowych upoważnień, wykraczających ponad „zwykły” zakres czynności Dyrektora Departamentu Finansów Miasta i muszą być powierzone w sposób formalny. Czynności powierzone Dyrektorowi są „dodatkowe”, gdyż obejmują działania szersze niż przewidziane Regulaminem organizacyjnym zadania Departamentu Finansów Miasta. W zakresie zadań Departamentu Finansów Miasta jako Dyrektor posiada upoważnienia np. do wydawania decyzji podatkowych, czy też potwierdzania za zgodność z oryginałem dokumentów związanych z projektami unijnymi i ponieważ mieszczą się one w zakresie zadań Departamentu Finansów Miasta, tym samym należą do zakresu czynności Dyrektora Departamentu. Natomiast podpisywanie tytułów wykonawczych jednostek odrębnych od Departamentu Finansów Miasta i zastępstwo Skarbnika Miasta, przekraczają zakres działania tego Departamentu i dlatego są czynnościami dodatkowymi ponad „zwykły” zakres czynności Dyrektora.

Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi (poza pracownikami wymienionymi w art. 36 ust. 3 ustawy) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Okresowe zwiększenie obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań lub powierzenie dodatkowych zadań należy uznać za okoliczność nieudokumentowaną w opisywanych przypadkach. W sprzeczności z wynikającym z ustawy okresowym charakterem tego składnika wynagrodzenia pozostaje także postanowienie regulaminu wynagradzania przewidujące przyznawanie go na czas nieokreślony. Należy jednocześnie wskazać, iż ustawodawca przewidział możliwość określenia przez pracodawcę w regulaminie wynagradzania warunków i sposobu przyznawania także „innych” dodatków niż określone w ustawie, o czym stanowi art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Wynika stąd, iż ma Pan prawo ustalić w regulaminie wynagradzania inne niż wskazane przepisami powszechnie obowiązującymi dodatki do wynagrodzenia oraz określić warunki i sposób ich przyznawania – str. 302-308 protokołu kontroli.

           Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała ponadto, że ustalając wynagrodzenie Skarbnika i Zastępców Prezydenta Miasta posługiwano się kategoriami zaszeregowania tych pracowników. Należy wskazać, że przepisy załącznika nr 3 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) nie przewidują kategorii zaszeregowania dla pracowników wynagradzanych ze stosunku pracy nawiązanego na podstawie powołania, a określają jedynie maksymalne wynagrodzenie zasadnicze – str. 308 protokołu kontroli.

Analiza wydatków poniesionych na krajowe podróże służbowe, przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) oraz regulacje wewnętrzne obowiązujące w  jednostce, wykazała:

a) w przypadku 3 poleceń wyjazdów służbowych (dowody księgowe nr 694, 710 i 787) daty zatwierdzenia ich pod względem merytorycznym były wcześniejsze od dat wskazanych przez pracowników jako daty przedłożenia ich do rozliczenia; zaakceptowanie dowodu księgowego, jakim jest rozliczenie kosztów wyjazdu służbowego, pod względem merytorycznym jest czynnością następczą wobec jego przedłożenia do rozliczenia przez odbywającego podróż,

b) w jednym przypadku (dowód księgowy nr 722) zachodziła niezgodność między dniem podróży wynikającym z polecenia wyjazdu (określonym na 24 listopada 2015 r.), a dniem wskazanym przez pracownika (potwierdzonym w miejscu delegowania w rubryce stwierdzenie pobytu służbowego oraz załączonymi biletami PKS) w rozliczeniu podróży służbowej (25 listopada 2015 r.). Jak wskazują przepisy § 2 rozporządzenia pracownik winien odbywać podróż w terminie określonym przez pracodawcę – str. 310-311 protokołu kontroli.

W kwestii ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych stwierdzono błąd polegający na stosowaniu przepisów rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r., zamiast rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy (Dz. U. Nr 66, poz. 800 ze zm.). W objętych próbą 4 poleceniach wyjazdu do Wrocławia w dniach 26-27 listopada 2015 r. (Nr 11, 12, 13 i 14/15) diety zostały pomniejszone o koszt śniadania zapewnionego przez hotel, tj. o 7,50 zł (30 zł x 25%), podczas gdy przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nie różnicują wysokości diety radnego w zależności od zapewnienia częściowego wyżywienia (z § 4 ust. 4 tego aktu wynika jedynie, iż dieta nie przysługuje, gdy radnemu zapewniono bezpłatne całodzienne wyżywienie). Dieta należna radnemu, na gruncie rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, wynosi 1% nieprzekraczalnej wysokości diety przysługującej radnemu z tytułu wykonywania mandatu, o której mowa w art. 25 ust. 6 ustawy o samorządzie gminnym, co stanowi kwotę 26,50 zł za dobę podróży. W kontrolowanym przypadku radni otrzymali diety w wysokości 22,50 zł za dobę (czyli 45 zł zamiast 53 zł za całą podróż).). Łączne zaniżenie wydatków z tego tytułu wyniosło 32 zł (4 delegacje po 8 zł).

Z ustaleń kontroli nie wynika ponadto, aby Rada Miasta Białegostoku w sposób sformalizowany upoważniła jednego z wiceprzewodniczących do wystawiania poleceń wyjazdu służbowego w stosunku do przewodniczącego Rady; w praktyce objęte badaniem polecenia wyjazdu służbowego Przewodniczącego Rady opatrzone były podpisem Wiceprzewodniczącego K. Dudzińskiego. Wymóg w tym względzie formułują przepisy § 2 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy – str. 322-323 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznych podroży służbowych (próba obejmowała łącznie 5 podróży opisanych na str. 313-324 protokołu kontroli), stwierdzono uchybienia polegające na:

a) niewypłacaniu delegowanemu pracownikowi zaliczki, o której mowa w § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (1 przypadek). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży zagranicznej. Oznacza to, że pracodawca jest zobligowany do jej wypłaty niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują, w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”. Zaniechane wypłacenia zaliczek stwierdzono także w odniesieniu do zagranicznej podróży służbowej odbytej przez radnych. Stosownie do § 8 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy, do sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowej radnych poza granicami kraju stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące wysokości oraz warunków ustalania należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w samorządowej jednostce sfery budżetowej,

b) dokonaniu przez pracownika (1 przypadek) rozliczenia kosztów podróży po upływie 14 dni od zakończenia podróży, tj. z naruszeniem terminu ustalonego przepisem § 5 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej,

