Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Płaska

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 22 grudnia 2016 roku (znak: RIO.V.6001-4/16), o treści jak niżej:

Pan

Wiesław Gołaszewski

Wójt Gminy Płaska

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Płaska za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Płaska na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono liczne nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Nieprawidłowości opisano w niniejszym wystąpieniu w układzie poszczególnych zagadnień:

1) Ustalenia ogólnoorganizacyjne

2) Prowadzenie ksiąg rachunkowych

3) Sprawozdawczość

4) Ogólne zagadnienia dotyczące planowana i wykonywania budżetu

5) Dochody budżetu

6) Wydatki budżetu

7) Gospodarka mieniem i inwentaryzacja

1) Ustalenia ogólnoorganizacyjne

W gminie Płaska nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy Wójta, pomimo że przewiduje je regulamin organizacyjny Urzędu Gminy oraz Statut Gminy. Nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), w gminie Płaska może być powołany jeden zastępca wójta. Artykuł 28g ustawy o samorządzie gminnym określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy. Należy wskazać, że w zakresie przewidzianym przywołanymi przepisami ustawy zadania Wójta nie mogą być przejmowane przez Sekretarza Gminy – str. 3-4 protokołu kontroli.

           W zakresie zagadnień organizacyjnych związanych z obsadą kluczowych stanowisk ustalono ponadto, że Skarbnik Gminy Płaska powołana została na to stanowisko uchwałą Nr III/4/14 Rady Gminy Płaska z dnia 5 grudnia 2014 r. W aktach osobowych Skarbnika nie stwierdzono zapytania o karalność skierowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 54 ust. 2 pkt 3 i ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870) głównym księgowym (skarbnikiem) może być osoba, która nie była prawomocnie skazana za przestępstwo przeciwko mieniu, przeciwko obrotowi gospodarczemu, przeciwko działalności instytucji państwowych oraz samorządu terytorialnego, przeciwko wiarygodności dokumentów lub za przestępstwo skarbowe. W trakcie kontroli stosowne zapytanie zostało skierowane do Ministerstwa Sprawiedliwości, odpowiedź wpłynęła 17 czerwca 2016 r.

           Zakres czynności Skarbnika z dnia 5 grudnia 2014 r. nie odnosi się do wszystkich obowiązków wynikających z art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pomijając kwestie dokonywania wstępnej kontroli zgodności operacji gospodarczych i finansowych z planem finansowym oraz kompletności i rzetelności dokumentów dotyczących operacji gospodarczych i finansowych – str. 5 protokołu kontroli.

           Z wykazu jednostek organizacyjnych gminy stanowiącego załącznik do Statutu Gminy wynika, że w formie instytucji kultury działały: Gminna Biblioteka Publiczna w Płaskiej, Gminny Ośrodek Kultury w Płaskiej oraz Centrum Informacji Turystycznej w Płaskiej. Kontrola wykazała, że Centrum Informacji Turystycznej nie jest odrębną jednostką organizacyjną, lecz funkcjonuje w strukturze Gminnego Ośrodka Kultury w Płaskiej.  Uchwałą Nr XV/95/15 Rady Gminy Płaska z dnia 27 czerwca 2012 r. w sprawie zmiany Statutu Gminnego Ośrodka Kultury w Płaskiej postanowiono, że do GOK należy prowadzenie Centrum Informacji Turystycznej. Nie była podejmowana żadna uchwała w sprawie utworzenia jednostki organizacyjnej o nazwie Centrum Informacji Turystycznej – str. 6 protokołu kontroli.

Rejestr instytucji kultury jest prowadzony w wersji elektronicznej, w podziale na cztery działy. W księdze rejestrowej dokonano wpisu w dziale II odnośnie zmian statutu GOK; brak jednak daty wpisu. W księgach nie odnotowano wpływu sprawozdań finansowych za lata 2012-2015, sporządzonych przez instytucje kultury. Ostatnie wpisy w dziale III dotyczące złożenia sprawozdań finansowych dotyczą sprawozdań za 2011 r. i miały miejsce w dniu 12 października 2012 r. Z informacji przekazanej przez podinspektora ds. zamówień publicznych, środków unijnych i promocji gminy wynika, że zarówno GBP jak i GOK nie przedłożyły sprawozdań finansowych za lata 2012-2014. Sprawozdania finansowe za 2015 r zostały przekazane, ale informacja o nich nie została umieszczona w księdze rejestrowej. Przedstawione okoliczności naruszają przepisy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189) – str. 8 protokołu kontroli.

            W okresie kontrolowanym obowiązywał Statut Gminy nadany uchwałą Nr XXIX/185/14 Rady Gminy Płaska z dnia 11 sierpnia 2014 r. Uchwała w sprawie statutu została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego z dnia 16 października 2014 r. (poz. 3443). Sekretarz Gminy udzielił informacji, iż Statut został przedłożony Wojewodzie, jednak w dzienniku podawczym gminy brak zapisu o przekazaniu statutu do Wojewody Podlaskiego celem wykonania czynności nadzorczych. Wojewoda na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stwierdził nieważność niektórych postanowień Statutu rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NK-II.4131.170.2014.AK z dnia 10 października 2014 r., które zostało opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego pod poz. 3388.

Zgodnie z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wójt obowiązany jest do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia. Data publikacji rozstrzygnięcia nadzorczego sugeruje, iż Statut został przekazany po terminie wynikającym z ustawy. Pismem z dnia 30 września 2016 r., stanowiącym załącznik nr 1/25 do protokołu kontroli, Pan Wójt wyjaśnił m.in., że (…) opóźnienie publikacji wynikało wskutek nie dostarczenia czy też nie przekazania w/w uchwały przez Przewodniczącego Rady Gminy/Radę Gminy do biura Rady Gminy czy też Wójta Gminy. Zgodnie z § 20 Statutu Gminy Płaska (…) „Porządek obrad, miejsce, termin, godzinę rozpoczęcia sesji i listę zaproszonych gości ustala przewodniczący rady w porozumieniu z Wójtem”. Brak takiego uzgodnienia spowodowało, że przewodniczący Rady naruszył § 20 Statutu Gminy, gdyż nie ustalił w porozumieniu z Wójtem porządku obrad oraz miejsca, terminu i godziny rozpoczęcia sesji Rady Gminy. Sesja została zwołana przez Przewodniczącego Rady Gminy z pominięciem biura obsługi rady gminy i aparatu urzędu gminy. W dniu 11 sierpnia 2014 r. wójt jak i pracownicy Urzędu nie uczestniczyli w obradach sesji rady, więc nie znana była tematyka spotkania radnych jak i uchwał przez nich podjętych, Uchwały podjęte na sesji w dniu 11 sierpnia 2014 r. nie zostały dostarczone do Urzędu gminy – biura Rady Gminy.

           W wyniku zaskarżenia działań uchwałodawczych Rady gminy Płaska przez Wójta do Wojewody podlaskiego – organ nadzoru zawiadomił, iż z uwagi na konieczność dokonania szczegółowej analizy w sprawie rozpatrzenie skarg nastąpi do dnia 20 października 2014 r. (NK-II.1410.58.2014.AK w zał.) Za zaistniałą sytuację winę należy przypisać Nadzorowi Wojewody, który powinien wyłapać nieodpowiedni obieg dokumentów i tryb stanowienia aktów prawa miejscowego w gminie Płaska – str. 10-11 protokołu kontroli.

           W zakresie funkcjonujących w Urzędzie procedur kontroli zarządczej stwierdzono, że nie wszyscy pracownicy na czas nieobecności w pracy posiadali zastępstwa. Nie ustanowiono zastępstw na czas nieobecności Skarbnika oraz podinspektora do spraw księgowości i obsługi księgowej oświaty. Sprzeciwia się to standardom kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych, ogłoszonym Komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – standard A.3 „Struktura organizacyjna”. W trakcie kontroli Pan Wójt stosownym aneksem do zakresu czynności przypisał referentowi ds. księgowości i obsługi jednostek budżetowych zastępstwo wskazanych pracowników – str. 15 protokołu kontroli.

2) Prowadzenie ksiąg rachunkowych

           Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała, że:

a) w opisie konta 901 „Dochody budżetu” zawartym w zakładowym planie kont dla budżetu wskazano, że ewidencji na nim podlega zwrot niewykorzystanych dotacji celowych zwracanych w styczniu roku następnego, w korespondencji z kontem 140. Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia niewykorzystane dotacje zwracane do końca stycznia następnego roku należy ujmować: przypis dotacji do zwrotu Wn 901 – Ma 224 „Rozrachunki budżetu”, zwrot dotacji Wn 224 – Ma 133 „Rachunek budżetu” – str. 16 protokołu kontroli;

b) w planie kont dla Urzędu Gminy:

- wprowadzono konto 014 „Zbiory biblioteczne”, mimo że w myśl postanowień załącznika nr 3 do rozporządzenia konto to służy do ewidencji stanu oraz zwiększeń i zmniejszeń wartości zbiorów bibliotecznych bibliotek naukowych, fachowych, szkolnych i pedagogicznych. W Urzędzie nie ma zorganizowanej biblioteki; w zestawieniu obrotów i sald konto nie występuje,

- nie uwzględniono zmian wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 listopada 2015 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 1954), którym zmodyfikowano treść rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…; między innymi usunięto konta 770 „Zyski nadzwyczajne” i 771 „Straty nadzwyczajne”, a także zmieniono opis niektórych kont zespołu 7 i 8 – str. 16 protokołu kontroli;

- brak zasad funkcjonowania konta 310 „Materiały”; zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. a) ustawy o rachunkowości jednostka powinna posiadać wykaz kont księgi głównej i oraz przyjęte zasady klasyfikacji zdarzeń – str. 17 protokołu kontroli.

           Kontrola zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała szereg istotnych nieprawidłowości. W szczególności zwrócenia uwagi wymaga charakter i zakres nieprawidłowości dotyczących ewidencji księgowej operacji dotyczących środków pieniężnych oraz realizacji dochodów i wydatków. Ustalenia kontroli świadczą o rażącym nieprzestrzeganiu regulacji obowiązujących w tym zakresie.

Kontrolowana jednostka prowadziła odrębne rachunki bankowe dla budżetu gminy i Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej. W 2015 roku:

- konto 130 w ewidencji Urzędu Gminy zostało podzielone na: 130-01 „Wydatki”, 130-02 „Dochody” i 130-09 „Trasy rowerowe”;

- konto 133 w księgach budżetu gminy zostało podzielone na: 133-01 „Wydatki budżetu gminy” i 133-02 „Dochody budżetu gminy”. Należy wskazać, że w świetle zasad wynikających z rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz spoczywających na gminie (Urzędzie Gminy) obowiązków sprawozdawczych prowadzenie tego rodzaju analityki do konta 133 jest bezpodstawne i bezcelowe.

Obroty związane z dochodami i wydatkami Urzędu Gminy, zrealizowanymi na rachunku bieżącym Urzędu, ujmowane były bezpodstawnie w ewidencji budżetu jako zapis wtórny (na podstawie kserokopii wyciągów bankowych do rachunku Urzędu). Do przeksięgowań tych wykorzystywano konta:

a) w ewidencji budżetu:

- 140 „Inne środki pieniężne” podzielone na: 140-01 „sbr dochody”, 140-02 „sbr wydatki”, 140-04 „lokaty”, 140-05 „odpady komunalne”, 140-06 „Bank BPH PLN 70 1060”, 140-07 „Bank BPH Euro PL-LT 77 1060”;

- 240 „Pozostałe rozrachunki” podzielone na: 240-01 „Pozostałe rozrachunki-łączne”, 240-02 „vat naliczony”, 240-03 „rozrachunki do wpłat”, 240-04 „dochody do przekazania zaliczki”;

b) w ewidencji Urzędu: konto 139 „Inne rachunki bankowe”, w ramach którego wydzielono 139-07 „konto odpady komunalne” podzielone następnie na 139-07-0001 „dochody” i 139-07-0002 „wydatki” – str. 21 protokołu kontroli.

W tym miejscu należy wskazać, że określone prawem zasady prowadzenia ewidencji księgowej budżetu i urzędu gminy jako jednostki budżetowej nie przewidują powielania w księgach budżetu zapisów dotyczących operacji zachodzących na rachunku bieżącym urzędu. Rozporządzenie Ministra Finansów przewiduje jedynie sytuację odwrotną – powielanie na koncie 130 w ewidencji urzędu zapisów dotyczących realizacji dochodów i wydatków budżetu na rachunku budżetu (koncie 133) – ale tylko wówczas, gdy urząd nie posiada odrębnego rachunku bieżącego, a dochody i wydatki urzędu realizowane są za pomocą rachunku budżetu.

Analizując stany poszczególnych rachunków bankowych z odpowiednimi kontami budżetu i Urzędu na dzień 1 stycznia 2015 r. stwierdzono, że konto 130 w ewidencji Urzędu nie wykazywało salda, a stan rachunku Urzędu potwierdzony przez bank na kwotę 57.198,09 zł wykazany był w księgach budżetu na koncie 140-01. Z kolei na pozostałych kontach wyodrębnionych w ramach konta 140 wykazano salda innych rachunków bankowych:

           Stany poszczególnych rachunków bankowych i sposób ich wykazania na kontach budżetu i Urzędu na dzień 31 grudnia 2015 r. obrazuje poniższa tabela:

Salda rachunku ZFŚS oraz rachunków sum depozytowych wykazane zostały prawidłowo na kontach 135 i 139 w ewidencji Urzędu Gminy, zarówno na początek jak i na koniec roku.

Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia konto 140 „Środki pieniężne w drodze” służy do ewidencji środków pieniężnych w drodze, w tym:

- środków otrzymanych z innych budżetów w przypadku, gdy środki te zostały przekazane w poprzednim okresie sprawozdawczym i są objęte wyciągiem bankowym z datą następnego okresu sprawozdawczego,

- kwot wpłacanych przez inkasentów za pośrednictwem poczty lub bezpośrednio do banku z tytułu dochodów budżetowych w przypadku potwierdzenia wpłaty przez bank w następnym okresie sprawozdawczym

- przelewów dochodów budżetowych zrealizowanych przez bank płatnika w okresie sprawozdawczym i objętych wyciągami bankowymi z rachunku bieżącego budżetu w następnym okresie sprawozdawczym.

Stosownie do przyjętej techniki księgowania środki pieniężne w drodze mogą być ewidencjonowane na bieżąco lub tylko na przełomie okresów sprawozdawczych. Konto 140 może wykazywać saldo Wn, które oznacza stan środków pieniężnych w drodze.

W kontrolowanej jednostce, wbrew przywołanym przepisom, konto 140 w księgach budżetu służyło do powielania operacji pieniężnych dokonywanych na rachunkach bankowych i stanu środków ujętych już na innych kontach zespołu 1 – str. 23-25 protokołu kontroli.

Do ewidencji operacji pieniężnych dokonywanych na bankowych rachunkach budżetu służy konto 133. Zapisy na koncie 133 są dokonywane wyłącznie na podstawie dokumentów bankowych, w związku z czym musi zachodzić zgodność zapisów między jednostką a bankiem.

O braku zrozumienia podstawowych zasad ewidencji dochodów i wydatków świadczą też następujące zapisy stosowane przez badaną jednostkę (str. 22 protokołu kontroli):

           Przykładem rażącego naruszenia zasad ewidencjonowania środków pieniężnych i ich przepływów między rachunkami jednostki są działania podjęte 2 stycznia 2015 r. wobec środków znajdujących się na rachunku bieżącym Urzędu w wysokości 57.198,09 zł, które były wykazane w księgach budżetu na koncie 140-01 „sbr dochody”, zamiast w księgach rachunkowych jednostki na koncie 130, które nie wykazywało salda, podobnie jak konto 133. W dniu 2 stycznia 2015 r. z rachunku Urzędu, na którym znajdowały się – mimo ewidencyjnego braku salda na koncie 130 – środki w wysokości 57.198,09 zł:

a) zostały przekazane (przelane) na rachunek budżetu środki w wysokości 48.000 zł jako „zasilenie rachunku”, co ujęto w księgach Urzędu Wn 223-02 „Rozliczenie wydatków z budżetem” – Ma 130-02 „Dochody”,

b) przelano odsetki od kredytu w wysokości 8.274,48 zł, co zaksięgowano Wn 201 – Ma 130-01 „wydatki” i Wn 130-01 – Ma 223-01 „wydatki urzędu”,

c) wpływ dochodów budżetowych w wysokości 1.549,78 zł ujęty Wn 130-02 – Ma 221 lub 720.

W księgach budżetu wpływ kwoty 48.000 zł został ujęty Wn 133-02 „Dochody budżetu gminy” – Ma 140-02 „wydatki”, na podstawie danych wyciągu bankowego – str. 24 protokołu kontroli.

           Nieprawidłowości dotyczące konta 130 zostały opisane na str. 25-27 protokołu kontroli. W okresie kontrolowanym w ramach konta 130 zostały wyodrębnione następujące konta:

a) 130-01 „Wydatki”, na którym ujmowano wydatki poniesione przez Urząd Gminy zapisami Wn 130-01 – Ma 223-01 „Wydatki urzędu gminy” oraz Wn konta zespołu 4 lub 2 – Ma 130-01. W związku z takim księgowaniem, konto 130 to na koniec poszczególnych miesięcy nie wykazywało salda;

b) 130-02 „Dochody”, na którym ujmowano wpływ środków z budżetu na wydatki Urzędu oraz dochody budżetowe. Wpływ środków na wydatki ujmowano Wn 130-02 – Ma 223-02 „rozliczenie wydatków z budżetem”; wpływ dochodów Wn 130-02 – Ma zespół 2 lub 7. Pod datą 31 grudnia 2015 r. dokonano poleceniem księgowania nr 561 przeksięgowania kwoty 4.267.882,19 zł z konta 130-02 na konto 800 „Fundusz jednostki”: Wn 800 – Ma 130-02 (mimo, że w części na saldo składała się kwota środków przelanych z budżetu na wydatki). Konto zostało wyzerowane w wyniku tej operacji, mimo że operacja nie wynikała z wyciągu bankowego.

Kwota 4.267.882,19 zł odpowiadała również obrotom konta 130-01 „Wydatki”, na którym były ujmowane wydatki poniesione przez Urząd. W jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu wykazano realizację wydatków w wysokości 4.839.773,81 zł.

Do subkont prowadzonych w ramach konta 130 nie była prowadzona ewidencja szczegółowa według podziałek klasyfikacji budżetowej, co jest niezgodne z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 27 protokołu kontroli.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wydatki należało ewidencjonować:

a) wpływ z budżetu środków na wydatki na rachunek bieżący Urzędu Wn 130-01 – Ma 223,

b) wydatki poniesione na podstawie faktur, rachunków Wn odpowiednie konto, w szczególności zespołu 0, 2 lub 4 – Ma 130-01 z analitycznym ujęciem według podziałek klasyfikacji budżetowej,

c) okresowe lub roczne przeksięgowanie wydatków wykonanych na podstawie sprawozdań Rb-28S Wn 223 – Ma 800.

Mając na uwadze, że saldo w ramach konta 130 wykazywało tylko konto 130-02 „Dochody”, zestawiono salda tego konta i salda wyciągów bankowych do rachunku bieżącego Urzędu na koniec poszczególnych miesięcy 2015 r.:

           Jak wynika z tabeli, saldo rachunku bieżącego Urzędu nie wynikało z konta 130, jak tego wymagają zasady jego funkcjonowania zawarte w załączniku nr 3 do rozporządzenia (oprócz grudnia). Ustalono, że saldo wynikające z wyciągu bankowego można było ustalić w drodze następujących obliczeń, przedstawionych w tabeli zawartej w protokole kontroli:

- saldo konta 130-02 minus obroty konta 130-01 plus stan środków pieniężnych na rachunku Urzędu na dzień 1 stycznia 2015 r., który nie był wykazany w księgach Urzędu, a wynikał z ewidencji budżetu (z konta 140) w wysokości 57.198,09 zł było równe saldu z wyciągu bankowego w okresie styczeń – kwiecień; do tego czasu nie zaksięgowano bowiem na konto 130-02 z powrotem kwoty 57.198,09 zł, której nie wykazano w bilansie otwarcia; wprowadzono ją na konto 130-02 w maju zapisem Wn 130-02 – Ma 800 (bez wyciągu bankowego),

- saldo konta 130-02 minus obroty konta 130-01 było równe saldu rachunku bankowego w okresie maj-listopad.

           Jak wynika z ustaleń kontroli, w księgach rachunkowych Urzędu w okresie kontrolowanym do ewidencji dochodów i wydatków służyły konta:

a) 223-01 „wydatki urzędu gminy”. Na tym koncie ujmowano poniesione wydatki w korespondencji z kontem 130-01. Pod datą 31 grudnia 2015 r. przeksięgowano na konto 800 wydatki poniesione przez Urząd w wysokości 4.792.444,59 zł;

b) 223-09 „trasy rowerowe” – realizacja projektu „Trasy rowerowe w Polsce Wschodniej – województwo podlaskie”. Na koniec roku przeksięgowano na konto 800 poniesione wydatki w kwocie 44.616,72 zł;

c) 223-10 „Książki naszych marzeń” – wydatki poniesione na zakup książek w ramach programu rządowego. Wydatki poniesione w wysokości 2.712,50 zł przeksięgowano na konto 800.

Wydatki przeksięgowane z wymienionych kont to kwota 4.839.773,81 zł, odpowiadająca wydatkom wykonanym wykazanym w sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za 2015 r. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami ewidencji wydatków i sporządzania sprawozdań Rb-28S kwota wydatków wykonanych powinna być zgodna z obrotami strony Ma konta 130 subkonto wydatków, a dane o wydatkach wykonanych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej powinny wynikać z ewidencji analitycznej prowadzonej do strony Ma tego subkonta.

W księgach Urzędu Gminy prowadzono również konto 223-02 „Rozliczenie wydatków z budżetem”. Po stronie Ma tego konta ewidencjonowano wpływy z rachunku budżetu środków na pokrycie wydatków Urzędu (Wn 130-02 „Dochody” – Ma 223-02) a po stronie Wn przelewy nieokreślonych środków na rachunek budżetu (Wn 223-02 – Ma 130-02) i zwroty środków pieniężnych na konta 135 i 139. Oprócz tych zapisów po stronie Ma konta 223-02 ujęto dochód ze sprzedaży dwóch działek na kwotę 58.500 zł, a po obu stronach tego konta spłatę odsetek od kredytu w wysokości 7.671,22 zł i kwotę odszkodowania (zapis ujemny) – 639,60 zł. Roczne obroty na tym koncie wynosiły po stronie Wn 1.174.681,62 zł a po stronie Ma 3.127.806,90 zł. Pod datą 31 grudnia 2015 r. konto zostało wyzerowane poprzez przeksięgowanie salda w wysokości 1.953.125,28 zł na konto 800 „Fundusz jednostki”. Należy wskazać, że przeksięgowane saldo nie miało treści ekonomicznej – nie oznaczało ani wykonanych dochodów ani wydatków jednostki.

Podkreślenia wymaga, że w ewidencji Urzędu Gminy nie jest prowadzone konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, mimo posiadania przez Urząd Gminy odrębnego rachunku bankowego, na który wpływają dochody budżetowe. Fakt ten automatycznie dyskwalifikuje przyjęty sposób ewidencji. Zgodnie z zasadami określonymi rozporządzeniem w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… do rozliczenia dochodów budżetowych służy konto 222. Na stronie Wn tego konta księguje się w korespondencji z kontem 130 przelewy uprzednio zrealizowanych przez Urząd dochodów budżetowych na rachunek budżetu, a na stronie Ma konta ujmuje się przeniesienie zrealizowanych dochodów na konto 800 na podstawie sprawozdania Rb-27S.

Niestosowanie konta 222 w badanej jednostce jest związane m.in. z prowadzeniem gospodarki finansowej Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej z naruszeniem podstawowej zasady wynikającej z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą jednostki budżetowe odprowadzają zrealizowane dochody na rachunek budżetu a wydatki ponoszą bezpośrednio z budżetu. Z zapisów po stronie Ma kont 223-02 i 223-09 wynika, że na wydatki Urzędu wpłynęły środki w wysokości 3.172.423,62 zł, natomiast wydatki Urzędu zostały poniesione w kwocie 4.839.773,81 zł. Różnica w kwocie 1.667.350,19 zł odpowiadałaby wydatkom sfinansowanym bezpośrednio z dochodów, które wpłynęły na rachunek bieżący Urzędu Gminy.

Kontrolujący na podstawie wyciągów bankowych do rachunku budżetu (konto 133), Urzędu (konto 130) oraz rachunku, na którym gromadzone były wpływy z opłaty śmieciowej (140-05 w ewidencji budżetu i 139 w ewidencji Urzędu) za okres 2015 r. zweryfikowali rzeczywiste źródła pochodzenia środków, które wpłynęły na rachunek Urzędu, ustalając co następuje:

1. Środki przekazane na rachunek Urzędu (na konto 130) z przeznaczeniem na wydatki Urzędu:

a) z rachunku budżetu (z konta 133) – 3.156.236,72 zł, zapis w treści przelewu „zasilenie”;

b) z rachunku „dochody z opłaty śmieciowej” (konto 139-07) – 72.170 zł, zapis w treści przelewu „zasilenie”;

c) z rachunku ZFŚS – 38.100 zł, zapis w treści przelewu „zasilenie”.

Wydatki poniesione przez Urząd Gminy według sprawozdania Rb-28S – 4.839.773,81 zł. Z tego wyliczenia wynika, że wydatki na kwotę 1.683.537,09 zł zostały sfinansowane dochodami, w tym kwota 72.170,00 zł to dochody z opłaty śmieciowej.

2. Środki przekazane z rachunku Urzędu Gminy (z konta 130):

a) na rachunek budżetu (konto 133) – 764.600 zł, zapis w treści przelewu „zasilenie”;

b) na rachunek dochodów z opłaty śmieciowej (konto 139-07) – 19.133 zł, zapis w treści przelewu „zasilenie”;

c) na rachunek ZFŚS – 10.000 zł (pozostała kwota 28.100 zł została zwrócona na ZFŚS z rachunku budżetu).

           Na podstawie zapisów w księgach rachunkowych budżetu na koncie 140-01 ustalono natomiast, że Urząd Gminy zrealizował na własny rachunek bieżący dochody na kwotę 2.209.349,31 zł. Na koncie 140-01 w księgach budżetu po stronie Wn ujmowano: dochody uzyskane przez Urząd (konta przeciwstawne 901 i 240), środki pieniężne przekazane na wydatki Urzędu w korespondencji z kontem 133-01 i 140-05 oraz zwroty i korekty. Obroty po stronie Wn na tym koncie za okres 2015 r. wynosiły 5.357.243,05 zł minus środki pieniężne przekazane na wydatki Urzędu oraz zwroty i korekty ujęte na tym koncie 3.147.893,74 zł. Dochody wykazane w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu i budżetu za 2015 r. wynosiły 8.331.200,14 zł.

Skarbnik Gminy w odpowiedzi na pytanie: „Dlaczego dochody nie są odprowadzane na rachunek budżetu?” wyjaśniła, że Dochody w roku 2015 nie były odprowadzane do budżetu z uwagi na trudności finansowe, a w konsekwencji na utrzymanie płynności finansowej. Powyższe ustalenia zostały opisane na str. 27-30 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli wynika, że na koncie 223-08 w księgach budżetu ujęto środki w kwocie 648.956,55 zł, które wpłynęły z Ministerstwa Infrastruktury i Rozwoju 17 sierpnia 2015 r. i w dniu 21 sierpnia 2015 r. zostały przekazane partnerowi z Białorusi na realizację projektu. Mając na uwadze treść ekonomiczną konta 223, księgowania wpływu tego rodzaju środków dokonano nieprawidłowo. Powinny być one ujęte – jako środki podlegające przekazaniu partnerowi, niestanowiące środków budżetu – na koncie 240 – str. 32 protokołu kontroli. Na koncie 223 ujęto także środki podlegające przekazaniu litewskiemu partnerowi projektu w kwocie 2.389,59 zł, które również powinny być uwidocznione na koncie 240 „Pozostałe zobowiązania” – str. 46 protokołu kontroli.

           W zakresie ewidencji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi prowadzonej, jak wyżej wskazano, błędnie na koncie 139 oraz przepływów środków pozyskanych z tego tytułu (str. 30-31 protokołu kontroli) stwierdzono, że:

a) na obroty Wn konta 139-07 składały się:

- saldo na początek 2015 r. – 634,18 zł,

- wpływ dochodów z tytułu opłat za śmieci od mieszkańców – 270.386,10 zł,

- wpływ środków z rachunku budżetu (konto 133) jako „zasilenie” – 15.041,28 zł,

- wpływ środków z rachunku Urzędu (konto 130) jako „zasilenie” – 19.133 zł,

razem – 305.194,56 zł;

b) na obroty po stronie Ma tego konta składały się:

- środki przekazane na rachunek Urzędu (konto 130) jako „zasilenie” – 72.170 zł,

- środki przekazane na rachunek budżetu (konto 133) jako „zasilenie” – 94.050 zł,

- wydatki poniesione z konta 139 na uregulowanie zobowiązań (opłaty faktur za odbiór odpadów) – 135.012,10 zł,

razem 301.728,10 zł.

Saldo na koniec 2015 r. – 3.466,46 zł.

Ewidencja dochodów z tytułu opłaty śmieciowej prowadzona była w księgach budżetu na koncie 140-05 w formie zapisów równoległych do obrotów na rachunku, na którym gromadzono te wpływy, ujmowanego w księgach Urzędu na koncie 139-07. Dochody księgowano na koncie 139-07-0001 a wydatki dotyczące systemu gospodarowania odpadami ponoszone z tego rachunku ujmowane były w księgach Urzędu na koncie 139-07-0002.

Należy wskazać, że zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzeniem konto 139 służy do ewidencji środków pieniężnych wydzielonych na innych rachunkach bankowych niż rachunki bieżące i rachunki środków specjalnego przeznaczenia. Na koncie 139 ewidencjonuje się w szczególności stan i obroty środków pieniężnych wydzielonych na następujących rachunkach jednostek budżetowych: czeków potwierdzonych, sum depozytowych, sum na zlecenie, środków obcych na inwestycje. Konto 139 nie służy zatem do ewidencji rachunków bankowych prowadzonych w celu obsługi dochodów i wydatków budżetowych. Rachunki takie powinny być ewidencjonowane w ramach konta 130. W 2015 r. konto 139 zostało podzielone na konta: 139-01 sumy depozytowe; 139-02 depozyty – lokata, kaucja; 139-07-0001 dochody; 139-07-0002 wydatki.

Jak wyżej wskazano, konto 139-07 na początek 2015 r nie wykazywało salda, gdyż stan rachunku opłat wynoszący 634,18 zł wykazano na koncie 140-05 „dochody komunalne” w księgach budżetu. Pod datą 31 maja 2015 r. na podstawie polecenia księgowania kwota 634,18 zł została ujęta w księgach Urzędu Wn 139-07 – Ma 800. Na koniec 2015 r. konto 139-07 wykazywało saldo po stronie Wn w wysokości 3.466,46 zł (zgodne z wyciągiem bankowym). W księgach budżetu pod datą 31 grudnia 2015 r. na podstawie polecenia księgowania kwota 3.466,46 zł (wykazana na koncie rachunku bankowego dochodów z opłaty śmieciowej) została ujęta bezpodstawnym zapisem Wn 962 – Ma 140-05 zniekształcającym w efekcie skumulowany wynik budżetu o uzyskane środki z opłaty, które pozostały na rachunku na koniec roku. Konto 140-05 na dzień 31 grudnia 2015 r. nie wykazywało salda.

           Oprócz tego w zakresie przestrzegania przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… stwierdzono, że:

a) mimo prowadzenia dzienników częściowych nie sporządzano zestawienia obrotów tych dzienników za okres sprawozdawczy; naruszono tym samym art. 14 ust. 3 ustawy. Również zestawienia obrotów i sald na dzień 31 grudnia 2015 r. sporządzone zostały odrębnie dla poszczególnych dzienników częściowych; uniemożliwia to zrealizowanie obowiązku wynikającego z ostatniego zdania art. 18 ust. 1 ustawy – str. 18 protokołu kontroli;

b) pod jedną pozycją dziennika ujmowano więcej niż jeden dokument, np. pod poz. dziennika 494 było ujętych 20 dokumentów. Na dzień 31 grudnia 2015 r. dziennik wykazywał 497 pozycji, ponadto w dzienniku za 2015 r. wykazana została liczba 11.884 będąca wynikiem numeracji poszczególnych operacji. Nie można jej jednak uznać za czyniącą zadość obowiązkowi bieżącej numeracji dziennika w rozumieniu art. 14 ust. 2 i 4 ustawy bowiem w kilku przypadkach stwierdzono brak ciągłości – np. po nr 106 jest nr 223, po nr 421 jest nr 423, po nr 2648 jest nr 2650. Sumy zapisów (obroty) liczone były w sposób ciągły – str. 18 protokołu kontroli;

c) dekrety uwidocznione na dowodach księgowych nie odpowiadały zapisom dokonanym w księgach rachunkowych, co było niezgodne m.in. z art. 24 ust. 3 ustawy; np. na dokumencie, nr 494/2 ujęto dekret 402/201, 201/130-01 i 130-01/223, a w księgach dokument ten ujęto 201-04-0108/130-0- i 130-01/223-01; nie wszystkie dekrety umieszczone na dowodzie księgowym były następnie księgowane. Rozbieżności wystąpiły w przypadku zobowiązań ujętych w jednym okresie sprawozdawczym a opłacanych w następnym – str. 19 protokołu kontroli;

d) dekret umieszczony na dokumencie nie odpowiadał treści i kwocie operacji wynikającej z dowodu księgowego, np. dowód nr 497 dokumentujący wpływ opłaty śmieciowej w wysokości 1.212,20 zł (wyciąg bankowy nr 240/2015 z dnia 4 grudnia 2015 r.). Na dokumencie widnieje dekret: Wn 139-01 – Ma 221-08 kwota 1.212,20 zł; Wn 800 – Ma 720 kwota 120.756 zł; Wn 404 – Ma 223-01 kwota minus 1.500 zł. Dowodem tym dodatkowo zaksięgowano przychody uzyskane z opłaty śmieciowej (120.756 zł) i „wydatki” (1.500 zł). Mając na uwadze, że dekrety takie zawarto na wyciągu bankowym, należy stwierdzić, że zapisów tych dokonano de facto bez sporządzenia dowodów księgowych, czym naruszono art. 20 ust. 2 i 3 ustawy – str. 19 do protokołu kontroli;

e) zapisy księgowe opatrywane były jedną datą, tj. datą dokumentu. Pozostaje to w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu – str. 19 protokołu kontroli;

f) dowody księgowe nie zawierały podpisu osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretację). Obowiązek zamieszczania na dowodach adnotacji o ich zakwalifikowaniu do ujęcia w księgach rachunkowych, poprzez wskazanie symboli kont księgi głównej, na których ma zostać ujęta operacja gospodarcza wykazana w dowodzie źródłowym, wraz z podpisem osoby odpowiedzialnej za te wskazanie, został nałożony przez art. 21 ust. 1 pkt 6 ustawy. Dekretowanie dokumentów księgowych nie zostało przypisane w zakresie czynności żadnemu pracownikowi – str. 19-20 protokołu kontroli;

g) ewidencja analityczna do kont 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” i 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” nie spełnia wszystkich wymogów wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia. W ramach konta 221-02 „dochody za czynsze i dzierżawy” nie zostały wyodrębnione rozrachunki z poszczególnymi dłużnikami; również na koncie 201-04-00015 „Inne sklepy” ewidencjonowano rozrachunki z kilkoma kontrahentami, bez wydzielenia analitycznego – str. 20 i 128-129 protokołu kontroli;

h) do konta 224 „Rozliczenie udzielonych dotacji budżetowych…” nie była prowadzona ewidencja szczegółowa, która zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta powinna umożliwiać ustalenie wartości dotacji przekazywanych poszczególnym jednostkom. Dotacje przekazywane instytucjom kultury – GBP i GOK ujmowane były w księgach Urzędu zapisami Wn 224-01 – Ma 130-01 i Wn 130-01 – Ma 223-01 „Rozliczenie wydatków budżetowych”; uznanie dotacji za wykorzystaną i rozliczoną Wn 810 „Dotacje budżetowe…” – Ma 224, a przeksięgowanie na koniec roku Wn 800 „Funduszu jednostki” – Ma 810 i Wn 223-01 – Ma 810, co było niezgodnie z rozporządzeniem. Zgodnie z rozporządzeniem zapisy powinny być następujące: przekazanie dotacji Wn 224 – Ma 130; uznanie dotacji za wykorzystaną i rozliczoną Wn 810 – Ma 224; przeksięgowanie na koniec roku Wn 800 – Ma 810. Przedstawiony wyżej błędny sposób księgowania wydatków z tytułu dotacji jest jednym z przykładów konsekwencji przyjętego, w całości błędnego, systemu ewidencjonowania przepływów środków pieniężnych, omówionego wyżej – str. 34 protokołu kontroli;

j) zwroty środków pieniężnych na rachunek bankowy budżetu (np. zwrot niewykorzystanej dotacji) ewidencjonowano zapisem ujemnym Wn 133 – Ma 901, a zatem sprzecznie z danymi wyciągu bankowego, naruszając zasady funkcjonowania konta 133 określone załącznikiem nr 2 do rozporządzenia według których po stronie Wn konta 133 ujmuje się wpływy środków pieniężnych na rachunek budżetu, po stronie Ma konta 133 ujmuje się wypłaty z rachunku budżetu – str. 34 protokołu kontroli;

k) dokonywano dwustronnych zapisów na kontach pozabilansowych: Wn 999 „Zaangażowanie wydatków budżetowych przyszłych lat” i Ma 998 „Zaangażowanie wydatków budżetowych roku bieżącego”, co sprzeciwia się funkcji tych kont wynikającej z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 34 protokołu kontroli;

l) w ewidencji Urzędu wystąpiło wiele zapisów sprzecznych z zasadami funkcjonowania kont zawartymi w rozporządzeniu, w szczególności zapisów dokonywanych w korespondencji z kontem 800 (m.in. str. 34-37 protokołu kontroli), co było pochodną wykorzystywania konta 800 jako konta przeciwstawnego dla szeregu zapisów dokonywanych w następstwie przyjęcia błędnego systemu ewidencji stanu i przepływów środków pieniężnych, np.:

- „ujęcie odsetek od kredytu” w wysokości 27.993,62 zł (Wn 800 – Ma 223-01),

- „przeksięgowanie wartości diet” w wysokości 500 zł (Wn 800 – Ma 223-01),

- zaksięgowanie „zobowiązań z tytułu odsetek od kredytu” w kwocie 27.993,62 zł (Wn 201 – Ma 800),

- przeksięgowanie nadpłaty podatku na kwotę 149.156 zł (Wn 221 – Ma 800),

- przeksięgowanie zrealizowanych dochodów (Wn 800 – Ma 720 i Wn 800 – Ma 221);

ł) w ewidencji budżetu dokonywano niemających treści ekonomicznej zapisów z wykorzystaniem konta 962 „Wynik na pozostałych operacjach”, wypaczających stan skumulowanego wyniku budżetu (str. 38-39 protokołu kontroli). Konto 962 na początek 2015 r. wykazywało saldo strony Wn w kwocie 8.457,43 zł. W trakcie 2015 r. na stronie Wn tego konta ujęto obroty na łączną kwotę 23.138,42 zł (razem z BO), a na stronie Ma – 25.187,06 zł. Na koniec roku konto 962 wykazywało saldo Wn w wysokości 6.408,79 zł. Po stronie Wn ujęto m.in.:

- kwotę 2.389,59 zł – środki pieniężne, które nie zostały przekazane partnerowi litewskiemu,

- kwotę 2.931,74 zł oznaczającą środki pieniężne na rachunku bieżącym Urzędu. Konto 130-02 na dzień 31 grudnia 2015 r. wykazywało saldo po stronie Wn w wysokości 2.931,74 zł, co było zgodne z saldem wykazanym na rachunku bankowym. Dochody realizowane przez Urząd księgowano na koncie 140-01 „sbr dochody” w księgach budżetu (jako powielenie zapisów z ewidencji Urzędu), a wskazaną kwotę przeniesiono na koniec roku z konta 140-01 na konto 962,

- kwotę 3.466,46 zł stanowiącą równowartość środków pieniężnych na rachunku bankowym „odpady komunalne” (konto 139-07 w księgach Urzędu, o czym była mowa przy omówieniu tego konta).

           Zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia na koncie 962 ujmuje się niekasowe operacje wpływające na wynik wykonania budżetu, do których należy zaliczyć w szczególności niekasowe operacje związane z kwotą długu (różnice kursowe od kredytów i pożyczek, umorzenia kredytów i pożyczek);

m) środki zapożyczone na finansowanie budżetu z Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Płaskiej zostały ujęte na koncie 140-04 „Lokaty”. Konto to na dzień 31 grudnia 2015 r. wykazywało saldo po stronie Ma w wysokości 30.000 zł. Kwota ta winna być wykazana na koncie rozrachunkowym 240 „Pozostałe rozrachunki”, jako zobowiązanie wobec ZSO; jak wynika z opisu konta 140 zawartego w rozporządzeniu, konto to nie może wykazywać salda Ma. Wpływ środków na rachunek budżetu miał miejsce we wrześniu i listopadzie 2015 r., zaś ich zwrot w lutym 2016 r. – str. 25 i 35 protokołu kontroli;

n) pod datą 31 grudnia 2015 r. zwroty dotacji na kwotę 9.063,12 zł zaksięgowano zapisem ujemnym Wn 224-13 – Ma 901-01. Zgodnie z opisem zawartym w rozporządzeniu konta zespołu 2 są kontami dwustronnymi, jedna strona konta przeznaczona jest do księgowania zwiększeń danego składnika, druga natomiast służy do księgowania jego zmniejszeń. Następnie dokonano ponownego zaksięgowania niewykorzystanych dotacji zapisem Wn 224-13 – Ma 901, w związku z tym, że zwrotu niewykorzystanych dotacji do PUW dokonano 9 lutego 2016 r. – str. 35 protokołu kontroli. Należy wskazać, że o ile prawidłowo nie dokonano zmniejszenia dochodów o kwotę dotacji zwróconą w lutym, gdyż zgodnie z § 3 ust. 6 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015) na zmniejszenie dochodów ujmuje się kwoty dotacji zwrócone do końca stycznia, o tyle z protokołu kontroli nie wynika, aby w księgach Urzędu przypisano zobowiązanie z tytułu wydatku, którym (w par. 2910) powinien być zwrot dotacji dokonany po 31 stycznia roku następującego po roku otrzymania tej dotacji;

o) operacje gospodarcze polegające na pobraniu z rachunku bankowego i przyjęciu do kasy środków pieniężnych na wydatki bieżące ewidencjonowano z pominięciem ujęcia na koncie 141 „Środki pieniężne w drodze”, co narusza zasady funkcjonowania konta 141 określone w załączniku nr 3 rozporządzenia Gotówka pobierana z banku do kasy ujmowana była w księgach rachunkowych zapisem Wn 101 „Kasa” – Ma 130 mimo istnienia dwóch dowodów księgowych dokumentujących odmienne operacje – wypływ z rachunku bieżącego oraz przyjęcie do kasy – str. 35 protokołu kontroli;

p) nieprawidłowo w świetle załącznika nr 2 do rozporządzenia ewidencjonowano operacje na kontach pozabilansowych 991 „Planowane dochody budżetu” i 992 „Planowane wydatki budżetu” stosując zapisy ujemne dla zmniejszeń planu zamiast zapisy dodatnie po drugiej stronie konta – str. 35-36 protokołu kontroli;

q) należności z tytułu zaliczek alimentacyjnych wynikające z ewidencji Urzędu na koncie 221-07 i „zobowiązania” z tytułu ich przypisania ujęte na koncie 240-03 są równe i wynoszą 65.171,90 zł (świadczenia alimentacyjne wypłacane są z planu finansowego Urzędu). Na koncie 221-06 przypisano ponadto należności przypadające gminie w kwocie 105.412,31 zł. Jednocześnie stwierdzono, że w sprawozdaniu Rb-27ZZ według stanu na koniec 2015 r. wykazano w rozdz. 85212 „Świadczenia rodzinne, świadczenia z funduszu alimentacyjnego…” należności w łącznej kwocie 405.748,98 zł (w kwocie tej znajduje się również 12,47 zł ze strony Wn konta 240-03). Kwota ta w części dotyczącej należności Skarbu Państwa, wykazanej jako 235.152,30 zł, nie wynika z ksiąg rachunkowych. W złożonym wyjaśnieniu Skarbnik Gminy wskazała, że Powyższe należności zostały wyksięgowane w dniu 31.12.2012 roku z konta 221-05 „należności z f-szu alimentacyjnego 60% budżet państwa” po poprzedniej kontroli RIO – str. 56 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika nierzetelny stan ksiąg rachunkowych w zakresie należności z tytułu świadczeń alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa, co narusza art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Ponadto należy wskazać, że wykazywanie zobowiązań w kwocie odpowiadającej przypisanym należnościom z zadań zleconych świadczy o tym, że w dalszym ciągu stosowane są regulacje obowiązujące do końca 2010 r., wynikające z § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), zgodnie z którymi należności realizowane na rzecz innych jednostek należało ujmować jako zobowiązania wobec tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartości tych należności obciążały zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązania wobec budżetu państwa powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty, a nie w momencie przypisania należności. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących regulacji – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot przychodów dotyczących należności z tytułu dochodów Skarbu Państwa. Jak wynika z salda konta 290 opisanego na str. 56 protokołu kontroli, żadne odpisy aktualizujące należności od dłużników alimentacyjnych nie były dokonywane;

r) na fakturach wystawianych najemcom i dzierżawcom nie zamieszczano dokładnych adresów kontrahenta. Dokumenty zawierały jedynie nazwę ulicy lub miejscowości, bez podania numeru budynku i lokalu. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości dowód księgowy powinien zawierać określenie stron (nazwy, adresy) dokonujących operacji gospodarczej. Osobą odpowiedzialną za wystawianie faktur był wskazany w protokole kontroli referent ds. obsługi finansowej oraz świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych w Urzędzie Gminy Płaska – str. 138 protokołu kontroli;

s) w księgach rachunkowych do dnia zakończenia czynności kontrolnych nie ujęto zobowiązania wobec Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Republiki Litewskiej wynikającego z przypisanej do zwrotu dotacji w wysokości 453.045,30 euro, zatem dane ksiąg nie obrazowały rzeczywistej sytuacji majątkowej i finansowej jednostki (art. 24 ust. 2 ustawy). Ministerstwo Spraw Wewnętrznych Republiki Litewskiej pismem Nr 1D-4374 (22) z dnia 11 maja 2015 r. wydało decyzję w sprawie zwrotu środków w ramach projektu LT-Pl/107. Wskazano w niej, że ze względu na nieprawidłowości stwierdzone w projekcie przez Podlaski Urząd Wojewódzki, Partner Wiodący Urząd Gminy Płaska naruszył przepisy Umowy Dofinansowania, a zadeklarowana kwota 532.994,49 euro została zakwalifikowana jako wydatek niekwalifikowalny projektu. Dlatego też wypłacone wcześniej niekwalifikowalne wydatki EFRR w kwocie 453.045,30 euro podlegają zwrotowi. Gminę Płaska zobowiązano do przekazania kwoty 453.045,30 euro w ciągu jednego miesiąca od dnia otrzymania decyzji. Od decyzji służyło odwołanie do Głównej Komisji Sporów Administracyjnych lub Sądu Administracyjnego w terminie jednego miesiąca od daty otrzymania decyzji. Gmina Płaska wystąpiła na drogę postępowania sądowo-administracyjnego przed Okręgowym Sądem Administracyjnym w Wilnie (postępowanie trwało do czasu zakończenia czynności kontrolnych) – str. 59-61 protokołu kontroli.