c) składaniu zapotrzebowania na zaliczkę w walucie obcej z uchybieniem terminu określonego w instrukcji w sprawie obiegu dokumentów (5 przypadków). Zgodnie z przyjętymi regulacjami wewnętrznymi, zapotrzebowanie na zaliczkę w walucie obcej należy złożyć co najmniej na 10 dni przed planowanym terminem podróży,

d) rozliczeniu w jednym przypadku kosztów podróży w walucie otrzymanej zaliczki według średniego kursu innego niż z dnia wypłacenia zaliczki, czym uchybiono przepisowi § 20 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej. Według wskazanej regulacji rozliczenie kosztów podróży zagranicznej jest dokonywane w walucie otrzymanej zaliczki (w walucie wymienialnej albo w walucie polskiej) według średniego kursu z dnia jej wypłacenia. Dodania wymaga, iż w obowiązującej polityce rachunkowości (załącznik nr 2, opis konta 234) przyjęto, iż zwrot kosztów delegacji zagranicznej, dokonywanej w złotych (bez pobrania zaliczki w walucie obcej) wylicza się po średnim kursie NBP z dnia zakończenia delegacji. Wskazany zapis pozostaje w sprzeczności z ustalonym przepisami prawa obowiązkiem wypłaty zaliczki oraz rozliczania kosztów podróży zagranicznej według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki,

e) błędnym rozliczeniu kosztów podróży odbytej przez przedstawicieli miasta do Toronto i Nowego Jorku (rachunkowy błąd w obliczeniu) – 243,38 USD x 4,093400 (kurs) = 936,25 zł, zaś przyjęto 996,25 zł; przełożyło się to na zawyżenie kwoty zwrotu kosztów o 60 zł,

f) wskazywaniu na druku polecenia wyjazdu zagranicznego jedynie miejsca docelowego za granicą, z pominięciem miejscowości na terenie kraju, od której rozpoczyna się i kończy podróż zagraniczna (tj. następuje: przekroczenie granicy państwowej w przypadku podróży lądowej, start samolotu w drodze za granicę lub lądowanie w drodze powrotnej w przypadku podroży lotniczej oraz wyjście statku z portu polskiego w drodze za granicę i jego wejście do tego portu w drodze powrotnej w przypadku podróży morskiej). Zgodnie z § 21 rozporządzenia, w przypadku odbywania podróży zagranicznej w połączeniu z przejazdem na obszarze kraju, stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 2 „Podróż krajowa”. Stosownie zaś do § 6 tego aktu, pracodawca określa miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży służbowej. Na gruncie przywołanych przepisów krajowe odcinki podróży, mimo iż są integralnie złączone z podróżą zagraniczną, podlegają przepisom regulującym podróże krajowe. Z tego wynika, iż należy oddzielnie traktować krajową część podroży zagranicznej, co wiąże się m.in. z obowiązkiem określania miejscowości jej rozpoczęcia i zakończenia, mającej zasadnicze znaczenie dla miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży zagranicznej (miejsca przekroczenia granicy, startu lub lądowania samolotu, wyjścia lub wejścia statku),

g) klasyfikowaniu wydatków dotyczących krajowych odcinków podróży zagranicznej w § 4420 „Podróże służbowe zagraniczne”, zamiast w par. 4410 „Podróże służbowe krajowe”. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), par. 4410 obejmuje wydatki na podróże krajowe pracowników w zakresie określonym rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. Błędnie sklasyfikowane wydatki w przyjętej próbie stanowiły łącznie kwotę 2.157,48 zł.

Przeprowadzona analiza postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na „Opracowanie dokumentacji projektowej na budowę pasa wzlotów wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną na lotnisku Białystok-Krywlany” wykazała, iż ogłoszenie o udzieleniu zamówienia zostało przekazane Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej w trakcie trwania kontroli, w dniu 26 lipca 2016 r., tj. po 9 miesiącach i 21 dniach od dnia zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego, które miało miejsce 5 października 2015 r. Naruszono tym samym dyspozycję art. 95 ust. 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.), który w brzmieniu obowiązującym do dnia 28 lipca 2016 r., w przypadku zamówień, których wartość jest równa lub przekracza kwoty określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 ust. 8 ustawy, nakazywał przekazanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej niezwłocznie po zawarciu umowy. Zgodnie z obecnym brzmieniem art. 95 ust. 2, wprowadzonym ustawą z dnia 22 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo zamówień publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 1020), przekazanie ogłoszenia o udzieleniu zamówienia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej musi nastąpić nie później niż w terminie 30 dni od dnia zawarcia umowy – str. 407 protokołu kontroli.

7) Dotacje

W ramach kontroli udzielania dotacji celowych z budżetu miasta Białystok, stwierdzono nieprawidłowości dotyczące trybu przyznania dotacji Jagiellonii Białystok SSA w dwóch otwartych konkursach ofert:

- na wspieranie i upowszechnianie kultury fizycznej, rozwoju sportu w Białymstoku oraz zaspokajania potrzeb mieszkańców w tym zakresie w II półroczu 2015 r., tytuł zadania „Szkolenie zawodników Jagielloni Białystok Sportowej Spółki Akcyjnej”, ogłoszonym zarządzeniaem Nr 369/15 Pana Prezydenta z dnia 14 maja 2015 r. (kwota przyznanej dotacji 40.000 zł),

- na „Realizację programów szkolenia sportowego oraz uczestnictwo w zorganizowanej rywalizacji sportowej, w tym rywalizacji sportowej na najwyższym poziomie rozgrywek w piłce nożnej w I półroczu 2016 r.”, ogłoszonym zarządzeniem Nr 1118/15 Pana Prezydenta z dnia 22 grudnia 2015 r. (kwota przyznanej dotacji 1.700.000 zł).

Z treści obu zarządzeń wynikało, iż otwarte konkursy ofert zostały ogłoszone w trybie art. 11 ust. 1 pkt 1 i art. 13 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239) w zw. z art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2016 r. poz. 176, ze zm.) oraz uchwałą Nr LXI/801/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju sportu w Białymstoku, przyznawania stypendiów sportowych, olimpijskich oraz nagród i wyróżnień za wysokie wyniki sportowe. Wskazano w nich ponadto, iż konkurs jest skierowany do organizacji pozarządowych oraz innych podmiotów prowadzących działalność pożytku publicznego w dziedzinie kultury fizycznej, określonych w art. 3 ust. 2 i 3 ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (§ 2). W myśl postanowień art. 3 ust. 3 pkt 4 tej ustawy, działalność pożytku publicznego może być prowadzona przez spółki akcyjne i spółki z o.o. oraz kluby sportowe będące spółkami działającymi na podstawie przepisów ustawy o sporcie, które nie działają w celu osiągnięcia zysku, przeznaczają całość dochodu na realizację celów statutowych oraz nie przeznaczają zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników.