Przedmiotem kontroli była również gospodarka kasowa. W regulaminie kontroli wewnętrznej w § 19 pkt 2 ppkt 1 zapisano, że dla zapewnienia właściwego gospodarowania i ochrony mienia niezbędne jest przeprowadzenie kilka razy w roku niezapowiedzianej kontroli gotówki i innych walorów przechowywanych w kasie oraz ich zabezpieczenia w czasie przechowywania i transportu. Ustalono, że w 2015 r. nie przeprowadzano niezapowiedzianych kontroli kasy, została przeprowadzona tylko jedna kontrola kasy na koniec roku, równoznaczna z inwentaryzacją w dniu 31 grudnia 2015 r.

Na listach wypłat brak było dat odbioru gotówki z kasy, np.: lista płac nr 2/2015 dotycząca diet Obwodowej Komisji Wyborczej w październiku 2015 r., raport kasowy nr 19/W poz. 3. Obowiązek wskazywania dat odbioru wynika z § 14 pkt 2 instrukcji kasowej – odbiorca gotówki kwituje jej odbiór na rozchodowym dowodzie w sposób trwały atramentem lub długopisem, podając słownie kwotę i datę jej otrzymania oraz zamieszcza swój podpis. Data wypłaty gotówki jest ponadto niezbędnym elementem pozwalającym zweryfikować bieżące prowadzenie ksiąg rachunkowych w kontekście art. 24 ust. 5 pkt 3 ustawy o rachunkowości – str. 50 protokołu kontroli.

           W wyniku badania gospodarki drukami ścisłego zarachowania stwierdzono rozbieżności między instrukcją w sprawie ewidencji i kontroli druków ścisłego zarachowania a instrukcją kasową w zakresie rodzajów dokumentów uważanych w Urzędzie za druki ścisłego zarachowania, a także rozbieżności między tymi dwoma dokumentami a rodzajami druków faktycznie objętych ewidencją jako druki ścisłego zarachowania – str. 50-51 protokołu kontroli.

3) Sprawozdawczość

Kontrola sprawozdań budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) – opis na str. 40-48 protokołu kontroli – wykazała następujące nieprawidłowości:

a) dane wykazane w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu i budżetu gminy z w kolumnie „dochody wykonane” nie wykazywały zgodności z ewidencją szczegółową dochodów prowadzoną do konta 901 „Dochody budżetu” (do konta 130 nie była prowadzona analityka według podziałek klasyfikacji budżetowej; sprawozdanie było sporządzane na podstawie konta 901) w następujących podziałkach klasyfikacyjnych:

Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej, sprawozdania jednostkowe sporządzane są przez kierowników jednostek organizacyjnych na podstawie ewidencji księgowej;

b) należności wykazane w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S Urzędu i budżetu za 2015 r. nie wynikały z ksiąg rachunkowych. W kolumnie „Należności pozostałe do zapłaty ogółem” wykazano kwotę 209.869,15 zł. Z zestawienia obrotów i sald na dzień 31 grudnia 2015 r. wynika, że należności na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” wynosiły 208.831,15 zł – różnica 1.038 zł. W sprawozdaniu w rozdz.:

- 75601 „Wpływy z podatku dochodowego od osób fizycznych” par. 0350 została wykazana kwota 987 zł,

- 75621 „Udziały gmin w podatkach stanowiących dochód budżetu państwa” par. 0010 została wykazana kwota 51 zł.

Kwoty te nie wynikają z ksiąg rachunkowych, lecz zostały wykazane w sprawozdaniu bezpośrednio z informacji uzyskanych od Urzędu Skarbowego i Ministerstwa Finansów. Zaległości oraz nadpłaty w dochodach gminy realizowanych przez te podmioty powinny być ujęte w księgach Urzędu na koncie 221, na którym zgodnie z zasadami jego funkcjonowania ujmuje się również należności z tytułu podatków pobieranych przez właściwe organy. Zapisy z tego tytułu mogą być dokonywane na koniec okresów sprawozdawczych na podstawie sprawozdań z ewidencji podatkowej (zaległości i nadpłaty);

c) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S Urzędu za 2015 r.

- zobowiązania w par. 3030 „Różne wydatki na rzecz osób fizycznych” zostały wykazane w kwocie wyższej o 7 zł od kwoty wynikającej z ksiąg rachunkowych; jak wynika z ustaleń kontroli przyczyną rozbieżności było niedokonanie korekty sprawozdania w związku ze skorygowaniem danych ewidencyjnych po dacie jego sporządzenia;

- nie zostały wykazane zobowiązania w wysokości 300 zł wynikające z faktury z dnia 30 listopada 2015 r. wystawionej przez Kancelarię Rzeczoznawcy Majątkowego w Augustowe za obliczenie geodezyjne wielkości terenu przeznaczonego pod budowę; termin płatności wynikający z faktury to 30 grudnia 2015 r. (na fakturze widnieje pieczątka z data wpływu do Urzędu 29 lutego 2016 r.); należy wskazać, że na koniec 2015 r. zobowiązanie to miało cechy wymagalnego, zatem powinno być również wykazane w sprawozdaniu Rb- Z;

d) w sprawozdaniu Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych na koniec 2015 r. wykazano, że stan środków na rachunku budżetu wynosi 9.119,68 zł, podczas gdy z ewidencji księgowej wynika, że konto 133 „Rachunek budżetu” wykazuje saldo po stronie Ma w wysokości 159.500,68 zł oznaczające kredyt w rachunku bieżącym, co wynika z bankowego potwierdzenia salda. Stwierdzono, że kwota 9.119,68 zł wykazana w sprawozdaniu to środki trzech rachunków projektów z kont 140-03, 140-06 i 140-07 w ewidencji budżetu w łącznej wysokości 2.721,48 zł oraz środki z ewidencji Urzędu wynikające z kont 130-02 (2.931,74 zł) i 139-07 (3.466,46 zł). Zgodnie z instrukcją sporządzania sprawozdania Rb-ST zawartą w § 22 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej w sprawozdaniu wykazuje się stan środków na rachunku budżetu jednostki samorządu terytorialnego na podstawie dowodów bankowych. W żadnym wypadku nie podlegają zatem wykazaniu w tym sprawozdaniu środki pozostające na rachunku Urzędu.

W sprawozdaniu w poz. 3 środki dotacji i subwencji przekazane w grudniu na styczeń następnego roku wykazano kwotę 9.119,68 zł. Z zapisów w księgach rachunkowych wynika, że saldo konta 909 „Rozliczenia międzyokresowe” wynosiło 154.300 zł, co odpowiada przekazanej w grudniu 2015 r. racie części oświatowej subwencji na 2016 r. Stwierdzone saldo rachunku budżetowego świadczy o tym, że część wydatków 2015 r. sfinansowano z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód roku następnego, czym obciążono bezpośrednio budżet 2016 roku. Sfinansowane z tych środków wydatki obciążają budżet 2016 r. poprzez brak możliwości faktycznego przeznaczenia na wydatki zaewidencjonowanych dochodów budżetu 2016 roku z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji, której środki zostały fizycznie rozdysponowane w roku ich wpływu. Ponadto w finansowanie budżetu zaangażowano także środki ZFŚS w kwocie 30.000 zł. Zagadnienie finansowania budżetu na 2015 r. będzie jeszcze podniesione w dalszej części wystąpienia,

e) w sprawozdaniu Rb-N sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2015 r.:

- w poz. N3.2 „depozyty na żądanie” nie została wykazana żadna kwota, a w uwagach zapisano, że „wartość wiersza memoriałowo wynosi minus 110.855,02 zł”. Według ustaleń kontroli kwota ta powinna wynosić minus 122.307,73 zł, ponieważ w świetle zasad sporządzania sprawozdania Rb-N zawartych w załączniku nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w stanie środków na koniec roku nie powinny być uwzględnione kwoty 9.063,12 zł (niewykorzystane dotacje) i 2.389,59 zł (środki podlegające przekazaniu litewskiemu partnerowi projektu, które zostały przekazane 5 stycznia 2016 r.);

- w poz. N 5.3. „pozostałe należności” nie została wykazana kwota 405,54 zł dotycząca należności za usługi ksero, najem, centralne ogrzewanie i odbiór nieczystości;

f) we własnym sprawozdaniu jednostkowym Rb-Z sporządzonym według stanu na koniec IV kwartału 2015 r. nie zostały wykazane zobowiązania wymagalne na kwotę 8.532,68 zł wobec miasta Augustów za dzieci z gminy Płaska uczęszczające do przedszkoli w Augustowie. Zobowiązania dotyczyły okresu wrzesień-grudzień (po 2.133,17 zł miesięcznie), termin płatności ostatniego z nich (za grudzień) przypadał na dzień 28 grudnia 2015 r. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych wymagalne zobowiązania to wszystkie bezsporne zobowiązania, których termin płatności dla dłużnika minął, a które nie zostały ani przedawnione, ani umorzone. Są to zobowiązania wynikające głównie z dostaw towarów i usług (np. faktur niezapłaconych w terminie), prawomocnych orzeczeń sądu, udzielonych poręczeń i gwarancji. W sytuacji, w której zostanie zawarta ugoda pomiędzy dłużnikiem a wierzycielem i zobowiązanie uprzednio wymagalne zostanie zrestrukturyzowane (tj. wierzyciel wyznaczy nowy harmonogram spłat), zobowiązanie przestaje być wymagalne. Przedstawiona kwota zobowiązań została wykazana w rocznym sprawozdaniu Rb-28S za 2015 r. tylko w kolumnie „zobowiązania ogółem”; nie została wykazana jako zobowiązania wymagalne wbrew § 9 ust. 2 pkt 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej.

           Kontrolą objęto również sprawozdawczość finansową. Porównanie danych wykazanych w bilansie Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej z saldami kont ksiąg pomocniczych wykazało m.in., że po stronie pasywów w pozycji C.II.5 „Pozostałe zobowiązania” nie wykazano żadnej kwoty, zamiast 146,05 zł. Nieprawidłowość dotyczyła kont analitycznych: 221-06 i 221-07. W zestawieniu obrotów i sald sporządzonym na dzień 31.12.2015 roku konto 221-06 wykazywało saldo Wn w kwocie 105.291,20 zł a konto 221-07 saldo Wn w kwocie 65.171,90 zł. W wyniku analizy ustalono, że konta te powinny wykazywać dwa salda: konto 221-06 saldo Wn w wysokości 105.412,31 zł i saldo Ma w kwocie 121,11 zł a konto 221-07 saldo Wn w wysokości 65.196,84 zł i saldo Ma w kwocie 24,94 zł. Jednostka w bilansie ujęła stan tych kont per saldo. Należy wskazać, że konto 221 powinno wykazywać saldo dwustronne, jeżeli są na nim wykazane zarówno należności jak i zobowiązania jednostki.

4) Ogólne zagadnienia dotyczące planowania i wykonywania budżetu

Pan Wójt, powołując się na art. 248 ustawy o finansach publicznych, pismami z dnia 17 i 18 listopada 2014 r. przekazał podległym jednostkom informacje o kwotach ujętych w projekcie budżetu gminy na 2015 r. (z powołaniem na ten sam przepis przekazano też informacje o kwocie dotacji instytucjom kultury, mimo że art. 248 nie dotyczy przekazywania informacji jednostkom posiadającym osobowość prawną). Stwierdzono, że kierownicy wszystkich jednostek podległych sporządzili i w terminie przekazali Panu Wójtowi projekty planów finansowych. Na projektach planów finansowych jednostek budżetowych brak adnotacji, iż zostały one zweryfikowane pod względem zgodności z projektem uchwały budżetowej. Zgodnie z § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241, poz. 1616) zarządy jednostek samorządu terytorialnego weryfikują otrzymane projekty planów finansowych pod względem ich zgodności z projektem uchwały budżetowej i w przypadku stwierdzenia różnic wprowadzają w nich odpowiednie zmiany, informując o ich dokonaniu kierowników samorządowych jednostek budżetowych, w terminie 7 dni od dnia otrzymania projektu planu finansowego, nie później jednak niż do dnia 27 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy. Należy wskazać, że zgodnie z § 7 ust. 3 rozporządzenia zweryfikowane w tym trybie projekty planów finansowych stanowią podstawę prowadzenia gospodarki finansowej jednostki od 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego – str. 62 protokołu kontroli.

           W zakresie zagadnień poziomu długu, przychodów i rozchodów budżetu gminy (str. 225-231 protokołu kontroli) stwierdzono, że w budżecie gminy na 2015 r. nie planowano przychodów. W sprawozdaniu Rb-NDS za IV kwartał 2015 r. faktycznie wykonane przychody wykazano w wysokości 344.889,37 zł. W związku z tym, że gmina nie posiadała wolnych środków na początek 2015 r., środki w łącznej wysokości 344.889,37 zł należy ocenić jako zaangażowane do sfinansowania budżetu niezgodnie z przepisami ustawy o finansach publicznych. Pochodziły one z następujących źródeł:

a) kwota 156.500,68 zł z kredytu w rachunku budżetu na sfinansowanie przejściowego deficytu, który wbrew dyspozycji art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych nie został spłacony najpóźniej do 31 grudnia 2015 r.,

b) kwota 120.000 zł pochodząca z kredytu zaciągniętego w dniu 31 lipca 2015 r. w Banku Spółdzielczym w Rutce-Tartak na finansowanie przejściowego deficytu z terminem spłaty do dnia 31 grudnia 2015 r. Również ten kredyt nie został spłacony do 31 grudnia 2015 r., czym naruszono art. 89 ust. 2 ustawy o finansach publicznych,

c) środków, które powinny znajdować się na rachunku budżetu na koniec 2015 r., tj. raty części oświatowej subwencji przekazanej 23 grudnia 2015 r. na styczeń 2016 r. w wysokości 154.300 zł, „zapożyczenia” ze środków ZFŚS Zespołu Szkół Ogólnokształcących w wysokości 30.000 zł i kwoty 2.389,59 zł oznaczająca środki pieniężne, które podlegały przekazaniu litewskiemu partnerowi projektu. Środki te nie pochodziły z przychodów w rozumieniu przepisów art. 217 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, zatem nie mogły być w zgodzie z ustawą przeznaczone na finansowanie budżetu 2015 roku.

Niezależnie od oceny, w jakiej wysokości i z jakich środków spośród wymienionych w pkt c) sfinansowano częściowo budżet 2015 r., ich zaangażowanie jest równoznaczne z obciążeniem budżetu 2016 r. – w zakresie dochodów z subwencji zaksięgowane w 2016 r. dochody nie mają bowiem pełnego pokrycia w środkach pieniężnych, a w zakresie środków z ZFŚS jednostki oświatowej środki budżetu należało przeznaczyć w 2016 r. na ich zwrot (a nie na wydatki lub rozchody) Należy przy tym podkreślić, że korzystanie z kredytu w formie linii kredytowej w rachunku bieżącym powoduje, iż w ujęciu ewidencyjnym kredyt ten stanowi faktyczne finansowanie budżetu zawsze dopiero po zaangażowaniu na ten cel wszelkich środków pozostających na rachunku budżetu (subwencji na rok następny, dotacji podlegających zwrotowi, innych środków przechowywanych na rachunku budżetu). Zatem nawet gdyby kredyt zaciągnięty był i wykorzystany w ramach upoważnień, to skorzystanie z niego – jako faktycznego źródła finansowania budżetu – i tak byłoby możliwe dopiero po wykorzystaniu środków niestanowiących środków budżetu danego roku, a przechowywanych fizycznie na rachunku.

Ponadto stwierdzono, że w trakcie 2015 r., związku z brakiem płynności finansowej, w celu sfinansowania budżetu dokonywano „zapożyczeń” środków pieniężnych z rachunku ZFŚS Urzędu na łączna kwotę 66.100 zł. Cała kwota została zwrócona w 2015 r. na rachunek Funduszu. Niezwrócone do końca roku pozostały tylko środki ZFŚS Zespołu Szkół Ogólnokształcących, o których była mowa wyżej.

„Zapożyczenia” ze środków ZFŚS na finansowanie budżetu należy uznać za nielegalne w świetle przepisów ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 800), stanowiących, iż środki funduszu są gromadzone na odrębnym rachunku bankowym i mogą być przeznaczane wyłącznie na działalność socjalną, a także przepisów ustawy o finansach publicznych, wskazujących źródła finansowania budżetu – str. 204-205 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano prawidłowość rozliczenia dotacji udzielonych z budżetu zakładowi budżetowemu oraz prawidłowość rozliczeń z tytułu wpłat nadwyżek środków obrotowych. Ze sprawozdania Rb-30S Samorządowego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Płaskiej za 2015 r. wynikało, że stan środków obrotowych netto na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosił 7.211,34 zł, podczas gdy planowany stan środków obrotowych netto na koniec okresu sprawozdawczego miał wynosić 3.000 zł. Wystąpiła zatem faktyczna nadwyżka środków obrotowych w wysokości 4.211,34 zł, która nie została wpłacona do budżetu.

Stosownie do art. 15 ust. 7 ustawy o finansach publicznych zakłady budżetowe zobowiązane są do wpłaty do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec okresu sprawozdawczego, chyba że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego postanowi inaczej. Sposób i terminy dokonywania wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu jednostki samorządu terytorialnego powinny zostać szczegółowo określone przez Radę Gminy. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych, tworząc samorządowy zakład budżetowy organ stanowiący gminy określa terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez zakład do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu. W przypadku zakładu istniejącego już w dniu wejścia w życie tego przepisu regulacje w tym zakresie powinny zostać wprowadzone do statutu zakładu lub podjęte w formie odrębnej uchwały przez radę gminy. W gminie Płaska Rada nie podejmowała żadnych uchwał w wykonaniu delegacji z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych. Nie była też podjęta uchwała w sprawie zwolnienia ZGK z obowiązku wpłaty nadwyżki za 2015 r., którą to możliwość stwarza art. 15 ust. 7 ustawy. Dopiero w trakcie kontroli Rada Gminy Płaska podjęła, w dniu 9 września 2016 r., uchwałę Nr XV/115/16 w sprawie zwolnienia Samorządowego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Płaskiej z obowiązku wpłat nadwyżki środków obrotowych do budżetu gminy za 2015 rok – str. 233-235 protokołu kontroli.

5) Dochody budżetu

           Kontrola dochodów ze sprzedaży nieruchomości wykazała, iż prowadzenie spraw związanych ze sprzedażą, przekazywaniem w użytkowanie wieczyste i zarząd, dzierżawę lub najem gminnych gruntów, budynków i lokali zostało przypisane zakresem czynności z dnia 2 stycznia 2012 r. inspektorowi do spraw pozamilitarnych ogniw obronnych i gospodarki gruntami. W praktyce zaś sprawami dotyczącymi organizowania przetargów na zbycie nieruchomości zajmuje się podinspektor zatrudniona na wieloosobowym stanowisku do spraw zamówień publicznych, funduszy unijnych i promocji. Wykonywane czynności zbywania nieruchomości nie zostało jej pisemnie powierzone – str. 122 protokołu kontroli.

           Kontrolą objęto prawidłowość zbycia, w drodze przetargu ustnego nieograniczonego, nieruchomości o powierzchni 0,40 ha położonej w miejscowości Sucha Rzeczka, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr 18/1, posiadającej księgę wieczystą KW SUIA/00031303/6. Ustalenia zawarte na str. 123-128 protokołu kontroli wykazały, że:

a) zarządzeniem Nr 48/15 z dnia 14 maja 2015 r. wyznaczył Pan komisję do przeprowadzenia przetargów na sprzedaż i dzierżawę nieruchomości stanowiących własność gminy, w treści którego przewidziano, że komisję obowiązuje stosowanie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. Należy wskazać, że przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.) nie mają zastosowania do przetargów na zbycie nieruchomości. Kwestie te regulują przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości (Dz. U. z 2014 r. poz. 1490),

b) informacja o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia nie została ogłoszona w prasie lokalnej; obowiązek taki wynika z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W wykazie nie zawarto ponadto informacji w zakresie terminu do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wymaganej przez art. 35 ust. 2 pkt 12 ustawy. Zgodnie z przywołanymi przepisami wyznaczony termin złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje prawo pierwszeństwa, nie może być krótszy niż 6 tygodni od dnia wywieszenia wykazu,

c) nieruchomość nr 18/1 nie znalazła nabywcy w dwóch kolejnych przetargach ustnych nieograniczonych ogłoszonych zarządzeniami Pana Wójta: Nr 38/15 z dnia 1 kwietnia 2015 r. – cena wywoławcza 258.000 zł (minimalne postąpienie określono w ogłoszeniu na 1.300 zł, tj. 0,5039% ceny wywoławczej) i Nr 56/15 z dnia 18 czerwca 2015 r. – cena wywoławcza 232.000 zł (minimalne postąpienie określono w ogłoszeniu na 500 zł, tj. 0,2155% ceny wywoławczej). Zgodnie z § 14 ust. 3 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości, o wysokości postąpienia decydują uczestnicy przetargu, z tym, że postąpienie nie może wynosić mniej niż 1% ceny wywoławczej, z zaokrągleniem w górę do pełnych dziesiątek złotych. Zatem wskazywanie wysokości postąpienia w ogłoszeniach o przetargu jest bezprzedmiotowe, a dodatkowo w opisywanym przypadku mogło też prowadzić do naruszenia § 14 ust. 3 rozporządzenia poprzez doprowadzenie do rozstrzygnięcia przetargu mimo zaoferowania sprzecznego z prawem postąpienia (niższego niż 1% ceny),

d) wartość nieruchomości nr 18/1 została ustalona na kwotę 258.000 zł w operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego dnia 28 lipca 2012 r.; operat ten został uaktualniony przez tego samego rzeczoznawcę na dzień 28 maja 2014 r. i zgodnie z art. 156 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami był ważny przez okres kolejnych 12 miesięcy, tj. do 28 maja 2015 r. W trakcie przeprowadzania czynności kontrolnych nie okazano dowodów na kolejną aktualizację tego operatu szacunkowego, który z dniem 28 maja 2015 r. utracił ważność. Jako załącznik do uwag i wyjaśnień do treści protokołu kontroli, sporządzonych przez Pana Wójta w dniu 19 września 2016 r. (po zakończeniu czynności kontrolnych), przedłożył Pan odrębny dokument zatytułowany „Aktualizacja operatu szacunkowego” opatrzony datą 10 czerwca 2015 r. z podpisem rzeczoznawcy, z którego wynika potwierdzenie wartości nieruchomości na dotychczasowym poziomie,

e) w związku z tym, że nieruchomość nr 18/1 niż znalazła nabywcy w dwóch kolejnych przetargach, zdecydował Pan o zorganizowaniu rokowań wydając w dniu 6 sierpnia 2015 r. zarządzenie Nr 69/15 w sprawie ogłoszenia terminu rokowań na sprzedaż niezabudowanych nieruchomości gruntowych stanowiących własność gminy. Przedmiotem rokowań ogłoszonych zarządzeniem nie była jednak wystawiana dotychczas na sprzedaż nieruchomość nr 18/1, a trzy działki mające dopiero zostać wyodrębnione w wyniku podziału nieruchomości nr 18/1 (niewyodrębnione jeszcze w dniu wydania zarządzenia):

działka ewidencyjna nr 18/7 o pow. 0,1500 ha, cena wywoławcza netto 85.000 zł – zbyta na podstawie rokowań aktem notarialnym z dnia 23 października 2015 r.; cena zbycia 90.407 zł brutto,

działka ewidencyjna nr 18/8 o pow. 0,1500 ha, cena wywoławcza netto 85.000 zł – nabywca nie został wybrany,

działka ewidencyjna nr 18/9 o pow. 0,0971 ha, cena wywoławcza netto 56.000 zł – zbyta na podstawie rokowań aktem notarialnym z dnia 30 września 2015 r.; cena zbycia 50.000 zł brutto (w ogłoszeniu podano dla tej działki numer księgi wieczystej działki nr 18/1).

Nieruchomość nr 18/1 została podzielona na trzy działki Nr 18/7, Nr/18/8, Nr 18/9 decyzją Pana Wójta wydaną dnia 26 sierpnia 2015 r. w sprawie podziału nieruchomości, która stała się ostateczna w dniu 9 września 2015 r. (termin przeprowadzenia rokowań wyznaczono w ogłoszeniu na 7 września 2015 r.). Dla działek wyodrębnionych w wyniku podziału nie zostały sporządzone operaty szacunkowe; w celu ustalenia ich wartości posłużono się operatem dotyczącym wyceny nieruchomości nr 18/1. Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami cenę nieruchomości ustala się na podstawie jej wartości ustalonej zgodnie z przepisem art. 149-159 tej ustawy. Należy wskazać, iż zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami dokonanie podziału nieruchomości wywiera wpływ na jej wartość – wartość ta po dokonaniu podziału może być inna (z reguły wyższa) niż przed podziałem. Świadczą o tym przepisy art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami, które wskazują na ustalanie przez gminę opłaty adiacenckiej w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym jej podziałem. Już choćby te regulacje nie pozwalają na uzasadnianie prawidłowości ustalania wartości działek wyodrębnionych w drodze podziału jako tylko prostego podziału, między nie, wcześniej ustalonej wartości nieruchomości, z której są wydzielane.

W istocie zatem ogłoszono rokowania na zbycie działek, które nie były – jako odrębne przedmioty zbycia – przedmiotem wcześniej przeprowadzanych przetargów, jak również nie zostały odrębnie wycenione przez rzeczoznawcę. Przedmiotem przetargów było zbycie nieruchomości nr 18/1, jako całości. Jak zaś stanowi art. 39 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli drugi przetarg zakończył się wynikiem negatywnym, właściwy organ może zbyć nieruchomość w drodze rokowań. Przepis ten w ocenie Izby wymaga zachowania tożsamości między przedmiotem zbycia w drodze przetargu a przedmiotem zbycia w drodze rokowań.

W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że Transakcja była opiniowana przez radcę prawnego Gminy Płaska (…). Następnie poprawność i zgodność z prawem sprawdzał notariusz sporządzający akty notarialne (…) a na koniec zgodność z prawem obowiązującym sprawdził sędzia ksiąg wieczystych rejestrujący zmiany w księgach (…). Dalej podnosi Pan m.in., że Na nieruchomość 18/1 (18/7, 18/8, 18/9) odbyły się w 2015 roku trzy przetargi. We wszystkich trzech przetargach wystąpiła ta sama nieruchomość, w ostatnim podzielona na 3 działki (…).

W ocenie Izby, niezależnie od przyjętego rozumienia pojęcia nieruchomości wynikającego z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i Kodeksu cywilnego (nieco odmiennie uregulowanych), a także przepisów dotyczących prowadzenia ksiąg wieczystych, należy skonstatować, iż w przedstawionym stanie faktycznym niewątpliwie doszło do rozbieżności między przedmiotem rokowań a przedmiotem przetargów, które dopuszczalność przeprowadzenia tych rokowań miały uzasadnić. Przyjęcie takiego stanu faktycznego za zgodny z ustawą prowadziłoby do precedensu sankcjonującego obchodzenie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanawiających zasadę zbywania nieruchomości w drodze przetargu, a w drodze rokowań dopiero po co najmniej dwukrotnej, bezskutecznej próbie zbycia danej nieruchomości (działki) w przetargu.

Badaniu poddano prawidłowość uzyskiwania dochodów z najmu lokali oraz dzierżawy gruntów. Kontrola tego zagadnienia wykazała, że:

a) umowa dzierżawy z Polską Telefonią Cyfrową sp. z o.o. (obecnie T-Mobile Polska S.A.) została przedłużona aneksem z dnia 6 grudnia 2012 r. o 8 lat z pominięciem procedury określonej w uchwale Rady Gminy Płaska Nr II/11/02 z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony. Nie udokumentowano spełnienia przesłanki do zastosowania § 10 uchwały, przewidującego pierwszeństwo dotychczasowego dzierżawcy do zawarcia umowy na kolejny okres, tj. wniosku złożonego przez dzierżawcę (na 1 miesiąc przed wygaśnięciem umowy dzierżawy); w trakcie kontroli wniosek taki nie został okazany. Przedłużenie umowy dzierżawy nie zostało też poprzedzone przeprowadzeniem przetargu ani uzyskaniem zgody Rady Gminy na odstąpienie od przetargowego trybu zawarcia umowy – str. 130-131 protokołu kontroli,

b) w ramach dochodów sklasyfikowanych w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego lub innych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych oraz innych umów o podobnym charakterze” nieprawidłowo ujmowano wpłaty za centralne ogrzewanie i wywóz nieczystości ciekłych. Wpływy z opłat za wymienione usługi nie powinny być w ogóle zaliczone do dochodów budżetu lecz stanowić zwroty wydatków (jeżeli dotyczą zwrotu poniesionych przez gminę kosztów mediów) albo stanowić dochód w par. 083 „Wpływy z usług”, jeżeli dotyczą sprzedaży usług świadczonych przez gminę w tym zakresie – str. 134 protokołu kontroli,

c) za nieterminowo opłacany czynsz najmu i dzierżawy nie zostały naliczone ani ujęte w księgach rachunkowych odsetki w łącznej wysokości 11,68 zł, czym naruszono m.in. § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, zgodnie z którym odsetki od należności należy ujmować w księgach rachunkowych w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału. Ponadto w niektórych przypadkach przypis odsetek dokonywany był w nieprawidłowej wysokości: w przypadku opisanym na str. 137 protokołu kontroli odsetki zostały naliczone w wysokości zawyżonej o 0,54 zł, natomiast w dwóch przypadkach (str. 137 i 140 protokołu kontroli) – w wysokości zaniżonej o 12,57 zł. Przyczyną powyższych uchybień było m.in. przyjęcie do obliczeń innego terminu płatności niż wynikał z treści umowy najmu. Osobą odpowiedzialną za naliczanie odsetek od nieterminowych wpłat z tytułu najmu i dzierżawy w 2015 r. była Skarbnik Gminy,

d) nie naliczano w księgach ani nie pobierano opłat rocznych wynikających z zawartych umów najmu sprzętu służącego do działalności medycznej od dwóch podmiotom. Na kwestię obciążenia tych najemców wynikającymi z umów należnościami zwracano uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy. W trakcie kontroli wystawiono kontrahentom faktury obejmujące zaległości za lata 2013-2015 na łączną kwotę 129,15 zł. Do czasu zakończenia kontroli wpłaty z tego tytułu nie nastąpiły – str. 141-142 protokołu kontroli.

Kontrola wpływów z najmu lokali mieszkalnych wykazała nieprawidłowości w pobieraniu przez gminę opłat za ogrzanie lokali. Wysokość opłat za c.o. ustalona została w kontrolowanej jednostce w 2009 r. zarządzeniem Pana Wójta. Stosowana stawka wynosi 4,10 zł za 1m2 ogrzewanej powierzchni, przy czym z zarządzenia wynika również stawka 2,20 zł za 1m2 dla lokali mieszkalnych w budynku ZOZ, która nie jest stosowana. Należy wskazać, że według treści art. 9 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) najemcy lokali powinni wnosić opłaty za dostawę ciepła (a także inne opłaty zaliczane do grupy tzw. niezależnych od właściciela) w wysokości, jaka jest niezbędna do pokrycia przez właściciela kosztów ich dostarczenia do lokalu używanego przez lokatora. W tej sytuacji pobieranie od 7 lat raz ustalonych opłat, nie popartych aktualną kalkulacją kosztów, może być traktowane jedynie jako forma zaliczek na poczet zwrotu poniesionych kosztów, a te, po ustaleniu faktycznej wielkości kosztów wytworzenia ciepła w danym roku, powinny być rozliczone z kosztami i skutkować ustaleniem dopłat lub nadpłat najemców. Brak bieżącej kalkulacji kosztów wytworzenia ciepła uniemożliwia zweryfikowanie prawidłowości kwoty wnoszonych przez najemców opłat. W świetle przywołanych przepisów ustawy opłaty te nie mogą być ustalone na poziomie niższym od faktycznych kosztów wytworzenia ciepła, jak również nie mogą obciążać najemców ponad faktycznie poniesione przez gminę koszty. Właściwa realizacja przepisu art. 9 ust. 2 ustawy wymaga więc okresowego rozliczania wpłat z faktycznymi kosztami ogrzewania poniesionymi przez gminę – str. 134-137 protokołu kontroli.

Badaniem objęto także dochody z tytułu opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zgodnie z zakresem czynności osobą odpowiedzialną za prowadzenie spraw związanych z wydawaniem i cofaniem zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych oraz naliczaniem opłat z tego tytułu jest kierownik Urzędu Stanu Cywilnego. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że w przypadku 4 przedsiębiorców rozpoczynających działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych wydanie zezwolenia nastąpiło przed wniesieniem przez przedsiębiorcę stosownej opłaty. Zgodnie z art. 111 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.) opłata ta powinna być wniesiona na rachunek gminy przed wydaniem zezwolenia, natomiast przedsiębiorcy ci uiszczali opłatę kilka dni po jego wydaniu – str. 144 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli tego zagadnienia stwierdzono też, iż 3 przedsiębiorców wniosło opłaty w nieprawidłowych wysokościach, w wyniku czego w 2015 r. zaniżenie dochodów z opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych wyniosło 616,44 zł. W odniesieniu do dwóch przedsiębiorców uzyskanie dochodu w niższej wysokości wynikało z niewłaściwej interpretacji przepisu art. 111 ust. 8 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie z tym przepisem w roku utraty ważności zezwolenia opłaty dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia. W przypadku likwidacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych z dniem 30 września 2015 r. opłata powinna być pobrana za okres 273 dni (tj. od 1 stycznia do 30 września 2015 r.). Natomiast w kontrolowanej jednostce nie wymagano od przedsiębiorców wpłaty III raty opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, której termin płatności upływał 30 września. W przypadku kolejnego przedsiębiorcy wpłata trzeciej raty nastąpiła w wysokości zaniżonej o 101,70 zł. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. b) ustawy, w stanie prawnym obowiązującym w okresie objętym kontrolą, zezwolenie wygasało w przypadku niedopełnienia w terminach obowiązku dokonania opłaty w prawidłowej wysokości. Przedsiębiorca, którego zezwolenie wygasło z przyczyn określonych w art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy może wystąpić z wnioskiem o wydanie nowego zezwolenia nie wcześniej niż po upływie 6 miesięcy od dnia wydania decyzji o wygaśnięciu zezwolenia – zgodnie z art. 18 ust. 13 ustawy. Decyzja o wygaśnięciu zezwolenia nie została wydana – str. 142-146 protokołu kontroli. W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od 1 stycznia 2016 r., wniesienie opłat za sprzedaż alkoholu w zaniżonej wysokości nie oznacza automatycznie obowiązku wygaszenia zezwolenia. Zgodnie z dodanym art. 18 ust. 12b ustawy zezwolenie wygasa obecnie z upływem 30 dnia od dnia upływu terminu na dokonanie opłaty w prawidłowej wysokości, chyba że przedsiębiorca w ciągu tych 30 dni wniesienie opłatę w prawidłowej wysokości, powiększoną o 30% wysokości opłaty należnej w tym terminie.

Kontrola prawidłowości wydatkowania środków pochodzących z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, przeznaczonych m.in. na finansowanie Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, wykazała, że środki te przeznaczono m.in. na wypłacanie zasiłków pieniężnych na dożywianie dzieci w szkołach w ramach udziału gminy w finansowaniu programu rządowego „Pomoc państwa w zakresie dożywiania” w wysokości 22.551,96 zł. Wydatek ten był zgodny z założeniami GPPiRPA, jednakże został nieprawidłowo zaklasyfikowany w rozdziale 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi”. Na realizację programu rządowego gmina otrzymała dotację celową, którą zaklasyfikowano w dziale 852 „Pomoc społeczna” w rozdziale 85295 „Pozostała działalność”. W tym samym rozdziale winny zostać sklasyfikowane wydatki ze środków gminy poniesione na cele objęte dofinansowaniem tą dotacją, co wynikało z umowy zawartej z Wojewodą Podlaskim – str. 148-149 protokołu kontroli.

W rozdziale 85154 bezpodstawnie ujęto w okresie od maja do września 2015 r. wynagrodzenie powołanego przez Pana Wójta pełnomocnika ds. profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych w wysokości …[1] podczas gdy w okresie tym osoba powołana na pełnomocnika przebywała na zwolnieniu lekarskim i urlopie macierzyńskim. Naruszono tym samym art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości… Z wyjaśnienia Skarbnik Gminy wynika, że wydatek ten stanowił część wynagrodzenia wypłaconego pracownikowi, który w czasie nieobecności pełnomocnika ds. rozwiązywania problemów alkoholowych wykonywał powierzone mu zadania. Zauważyć należy jednak, że pracownikowi temu nie powierzono na piśmie obowiązku realizacji zadań pełnomocnika ds. rozwiązywania problemów alkoholowych, a także nie przyznano formalnie i nie wypłacono żadnego dodatku z tego tytułu. Jeżeli pracownik ten wykonywał czynności pełnomocnika, to działo się to nieodpłatnie i bez pisemnego powierzenia obowiązków. W związku z powyższym wynagrodzenie wypłacone temu pracownikowi powinno zostać ujęte w całości w rozdziale 75023 „Urzędy gmin”, a nie częściowo w rozdziale 85154. Analogiczna sytuacja dotyczy wydatku w kwocie …[2] dotyczącego wynagrodzenia za październik i listopad 2015 r. z tytułu zawartej umowy zlecenia. Zakres czynności zleceniobiorcy (stanowiący załącznik do zawartej umowy) nie odnosił się do wykonywania zadań pełnomocnika ds. rozwiązywania problemów alkoholowych. Zaklasyfikowanie tego wydatku w rozdziale 85154 należy zatem uznać również za bezpodstawne. Podkreślenia wymaga, że powołanie pełnomocnika ds. rozwiązywania problemów alkoholowych nie jest obowiązkiem Pana Wójta, co wynika z treści art. 41 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Tym bardziej nie jest obligatoryjne powołanie jego zastępcy na czas nieobecności tego pełnomocnika, co przekłada się na możliwość niewystąpienia wydatków z tego tytułu w rozdz. 85154. Jeżeli wolą Pana Wójta było powierzenie zadań pełnomocnika innemu pracownikowi na czas określony, należało powierzyć je w formie pisemnej. Wówczas adekwatna część otrzymywanego przez pracownika wynagrodzenia (względem całości obowiązków przez niego realizowanych) mogłaby być ujęta w rozdz. 85154. Łącznie nieprawidłowo sklasyfikowano w rozdz. 85154 wydatki na kwotę 6.125 zł – str. 149-152 protokołu kontroli.

           W ramach kontroli stosowania przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi stwierdzono ponadto, że w składzie Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych obowiązującym w 2015 r. znajdowały się osoby, które nie zostały przeszkolone w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, co jest sprzeczne z art. 41 ust. 4 ustawy – str. 146 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano prawidłowość uzyskiwania dochodów z tytułu użytkowania wieczystego gruntów. W wyniku kontroli stwierdzono stosowanie niewłaściwej stawki procentowej opłaty rocznej dla gruntów przeznaczonych pod tereny istniejących usług turystycznych – w wysokości 3% wartości gruntu (użytkowanie wieczyste ustanowiono aktami notarialnymi z 10 maja 1996 r., przed uchwaleniem ustawy o gospodarce nieruchomościami). Ustawa o gospodarce nieruchomościami pierwotnie (od 1 stycznia 1998 r.) przewidywała stawkę opłaty w wysokości 1% wartości gruntu oddanego na cele sportowo-turystyczne. W 2004 r. do art. 72 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami dodano pkt 4a, zgodnie z którym wysokość stawki procentowej opłat rocznych za nieruchomości gruntowe przeznaczone na działalność turystyczną wynosi 2% ceny. W myśl art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zmiany wysokości stawki procentowej opłaty rocznej należało dokonać w trybie analogicznym jak przy aktualizacji opłaty rocznej, tj. poprzez wypowiedzenie wysokości opłaty (art. 78-81 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W kontrolowanej jednostce nie zastosowano powyższego przepisu, w związku z czym opłatę roczną pobierano w wysokości sprzecznej z prawem (zawyżonej względem przepisów ustawy). Przyjmując okres od ostatniej aktualizacji opłaty rocznej, ustalającej stawkę obowiązującą od 2008 r., w latach 2008-2015 opłata roczna za użytkowanie wieczyste gruntów została zawyżona łącznie o kwotę 21.944 zł – str. 155 protokołu kontroli.