Zgodnie z § 2 ust. 1 okazanego statutu Jagiellonii Białystok Sportowej Spółki Akcyjnej (tekst jednolity z dnia 9 kwietnia 2015 r.) celem spółki jest prowadzenie działalności w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu w szczególności w zakresie zapewnienia najlepszych warunków rozwoju i upowszechniania piłki nożnej, m.in. poprzez prowadzenie przedsiębiorstwa zarobkowego w kraju i za granicą. Sformułowany w ten sposób cel działalności spółki mieści się w sferze zadań publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 ustawy o działalności pożytku publicznego... Dalej wskazano (§ 2 ust. 4 statutu), że działalność zarobkowa prowadzona przez spółkę służy przede wszystkim upowszechnianiu kultury fizycznej oraz sportu poprzez zapewnienie możliwie jak najlepszych warunków do rozwoju piłki nożnej, rozbudowy infrastruktury sportowej oraz zapewnienie sprawnego i efektywnego systemu szkolenia zawodników wszystkich kategorii wiekowych. Uzasadnione wątpliwości z punktu widzenia art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego… budzi użycie w przywołanej regulacji partykuły podkreślającej „przede wszystkim”, którą słownik języka polskiego definiuje jako: szczegół uznany za najważniejszy w wypowiedzi; szczególnie, zwłaszcza, głównie. Sugeruje bowiem, że środki pieniężne uzyskane z działalności zarobkowej mogą być również przeznaczane na inne cele niż upowszechnianie kultury fizycznej i sportu, co powoduje sprzeczność z przesłanką nie działania w celu osiągnięcia zysku, jak i przeznaczania całości dochodu na realizację celów statutowych. Postanowienia statutu dotyczące podziału zysku potwierdzają, że roczny zysk może nie być przeznaczany wyłącznie na działalność statutową. W myśl § 21 ust. 3 statutu zysk roczny do podziału jest dzielony na podstawie i zgodnie z uchwałą Walnego Zgromadzenia w tym przedmiocie, przy czym zysk z działalności statutowej Spółki w całości przeznaczany jest na cele statutowe Spółki związane z rozwojem i promocją piłki nożnej w obszarze działalności spółki. W cytowanym postanowieniu rozróżniono dwa pojęcia zysku, tj. zysk roczny oraz zysk z działalności statutowej. Można na tej podstawie wnioskować, że nie cały zysk wypracowany przez spółkę musi być przeznaczany na działalność statutową, przez którą należy rozumieć działalność zgodną z celami określonymi w statucie (prowadzenie działalności w zakresie upowszechniania kultury fizycznej i sportu) zwłaszcza, że o podziale zysku rocznego decyduje uchwała Walnego Zgromadzenia. Powyższe znajduje potwierdzenie w treści ust. 4 § 21, w którym zawarto jedynie przykładowe wyliczenie przeznaczenia osiągniętego zysku, o czym świadczy zwrot „w szczególności”. Na uwagę zasługuje także kwestia spełniania przez spółkę przesłanki nie przeznaczania zysku do podziału między swoich udziałowców, akcjonariuszy i pracowników. Na mocy postanowień § 22 ust. 1 i 3 statutu spółka tworzy m.in. fundusze celowe z odpisów z zysku do podziału i innych środków, które mogą być przeznaczone na potrzeby rozwojowe spółki, potrzeby socjalne spółki, wynagrodzenie Zarządu i pracowników spółki za roczne osiągnięcia w pracy i inne cele związane z potrzebami Spółki. Zapis ten jednoznacznie wskazuje, że ewentualny zysk z prowadzonej działalności może podlegać dystrybuowaniu między władze i pracowników spółki.

Na podstawie zaprezentowanych postanowień statutu należy uznać, że Jagiellonia Białystok SSA nie spełniała warunków określonych w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego…, a tym samym nie mogła być beneficjentem dotacji udzielonej w trybie tej ustawy. Podkreślenia wymaga jednocześnie, iż warunki i tryb udzielania dotacji dla białostockich klubów sportowych, które uczestniczą w zorganizowanym współzawodnictwie sportowym w dyscyplinach zespołowych i indywidualnych, organizują lub uczestniczą w zawodach czy imprezach o charakterze sportowym, określono w załączniku Nr 1 do przywołanej na wstępie uchwały Nr LXI/801/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 8 listopada 2010 r. w sprawie wspierania rozwoju sportu w Białymstoku…, której podstawę wydania stanowiły przepisy art. 27, art. 31 i art. 35 ust. 6 ustawy o sporcie. Wskazany przepis art. 27 ustawy o sporcie łącznie z przepisem art. 28 tego aktu dotyczą finansowego wspierania klubów sportowych przez jednostki samorządu terytorialnego. Na mocy art. 27 ust. 2 ustawy, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może określić, w drodze uchwały, warunki i tryb finansowania zadania własnego polegającego na tworzeniu warunków, w tym organizacyjnych, sprzyjających rozwojowi sportu, wskazując w uchwale cel publiczny z zakresu sportu, który jednostka ta zamierza osiągnąć. Ustęp 3 omawianego przepisu zawiera zastrzeżenie, iż przepisy ustawy nie naruszają uprawnień jednostek samorządu terytorialnego do wspierania kultury fizycznej na podstawie odrębnych przepisów; wśród nich należy zaś w szczególności wskazać ustawę o działalności pożytku publicznego… oraz ustawy ustrojowe samorządu terytorialnego. Brzmienie art. 28 wskazuje zaś, kto może być beneficjentem dotacji (jaki klub sportowy) oraz określa zasady, na jakich powinna się opierać procedura ich przyznawania (dofinansowanie klubów następuje w formie dotacji celowej, z zastosowaniem przepisów ustawy o finansach publicznych w zakresie udzielania dotacji celowych dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku). Artykuł 28 ust. 1 wprowadza dwie przesłanki o charakterze podmiotowym. Po pierwsze klub sportowy ma działać na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego. Druga przesłanka to niedziałanie w celu osiągnięcia zysku (o dotację mogą ubiegać się zatem kluby, niezależne od ich formy prawnej, a więc także funkcjonujące w formie spółek prawa handlowego, pod warunkiem jednakże, że są klubami niedziałającymi w celu osiągnięcia zysku). W tym miejscu należy zauważyć także, że ustawodawca na mocy art. 61 ustawy o sporcie nowelizującego art. 10 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 573, ze zm.) przyznał gminie prawo tworzenia klubów sportowych działających w formie spółek kapitałowych oraz angażowania się kapitałowego w nie (obejmowanie akcji czy udziałów), bez konieczności weryfikacji spełniania szczegółowych warunków określonych w art. 10 ust. 1 i 2 tej ustawy, formułujących istotne ograniczenia co do dopuszczalności tworzenia przez gminę spółek prawa handlowego działających poza sferą użyteczności publicznej i przystępowania do nich. Przyznana kompetencja stanowi istotny instrument pozwalający gminie wywiązywać się z realizacji zadania polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu.