W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Pan Wójt podnosi m.in., że stosowanie stawki 3% jest wynikiem błędu poprzednich władz gminy, które w 1998 r. nie zmniejszyły stawki opłaty z 3% do 1% w związku z wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak Pan wskazuje, ustalenie wówczas prawidłowej stawki skutkowałoby tym, że od 2004 r. na mocy ustawy stawka byłaby podniesiona z 1% do 2%, Niestety tak się nie stało. Aktualnie nie istnieje tryb „zmiany” z urzędu wysokości stawki procentowej „w dół”. Dalej wskazuje Pan, że Gmina Płaska dysponuje decyzją administracyjną (…) z dn. 6.12.2007 r. (…) która stała się prawomocna. Odnosząc się do tez zawartych w wyjaśnieniu pragnę zwrócić uwagę, że gmina jako organ władzy publicznej działa na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP). Okoliczność, że wcześniejsze władze gminy nie dostosowały w terminie wysokości stawki do obowiązującego prawa (ze szkodą dla użytkownika) nie może być traktowana jako uzasadnienie dla dalszego utrzymywania stanu sprzecznego z prawem. Podkreślić należy, że wydana w 2007 r. decyzja wypowiadająca wysokość dotychczasowej opłaty za użytkowanie wieczyste, jako zawierająca niezgodną z ustawą stawkę opłaty, posiada cechy uzasadniające formalne wyeliminowanie jej w tym zakresie z obrotu prawnego na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności przepisów Rozdziału 13 Działu II. Nie można też zgodzić się z podniesioną tezą o braku trybu zmiany stawki. Tryb taki określa przywołany wyżej art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jak orzekł Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 maja 2011 r. (I CSK 397/10) Zmiany stawki procentowej mogą być następstwem trwałej zmiany sposobu korzystania z nieruchomości albo ustawowej korekty dotychczasowych stawek. Tryb zmiany stawki procentowej ustawodawca uregulował w art. 73 ust. 2 i w art. 221 u.g.n. Pierwszy z nich stosuje się w sytuacji, w której po oddaniu nieruchomości w użytkowanie wieczyste nastąpi trwała zmiana sposobu korzystania z nieruchomości, powodująca zmianę celu, na który nieruchomość została oddana we wspomniane użytkowanie. Stosownie do zdania drugiego art. 73 ust. 2 u.g.n., przy dokonywaniu zmiany stawki procentowej stosuje się tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Z kolei art. 221 ust. 1 u.g.n. w pierwotnym brzmieniu stanowił, że przepisy art. 72 ust. 3 u.g.n. stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie niniejszej ustawy i zobowiązywał właściwe organy do dokonania w terminie roku od wejścia w życie ustawy zmiany wysokości dotychczasowych stawek, przy zastosowaniu trybu określonego w art. 78-81 u.g.n. Był to więc typowy przepis przejściowy, mający na celu dostosowanie dotychczasowych stawek procentowych opłat rocznych do stawek wprowadzonych nową ustawą. Z dniem 15 lutego 2000 r. przepis ten uległ zmianie na skutek wejścia w życie ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70). Obecnie stanowi on, że przepisy art. 72 ust. 3 stosuje się odpowiednio do nieruchomości gruntowych oddanych w wieczyste użytkowanie przed dniem 1 stycznia 1998 r., (…). Stanowi on również, że zmiany stawek procentowych opłat rocznych dokonują właściwe organy, stosując tryb postępowania określony w art. 78-81 u.g.n. Najbardziej rzucająca się w oczy zmiana polegała na wyeliminowaniu terminu rocznego, w którym miały zostać dostosowane stawki dotychczasowe do stawek wprowadzonych nową ustawą. W ten sposób przepis ten utracił swoją pierwotną funkcję przepisu przejściowego, dostosowawczego, a stał się przepisem o charakterze uniwersalnym. Z tego stwierdzenia - co podkreślił Sąd Najwyższy w przytoczonym wyroku - płyną dwa wnioski. Pierwszy, że norma ta stanowi podstawę prawną do zmiany stawki procentowej obowiązującej przez wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (1 stycznia 1998 r.). Drugi - przy zastosowaniu rozumowania a maiori ad minus - że tym bardziej stanowi on podstawę prawną także do późniejszych zmian stawek procentowych opłat rocznych wprowadzonych mocą ustawy.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613 ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, i wykazała nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

W wyniku analizy regulacji wewnętrznych odnoszących się do kwestii powierzenia obowiązków pracownikom ds. wymiaru i rachunkowości podatków i opłat lokalnych stwierdzono:

a) rozbieżności między zakresami czynności dwóch pracownic a faktycznie wykonywanymi przez nie obowiązkami – str. 68-70 oraz 91-92 protokołu kontroli,

b) powierzanie niektórych obowiązków jednocześnie kilku pracownikom – str. 68-70 protokołu kontroli,

c) brak w zakresach czynności powierzenia prowadzenia całości spraw związanych z rachunkowością opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnym oraz przyznawanie z tytułu wykonywania tych zadań dodatków specjalnych, nieprzerwanie od 1 stycznia 2014 r. Wykonywanie zadań związanych z opłatami za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie ma charakteru okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub okresowego powierzenia dodatkowych zadań, zatem w świetle art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) nie może stanowić podstawy przyznania dodatku specjalnego. Jako stale wykonywane zadania, czynności te powinny być uwzględnione w wysokości stałych składników wynagrodzenia – str. 91-92 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości pozwoliła stwierdzić, że zakładowy plan kont dla Urzędu Gminy Płaska jako jednostki budżetowej nie jest spójny z wykazem kont służących do ewidencji podatków i opłat lokalnych wynikającym z zarządzenia Nr 30/11 Pana Wójta z 18 kwietnia 2011 r. w sprawie „Zasad rachunkowości oraz planów kont w zakresie ewidencji podatków i opłat lokalnych dla organu podatkowego – Gminy Płaska”. Nie uwzględnia bowiem nakazanych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) kont pozabilansowych 990 „Rozrachunki z osobami trzecimi z tytułu ich odpowiedzialności za zobowiązania podatkowe podatnika” i 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników” (§ 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia). Nie uwzględniono także faktu prowadzenia całości zagadnień związanych z ewidencją i rachunkowością podatku od środków transportowych sposobem ręcznym. Na powyższą nieprawidłowość zwracano uwagę podczas poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy przeprowadzonej przez RIO w 2012 r. – str. 111 protokołu kontroli.

Nieprawidłowości stwierdzono w obrębie formalnoprawnej poprawności stosowania przepisów Ordynacji podatkowej, a dotyczyły one niezałatwienia wniosku podatnika w sprawie umorzenia zaległości z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w ustawowo określonym terminie. Zwłoka w załatwieniu sprawy stanowi  naruszenie art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, gdyż załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania dowodowego powinno nastąpić bez zbędnej zwłoki, jednak nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy we właściwym terminie, zgodnie z art. 140 § 1 Ordynacji, organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić stronę podając przyczyny niedotrzymania terminu i wskazując nowy termin jej załatwienia. Wprawdzie organ podatkowy zawiadomił podatnika o nieterminowym załatwieniu sprawy oraz określił nowy termin do jej załatwienia, jednak nie został on również dotrzymany. Wniosek podatnika załatwiony został po upływie 6 miesięcy od jego złożenia oraz 4 miesięcy po upływie nowego terminu wyznaczonego przez organ podatkowy – str. 117 protokołu kontroli.

W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych stwierdzono, że organ podatkowy nie ustalił planu kontroli na 2015 rok, nie przeprowadził również żadnej kontroli podatkowej. Ponadto posiadane przez kontrolowaną jednostkę procedury kontroli nie zawierają opisu trybu i terminów ich przeprowadzania w siedzibie podatnika. W myśl wskazań art. 281 § 2 Ordynacji podatkowej celem kontroli podatkowej jest sprawdzenie, czy kontrolowani wywiązują się z obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. Natomiast ich zakres i częstotliwość organ podatkowy powinien ustalić, na podstawie analizy potrzeb, w regulacjach wewnętrznych.

Zarządzeniem Nr 101/15 z dnia 20 listopada 2015 r. Pan Wójt ustalił plan kontroli podatkowych na rok 2016 obejmujący 17 osób fizycznych oraz 4 osoby prawne. Do dnia kontroli powyższego zagadnienia przeprowadzonych zostało 17 kontroli podatkowych – str. 118 protokołu kontroli.

Badanie powszechności i prawidłowości opodatkowania nieruchomości związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą przez przedsiębiorców, którzy zarejestrowali swoją działalność w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 1 stycznia 2016 r. stwierdzono 2 przypadki braku opodatkowania podatkiem od nieruchomości. Powyższe jest spowodowane m.in. nie wywiązywaniem się podatników z obowiązku złożenia informacji podatkowej. Zaniżenie dochodów z tego tytułu wyniosło 2.685 zł. W trakcie kontroli przedsiębiorcy złożyli brakujące informacje, organ podatkowy ustalił wysokość zobowiązania podatkowego w drodze decyzji oraz dokonał przypisu podatku na właściwych kontach podatkowych – str. 81 protokołu kontroli.

Ustalenia w zakresie dochodów z tytułu podatku od środków transportowych dotyczyły nieprawidłowości, które polegały na:

a) zadeklarowaniu przez dwóch podatników niewłaściwej (zaniżonej) stawki podatku od środków transportowych. Dotyczy to ciągników siodłowych i polegało na wyliczeniu podatku wyłącznie w oparciu o dmc pojazdu bez uwzględnienia dmc zespołu pojazdów. Ministerstwo Finansów w wyjaśnieniu z dnia 21 listopada 2001 r. (znak LK21KT) wskazało sposób wyliczenia dmc zespołu pojazdów w sytuacji, gdy nie wynika ono z treści dowodu rejestracyjnego. Również art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.) stanowi, że rzeczywista masa całkowita przyczepy ciągniętej przez samochód ciężarowy o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5t nie może przekraczać rzeczywistej masy całkowitej tego samochodu, powiększonej o 40%. Opisana sytuacja spowodowała zaniżenie dochodów o 12 zł – str. 89 protokołu kontroli;

b) niezweryfikowaniu korekty deklaracji, w której podatnik wykazał podatek zerowy za autobus, w wyniku czego organ podatkowy nie zareagował na faktyczne jej skutki w postaci odpisu podatku w kwocie 328 zł. W pierwotnie złożonej deklaracji podatnik wykazał, że autobus jest wycofany z ruchu na okres od 31 października 2014 r. do 30 października 2015 r. i zadeklarował podatek w kwocie 328 zł, następnie złożył korektę deklaracji w związku z czasowym wycofaniem pojazdu z ruchu na kolejny okres (od 30 października 2015 r. do 29 października 2019 r.) i wykazał podatek zerowy; w trakcie kontroli nieprawidłowość została wyeliminowana – str. 89 protokołu kontroli.

Badanie przeprowadzone w zakresie prawidłowości pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wskazało występowanie różnorodnych rodzajowo nieprawidłowości. Polegały one m.in. na:

a) nie przedłożeniu kontrolującemu kompletnej ewidencji wszystkich właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi. Wymieniona ewidencja winna być elementem systemu weryfikacji powszechności i kompletności realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami. Wskazany format ewidencji, przyjmującej za punkt odniesienia nieruchomości, jest spójny ze wskazaniami ustawodawcy, który w treści art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250, ze zm.) obowiązkiem uiszczenia opłaty obciąża właścicieli nieruchomości (z uwzględnieniem definicji pojęcia „właściciele nieruchomości” zawartego w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy). Równocześnie przedmiotowa ewidencja, korzystająca z danych generowanych w systemie gospodarowania odpadami, szczególnie w zakresie wywozu nieczystości stałych jest źródłem informacji niezbędnych z punktu widzenia organu podatkowego w zakresie momentu powstania obowiązku podatkowego. Dotyczy to zwłaszcza nieruchomości, o których mowa w art. 6c ust. 2 ustawy (niezamieszkałych), w tym także nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe lub wykorzystywane są na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, a dla których ustawodawca przewidział ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami, wnoszoną za rok w przypadku powstania obowiązku podatkowego (art. 6i ust. 1 pkt 2 ustawy). Należy zauważyć, iż wpływy z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowiąc, w myśl art. 6r ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, dochód gminy, podlegają szczególnej ochronie w zakresie ich realizacji w kontekście przepisów ustawy o finansach publicznych. Przepisy rozdziału 6 ustawy o finansach publicznych formułują postulaty w zakresie kontroli zarządczej wskazując, iż jest to ogół działań podejmowanych dla zapewnienia realizacji celów i zadań jednostki sektora finansów publicznych w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy (art. 68 ust. 1). W kontekście faktu, iż jednym z podstawowych zadań jednostki sektora finansów publicznych jest gromadzenie środków publicznych z ustawowo wskazanych źródeł, obowiązkiem kierownika jednostki jest podejmowanie wszelkich działań, także poprzez wykorzystanie wszystkich dostępnych (legalnych) informacji, baz danych itp., zmierzających do uzyskania racjonalnej pewności, iż są one pozyskiwane z uwzględnieniem przymiotów powszechności (wszyscy zobowiązani zrealizowali swoje ustawowe obowiązki), kompletności (wszystkie zobowiązania z określonego tytułu zostały przypisane i zostały przez zobowiązanych zrealizowane, w tym także zaległości) i prawidłowości (wszystkie działania w celu pozyskania określonego dochodu są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procedurami). Należy dodać, iż zapewnienie funkcjonowania adekwatnej, skutecznej i efektywnej kontroli zarządczej, a więc i obowiązki w powyższym zakresie, zostało przypisane kierownikowi jednostki sektora finansów publicznych treścią art. 69 ust. 1 ustawy, a w przypadku gminy odpowiednio wójtowi, burmistrzowi, prezydentowi miasta. Trzeba jednocześnie wskazać, iż realizacja dochodów z określonych ustawowo źródeł jest elementem gospodarki finansowej, za całość której w myśl art. 53 ust. 1 ustawy o finansach publicznych odpowiada kierownik jednostki. Zatem opisany wcześniej brak kompletnej ewidencji właścicieli nieruchomości, jako elementu systemu weryfikacji powszechności i kompletności pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami, pozwala stwierdzić, iż w obszarze tym doszło do naruszenia wskazanych powyżej obowiązków. Koniecznym wydaje się także uzupełnienie katalogu przepisów kreujących określone obowiązki i zadania w obszarze dochodów, a w szczególności dochodów podatkowych, o normy prawne wynikające z Ordynacji podatkowej. W kontekście brzmienia art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach podjęcie działań w tym zakresie jest bezsprzeczne. Oznacza to, iż na Panu Wójcie, jako organie podatkowym pierwszej instancji, ciążą szczególne obowiązki, których realizacja ma oznaczać, iż podatkowe dochody gminy, w tym także z tytułu omawianej opłaty, pozyskiwane są w sposób proceduralnie zgodny z przepisami ustawy, a jednocześnie przestrzeganie tych obowiązków wraz z wykorzystaniem wszelkich instrumentów w ustawie przewidzianych zapewni realizacji dochodów pożądane przymioty powszechności, kompletności i prawidłowości. Jednym z badanych aspektów pozyskiwania przez gminę podatkowych dochodów budżetu jest realizacja obowiązków z Działu V Ordynacji podatkowej „Czynności sprawdzające”. Szczególnie treść art. 272 ustawy obliguje organ podatkowy a właściwie jego służby, do czynności, które mają dać racjonalną pewność, iż wszyscy zobowiązani w danej należności (powszechność) zachowali się zgodnie z wymogami ustaw podatkowych kreującymi materialnoprawny porządek (prawidłowość). Jednocześnie przepisy przywołanego działu Ordynacji zawierają normy prawne wskazujące na pożądane zachowania organu podatkowego. Artykuł 274a opisuje działania, jakie może podjąć organ w celu weryfikacji zachowań (zaniechań) podatników; 

b) nieprowadzeniu postępowania podatkowego w poszczególnych latach w przypadku niezłożenia deklaracji dotyczących opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku 26 właścicieli nieruchomości wskazanych na str. 95-100 protokołu kontroli.

Niedopełnienie obowiązku terminowego składania deklaracji wypełnia znamiona czynu określonego w art. 56 § 4 ustawy z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (Dz. U.  z 2013 r. poz. 186, ze zm.) – podatnik, który mimo ujawnienia przedmiotu lub podstawy opodatkowania nie składa w terminie organowi podatkowemu deklaracji podlega karze grzywny za wykroczenie skarbowe. W związku z tym, iż nie przedłożono do kontroli ewidencji nieruchomości, na których gromadzone są odpady komunalne (rejestru wymiarowego opłaty), powyższych ustaleń kontrolujący dokonał w oparciu o rejestr wymiarowy podatku od nieruchomości (łącznego zobowiązania pieniężnego), wiedzę i znajomość terenu osób zajmujących się wymiarem i rachunkowością podatków (opłat lokalnych) oraz osób zajmujących się meldunkami. Na tej podstawie ustalił, że opisane wyżej nieruchomości istniały i były wykorzystywane (głównie sezonowo) od momentu wejścia w życie omawianej opłaty, a więc możliwe, że powstawały tam lub co najmniej mogły powstawać odpady komunalne. Kontrolującemu w czasie kontroli i do dnia jej zakończenia nie zaprezentowano działań organu podatkowego zmierzających do wyjaśnienia fundamentalnych kwestii istnienia bądź braku obowiązku podatkowego.

Owe oczywiste zaniedbania w tym obszarze mogły prowadzić do utraty kontroli nad potencjalnymi dochodami z omawianego tytułu o określonej wartości. W związku z tym, iż nie ustalono ilości miesięcy, w których powstają odpady komunalne w przypadku domków letniskowych (opis nieprawidłowości w 18 pozycjach tj.: 1; 3-6; 8-9; 12-17; 19-20; 22-23 i 26) niemożliwe było również wyliczenie potencjalnie utraconej kwoty dochodów za lata 2013-2014. Skutki finansowe za 2015 r. (od tego roku obowiązywał ryczałt) w przypadku nieruchomości zamieszkiwanych sezonowo, wyliczone przez inspektora kontroli, wynosiły 5.319 zł i dotyczyły 20 właścicieli (zarządców, posiadaczy) nieruchomości.

Opisane wyżej nieprawidłowości wynikają z braku weryfikacji składanych deklaracji o wysokości opłaty za odpady komunalne, jak również są pochodną braku spójnego i funkcjonalnego systemu w tym obszarze. Świadczy to o niezrealizowaniu przez organ podatkowy obowiązku prowadzenia czynności sprawdzających w zakresie, o których mowa w art. 272 Ordynacji podatkowej, z wykorzystaniem procedur wskazywanych treścią przepisów Działu V ustawy.

W kontekście przedstawionego opisu uzasadnione wątpliwości budzi rzetelność monitorowania faktycznej realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi – str. 95-100 protokołu kontroli.

Kontrola terminowości dokonywania wpłat podatków i opłat wykazała, w przypadkach podanych niżej, nieprzestrzeganie ustawowych terminów ich wnoszenia przez podatników podatku:

a) od nieruchomości od osób prawnych, kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 27.652,52 zł (dotyczyła 3 podatników) – str. 85 protokołu kontroli,

b) łącznego zobowiązania pieniężnego, kwota podatku uiszczona po terminie wynosiła 4.075 zł (dotyczyła 4 podatników) – str. 114 protokołu kontroli,

c) opłaty za gospodarowanie odpadami, kwota opłaty uiszczona po terminie wynosiła 825 zł (dotyczyła 7 właścicieli nieruchomości) – str. 103 protokołu kontroli.

Nieprzestrzeganie ustawowych terminów wpłat stwierdzono także w przypadku dwóch inkasentów opłaty miejscowej (kwitariusze DH od nr 6805201 do nr 6805267 oraz DH od nr 6805401 do nr 6805500), a kwota opłaty wniesiona po terminie wynosiła 2.224,50 zł – str. 108-109 protokołu kontroli.

Uporczywe (wielokrotne, powtarzające się) nieuiszczanie podatku w terminie naraża na uszczuplenie należności publicznoprawnych i jest czynem zabronionym, który zgodnie z art. 57 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny, jako wykroczenie skarbowe. Wobec powyższego, w celu zdyscyplinowania podatników do terminowego wywiązywania się z obowiązku zapłaty zobowiązań podatkowych, organ podatkowy powinien wystąpić do urzędu skarbowego o wymierzenie podatnikom grzywny w postaci mandatu.

Badanie prawidłowości naliczania prowizji inkasentom opłaty miejscowej pozwoliło stwierdzić, iż – jak wyżej wskazano – dwóch inkasentów dokonywało wpłat zainkasowanej opłaty po terminie, który określono w § 8 uchwały Nr XIII/95/08 Rady Gminy Płaska z dnia 27 czerwca 2008 r. na 10 dzień miesiąca następującego po miesiącu, w którym dokonano pobrania opłaty. Zgodnie z § 7 uchwały inkasentom opłaty miejscowej przysługuje wynagrodzenie w wysokości 20% zainkasowanych i terminowo odprowadzonych opłat. Nienależnie wypłacone, w kontekście niedotrzymania terminu wpłaty zainkasowanych opłat, wynagrodzenie za inkaso wynosiło 444,90 zł.

Artykuł 52a Ordynacji podatkowej stanowi, iż wynagrodzenie płatników lub inkasentów pobrane nienależnie lub w wysokości większej od należnej traktowane jest jako zaległość podatkowa i podlega zwrotowi bez wezwania organu podatkowego. Organ podatkowy wydaje decyzję, w której określa wysokość zaległości podatkowej – str. 109-110 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości zapisów dokonanych na kontach szczegółowych ksiąg pomocniczych pozwoliło ustalić, iż kontrolowana jednostka księgowania operacji wpłat dziewięciu rat podatku od nieruchomości (za okres styczeń-wrzesień 2015 r.), w łącznej kwocie 98.013 zł, dokonała w oparciu o dowody PK (polecenie księgowania). W treści art. 59 § 1 Ordynacji podatkowej zawarty jest katalog sposobów wygaszenia zobowiązania podatkowego, a wśród nich zapłata podatku, będąca zdarzeniem gospodarczym polegającym na uiszczeniu zobowiązania. Natomiast art. 20 ustawy o rachunkowości wskazuje, iż do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego należy wprowadzić, w postaci zapisu, każde zdarzenie, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Podstawą zapisów w księgach rachunkowych są dowody księgowe stwierdzające dokonanie operacji gospodarczej, zwane dalej „dowodami źródłowymi”. Równocześnie z treści § 4 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego wynika, że do udokumentowania wygaśnięcia zobowiązania podatkowego służy m. in. wyciąg bankowy otrzymany w formie elektronicznej, jeżeli dla każdej wykazanej w nim operacji zawiera dane zapewniające identyfikację wpłaty, albo dokumenty wpłaty załączone do wyciągu bankowego. W kontekście przywołanych przepisów każdy wskazany sposób wygaszenia zobowiązania podatkowego jako zdarzenie gospodarcze winien być odnotowany w ewidencji księgowej (księgach rachunkowych) a podstawą zapisu mogą być dokumenty (dowody księgowe) przewidziane dla każdego ze sposobów wygaszenia zobowiązania. Zastosowany w kontrolowanej jednostce mechanizm wygaszenia zobowiązania, ani z punktu widzenia formy wygaszenia, ani z punktu widzenia sposobu udokumentowania nie był zgodny z przywołanymi przepisami – str. 83-84 protokołu kontroli.

Ponadto, w przypadku odpisu podatku (z własnego konta podatkowego) w kwocie 149.156 zł organ podatkowy nie określił wysokości nadpłaty i nie dokonał jej zwrotu na właściwe konto, dokonał natomiast „wyksięgowania nadpłaty podatku od nieruchomości…” w oparciu o polecenia księgowania – dowód PK. Zgodnie z art. 76 § 1 Ordynacji podatkowej nadpłaty wraz z ich oprocentowaniem podlegają m.in.: zaliczeniu z urzędu na poczet zaległości podatkowych wraz z odsetkami za zwłokę, bieżących zobowiązań podatkowych, a w razie ich braku podlegają zwrotowi z urzędu, chyba że podatnik złoży wniosek o zaliczenie nadpłaty w całości lub w części na poczet przyszłych zobowiązań podatkowych. W materii tej winno zostać wydane postanowienie w trybie art. 76a Ordynacji – str. 84-85 protokołu kontroli.

Weryfikacja powszechności i prawidłowości poboru opłaty skarbowej od zaświadczeń dotyczących aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoliła ustalić, iż osoba odpowiedzialna za wydawanie tego typu zaświadczeń nie prowadzi rejestru wydanych zaświadczeń. Było to niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 grudnia 2011 r. w sprawie zaświadczeń wydawanych przez organy podatkowe (Dz. U. Nr 293 poz. 1726). Aktualnie powyższe zagadnienie reguluje § 9 pkt 1 rozporządzenia Ministra Finansów dnia 29 grudnia 2015 r. w sprawie zaświadczeń wydawanych przez organy podatkowe (Dz. U. 2015 r. poz. 2355), który stanowi, iż wydanie zaświadczenia podlega wpisowi w rejestrze zaświadczeń – wzór rejestru stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia – str. 106 protokołu kontroli.