Reasumując, zważywszy na wykazane wyżej niespełnianie przez Jagiellonię Białystok SSA warunku niedziałania w celu osiągnięcia zysku, nie mogła być ona także podmiotem ubiegającym się o dotację celową udzieloną przez miasto na podstawie art. 27 i art. 28 ustawy o sporcie. Na gruncie obowiązujących przepisów prawa jedyną formą realizacji zadania polegającego na tworzeniu warunków sprzyjających rozwojowi sportu w odniesieniu do sportowych spółek kapitałowych działających także w celu osiągnięcia zysku, jest tworzenie klubów sportowych działających w formie spółek kapitałowych lub kapitałowe angażowanie się w spółki już istniejące – str. 332 i 340-344 protokołu kontroli.

W złożonych w tej sprawie wyjaśnieniach pracownicy Urzędu (Zastępca Prezydenta oraz dyrektor Departamentu Kultury, Promocji i Sportu) kwestionują powyższe ustalenia, wskazując, iż zaprezentowane postanowienia statutu Jagiellonii Białystok SSA nie świadczą o nieposiadaniu cech podmiotu, o którym mowa w art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego…

W obrębie zagadnienia udzielania przez miasto Białystok dotacji szkołom i placówkom prowadzonym przez podmioty inne niż gmina stwierdzono ustalenie dotacji na 1 ucznia oddziału przedszkolnego funkcjonującego przy szkole podstawowej oraz na 1 ucznia gimnazjum publicznego wyłącznie na podstawie wydatków sklasyfikowanych odpowiednio w rozdziale 80103 „Oddziały przedszkolne w szkołach podstawowych” oraz w rozdziale 80110 „Gimnazja”, z pominięciem tzw. wydatków wspólnych, w zakresie, w jakim dotyczyły oddziałów przedszkolnych oraz gimnazjów, sklasyfikowanych w rozdziałach 80146 „Dokształcanie i doskonalenie nauczycieli” i 80195 „Pozostała działalność”.

W postanowieniach uchwały Nr XLIX/562/13 Rady Miasta Białegostoku z dnia 30 września 2013 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji publicznym szkołom, przedszkolom i placówkom oświatowym prowadzonym przez inną niż jednostka samorządu terytorialnego osobę prawną lub osobę fizyczną oraz niepublicznym placówkom i szkołom posiadającym uprawnienia szkoły publicznej oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji (obowiązującej do końca 2015 r.) przyjęto, iż oddziałom przedszkolnym prowadzonym w niepublicznych szkołach podstawowych przysługuje dotacja w wysokości równej 75% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących zapisanych w uchwale budżetowej według stanu na początek roku budżetowego, ponoszonych w oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych prowadzonych przez Miasto (…). Do gimnazjów publicznych znajdował zaś zastosowanie przepis art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.) stanowiący, iż otrzymują one dotację w wysokości równej wydatkom bieżącym przewidzianym na jednego ucznia w szkołach tego samego typu i rodzaju prowadzonym  przez daną jednostkę samorządu terytorialnego. Właściwym było zatem, aby do podstawy obliczenia dotacji przyjąć wszystkie wydatki bieżące ponoszone na funkcjonowanie oddziałów przedszkolnych czy gimnazjów ujętych w budżecie miasta, do których należy zaliczyć m.in. koszty doskonalenia zawodowego nauczycieli czy też różne inne wydatki podlegające sklasyfikowaniu w rozdziale 80195 „Pozostała działalność” – str. 351-352 i 364-364 protokołu kontroli.

W zakresie podstawy ujętych w uchwale budżetowej rozliczeń między budżetem miasta a zakładami budżetowymi (opisanych na str. 453-459 protokołu kontroli) badaniu poddano prawidłowość udzielenia i rozliczenia dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego Białostocki Ośrodek Sportu i Rekreacji. Stwierdzono, że jej wysokość przyznana w rozdz. 92604 „Instytucje kultury fizycznej” w 2015 r. wyniosła 5.250.000 zł (wykonanie równe planowi). Zgodnie z art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych jednostkowe stawki dotacji ustalone zostały przez organ stanowiący w następujących wysokościach: 1,77 zł za utrzymanie 1 osoby na Pływalni Sportowej Nr 1, 6,13 zł za utrzymanie 1 osoby na Pływalni Kameralnej Nr 2, 2,16 zł za utrzymanie 1 osoby na Pływalni Rodzinnej Nr 3, 6,84 zł za utrzymanie 1 osoby na Lodowisku, 26,52 zł za utrzymanie 1 m2 powierzchni użytkowej Stadionu Lekkoatletycznego, 2,56 zł za utrzymanie 1 m2 powierzchni użytkowej Ośrodka Sportów Wodnych Dojlidy i 43,53 zł za udział 1 osoby w imprezie sportowej. W przypadku Stadionu LA i OSW Dojlidy stawka została skalkulowania jako utrzymanie 1 m2 powierzchni tych obiektów, zaś w przypadku pływalni, lodowiska i imprez sportowych jako dofinansowanie w przeliczeniu na 1 osobę korzystającą z usług na wymienionych obiektach. W trakcie roku dokonano jednej zmiany wysokości stawek. Stawkę dotacji przedmiotowej do utrzymania jednej osoby korzystającej z Pływalni Sportowej uchwałą Nr XV/220/15 Rady Miasta z dnia 7 grudnia 2015 r. zwiększono z 1,77 zł na 2,10 zł (zmianę uzasadniano tym, iż planowana liczba osób korzystających z Pływalni została skorygowana do liczby osób, które odwiedziły obiekt do października 2015 r. oraz do planowanej liczby klientów w miesiącach listopad-grudzień 2015 r.).