6) Wydatki budżetu

W zakresie prawidłowości ustalania wynagrodzeń dla pracowników zatrudnionych w Urzędzie Gminy Płaska (str. 159-167 protokołu kontroli) kontrola wykazała, że:

a) w Regulaminie wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska, wprowadzonym zarządzeniem Pana Wójta Nr 188/09 z dnia 5 czerwca 2009 r., stanowisko Skarbnika zostało ujęte w załączniku nr 2 do Regulaminu w tabeli stanowisk urzędniczych kierowniczych z zaszeregowaniem do kategorii XV-XVIII i wynagrodzeniem zasadniczym od 1.800 zł do 4.900 zł oraz maksymalną stawką dodatku funkcyjnego 6 – 140% najniższego wynagrodzenia. Zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) stanowisko Skarbnika zawarte jest w tabeli III „stanowiska w urzędach gmin (…), na których stosunek pracy nawiązano na podstawie powołania”; przewidziane wynagrodzenie zasadnicze wynosi w gminach do 15 tys. mieszkańców maksymalnie 4.800 zł, a maksymalna stawka dodatku funkcyjnego 7, co stanowi 160% najniższego wynagrodzenia zasadniczego. Zgodnie z art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 1998 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) pracodawca określa w regulaminie wynagradzania szczegółowe warunki wynagradzania, w tym maksymalny poziom wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie umowy o pracę. W praktyce wynagrodzenie Skarbnika było ustalone prawidłowo w świetle przepisów rozporządzenia;

b) odniesieniu do dodatku specjalnego w § 15 pkt 1-5 Regulaminu określono m.in., że Pracownikowi z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych, powierzenia dodatkowych zadań lub z uwagi na charakter pracy może zostać przyznany dodatek specjalny. 3. Dodatek specjalny przyznaje się na czas określony, w uzasadnionych przypadkach także na czas nieokreślony. Wskazanie charakteru pracy, jako podstawy przyznania dodatku specjalnego, wykracza poza zakres regulacji art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. Zgodnie z przywołanym przepisem dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Ponadto okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego, a więc nie może być przyznawany na czas nieokreślony,

c) w czterech przypadkach stwierdzono ustalenie wynagrodzeń zasadniczych dla pracowników w wysokościach wyższych dla danej kategorii zaszeregowania niż to wynika z regulaminu wynagradzania: Sekretarz Gminy kat. XVII kwota 4.800 zł – zgodnie z regulaminem maksymalnie 4.500 zł, referent kat. IX kwota 2.500 zł – zgodnie z regulaminem maksymalnie 2.300 zł, podinspektor kat. XII kwota 3.150 zł – zgodnie z regulaminem maksymalnie 2.900 zł, podinspektor kat. X kwota 2.800 zł – zgodnie z regulaminem maksymalnie 2.500 zł. W uwagach do treści protokołu kontroli z dnia 19 września 2016 r. Pan Wójt wskazał, że angaże zawierały zwykły/oczywisty błąd pisarski, który polegał na wskazaniu w angażu IX kategorii zaszeregowania zamiast XI, XII kategorii zamiast XIV i X kategorii zamiast XII. Do pisma dołączył Pan „Sprostowania oczywistej omyłki pisarskiej” w umowach o pracę z tymi pracownikami, datowane na 28 lipca 2016 r., w wyniku których usunięta została niezgodność między ustaloną pierwotnie w umowach kategorią zaszeregowania i przyznanym wynagrodzeniem a regulaminem wynagradzania. W odniesieniu do osoby Sekretarza wskazała Pan, że: Osoba sporządzająca aneks do umowy błędnie wpisała numer kategorii XVII zamiast kategoria XVIII. Jest to oczywisty błąd pisarski,

d) w 2015 r. przyznał Pan Sekretarzowi dodatki specjalne: od dnia 1 do dnia 31 grudnia 2015 r. w wysokości 1.380 zł miesięcznie z tytułu powierzenia dodatkowych zadań służbowych i od dnia 1 kwietnia 2015 r. do dnia 31 grudnia 2015 r. w wysokości 600 zł miesięcznie z tytułu powierzenia dodatkowych zadań służbowych związanych z przyjmowaniem i obsługą przedstawicieli środków masowego przekazu. W protokole kontroli wskazano, że większość z zadań wymienionych w pismach przyznających dodatki jako podstawa ich przyznania pokrywała się z zakresem czynności obowiązującym Sekretarza. Na przykład wskazano na koordynację i pełnienie nadzoru nad pracą jednostek organizacyjnych gminy, podczas gdy bezpośredni nadzór nad GOPS i GBP zostały wpisane do zakresu czynności, oraz przygotowywanie do publikacji informacji o ważniejszych przedsięwzięciach i decyzjach Wójta, organizowanie konferencji prasowych Wójta, prowadzenie dokumentacji prasowych, wykonywanie czynności wynikających z polityki informacyjnej Wójta, udzielanie odpowiedzi na krytykę prasową (pkt 30 zakresu czynności z 1 kwietnia 2015 r.). W wyjaśnieniu złożonym w trakcie kontroli wskazał Pan m.in., że zwiększenie obowiązków w zakresie przyjmowania i obsługi przedstawicieli środków masowego przekazu wynikało z toczących się spraw sądowych. Nie negując wskazanej przez Pana kwestii zwiększenia obowiązków służbowych Sekretarza w związku z toczącymi się postępowaniami sądowymi pragnę jednak wskazać, że wobec obowiązującego zakresu czynności podstawą przyznania dodatku nie powinno być „powierzenie dodatkowych zadań”, lecz „zwiększenie obowiązków służbowych”,

e) w dniu 30 kwietnia 2012 r. zawarł Pan z pracownikiem umowę o pracę na czas nieokreślony od dnia 1 maja 2012 r. na stanowisku podinspektora do spraw obsługi finansowej oraz świadczeń rodzinnych i alimentacyjnych. Z dniem 1 stycznia 2015 r., na mocy zawartego porozumienia, pracownik został zatrudniony na stanowisku podinspektora do spraw księgowości i obsługi księgowej oświaty ze wskazaniem, że miejsce wykonywania pracy to Zespół Szkół Ogólnokształcących w Płaskiej. Należy wskazać, że faktycznym miejscem pracy jest Urząd Gminy w Płaskiej, co stwierdzono podczas kontroli. Uchwałą Nr XI/140/13 z dnia 9 maja 2013 r. Rada Gminy Płaska z dniem 1 września 2013 r. powierzyła Urzędowi Gminy prowadzenie obsługi finansowo-księgowej Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Płaskiej, a w strukturze organizacyjnej Urzędu Gminy zostało wyodrębnione samodzielne stanowisko do spraw księgowości i obsługi księgowej oświaty;

f) aneksem do umowy o pracę z dnia 31 października 2007 r. przyznał Pan pracownikowi dodatkowe miesięczne wynagrodzenie w wysokości 50% minimalnego wynagrodzenia pracowniczego z tytułu pełnienia obowiązków Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiazywania Problemów Alkoholowych, bez określenia w jakiej formie ma być ono wypłacane oraz na jaki okres zostaje przyznane. Ustalone dodatkowe wynagrodzenie wypłacane jest nieprzerwanie od 8 lat w formie dodatku specjalnego, mimo że taka forma wynagrodzenia nie została wymieniona w piśmie je przyznającym. Pełnienie funkcji Pełnomocnika do spraw Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych zostało przypisane temu pracownikowi zakresem czynności z dnia 3 września 2007 r. Odnosząc się do faktu określania przy wypłatach dodatkowo przyznanego wynagrodzenia jako dodatku specjalnego należy wskazać, że w świetle art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Dodatkowo przyznane wynagrodzenie wypłacane jest jako „dodatek specjalny” przez okres 8 lat, co – po uwzględnieniu, że podstawa przyznania świadczenia wynika ze stałego zakresu obowiązków – przesądza o ciągłym a nie okresowym charakterze wypłacanego świadczenia. Według przywołanego przepisu ustawy okolicznością uzasadniającą przyznanie dodatku specjalnego jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego.

Kontrola przeznaczania dochodów z opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na pokrycie kosztów funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami nie wykazała znaczących nieprawidłowości. Stwierdzone uchybienia dotyczyły nieprawidłowej klasyfikacji budżetowej poniesionych wydatków. Bezpodstawnie zaklasyfikowano część wydatków (w wysokości 3.527,50 zł) poniesionych na wywóz odpadów (nieczystości stałych) z kontenera przy Urzędzie Gminy Płaska w rozdziale 90003 „Oczyszczanie miast i wsi”, zamiast w całości w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami”. Błędną klasyfikację zastosowano również w odniesieniu do wydatku poniesionego na kompleksowe utrzymanie porządku na parkingu i w otoczeniu budynku Urzędu Gminy przez Samorządowy Zakład Gospodarki Komunalnej w Płaskiej w sierpniu 2015 r. w łącznej kwocie 2.000 zł. Czynności wykonane przez SZGK polegały na usunięciu śmieci i piasku, tj. oczyszczeniu parkingu i otoczenia budynku Urzędu. W związku z tym wydatek ten powinien zostać ujęty w rozdziale 90003, a nie 90002, gdyż nie jest on związany z funkcjonowaniem systemu gospodarki odpadami. W wyniku powyższych uchybień wydatki związane z gospodarką odpadami zostały wykazane w mniejszej wysokości niż powinny w świetle obowiązujących zasad klasyfikacji budżetowej i postanowień art. 6r ustawy z dnia o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – str. 171-172 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała też inne przypadki nieprawidłowego zaliczania wydatków do podziałek klasyfikacji budżetowej, czym naruszono postanowienia rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.):

- usługa naprawy samochodu w kwocie 4.631,18 zł zaliczona została do par. 4300 „Zakup usług pozostałych” zamiast do par. 4270 „Zakup usług remontowych” – str. 177 protokołu kontroli,

- usługa żwirowania dróg za 2.066,40 zł została zaliczona do par. 4300 zamiast do par. 4270 – str. 180 protokołu kontroli,

- usługa konserwacji oświetlenia ulicznego w kwocie 29.520 zł została zaliczona do par. 4300 zamiast do par. 4270 – str. 184 protokołu kontroli,

- wydatek w kwocie 252,15 zł z tytułu nadzoru nad programem Świadczenia Rodzinne i nadzoru nad programem TT-Fundusz Alimentacyjny został ujęty w rozdziale 75023 „Urzędy gmin” zamiast w par. 85212 „Świadczenia rodzinne, świadczenie z funduszu alimentacyjnego oraz składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z ubezpieczenia społecznego” – str. 187 protokołu kontroli.

Kontroli poddano też wydatki na zakup materiałów zaliczone do rozdziału 80113 „Dowożenie uczniów do szkół” i rozdziału 85219 „Ośrodki pomocy społecznej”. Stwierdzono, że wydatki w rozdz. 80113 na zakup części do naprawy AUTOSANU służącego do przewozu dzieci do szkół dokonywane były z planu finansowego Urzędu Gminy Płaska, w 2015 r. na ten cel wydatkowano kwotę 10.409,06 zł. Faktury wystawiane na Urząd Gminy sprawdzane były pod względem merytorycznym oraz opisywane w zakresie uzasadnienia wydatku pod względem celowościowym, gospodarczym i legalnym przez kierownika Samorządowego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Płaskiej – str. 174-177 protokołu kontroli.

           Ponadto Urząd Gminy Płaska w 2015 r. poniósł wydatki na zakup: szafy, materiałów papierniczych, wyposażenia (biurka, szafki, wieszak, listwy odbojowe), krzeseł, świetlówek i węgla z przeznaczeniem dla GOPS w Płaskiej w łącznej wysokości 12.772,22 zł. Rachunki/faktury wystawiane były na Urząd Gminy w Płaskiej, a wydatki ponoszone z planu finansowego Urzędu. Dowody księgowe Urzędu w tym zakresie zatwierdzane były pod względem merytorycznym oraz uzasadnienia wydatku pod względem celowościowym, gospodarczym i legalnym przez kierownika GOPS w Płaskiej – str. 177-178 protokołu kontroli.

           Należy wskazać, że potwierdzenie prawidłowości operacji podlegającej realizacji z planu finansowego jednostki (Urzędu Gminy) jest czynnością z zakresu gospodarki finansowej Urzędu. Obowiązki w tym może zatem Pan Wójt – jako kierownik Urzędu – przekazać jedynie pracownikom Urzędu, co wynika z art. 53 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

           Ocenie poddano prawidłowość rozliczania kosztów podróży służbowych – str. 191-197 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli wynika, że pracownicy odbywali podróże służbowe jedynie samochodami niebędącymi własnością pracodawcy. Z pracownikami zostały zawarte umowy na używanie pojazdu niebędącego własnością pracodawcy do celów służbowych (jazdy zamiejscowe). Należy wskazać, że zawieranie tego typu umów nie ma uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów. Zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), na wniosek pracownika pracodawca może wyrazić zgodę na przejazd w podróży krajowej lub podróży zagranicznej samochodem osobowym, motocyklem lub motorowerem niebędącym własnością pracodawcy. Podstawą określenia środka transportu jest zatem wówczas akceptacja wniosku pracownika. W tym kontekście należy wskazać na sprzeczność z przepisami rozporządzenia postanowień umów przewidujących „zobowiązanie się” pracownika do udostępnienia samochodu prywatnego do celów służbowych, tj. de facto do bliżej nieokreślonych podróży służbowych, do odbycia których zostanie w przyszłości delegowany. W stosunku do każdej zlecanej podróży określenie samochodu prywatnego jako środka transportu musi być poparte wnioskiem pracownika. Jedynie zwrot kosztów używania przez pracownika pojazdów niebędących własnością pracodawcy w celach służbowych do jazd lokalnych następuje na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy pracodawcą a pracownikiem na warunkach określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r. w sprawie warunków ustalania oraz sposobu dokonywania zwrotu kosztów używania do celów służbowych samochodów osobowych… (Dz. U. Nr 27, poz. 271, ze zm.) – § 1 ust. 1 rozporządzenia.

Analiza umowy zawartej z Panem Wójtem „o używanie samochodu osobowego do celów służbowych” wykazała, że zawiera ona zarówno postanowienia odnoszące się do korzystania z samochodu w zamiejscowych podróżach służbowych (o bezzasadności których mowa wyżej), jak i w jazdach lokalnych. Postanowienia umowy odnoszące się do zwrotu kosztów używania samochodu w jazdach lokalnych są niezrozumiałe w kontekście obowiązujących przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 25 marca 2002 r. Umowa nie odnosi się do ryczałtu za jazdy lokalne, o którym mowa w § 4 rozporządzenia, wskazując, że podstawą zwrotu za jazdy lokalne jest iloczyn stawki za 1 km wynikającej z rozporządzenia oraz liczby przejechanych kilometrów według polecenia wyjazdu służbowego na odbycie jazdy lokalnej (co by świadczyło o jej bezzasadności podobnie jak w przypadku innych podróży odbywanych na podstawie polecenia wyjazdu). Umowa nie określa miesięcznego limitu na jazdy lokalne, o którym mowa w § 3 rozporządzenia, ale wskazuje w § 2 ust. 2, że zwrot kosztów ma być nie wyższy niż „limit ustalony  w § 2 ust. 1 niniejszej umowy”. Z kolei § 2 ust. 1 umowy odnosi się tylko do stosowania przy rozliczeniu stawek wynikających z rozporządzenia z dnia 25 marca 2002 r. W 2015 r. Panu Wójtowi nie był wypłacany ryczałt za jazdy lokalne, co przesądza o tym, iż „cel” zawarcia umowy był analogiczny jak w przypadku umów zawieranych przez Pana z pracownikami, a zatem, że umowa ta również nie ma uzasadnienia w przepisach prawa.

Ponadto, niezależnie od podniesionej wyżej bezzasadności, tudzież niezrozumiałości postanowień umowy, wskazania wymaga, że umowa ta z Panem Wójtem została zawarta w dniu 2 stycznia 2015 r. przez Przewodniczącą Rady Gminy Płaska, co nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Czynności należące do pracodawcy, a związane z odbywaniem podróży służbowych powinna wykonywać wobec Pana Wójta wyznaczona przez Pana osoba zastępująca lub sekretarza gminy – art. 8 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych.

           Badana jednostka prowadzi rejestr wydanych poleceń wyjazdu służbowego, w którym wpisuje się wydane polecenia ze wskazaniem daty, miejsca i celu podróży. Rejestr prowadzi podinspektor Urzędu Gminy; zadanie to nie wynika z jego pisemnego zakresu czynności, również w zakresach czynności innych pracowników nie przypisano takiego obowiązku. Stwierdzono, że w rejestrze delegacji prowadzonym w Urzędzie Gminy ujmuje się również delegacje wystawione dla pracowników GOPS przez kierownika tej jednostki. GOPS jest odrębną jednostką budżetową, samodzielnie prowadzącą księgi oraz wypłacającą z własnego planu finansowego koszty podróży, zatem nie ma uzasadnienia dla ewidencjonowania wystawianych przez GOPS dokumentów, stanowiących dowody księgowe GOPS, w rejestrze Urzędu Gminy.

           Kontrola prawidłowości rozliczania kosztów podróży wykazała, że w styczniu 2015 r. (próba przyjęta do kontroli) wypłacone zostały koszty podróży z września, października i listopada 2014 r. Skarbnik w złożonym wyjaśnieniu wskazała, że delegacje z 2014 r. zostały opłacone w styczniu 2015 r. z powodu braku środków finansowych na koniec roku 2014. Sytuacja wystąpienia braku środków na opłacenie zobowiązań wobec pracowników, mimo posiadania limitów w planie finansowym na tego rodzaju wydatki, ma związek z omówionym wcześniej angażowaniem w wykonanie budżetu roku poprzedzającego środków stanowiących dochody kolejnego roku lub innych środków (np. z ZFŚS), których obowiązek zwrotu w następnym roku wymaga przekazania środków budżetowych. Powoduje to, że plan dochodów i jego realizacja nie w pełni mają pokrycie w środkach finansowych, a zatem planowane do pokrycia tymi dochodami wydatki nie mogą być fizycznie sfinansowane, mimo pozornie prawidłowej konstrukcji budżetu i zbilansowania się jego wykonania.

           W delegacjach przedłożonych do rozliczenia przez pracownika wskazanego w protokole kontroli stwierdzono nieprawidłowości polegające na przypadkach braku wskazania ilości przejechanych kilometrów samochodem prywatnym, braku wskazania godziny wyjazdu i powrotu do jednostki oraz braku określenia miejscowości podróży.

           W 2015 r. wydatki na koszty podróży zagranicznych wyniosły 752,82 zł i dotyczyły wypłaty trzech delegacji dla Sekretarza Gminy, który odbywał podróże na Litwę (nie pracuje w Urzędzie od 30 kwietnia w 2016 r.). Ustalono, że pracownikowi nie została wypłacona zaliczka na niezbędne koszty podróży w wysokości odpowiedniej do wstępnej kalkulacji tych kosztów, wbrew obowiązkowi wynikającemu z § 20 ust. 1 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r. Należy wskazać, że zgodnie z § 20 ust. 3 rozporządzenia dzień wypłaty zaliczki decyduje o kursie waluty, który należy zastosować dla rozliczenia kosztów podróży. Kontrola wykazała, że:

a) w przypadku delegacji do Wilna w dniu 18 maja 2015 r. zawyżona została wysokość diety. Podróż trwała 12,5 godziny, z tego za granicą ok. 10 godzin. Zgodnie z § 13 ust. 3 pkt 2 lit. b) rozporządzenia z 29 stycznia 2013 r. za podróż zagraniczną trwającą od 8 do 12 godzin przysługuje 50% diety, przy czym w myśl § 12 ust. 1 rozporządzenia czas podróży zagranicznej liczy się w przypadku odbywania jej środkami komunikacji lądowej – od chwili przekroczenia granicy państwa w drodze za granicę do chwili jej przekroczenia w drodze powrotnej do kraju. Dietę zawyżono o 19,5 euro;

b) w przypadku delegacji do Łoździej w dniu 13 maja 2015 r. (wyjazd godz. 1305 powrót godz. 1620) dieta nie została uwzględniona w rozliczeniu. Zgodnie z przepisem § 13 ust. 3 pkt 2 lit. a) rozporządzenia za niepełną dobę podróży zagranicznej do 8 godzin przysługuje 1/3 diety. W tym przypadku nie wypłacono diety stanowiącej równowartość 13 euro. Analogiczna sytuacja miała miejsce w przypadku podróży do Łoździej w dniu 27 lipca 2015 r. (wyjazd godz. 1205 powrót godz. 1530), gdzie również nie wypłacono 1/3 diety.

           Kontrola umów na zakup usług telekomunikacyjnych wykazała, że w trzech przypadkach dotyczących: opłaty za internet plus kwota 3.883,44 zł, opłaty za telefony stacjonarne w kwocie 2.475,25 zł i opłaty za telefony komórkowe w kwocie 7.340,06 zł, umowy stanowiące podstawę tych wydatków nie posiadały kontrasygnaty Skarbnika. Zgodnie z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy lub osoby przez niego upoważnionej – str. 198-199 protokołu kontroli.

           Analizie poddano zakup telefonów i wydatki poniesione na rozmowy telefoniczne z telefonów komórkowych (str. 199-203 protokołu kontroli). W 2015 r. Urząd poniósł wydatki na rozmowy prowadzone przez pracowników z 14 telefonów komórkowych (przyznanych do celów służbowych), w tym 2 telefonów przekazanych kierownikom GOK i GOPS, tj. pracownikom innych jednostek organizacyjnych. Z pracownikami Urzędu oraz kierownikami GOK i GOPS zostały zawarte w dniu 18 września 2015 r. umowy użyczenia (poprzednie umowy były zawarte w 2013 roku na okres 2 lat), w których użyczający (Urząd Gminy) zobowiązał się do użyczenia telefonu komórkowego (wskazano markę telefonu, nr IMEI, nr karty sim) oraz zobowiązał się do pokrywania kosztów służbowych rozmów telefonicznych wraz z abonamentem, wykonywanych przez biorącego w użyczenie z telefonu do łącznego limitu miesięcznego (limity i pakiety różne dla różnych telefonów). Biorący w użyczenie zobowiązał się w umowie do pokrywania nadwyżki, jeżeli miesięczny rachunek przekracza kwotę określoną w umowie. W przypadku przekroczenia limitu i nie wpłacenia kwoty pieniężnej na konto użyczającego biorący w użyczenie wyraża zgodę na potrącenie kwoty z przysługującego mu wynagrodzenia zgodnie z odpowiednimi przepisami Kodeksu pracy. W § 4 pkt 4 umowy wskazano, że dotychczas używany telefon komórkowy przechodzi na własność użytkownika i pozostaje do jego dyspozycji w przypadku awarii użyczanego telefonu, co jest jednoznaczne z nieodpłatnym przekazaniem go na własność pracownika. Nie określono przy tym kto (jaki podmiot) ma obiektywnie stwierdzić awarię użyczonego telefonu (jej charakter), której skutkiem ma być jego przejście na własność pracownika. Zapis ten został wprowadzony do zawieranych umów jako dodatkowy, nie wynikający z załącznika nr 2 do zasad zakupu, przydziału i użytkowania telefonów komórkowych w Urzędzie Gminy Płaska i gminnych samorządowych jednostkach organizacyjnych wprowadzonych zarządzeniem Pana Wójta Nr 210/09 z dnia 29 października 2009 r., określającego wzór umowy użyczenia. W wewnętrznych regulacjach nie przewidziano możliwości przeniesienia własności telefonu na pracownika. Wskazano natomiast, że W przypadku niemożności naprawy telefonu komórkowego winien on zostać zlikwidowany, po uprzednim otrzymaniu potwierdzenia, że telefon nie nadaje się do dalszego użytkowania.

Stwierdzono, że w okresie objętym kontrolą nikt nie dokonywał rozliczeń rozmów prowadzonych z telefonów komórkowych. Żadnemu pracownikowi w zakresie czynności nie zostały przypisane zadania dotyczące prowadzenia ewidencji telefonów służbowych. Z zasad rozliczania telefonów wprowadzonych przez Pana zarządzeniem Nr 219/09 wynika, że kontrole kosztów związanych z użytkowaniem telefonów komórkowych prowadzi pracownik ds. księgowości budżetowej, natomiast zadanie z zakresu prowadzenia rozliczeń rozmów telefonicznych zostało przypisane zakresem czynności z dnia 3 września 2007 r. pracownikowi zatrudnionemu na samodzielnym stanowisku pracy do spraw organizacyjnych, kancelaryjnych i kadrowych. Na wniosek kontrolujących referent w Referacie Finansowym sporządziła rozliczenie za 2015 rok, z którego wynika, że koszt usług przewyższający ustalone limity w 2015 r. wyniósł 584,41 zł i dotyczył 6 pracowników w kwotach wskazanych w protokole kontroli (m.in. Pana Wójta – kwota 302,80 zł, byłego Sekretarza Gminy – kwota 63,17 zł i kierownika GOK – kwota 110,94 zł). Na przedmiotowym wykazie zamieścił Pan adnotację Rozmowy służbowe – w tym rozmowy w ramach projektu współpracy transgranicznej Polska – Litwa. Rozmowy były konieczne i uzasadnione, i zwalniające pracowników z kosztów zwrotu. Z zasad zawartych w zarządzeniu Nr 219/09 wynika, że: w przypadku przekroczenia przyznanego miesięcznego limitu kwotowego poszczególny użytkownik telefonu komórkowego zobowiązany jest do comiesięcznego uiszczania opłaty należności będącej różnicą między kwota wynikającą z faktury za usługi telekomunikacyjnej, a kwotą przyznanego miesięcznego limitu kwotowego. Wpłata na podstawie noty sporządzonej przez księgowość, winna nastąpić do ostatniego dnia miesiąca przypadającego po miesiącu, którego dotyczy faktura. Szczegółowe bilingi z rozmów są dostępne na prośbę użytkownika.. Dodatkowo w każdej umowie użyczenia zawartej z pracownikiem w § 2 pkt 2 ujęto zapis: Biorący w użyczenie zobowiązuje się do pokrywania nadwyżki, jeżeli miesięczny rachunek przekracza kwotę określoną w ust.1. Zarówno zarządzenie, jak i umowy zawarte z pracownikami nie przewidują sytuacji, w której pracodawca może zwolnić pracowników od obowiązku pokrywania kosztów rozmów powyżej limitów.

           Stwierdzono ponadto, że Urząd Gminy w Płaskiej zakupił telefony komórkowe dla kierowników GOK i GOPS (odrębne jednostki organizacyjne) i z planu finansowego Urzędu Gminy ponoszone były wydatki na rozmowy prowadzone z tych telefonów. Koszt tych rozmów w 2015 r. wyniósł łącznie 1.296,90 zł: kierownik GOK – 919,87 zł, kierownik GOPS – 377,03 zł. W złożonym 19 września 2016 r. wyjaśnieniu wskazał Pan, że telefon kierownika GOK był opłacany z planu finansowego Urzędu w związku z tym, że kierownik instytucji kultury pełnił w tym czasie funkcję Zastępcy Wójta. Z ustaleń kontroli wynika natomiast, że w 2015 r. osoba ta nie pełniła już funkcji Zastępcy Wójta, gdyż w grudniu 2014 r. złożyła rezygnację w związku z wyborem na radnego Rady Miejskiej w Augustowie, na co wskazał Pan Wójt we wcześniejszym wyjaśnieniu złożonym w dniu 5 sierpnia 2016 roku. Z zasad przyjętych zarządzeniem Nr 219/2009 wynika, że: Każda jednostka, w której Użytkownik użytkuje telefon komórkowy, pokrywa dla tego pracownika koszty rozmów służbowych (…) Koszty rozmów dla danych numerów telefonów komórkowych przydzielonych poszczególnym Użytkownikom pokrywane będą ze środków przyznanych w budżetach poszczególnych jednostek.

           Kontrola wykazała ponadto, że Pan Wójt nabył 3 telefony komórkowe do celów prywatnych, które zakupione były pierwotnie dla Urzędu Gminy Płaska, a obecnie są Pana własnością po opłaceniu przez Pana kosztów ich nabycia. W dniu 1 lipca 2014 r. ówczesny Zastępca Wójta Wojciech Krzywiński (użyczający) zawarł z Panem (biorącym) umowę użyczenia karty sim do celów prywatnych. Biorący zobowiązał się do pokrywania kosztów rozmów telefonicznych oraz abonamentu telefonicznego dla przedmiotowych numerów telefonicznych na podstawie comiesięcznej faktury doręczanej użyczającemu przez operatora sieci komórkowej. Umowa została zawarta na czas nieoznaczony. Kontrola wykazała, że reguluje Pan należności dotyczące abonamentu i rozmów dokonywanych z telefonów objętych przedmiotową umową. Wpłaty dokonywane są przez Pana po wystawieniu noty obciążeniowej przez Skarbnika, na podstawie otrzymanej przez gminę faktury wystawionej przez operatora sieci. Wpłata księgowana jest na pomniejszenie wydatków w par. 4360.

Analiza zagadnień dotyczących osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2015 rok oraz sporządzenia sprawozdania w tym zakresie wykazała, że zaniżona została dodatnia różnica między wydatkami faktycznie poniesionymi a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń na stopniu nauczyciela dyplomowanego o kwotę 4.837,80 zł, co było spowodowane nieujęciem do obliczeń kwoty wypłaconej nauczycielowi tytułem dodatkowego wynagrodzenia rocznego. Zaniżona została również dodatnia różnica na stopniu nauczyciela mianowanego o kwotę 8.076,51 zł, co wynikało z powodu błędu rachunkowego w obliczeniu wynagrodzeń. Opisane nieprawidłowości nie miały wpływu na wysokość jednorazowych dodatków uzupełniających, ponieważ także po uwzględnieniu efektów kontroli nie wystąpił obowiązek wypłaty dodatków. W trakcie kontroli, 26 czerwca 2016 r., sporządzona została korekta sprawozdania i przekazana odpowiednim instytucjom i organom. Ponadto stwierdzono, że sprawozdanie z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2015 rok zostało przekazane dyrektorowi Zespołu Szkół w Płaskiej, Regionalnej Izbie Obrachunkowej w Białymstoku i Radzie Gminy Płaska po terminie wskazanym w art. 30a ust. 5 Karta Nauczyciela. Sprawozdanie nie zostało przekazane Związkowi Nauczycielstwa Polskiego; korekta sprawozdania z dnia 28 czerwca 2016 r. została przekazana ZNP w trakcie kontroli – str. 214-217 protokołu kontroli.

W ramach kontroli koordynowanej prowadzonej z inicjatywy Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych sprawdzono prawidłowość przeprowadzania przetargów na odbiór i zagospodarowanie odpadów komunalnych w latach 2013-2015. Kontrola ta nie wykazała istotnych nieprawidłowości. Jedynie w przypadku umowy Nr 15/2015 z dnia 12 listopada 2015 r. zawartej z MPO Sp. z o.o. z siedzibą w Białymstoku na okres 36 miesięcy stwierdzono, że nie wprowadzono do niej postanowienia o treści określonej przez art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2164, ze zm.). Przepis ten wymaga, aby w umowie zawartej na okres dłuższy niż 12 miesięcy zamieścić postanowienie o zasadach wprowadzania odpowiednich zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy, w przypadku zmiany stawki podatku od towarów i usług, wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę, zasad podlegania ubezpieczeniom społecznym lub ubezpieczeniu zdrowotnemu lub wysokości stawki składki na ubezpieczenia społeczne lub zdrowotne – jeżeli zmiany te będą miały wpływ na koszty wykonania zamówienia przez wykonawcę – str. 223 protokołu kontroli.

7) Gospodarka mieniem i inwentaryzacja

           W zakresie zagadnień związanych z funkcjonowaniem jednostek organizacyjnych gminy stwierdzono, że w dalszym ciągu nie został ustanowiony trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Samorządowego Zakładu Gospodarki Komunalnej w Płaskiej. Podjęcie działań celem wydania decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi włada zakład budżetowy i jednostki oświatowe było zaleceniem wystosowanym do Pana po poprzedniej kontroli. Odpowiedział Pan, że nieruchomości, którymi władają jednostki budżetowe i samorządowy zakład budżetowy zostaną niezwłocznie i sukcesywnie przekazane w stały zarząd tych jednostek. Niewydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi faktycznie włada zakład budżetowych narusza przepisy art. 43 ust. 1 i art. 45 w zw. z art. 4 pkt 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 235-236 protokołu kontroli.

           Stwierdzono, że Pan Wójt, jako organ właściwy do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości z mocy art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sporządził planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, który obejmowałby 2015 rok, a zatem nie wypełnił obowiązku nałożonego przepisami art. 25 ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Plan taki powinien być opracowany na okres 3 lat i zawierać elementy wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy. Sporządzenie planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości było zaleceniem z poprzedniej kontroli RIO przeprowadzonej w 2012 r. W piśmie z dnia 8 lutego 2013 r. (odpowiedź na wystąpienie pokontrolne) Pan Wójt zobowiązał się do opracowania planu wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości do dnia 1 kwietnia 2013 roku. Pomimo takiego zobowiązania plan nie został sporządzony w tym terminie – nie okazano go kontrolującym. Plan został opracowany dopiero na lata 2016-2018 i został przyjęty zarządzeniem Nr 129/16 z dnia 15 marca 2016 r. – str. 236 protokołu kontroli.

Sprawdzenie prawidłowości prowadzenia ewidencji środków trwałych, pozostałych środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych wykazało, że jako odrębny środek trwały ewidencjonowano: parking przy budynku Centrum Informacji Turystycznej o wartości 314.000 zł, szambo przy ZOZ o wartości 14.482,64 zł, ogrodzenie świetlicy w Gruszkach o wartości 1.284 zł, ogrodzenie ZOZ o wartości 4.445,57 zł. Zgodnie z opisem do grupy 1 budynki i lokale zawartym w objaśnieniach szczegółowych do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2010 r. w sprawie Klasyfikacji Środków Trwałych (KŚT) (Dz. U. Nr 242 poz. 1622, ze zm.) w skład budynku, jako pojedynczego obiektu inwentarzowego, wlicza się także obiekty pomocnicze obsługujące dany budynek, np. chodniki, dojazdy, podwórka, place, ogrodzenia, studnie itp. W zakresie prawidłowości stosowania stawek umorzeniowych stwierdzono, że umorzenie od wymienionych środków trwałych naliczane było według stawki 4,5% (jak dla odrębnych obiektów) zamiast według stawki 2,5% jak to wynika z załącznika nr 1 do ustawy z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 851, ze zm.) – str. 238 protokołu kontroli. 

           Na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” zaewidencjonowano wartość takich dokumentów jak: plan zagospodarowania przestrzennego – 100.001 zł z 2003 r., dokumentacja na salę gimnastyczną – 25.631,06 zł z 2002 r., dokumentacja na 700 przydomowych oczyszczalni – 370.576,45 zł z 2010 r., dokumentacja na plażę – 119.560 zł z 2011 r., dokumentacja na ścieżki rowerowe – 125.548 zł z 2011 r., dokumentacja na GOK i stadion – 148.840 zł z 2011 r., dokumentacja na drogi – 188.000 zł z 2011 r., dokumentacja na internet – 64.416 zł z 2011 r. Zakwalifikowanie planu zagospodarowania przestrzennego dla miejscowości Płaska do wartości niematerialnych i prawnych nie znajduje uzasadnienia w przepisach ustawy o rachunkowości oraz ustawy o podatku dochodowym od osób prawnych, ponieważ plany uchwalane są przez organ stanowiący gminy i nie są objęte prawem autorskim – zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. o prawach autorskich i prawach pokrewnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 90 poz. 631) nie stanowią przedmiotu prawa autorskiego akty normatywne i ich urzędowe projekty, urzędowe dokumenty, materiały, znaki i symbole. Również pozostała dokumentacja nie powinna być ujęta na koncie 020, lecz – po zakończeniu inwestycji, których dotyczy – na koncie 011 jako zwiększenie wartości środków trwałych powstałych w wyniku przeprowadzonych inwestycji. Do „Środków trwałych w budowie (inwestycji)” ewidencjonowanych na koncie 080 (po zakończeniu inwestycji przeksięgowywanych na konto 011) zalicza się m.in. dokumentację projektową inwestycji. Zgodnie z przepisem art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o rachunkowości za wartości niematerialne i prawne rozumie się, z zastrzeżeniem pkt 17, nabyte przez jednostkę, zaliczane do aktywów trwałych, prawa majątkowe nadające się do gospodarczego wykorzystania, o przewidywanym okresie ekonomicznej użyteczności dłuższym niż rok, przeznaczone do używania na potrzeby jednostki, a w szczególności: autorskie prawa majątkowe, prawa pokrewne, licencje, koncesje; prawa do wynalazków, patentów, znaków towarowych, wzorów użytkowych oraz zdobniczych; know-how. Saldo konta 020 zostało zawyżone o 1.142.572,51 zł, a wartość środków trwałych została zaniżona o 1.042.571,51 zł – str. 239-240 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości gospodarki rzeczowymi składnikami aktywów obrotowych stwierdzono, że nie prowadzi się ewidencji magazynowej materiałów na koncie 310 „Materiały”, co zostało określone zarządzeniem Pana Wójta Nr 30/11 z dnia 18 kwietnia 2011 r. Saldo konta 310 na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiło 3.936,56 zł i dotyczyło wartości stanu opału (węgiel ekogroszek). Stan ten został ustalony spisem z natury sporządzonym dnia 31 grudnia 2015 r. i ujęty na koncie 310 wraz z pomniejszeniem kosztów. W arkuszu spisowym nie został wskazany skład komisji dokonującej spisu węgla. Brak również powołania komisji do przeprowadzenia inwentaryzacji oraz oświadczenia osoby materialnie odpowiedzialnej przed/po inwentaryzacji, czym naruszono wskazane w protokole kontroli wymagania instrukcji inwentaryzacyjnej. Ponadto nie udokumentowano obliczeń technicznych lub szacunku spisanego ekogroszku, które powinny być uwidocznione w specjalnym załączniku do arkusza spisu z natury (§ 12 pkt 2 instrukcji inwentaryzacyjnej). Na arkuszu, jako osoba dokonująca sprawdzenia, podpisała się pracownica, której obowiązek sprawdzania inwentaryzacji nie został formalnie przypisany. Również w zakresach czynności innych pracowników obowiązek taki nie został przypisany. W związku z powyższym pracownicę tę poproszono o odpowiedź na pytanie, kto (skład komisji) dokonał spisania ekogroszku w kotłowni w dniu 31 grudnia 2015 r., dlaczego arkusz spisowy nie zawiera załącznika dokumentującego obliczenia techniczne lub szacunek spisanego ekogroszku (§ 12 pkt 2 instrukcji) oraz dlaczego brak jest oświadczenia osoby materialnie odpowiedzialnej przed/po inwentaryzacji (§ 14 pkt 1 instrukcji inwentaryzacyjnej)? W udzielonej odpowiedzi pracownica wyjaśniła, że sprawdzenia dokonała na podstawie ustnego polecenia skarbnika oraz, że Pan (…) – jako osoba materialnie odpowiedzialna za ekogroszek oraz za obsługę kotłowni podał ustnie stan opału w dniu 31 grudnia 2015 r. Ekogroszek dostarczany jest luzem, a nie w workach o określonej masie, co stanowi pewna trudność w precyzyjnym określeniu jego ilości wyrażonej w kilogramach, bądź tonach. Zgodnie z zapewnieniami kierownika ZGK, szacunku opału dokonał po zmierzeniu „kopca” ekogroszku w kotłowni i wizualnej ocenie ilości, wiedząc ile opału było zamówione, a ile średnio wykorzystuje się (z uwzględnieniem parametrów pieca c.o.) na ogranie budynku Urzędu Gminy. Dlatego też nie została powołana w tym celu komisja, ani nie ma udokumentowanych obliczeń technicznych oraz szacunku spisanego ekogroszku. Natomiast brak oświadczenia osoby materialnie odpowiedzialnej jest wynikiem niedopatrzenia – str. 242 protokołu kontroli. Z udzielonego wyjaśnienia wynika zatem, że spis z natury nie był przeprowadzony, a dokument imitujący fakt przeprowadzenia inwentaryzacji drogą spisu z natury został sporządzony na podstawie ustnych informacji palacza.

           Ocena terminowości i prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji wykazała ponadto, że w Urzędzie obowiązuje plan inwentaryzacji podpisany przez Pana Wójta, z którego wynika, że termin pełnej inwentaryzacji okresowej środków trwałych przeprowadzanej w drodze spisu z natury przypada na 2016 r., tj. po 5 latach od poprzedniego spisu. Zgodnie z art. 26 ust. 3 pkt 3 w zw. z art. 26 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości termin i częstotliwość inwentaryzacji uważa się za dotrzymane, jeżeli inwentaryzację środków trwałych przeprowadzono raz w ciągu 4 lat. Ustalono, że w 2015 r. w Urzędzie Gminy w Płaskiej nie została przeprowadzona inwentaryzacja środków trwałych oraz pozostałych środków trwałych w drodze spisu z natury, podczas gdy poprzednia inwentaryzacja tych składników aktywów miała miejsce w 2011 r. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu wskazał Pan m.in., że (…) inwentaryzacje zlecałem w oparciu o informacje od pracownika odpowiedzialnego za te sprawy. Plan inwentaryzacji w zakresie częstotliwości inwentaryzacji środków trwałych narusza także obowiązującą w Urzędzie Gminy instrukcję inwentaryzacyjną wprowadzoną zarządzeniem z dnia 28 października 2008 r., która zawiera postanowienia zgodne z ustawą – str. 242-243 protokołu kontroli. Z ustaleń kontroli (w tym złożonego przez Pana wyjaśnienia) wynika ponadto, że zarządzał Pan przeprowadzanie inwentaryzacji w innych jednostkach organizacyjnych, w tym nieobjętych obsługą finansowo-księgową Urzędu, tj. GOPS i GOK. Należy wskazać, że podejmowanie czynności z zakresu inwentaryzacji należało do kierowników tych jednostek, jako odpowiedzialnych za wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości. Możliwość wykonywania przez Pana czynności z zakresu inwentaryzacji można było w okresie objętym kontrolą uzasadnić tylko w stosunku do ZSO, jako jednostki, którą Urząd obsługiwał na zasadach wynikających art. 5 ust. 9 w zw. z art. 5 ust. 7 pkt 3 ustawy o systemie oświaty. Po 1 stycznia 2016 r. organizowanie przez Pana inwentaryzacji także w jednostkach innych niż obsługiwane szkoły będzie możliwe w stosunku do jednostek, dla których obsługa zostanie zorganizowana zgodnie z przepisami ustawy o samorządzie gminnym oraz będzie przewidywała przekazanie w całości Urzędowi Gminy, jako jednostce obsługującej, obowiązków z zakresu rachunkowości. Zakładając jednak, że zamiarem Pana jest dalsze utrzymanie stanu obsługi stwierdzonego podczas kontroli, czyli m.in. pozostawienie nadal zatrudnienia głównego księgowego w GOPS i GOK, przepisy prawa nie będą w dalszym ciągu zezwalały, aby organizował Pan inwentaryzację dla tej jednostki, jako samodzielnie prowadzącej księgi rachunkowe.

           Kontrola inwentaryzacji przeprowadzonej drogą weryfikacji sald wykazała, że powołany do tego zespół dokonał porównania danych ksiąg rachunkowych (sald kont) z dokumentami źródłowymi według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. Komisja wskazała, że dokonała weryfikacji sald i obrotów na kontach budżetu i jednostki i stwierdza, że są prawidłowe i zgodne z prowadzoną ewidencją księgową. Weryfikacja aktywów i pasywów nie została sporządzona według wzoru protokołu weryfikacji aktywów i pasywów stanowiącego zał. nr 7 do instrukcji inwentaryzacyjnej. W sporządzonym dokumencie nie wskazano stanu ewidencyjnego przed weryfikacją i po weryfikacji – str. 243-244 protokołu kontroli.

           Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

           Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

           Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

           Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Gminy.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu usunięcia rozbieżności między postanowieniami Statutu Gminy i regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy a stanem faktycznym w zakresie obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta Gminy, mając jednocześnie na uwadze kwestie związane z zapewnieniem funkcjonowania gminy w przypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Uzupełnienie zakresu czynności Skarbnika Gminy o elementy wskazane w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

3. Usunięcie Centrum Informacji Turystycznej z wykazu jednostek organizacyjnych gminy Płaska, mając na uwadze, że podmiot taki nie został powołany w formie odrębnej jednostki.