Rozliczenie z otrzymanej dotacji przedmiotowej za 2015 r. zostało przedłożone przez BOSiR terminowo w dniu 26 stycznia 2016 r. Jego forma miała postać tabeli sporządzonej w szczegółowości odpowiedniej do kalkulacji kosztów z uwzględnieniem faktycznego wykorzystania, tj. liczby użytkowników na poszczególnych obiektach, 1 m2 powierzchni oraz liczby uczestników imprez sportowych. W przypadku dotacji otrzymywanej na osobę (tj. według faktycznej liczby użytkowników pływalni, lodowiska czy też uczestników imprez) wykazano, iż dotacje otrzymane według planowanej podstawy były niższe od dotacji „wg faktycznego wykorzystania obiektu”; łączna różnica pomiędzy dotacją planowaną a „faktycznie wykorzystaną” (należną) wynosiła minus 428.462 zł. Pomimo tego, za dotację należną na 2015 r. uznano kwotę dotacji przedmiotowej w wysokości planowanej w budżecie (5.250.000 zł), nie zaś kwotę wynikającą z rocznego rozliczenia zakładu (5.678.462 zł).

Należy wskazać, że istotą dotacji przedmiotowej, o której mowa w przepisach art. 130 ust. 1 w zw. z art. 219 ustawy o finansach publicznych są dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. W związku z przyjęciem, jako podstawy ustalenia wysokości dotacji liczby osób korzystających z obiektów, prawidłowo należało dokonać zwiększenia wydatków z tytułu dotacji przedmiotowej w bieżącym roku budżetowym lub uwzględnić różnicę między kwotą dotacji należnej a kwotą dotacji przekazanej w wydatkach następnego roku budżetowego, czego nie uczyniono. W rezultacie doprowadziło to do zmiany (obniżenia) faktycznych stawek jednostkowych dotacji określonych przez Radę Miasta w związku z realizacją usług objętych dopłatą na wyższym poziomie niż zakładany. W udzielonym wyjaśnieniu podniósł Pan m.in., iż (…) stosowanie powyższej jednostki kalkulacyjnej (faktyczna liczba klientów, która skorzystała z obiektów) tworzy pewien absurd w zakresie działalności BOSiR, gdyż w przypadku większej liczby klientów niż planowano, Ośrodek powinien otrzymać od Miasta wyższą dotację niż planowana, uzyskując jednocześnie wyższe przychody. Natomiast, w przypadku kiedy liczba klientów jest niższa niż planowano, Ośrodek otrzymuje niższą dotację oraz nie ma przychodów, z których mógłby pokryć koszty utrzymania obiektów. BOSiR przedkładając do Urzędu Miejskiego rozliczenia dotacji przedmiotowej za 2015 r. nie żądał wpłaty środków przewyższających planowaną dotację, gdyż w wyniku korzystania przez większą liczbę klientów, uzyskał wyższe niż planowane przychody którymi pokrył brakujące koszty utrzymania obiektów. Warto dodać, iż w wyniku uzyskania wyższych przychodów niż planowane (ze względu m.in. na wyższą liczbę klientów) oraz oszczędnościach w kosztach, BOSiR w 2015 r. wypracował nadwyżkę środków obrotowych w wysokości 562.334,47 zł, która na mocy stosownej uchwały pozostała w Ośrodku do wykorzystania na realizację zadań z zakresu jego działalności. Wobec powyższych informacji proszę o ewentualne, wiążące zalecenia dotyczące dotacji, w celu poprawnego Państwa zdaniem kalkulowania dotacji przedmiotowej z użyciem właściwych jednostek kalkulacyjnych.

W trakcie 2015 r. BOSiR otrzymał ponadto dotację przedmiotową sklasyfikowaną w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi”. Przychody z tego tytułu zamknęły się kwotą 199.999,47 zł (wykonanie praktycznie równe planowi, różnica 0,53 zł). Z ustaleń kontroli wynika, iż przelewano na rzecz BOSiR przez cały 2015 r. kwoty dotacji określonej jako przedmiotowa (30 marca – 13.903,01 zł, 29 czerwca – 81.506,46 zł, 4 sierpnia – 21.000 zł, 3 września – 21.000 zł, 5 października – 21.000 zł, 5 listopada – 21.000 zł i 3 grudnia – 20.000 zł), pomimo braku ustalonej wysokości stawki dotacji przedmiotowej. Wysokość ta ustalona została bowiem przez Radę Miasta Białegostoku uchwałą Nr XV/220/15 podjętą dopiero w dniu 7 grudnia 2015 r. Zgodnie z brzmieniem art. 219 ust. 3 ustawy o finansach publicznych, kwoty i zakres dotacji określa uchwała budżetowa jednostki samorządu terytorialnego. Stawki dotacji przedmiotowych, na mocy ust. 4 przepisu art. 219, ustala organ stanowiący. Określenie wysokości stawek dotacji warunkuje dopuszczalność udzielania dotacji przedmiotowych i określenia w uchwale budżetowej zakresu i kwot tych dotacji. Dodania wymaga, iż uchwałą z 7 grudnia 2015 r. stawkę dotacji przedmiotowej ustalono jako dopłatę do jednej osoby uczestniczącej w imprezie sportowej (jako podstawę ustalenia stawki dotacji przyjęto liczbę osób 14.652 i planowany koszt utrzymania jednej osoby 13,65 zł). Z przedłożonego rozliczenia dotacji wynikało, iż na plan 14.652 uczestników wykorzystanie wyniosło 18.780 osób, przy czym podobnie jak wyżej, za dotację należną uznano kwotę dotacji przedmiotowej w wysokości zaplanowanej w budżecie (200.000 zł), nie zaś kwotę wynikającą z rocznego rozliczenia (256.347 zł). W tym przypadku różnica pomiędzy dotacją „faktycznie wykorzystaną” (należną) a dotacją planowaną wyniosła 56.348 zł.

W rozliczeniu przedłożonym przez BOSiR z wykorzystania dotacji przedmiotowej przyznanej na realizację programu przeciwdziałania alkoholizmowi wskazano m.in.: w ramach realizacji programu profilaktyki przeciwalkoholowej połączonej z upowszechnianiem kultury fizycznej BOSiR organizował rozgrywki sportowe pod nazwą Białostocka Liga Sportu. W czterech dyscyplinach (piłce nożnej, koszykówce, siatkówce i tenisie stołowym) bierze udział ponad dwa tysiące sportowców amatorów w wieku od 16 do 70 lat; rozgrywki rozpoczynają się od stycznia i trwają do 7 dni w tygodniu do końca grudnia, z wyłączeniem miesięcy wakacyjnych. W trakcie 10 miesięcy 123 drużyny rozegrały ponad 1.560 spotkań (…) Od 2015 r. w trakcie rozgrywek BSL realizowany był program profilaktyczno-sportowy pn. „Nie piję… gram w BSL” poprzez ekspozycję 4 banerów informacyjnych na wszystkich obiektach sportowych, na których prowadzone są rozgrywki. Z przeprowadzonej w trakcie kontroli analizy postanowień załącznika do uchwały Nr LXIV/745/14 Rady Miasta Białegostoku z dnia 20 października 2014 r. w sprawie przyjęcia miejskiego programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2015 r. nie wynika, aby BOSiR został wymieniony jako koordynator czy realizator któregokolwiek z zadań objętych programem. Odnosząc się do tej kwestii argumentował Pan, iż dotacja miała służyć zadaniom określonym w rozdziale II „Zadania na 2015 r.” pkt c „Zaplanowane działania pozwolą przede wszystkim rozwijać poziom świadomości społeczeństwa miasta w zakresie zagrożeń związanych z używaniem alkoholu i innych środków zmieniających świadomość”; zadania szczegółowe: pkt 3 „Prowadzenie profilaktycznej działalności informacyjnej i edukacyjnej w zakresie rozwiązywania problemów alkoholowych i przeciwdziałania narkomanii skierowanej do całego społeczeństwa, w szczególności do dzieci i młodzieży, m.in. poprzez prowadzenie pozalekcyjnych zajęć sportowych,; ppkt 3c) „Wspieranie działań promujących zdrowy styl życia oraz powstrzymywanie się od picia alkoholu i zażywania narkotyków, m.in. poprzez udział w ogólnopolskich i lokalnych kampaniach i akcjach profilaktycznych. Na uwagę zasługuje fakt, iż w treści programu jako koordynatorzy wymienionych przez Pana w wyjaśnieniu zadań zostali wymienieni: Miejska Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w Białystoku w zakresie szkoleń nauczycieli i wychowawców, Departament Edukacji, Biuro Sportu i Rekreacji, Biuro Kultury Urzędu Miejskiego, zaś jako ich realizatorzy: Departament Spraw Społecznych Urzędu Miejskiego, szkoły, lokalne rozgłośnie radiowe i stacje telewizyjne oraz organizacje pozarządowe. Z powyższego wynika, iż włączenie BOSiR w realizację programu nie znajdowało oparcia w jego treści. Przepisy art. 41 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.) stanowią, iż prowadzenie działań związanych z profilaktyką i rozwiązywaniem problemów alkoholowych oraz integracji społecznej osób uzależnionych od alkoholu należy do zadań własnych gminy, a ich realizacja jest prowadzona w postaci gminnego programu realizowanego przez ośrodek pomocy społecznej lub inną jednostkę. Gminny program rozwiązywania problemów alkoholowych jest aktem wiążącym organy gminy, określającym sposoby (plan) działania gminy. Dodania wymaga, iż w budżecie na 2016 r także przewidziano dotację przedmiotową dla BOSiR na realizację programu przeciwdziałania alkoholizmowi wynoszącą 600.000 zł, pomimo, iż w treści programu profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych na 2016 r., przyjętego uchwałą Nr XV/22615 Rady Miasta Białegostoku z dnia 7 grudnia 2015 r., BOSiR również nie został wskazany jako jeden z realizatorów przewidzianych w nim zadań.

Badając rozliczenia budżetu z BOSiR ustalono ponadto, że w 2015 r. zostało udzielonych zakładowi łącznie 7 dotacji celowych na realizację inwestycji (sklasyfikowanych w par. 6210 na łączną kwotę 445.129 zł i w par. 6219 w wysokości 55.427 zł) bez określenia na piśmie takich warunków jak wysokość dotacji oraz cel i zakres rzeczowy dotowanych zadań, termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, wymaganych przy udzielaniu dotacji celowej z budżetu gminy na mocy art. 250 ustawy o finansach publicznych. Czynności kontrolne wykazały, że termin wykorzystania dotacji, termin i sposób rozliczenia dotacji oraz zwrotu niewykorzystanej części dotacji zostały ogólnie określone w zarządzeniu Pana Prezydenta Nr 2972/13 Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2013 r. Niezależnie od wątpliwości prawnych co do zakresu możliwości dokonywania czynności prawnych z kierownikiem zakładu budżetowego (działającym na podstawie pełnomocnictwa Prezydenta) należy wskazać, że powinien zostać sporządzony dokument, w którym Pan Prezydent zawrze warunki niezbędne do prawidłowego (zgodnego z wolą dotującego) wykorzystania i rozliczenia dotacji, w tym także terminów dokonania tych czynności, adekwatnych do czasu realizacji dotowanego zadania, zaś kierownik zakładu potwierdzi ich znajomość.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także nienależytego funkcjonowania i zorganizowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym miasta na prawach powiatu jest Prezydent, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową miasta (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Prezydent Miasta jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Prezydencie Miasta – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Prezydent Miasta jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Miasta oraz głównym księgowym Urzędu Miejskiego.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Egzekwowanie realizacji przez pracowników obowiązków w zakresie terminowego przedkładania rocznych planów działań w ramach kontroli zarządczej oraz planów zamówień publicznych, nałożonych przepisami wewnętrznymi.

2. Zobowiązanie pracowników do przestrzegania ustanowionych w Urzędzie Miejskim procedur w zakresie uruchomienia postępowań o udzielenie zamówień publicznych.

3. Podjęcie wobec Biura Prawnego zdecydowanych działań dyscyplinujących skierowanych na zapewnienie bieżącego przekazywania komórce księgowości informacji o efektach działań windykacyjnych, niezbędnych dla zapewnienia rzetelnych danych w księgach rachunkowych i sprawozdawczości.

4. W zakresie likwidacji środków trwałych:

a) wyeliminowanie rozbieżności pomiędzy przyjętym w zakładowym planie kont i w instrukcji obiegu dokumentów opisem dokumentowania rozchodu zlikwidowanych środków trwałych,

b) zapewnienie przestrzegania procedur wewnętrznych określających zasady przeprowadzania i dokumentowania likwidacji składników majątku w drodze sprzedaży.