4. Zapewnienie dokonywania wszystkich wymaganych przepisami prawa wpisów w księgach rejestrowych instytucji kultury.

5. Dostosowanie regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w jednostce zasady rachunkowości do obowiązujących przepisów, poprzez:

a) określenie zgodnych z obowiązującymi przepisami zasad ewidencji zwrotu dotacji w księgach budżetu; w tym celu zmodyfikowanie opisu konta 901 w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

b) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Gminy konta 014,

c) dostosowanie zakładowego planu kont Urzędu Gminy do zmian wprowadzonych rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 listopada 2015 r., mając jednocześnie na uwadze ewentualne zmiany w zasadach rachunkowości, które mogą wejść w życie od 1 stycznia 2017 r. według aktualnie opublikowanych przez Ministerstwo Finansów projektów aktów prawnych,

d) określenie zasad funkcjonowania konta 310, mając na uwadze zapewnienie ich zgodności z metodą ewidencji materiałów wybraną przez jednostkę na podstawie art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

6. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Gminy, mając na względzie zapewnienie należytego wykonywania obowiązków jednostki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, w szczególności wykazywania na poszczególnych kontach rzetelnych danych, zgodnych z określoną prawem treścią ekonomiczną danego konta. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania stwierdzonych podczas kontroli nieprawidłowości, poprzez:

a) zaprzestanie prowadzenia ewidencji analitycznej do konta 133 na „dochody” i „wydatki”, mając na uwadze, że konto 133 nie służy do ewidencji dochodów i wydatków, a jego funkcją jest wierne odzwierciedlenie obrotów i sald rachunku budżetu wynikających z wyciągów bankowych, zaś ewentualna ewidencja analityczna może być prowadzona według rachunków bankowych księgowanych w ramach konta 133 (jeżeli jako rachunek budżetu traktowany jest więcej niż jeden rachunek bankowy),

b) bezwzględne zaprzestanie powielania w księgach budżetu zapisów dotyczących obrotów i sald na wszelkich rachunkach bankowych ewidencjonowanych w księgach Urzędu jako jednostki budżetowej,

c) prowadzenie ewidencji do konta 130 zgodnie z zasadami wynikającymi z załącznika nr 3 do rozporządzenia; w tym celu:

- księgowanie na koncie 130-01 „Wydatki” po stronie Wn wpływu środków na wydatki budżetowe z rachunku budżetu, a po stronie Ma wydatków realizowanych z rachunku bieżącego Urzędu w ramach planu finansowego Urzędu Gminy; prowadzenie ewidencji analitycznej wydatków do obrotów strony Ma konta 130-01 „Wydatki” według podziałek klasyfikacji budżetowej,

- księgowanie na koncie 130-02 „Dochody” po stronie Wn dochodów wpływających na rachunek bieżący Urzędu, a po stronie Ma przelewu zrealizowanych dochodów na rachunek budżetu; prowadzenie ewidencji analitycznej dochodów do obrotów strony Wn konta 130-02 według podziałek klasyfikacji budżetowej,

- dokonywanie zapisów na subkontach dochodów i wydatków utworzonych w ramach konta 130 wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, tak aby saldo zbiorcze konta 130 stanowiące saldo sald subkont dochodów i wydatków zgodne było z danymi wyciągu bankowego, podobnie jak obroty zaksięgowane na tym koncie,

- stosowanie technicznego zapisu ujemnego po obu stronach danego subkonta (dochodów lub wydatków) dla błędnych zapisów, zwrotów nadpłat lub korekt w celu zachowania zgodności między obrotami odpowiednich subkont a kwotą dochodów i wydatków wynikająca z ewidencji analitycznej,

- wykazywanie stanu środków pozostających na koniec roku na rachunku bieżącym Urzędu na koncie 130 w ewidencji Urzędu; jeżeli pozostałość środków oznacza nieprzekazane dochody lub niezwrócone środki na wydatki, saldo konta 130 powinno być równe saldom strony Ma kont 222 i 223 wykazywanym po zaksięgowaniu rocznych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S dotyczących dochodów i wydatków Urzędu,

d) zaniechanie księgowania na koncie 139 operacji dotyczących rachunku odpadów komunalnych, mając na uwadze, że wpływy z tego tytułu stanowią dochody budżetowe, a opłacane z nich zobowiązania stanowią wydatki budżetowe, zatem powinny być księgowane w ramach konta 130 (jako konto 130 odrębne od konta rachunku bieżącego); jednocześnie rozważenie zasadności prowadzenia odrębnego rachunku bankowego dla opłaty za gospodarowanie odpadami, mając na uwadze, że przepisy prawa nie formułują żadnych obowiązków w tym zakresie, a posiadanie odrębnego rachunku bankowego może powodować problemy ewidencyjne,

e) zaniechanie przenoszenia na konto 140 w księgach budżetu sald rachunków projektów, które powinny być ewidencjonowane w ramach konta 133,

f) dokonywanie zapisów na koncie 133 wyłącznie na podstawie danych wyciągów bankowych; zaniechanie dokonywania na tym koncie zapisów ujemnych,

g) ewidencjonowanie w księgach budżetu operacji dotyczących realizacji dochodów i wydatków Urzędu Gminy w następujący sposób:

- przekazanie z rachunku budżetu środków na wydatki na rachunek bieżący Urzędu zapisem Wn 223 – Ma 133 (na podstawie wyciągu do rachunku budżetu),

- księgowanie sprawozdania jednostkowego Rb-28S Urzędu Gminy zapisem Wn 902 – Ma 223,

- wpływ dochodów na rachunek budżetu gminy poprzez ich przekazanie z rachunku bieżącego Urzędu zapisem Wn 133 – Ma 222 (na podstawie wyciągu do rachunku budżetu; w tym celu otwarcie konta analitycznego do konta 222 przeznaczonego na rozrachunki z Urzędem),

- księgowanie sprawozdania jednostkowego Rb-27S w części dotyczącej dochodów realizowanych na rachunku Urzędu zapisem Wn 222 – Ma 901;

h) ewidencjonowanie w księgach Urzędu Gminy operacji dotyczących realizacji dochodów i wydatków na rachunku bieżącym Urzędu w następujący sposób:

- wpływ środków na wydatki z budżetu zapisem Wn 130-01 „Wydatki” – Ma 223 (na podstawie wyciągów do rachunku Urzędu),

- poniesienie wydatków Wn odpowiednie konto, np. zespołu 0, 2, 4 – Ma 130-01,

- księgowanie jednostkowego sprawozdania Rb-28S Urzędu zapisem Wn 223 – Ma 800,

- realizacja dochodów Urzędu Wn 130-02 „Dochody” – Ma odpowiednie konto zespołu 2 lub 7,

- przekazanie dochodów na rachunek budżetu zapisem Wn 222 – Ma 130-02 (na podstawie wyciągu do rachunku Urzędu; w tym celu otwarcie konta 222 w księgach Urzędu),

- księgowanie jednostkowego sprawozdania Rb-27S w części dotyczącej dochodów realizowanych na rachunku Urzędu zapisem Wn 800 – Ma 222;

i) dokonywanie na koncie 223 w ewidencji Urzędu wyłącznie zapisów zgodnych z zasadami funkcjonowania tego konta, tj. dotyczących wpływu środków otrzymywanych przez Urząd z budżetu na wydatki (i ich ewentualnego zwrotu) oraz przeksięgowania zrealizowanych wydatków na konto 800 na podstawie sprawozdania Rb-28S, a na koncie 223 w ewidencji budżetu wyłącznie rozliczeń z jednostkami budżetowymi z tytułu przekazanych im środków na wydatki oraz księgowań wydatków wykonanych wynikających z jednostkowych sprawozdań Rb-28S w korespondencji z kontem 902,

j) sporządzanie zestawień obrotów dzienników częściowych oraz łącznych zestawień obrotów i sald,

k) dokonywanie zapisów w dzienniku w sposób zapewniający bieżącą numerację pozycji dziennika,

l) zachowywanie zgodności między dekretacją zamieszczoną na dowodzie księgowym a zapisami faktycznie dokonanymi w księgach,

ł) zaniechanie zamieszczania na dowodach księgowych dekretów niezwiązanych z kwotą i treścią operacji wynikającą z danego dowodu; sporządzanie wewnętrznych dowodów księgowych dla zaksięgowania każdej operacji wewnątrz jednostki i opatrywanie ich stosowną dekretacją,

m) ujmowanie w ewidencji dowodów księgowych opatrzonych podpisem osoby odpowiedzialnej za wskazanie sposobu ujęcia dowodu w księgach rachunkowych (dekretację),

n) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymaganiami przepisów art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości,

o) prowadzenie ewidencji analitycznej do kont 201, 221 i 224 zgodnie z zasadami funkcjonowania tych kont zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.,

p) księgowanie przekazania i rozliczenia udzielonych dotacji w sposób wskazany w części opisowej wystąpienia,

q) dokonywanie na koncie 800 wyłącznie zapisów wynikających z zasad funkcjonowania tego konta określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.,

r) dokonywanie na koncie 962 wyłącznie zapisów wynikających z zasad funkcjonowania tego konta określonych załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., mając na uwadze, że saldo tego konta podlega przeniesieniu na konto 960, a zatem wywiera wpływ na stan skumulowanego wyniku budżetu,

s) dokonywanie zapisów na kontach pozabilansowych zapisem jednostronnym,

t) wykazywanie zobowiązań z tytułu środków podlegających zwrotowi z rachunku budżetu, a niestanowiących zwrotu dochodów, na stronie Ma konta 240 w księgach budżetu,

u) zaniechanie dokonywania zapisów ujemnych na koncie 901 w związku z księgowaniem zmniejszenia dochodów,

v) przypisywanie w księgach Urzędu zobowiązań z tytułu wydatków na koniec danego roku w sytuacji dokonywania zwrotu dotacji otrzymanych w tym roku po dniu 31 stycznia roku następnego,

w) ewidencjonowanie operacji gospodarczych polegających na pobraniu z rachunku bankowego i przyjęciu do kasy środków pieniężnych na wydatki bieżące z wykorzystaniem konta 141,

x) ewidencjonowanie zmniejszeń planu dochodów i wydatków na kontach pozabilansowych 991 i 992 zapisami dodatnimi po stronie przeciwnej do strony służącej ujmowaniu planu pierwotnego i jego zwiększeń,

y) w zakresie należności od dłużników alimentacyjnych:

- ujęcie w księgach rachunkowych należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej Skarbowi Państwa, wynoszącej na koniec 2015 r. 235.152,30 zł,

- przypisywanie należności od dłużników alimentacyjnych zapisem Wn 221 – Ma 720;

- przeniesienie na konto 720 kwoty rzekomych zobowiązań odpowiadających części przypisanych należności od dłużników alimentacyjnych wynoszącej 65.171,90 zł,

- dokonanie pod datą 31 grudnia 2016 r. odpisu aktualizującego należności od dłużników alimentacyjnych spełniających co najmniej jedną z przesłanek spośród wymienionych w art. 35b ustawy o rachunkowości (w szczególności niskie prawdopodobieństwo ściągnięcia), zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290 (należność główna), Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 (odsetki od należności głównej),

z) zamieszczanie na wystawianych dowodach księgowych adresów stron operacji, jak tego wymaga art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości,

za) ujmowanie w księgach wszystkich zobowiązań jednostki; przeliczenie na złotówki według zasad wynikających z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości i ujęcie w księgach rachunkowych zobowiązania wobec Ministerstwa Spraw Wewnętrznych Republiki Litewskiej wynikającego z przypisanej do zwrotu dotacji w wysokości 453.045,30 euro, chyba że do jednostka uzyskała rozstrzygnięcie sądowe negujące istnienie tego zobowiązania,

zb) ujmowanie na koncie 221 danych wynikających z informacji publikowanych na stronie Ministerstwa Finansów, które jednostka wykazuje jako zaległości lub nadpłaty w sprawozdaniu Rb-27S,

zc) wykazywanie w ewidencji dwustronnych sald kont rozrachunkowych, jeżeli są na nich ujęte zarówno należności jak i zobowiązania jednostki,

zd) dokonywanie zapisów w raportach kasowych na podstawie dowodów rozchodowych opatrzonych datą odbioru gotówki z kasy,

ze) naliczanie i ujmowanie w księgach na koniec każdego kwartału odsetek od wszystkich należności nieopłaconych w terminie; skorygowanie wysokości błędnie naliczonych odsetek o kwoty wskazane na str. 32 niniejszego wystąpienia,

zf) ewidencjonowanie obiektów pomocniczych obsługujących dany budynek wraz z budynkiem, jako jeden obiekt inwentarzowy, oraz stosowanie dla obiektów pomocniczych stawki umorzeniowej właściwej dla budynku,

zg) ewidencjonowanie na koncie 020 wyłącznie wartości niematerialnych i prawnych w rozumieniu ustawy o rachunkowości; wyksięgowanie (z kontem 800) wartości planu zagospodarowania przestrzennego wynoszącej 100.001 zł oraz przeniesienie na konto 011 wartości dokumentacji projektowych inwestycji wynoszącej łącznie 1.042.571,51 zł poprzez doksięgowanie jej do wartości odpowiednich środków trwałych.

7. Przestrzeganie przepisów art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W tym celu finansowanie wydatków Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej wyłącznie ze środków, które wpłynęły na rachunek bieżący Urzędu z rachunku budżetu i zostały ujęte zapisami Wn 130-01 „Wydatki” – Ma 223 oraz przelewanie na rachunek budżetu zapisem Wn 222 – Ma 130-02 całej kwoty dochodów zrealizowanej na rachunek Urzędu i ujętej na stronie Wn konta 130-02.

8. W zakresie sprawozdawczości:

a) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S danych zgodnych z danymi ksiąg rachunkowych,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-28S stanu zgodnego z danymi ksiąg rachunkowych; w przypadku zmiany stanu ewidencyjnego zobowiązań po terminie przekazania sprawozdania rocznego, dokonywanie odpowiedniej korekty sprawozdania,

c) prawidłowe wykazywanie danych w sprawozdaniu Rb-ST, w szczególności zaniechanie prezentowania w tym sprawozdaniu jakichkolwiek danych dotyczących stanu środków na rachunku Urzędu,

d) prawidłowe sporządzanie sprawozdania Rb-N w zakresie obejmującym nieuwzględnianie w pozycji „depozyty na żądanie” środków podlegających zwrotowi w I kwartale przyszłego roku oraz rzetelne wykazywanie należności,

e) wykazywanie zobowiązań wymagalnych w sprawozdaniach Rb-Z i Rb-28S, tj. zobowiązań, których termin płatności minął a nie są przedawnione lub umorzone,

f) wykazywanie w bilansie Urzędu Gminy prawidłowo (dwustronnie) ustalonych sald kont rozrachunkowych.

9. Zapewnienie przeprowadzania niezapowiedzianych kontroli kasy, jak to wynika z obowiązujących w Urzędzie procedur.

10. Zapewnienie spójności między regulacjami wewnętrznymi odnoszącymi się do druków ścisłego zarachowania, a także między ich postanowieniami a stosowaną praktyką.

11. Dokumentowanie zweryfikowania zgodności otrzymanych przez Pana projektów planów finansowych jednostek budżetowych z projektem uchwały budżetowej.

12. W zakresie finansowania budżetu:

a) spłacanie do 31 grudnia kredytów zaciągniętych w danym roku na podstawie upoważnienia do zaciągania zobowiązań na finansowanie przejściowego deficytu budżetu,

b) rozważenie zasadności zaciągania kredytu w formie linii kredytowej w rachunku bieżącym, mając na uwadze, że nawet w przypadku posiadania limitu na sfinansowanie budżetu kredytem, zaciągnięcie go w takiej formie powoduje, że w pierwszej kolejności jednostka musi wykazać w sprawozdawczości nielegalne wykorzystanie na finansowanie budżetu środków pozostających na rachunku budżetu, a niedotyczących danego roku (subwencji na rok następny, dotacji podlegających zwrotowi, środków depozytowych i innych),

c) zaprzestanie angażowania do sfinansowania budżetu środków niestanowiących dochodów lub przychodów budżetu danego roku, w tym zaniechanie zapożyczania na ten cel środków ZFŚS,

d) w przypadku wystąpienia sytuacji nielegalnego finansowania budżetu środkami, o których mowa w pkt c), uwzględnienie przy realizacji budżetu na rok następny, że kwota zaewidencjonowanych w księgach roku następnego dochodów budżetu nie posiada faktycznego pokrycia w środkach pieniężnych, a zatem zobowiązania powinny być zaciągane z uwzględnieniem tego faktu, jeżeli ma istnieć możliwość ich prawidłowego sfinansowania.

13. Zapewnienie terminowego regulowania zobowiązań.

14. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały regulującej na podstawie art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy o finansach publicznych terminy i sposób ustalania zaliczkowych wpłat nadwyżki środków obrotowych dokonywanych przez SZGK w Płaskiej do budżetu gminy oraz sposób i terminy rocznych rozliczeń i dokonywania wpłat do budżetu.

15. Egzekwowanie dokonywania przez SZGK wpłaty nadwyżki środków obrotowych ustalonej na koniec roku, w terminie określonym przez Radę Gminy na podstawie zalecenia nr 14, chyba że Rada Gminy podejmie uchwałę zwalniającą zakład z obowiązku wpłaty nadwyżki ustalonej za dany rok.

16. Dostosowanie zakresów obowiązków pracowników wskazanych w części opisowej wystąpienia do czynności faktycznie przez nich wykonywanych w zakresie prowadzenia spraw związanych ze sprzedażą nieruchomości.

17. W zakresie procedury zbywania nieruchomości:

a) zaprzestanie wskazywania komisji powołanej do przeprowadzenia przetargów na zbycie nieruchomości na obowiązek jej działania zgodnie z Prawem zamówień publicznych,

b) ogłaszanie w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu nieruchomości przeznaczonych do zbycia,

c) zamieszczanie w wykazie nieruchomości przeznaczonych do zbycia informacji o terminie złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości,

d) zaprzestanie wskazywania wysokości postąpienia w ogłoszeniach o przetargu na zbycie nieruchomości,

e) zaniechanie organizowania rokowań na zbycie nieruchomości, jeżeli przedmiot zbycia w drodze rokowań jest inny (np. w związku z dokonanym podziałem) niż nieruchomość zbywana w przetargach zakończonych wynikiem negatywnym,

f) szacowanie wartości działek przeznaczanych do zbycia, jeżeli nie były wcześniej przedmiotem wyceny,

g) zaniechanie wszczynania procedur zmierzających do zbycia działek gruntu formalnie niewyodrębnionych w dniu wszczęcia postępowania.

18. W zakresie najmu lokali i dzierżawy nieruchomości:

a) dokumentowanie przestrzegania uchwalonej przez Radę Gminy procedury zawierania kolejnej umowy z tym samym dzierżawcą na okres dłuższy niż 3 lata,

b) zaniechanie ujmowania wpłat za ogrzewanie lokali i wywóz nieczystości ciekłych jako dochodów budżetu w par. 0750,

c) coroczne obciążanie najemców przewidzianą w umowach opłatą za wynajęcie sprzętu medycznego; wyegzekwowanie niewniesionych dotychczas opłat z tego tytułu,

d) rozliczanie opłat wnoszonych przez najemców lokali mieszkalnych na poczet dostaw ciepła z faktycznie ponoszonymi przez gminę kosztami, mając na uwadze postanowienia art. 9 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…,

e) formalne uchylenie treści zarządzenia Pana Wójta ustalającego ryczałtowe opłaty za ogrzewanie lub dokonanie stosownych zmian jego treści poprzez jednoznaczne określenie podanych w nim stawek jako zaliczek na poczet faktycznych kosztów ogrzewania oraz wyeliminowanie stawki nie stosowanej w praktyce.

19. W zakresie dochodów z opłat za wydane zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych:

a) wydawanie zezwoleń przedsiębiorcom rozpoczynającym działalność gospodarczą w zakresie sprzedaży napojów alkoholowych dopiero po wniesieniu przez nich przewidzianej ustawą opłaty,

b) pobieranie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z zachowaniem zasady proporcjonalności opłaty w odniesieniu do okresu ważności zezwolenia w przypadku nabycia lub utraty w danym roku ważności zezwolenia,

c) stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców niedokonujących opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w prawidłowej wysokości, mając na uwadze stan prawny obowiązujący w tym zakresie od 1 stycznia 2016 r.,

d) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do należytego weryfikowania prawidłowości wpłat,

e) podjęcie działań w celu wyegzekwowania od przedsiębiorców zaniżonej opłaty za 2015 r. w łącznej wysokości 616,44 zł.

20. Przeznaczanie środków z opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych wyłącznie na cele wskazane w art. 182 ustawy o wychowaniu w trzeźwości…

21. Zapewnienie, aby wszystkie osoby wchodzące w skład Gminnej Komisji Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych posiadały przeszkolenie w zakresie profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych.

22. W zakresie dochodów z użytkowania wieczystego:

a) podjęcie działań w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 6 grudnia 2007 r. w zakresie przewidującym stawkę opłaty za użytkowanie wieczyste gruntów przeznaczonych na działalność turystyczną na poziomie 3% wartości nieruchomości, jako literalnie sprzeczną z art. 72 ust. 3 pkt 4a ustawy o gospodarce nieruchomościami,

b) ustalenie stawki procentowej opłaty rocznej pobieranej z tytułu użytkowania wieczystego gruntów przeznaczonych na działalność turystyczną na 2% wartości gruntu, zgodnie z treścią art. 221 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami,

c) dokonanie zwrotu kwoty 21.944 zł odpowiadającej zawyżeniu opłat rocznych pobieranych od 2008 r. (od czasu ostatniej aktualizacji i wypowiedzenia wysokości dotychczasowej opłaty) przy zastosowania stawki 3% zamiast 2% wartości nieruchomości oddanej w użytkowanie wieczyste na cele turystyczne.

23. Dokonanie zmian w zakresach obowiązków pracowników realizujących zadania dotyczące podatków i opłat, poprzez:

a) wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami zakresów czynności a faktycznie wykonywanymi obowiązkami,

b) zaprzestanie powierzania tych samych obowiązków kilku pracownikom jednocześnie,

c) powierzenie zakresami czynności prowadzenia całości spraw związanych z rachunkowością opłaty za gospodarowanie odpadam komunalnymi, jako obowiązków stale wykonywanych przez pracowników.

24. Załatwianie wniosków podatników dotyczących umorzenia zaległości w ustawowo określonych terminach.

25. Uregulowanie w procedurach wewnętrznych sposobu prowadzenia ewidencji należności z podatku od środków transportowych.

26. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów dotyczących prowadzenia rejestru wydanych zaświadczeń dotyczących aktualnego planu zagospodarowania przestrzennego.

27. Prowadzenie wszelkich przewidzianych prawem działań zmierzających do ustalenia wszystkich właścicieli nieruchomości objętych systemem gospodarowania odpadami komunalnymi.

28. Podejmowanie czynności sprawdzających, o których mowa w przywołanych przepisach Ordynacji podatkowej, celem zachowania terminowości i prawidłowości składania deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

29. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole kontroli i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników (w tym finansowych) poszczególnych ustaleń (dotyczących każdego właściciela nieruchomości).

30. Zaprzestanie stosowania dowodów PK jako udokumentowania wygaśnięcia zobowiązań podatkowych.

31. Dyscyplinowanie podatników w zakresie terminowości wpłat podatków i opłat lokalnych; rozważenie zasadności wystąpienia z wnioskiem do właściwego urzędu skarbowego o ukaranie podatników uchylających się od realizacji obowiązków