5. Zobowiązanie kierownika USC do ustalania harmonogramów pracy, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

6. W obrębie zagadnienia wyłączeń wzajemnych rozliczeń w sprawozdaniach finansowych:

a) usunięcie z § 14 zarządzenia Nr 2806/12 z dnia 27 listopada 2012 r. zapisu przewidującego, iż kwot, które nie przekraczają progu istotności nie ujmuje się w arkuszach wyłączeń, a także zapisu § 17 pkt 3 odnoszącego się do wyłączania w skonsolidowanym bilansie wypłaconych dywidend,

b) zaniechanie informowania jednostek budżetowych i zakładów budżetowych, których sprawozdania jednostkowe wchodzą w skład sprawozdania łącznego o kwocie progu istotności na dany rok w formie sugerującej, iż jego wysokość dotyczy każdej z jednostek oddzielnie, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia,

c) ujmowanie na koncie 976 wszystkich wzajemnych rozliczeń Urzędu Miejskiego z innymi jednostkami budżetowymi i zakładami budżetowymi,

d) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 976 danych związanych z operacjami dokonywanymi wewnątrz Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej oraz wobec spółek miejskich, zakładów opieki zdrowotnej i instytucji kultury,

e) dokonywanie w łącznym zestawieniu zmian w funduszu wyłączeń wzajemnych rozliczeń między jednostkami budżetowymi lub między tymi jednostkami a zakładami budżetowymi w zakresie zwiększeń i zmniejszeń stanu funduszu z tytułu nieodpłatnego przekazywania środków trwałych.

7. Zobowiązanie Skarbnika i głównego księgowego Urzędu do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie operacji zmniejszenia stanu środków trwałych na skutek ich nieodpłatnego przekazania na podstawie dokumentacji przewidzianej przepisami wewnętrznymi oraz z uwzględnieniem, aby przemieszczenia środków trwałych między gminnymi jednostkami budżetowymi dotyczące nieodpłatnego przekazania i nieodpłatnego otrzymania miały miejsce w tym samym roku budżetowym,

b) rozważenie zaniechania ewidencji przypisu należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami z kontem zobowiązań, mając na uwadze obowiązującą od 2011 r. zmianę przepisów w tym zakresie przedstawioną w części opisowej wystąpienia,

c) ustalanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności jak i zobowiązań jednostki,

d) ujmowanie na koniec roku przypisanych do zwrotu dotacji, niezwróconych w roku budżetowym, na koncie 221,

e) wskazanie w regulacjach wewnętrznych konta 240 jako właściwego do ujmowania zobowiązań spornych,

f) podjęcie stosownych działań mających na celu ocenę zasadności utrzymywania w księgach rachunkowych zobowiązań na koncie 240-JW-13R „Zobowiązania sporne”, wskazanych w części opisowej wystąpienia, mających cechy zobowiązań przedawnionych; w przypadku potwierdzenia okoliczności świadczących o ich przedawnieniu wyksięgowanie tych zobowiązań z ewidencji,

g) dołożenie większej staranności przy dokonywaniu zapisów na kontach rozrachunkowych, mając na uwadze niedopuszczanie do powstawania nierealnych sald,

h) ujęcie na koncie 221 przypisu należności w kwocie 79.132,21 zł z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przy zbyciu lokalu mieszkalnego,

i) uwzględnienie uwag dotyczących prowadzenia ewidencji analitycznej podatków i opłat.

8. Przestrzeganie ustalonych procedur kontroli w zakresie gospodarki kasowej.

9. Podjęcie działań w kierunku formalnej likwidacji wycofanych z użycia druków biletów opłaty targowej o nominale 9,50 zł.

10. W zakresie inwentaryzacji:

a) przeprowadzanie inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania z uwzględnieniem uregulowań wewnętrznych określających ich status jako druków tego rodzaju,

b) sporządzanie stosownej dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie inwentaryzacji drogą weryfikacji, wymaganej instrukcją inwentaryzacyjną,

c) występowanie do podmiotów prowadzących księgi rachunkowe o potwierdzenie salda należności w terminie określonym w art. 26 ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

11. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) formalne sporządzanie sprawozdania jednostkowego Rb-27S o dochodach budżetowych na rzecz miasta zrealizowanych za pośrednictwem urzędów skarbowych i udziałach miasta w podatku CIT, obejmującego dane wynikając z konta 901OU-01 „Sprawozdania z Urzędów Skarbowych”, stanowiącego podstawę wykazania danych w nim ujętych w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S kwoty dochodów otrzymanych ustalonej zgodnie z przepisami wskazanymi w części opisowej wystąpienia,

c) ujmowanie w sprawozdaniach Rb-27ZZ i Rb-27S w kolumnie 10 „Zaległości” wszystkich przypisanych odsetek od należności niepodatkowych,

d) przestrzeganie, aby sprawozdanie Rb-N wykazywało rzetelne dane w zakresie należności wymagalnych oraz pozostałych należności,

e) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S danych zgodnych z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej w zakresie należności pozostałych do zapłaty, rozumianych jako należności, których termin płatności minął i mogą być egzekwowane,

f) wykazywanie w sprawozdaniach Rb-NDS po stronie wykonania danych dotyczących przychodów z tytułu wolnych środków w wysokości środków osiągniętych za lata ubiegłe.

12. Zaniechanie ujmowania w planie przychodów i rozchodów jednostki samorządu terytorialnego przepływów środków finansowych związanych z depozytami złożonymi w celu zabezpieczenia należytego wykonania umów, mając w szczególności na uwadze, iż dane planu budżetu rzutują na prawidłowość danych sprawozdawczych w zakresie przychodów i rozchodów.

13. W zakresie wydatków, które nie wygasły z upływem roku budżetowego:

a) przestrzeganie, aby wykazywane w sprawozdaniu Rb-NWS wydatki wykonane obejmowały jedynie wydatki zrealizowane na koncie rachunek środków na niewygasające wydatki, nie zaś kwoty przekazane na dochody jako niewykorzystane wydatki niewygasające; w kontekście przepisów art. 263 ust. 3 ustawy o finansach publicznych wykaz wydatków, które nie wygasają z upływem roku może bowiem obejmować wydatki związane z realizacją umów w sprawie zamówienia publicznego lub umów, które zostaną zawarte w wyniku zakończonego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w którym dokonano wyboru wykonawcy,

b) ustalanie planu wydatków niewygasających w kwotach odpowiadających wartości zawartych umów (lub cen zaoferowanych w rozstrzygniętych postępowaniach o udzielenie zamówienia publicznego) na wykonanie zadań objętych wykazem wydatków niewygasających.

14. Zapewnienie realistycznego poziomu prognozowanych w wieloletniej prognozie finansowej dochodów ze sprzedaży majątku, w tym bezwzględne urealnianie planu dochodów ze sprzedaży nieruchomości przed końcem III kwartału roku budżetowego.

15. Zaniechanie zaliczania do dochodów budżetu miasta kwot stanowiących równowartość podatku VAT naliczonego, rozliczonego w deklaracji VAT z podatkiem należnym, mając na uwadze, że w sytuacji gdy wpływy dochodów do Urzędu księgowane są pierwotnie w kwocie brutto (wraz z podatkiem należnym), a odprowadzenie VAT stanowi zmniejszenie dochodów, zapisy takie oznaczają nieuzasadnione zawyżenie dochodów budżetu wykazywanych w ewidencji i sprawozdawczości.

16. Podjęcie działań skutkujących umorzeniem widniejących w księgach należności z użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa od podmiotów wykreślonych z rejestru, mając na uwadze przepisy ustawy o finansach publicznych przywołane w części opisowej wystąpienia. W tym celu ponowne wystąpienie do Wojewody będącego organem właściwym w zakresie umarzenia tych należności.

17. Zamieszczanie w treści ogłoszenia o przetargu ustnym ograniczonym informacji o terminie zgłoszenia uczestnictwa w przetargu.

18. Wyeliminowanie wskazanych nieprawidłowości w obrębie realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości.

19. Prowadzenie systematycznych i kompletnych działań upominawczych oraz windykacyjnych w stosunku do podatników posiadających zaległości podatkowe, z uwzględnieniem aktualnie obowiązujących przepisów.

20. Przestrzeganie, aby wysokość wszystkich zaciąganych przez miasto zobowiązań o charakterze pieniężnym była określona w momencie podpisywania umowy, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

21. Nadanie pisemnego zakresu czynności pracownikowi zatrudnionemu na stanowisku dyrektora Departamentu Prezydenta Miasta.

22. W zakresie przyznawania dodatków specjalnych:

a) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony,

b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wykazania dodatkowych zadań (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika) lub zwiększonych obowiązków służbowych, a także okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku. W przypadku gdy czynności traktowane przez Pana dotychczas jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez pracowników, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego,

c) rozważenie określenia w regulaminie wynagradzania warunków i sposobu przyznawania innego rodzaju dodatku do wynagrodzenia, stosownie do kompetencji przysługującej Panu na podstawie art. 39 ust. 2 pkt 2 ustawy o pracownikach samorządowych, jeżeli ustawowe zasady przyznawania dodatku specjalnego, przedstawione w niniejszym wystąpieniu uniemożliwiają realizację wszystkich potrzeb związanych z funkcjonowaniem jednostki.

23. Zaniechanie określania kategorii zaszeregowania pracowników zatrudnianych na podstawie powołania.

24. W zakresie krajowych podróży służbowych:

a) zobowiązanie pracowników weryfikujących i wypłacających zwrot kosztów podróży służbowych do dołożenia większej staranności w zakresie weryfikowania rozliczeń kosztów podróży służbowych,

b) rozliczanie krajowych podróży służbowych radnych zgodnie z zasadami określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych gminy. Wypłacenie czterem radnym kwoty po 8 zł odpowiadającej zaniżeniu należnych im świadczeń z tytułu podróży służbowej przedstawionej w części opisowej wystąpienia,

c) przekazanie Przewodniczącemu Rady Miasta Białegostoku uwag zawartych w niniejszym wystąpieniu w kwestii formalnego upoważnienia przez Radę wiceprzewodniczącego do wystawiania poleceń wyjazdu służbowego w stosunku do przewodniczącego.

25. W zakresie zagranicznych podróży służbowych:

a) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży,

b) zobowiązanie pracowników odbywających podróże służbowe do przedkładania rozliczeń kosztów podróży w terminie 14 dni od dnia zakończenia podróży,

c) wskazanie pracownikom na obowiązek składania zapotrzebowania na zaliczkę w walucie obcej co najmniej na 10 dni przed planowanym terminem podróży,

d) rozliczanie kosztów podróży w danej walucie, według średniego kursu z dnia wypłacenia zaliczki,

e) usunięcie przywołanej w części opisowej wystąpienia regulacji zawartej w opisie konta 234 w zakładowym planie kont, mając na uwadze, iż pozostaje ona w sprzeczności z przepisami powszechnie obowiązującymi,

f) zobowiązanie osób dokonujących rozliczeń kosztów podróży do należytego wykonywania swoich obowiązków w zakresie dokonywanych obliczeń,

g) wystawianie pracownikom odrębnych poleceń wyjazdu służbowego określających miejscowość rozpoczęcia i zakończenia krajowej podróży związanej z podróżą zagraniczną,

h) prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej w zakresie wydatków poniesionych na krajowy etap podróży zagranicznej.

26. Zaniechanie udzielania na dotychczasowych zasadach dotacji celowych dla Jagiellonia Białystok SSA na zadania w zakresie wpierania rozwoju sportu, mając na uwadze brak cech spółki wymaganych przepisem art. 3 ust. 3 pkt 4 ustawy o działalności pożytku publicznego…

27. Ustalanie stawek dotacji dla innych niż miasto podmiotów prowadzących jednostki oświatowe przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, mając jednocześnie na względzie zmianę przepisów ustawy o systemie oświaty w tym zakresie, wchodzącą w życie od 1 stycznia 2017 r.

28. Zapewnienie każdorazowego przekazywania ogłoszenia o udzieleniu zamówienia Urzędowi Publikacji Unii Europejskiej z zachowaniem terminu określonego w art. 95 ust. 2 Prawa zamówień publicznych.

29. W zakresie udzielania i rozliczania dotacji przedmiotowej dla zakładu budżetowego BOSiR:

a) monitorowanie faktycznego stanu realizacji dotowanych wyrobów lub usług mając na uwadze zapewnienie adekwatnego poziomu dotowania rzeczywiście wytwarzanych wyrobów lub świadczonych usługi do sumy faktycznych przychodów i kosztów zakładu dotyczących danego rodzaju działalności,

b) udzielanie dotacji przedmiotowej po uprzednim ustaleniu przez Radę Miasta stawek dotacji przedmiotowych, stosownie do art. 219 ust. 1, 3 i 4 ustawy o finansach publicznych,

c) udzielanie zakładowi dotacji w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” wyłącznie w sytuacji wskazania BOSiR w miejskim programie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych jako realizatora zadań w nim zawartych,

d) dokumentowanie przez Pana Prezydenta przy udzielaniu dotacji celowych zakładowi określenia elementów wskazanych przepisami art. 250 ustawy o finansach publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku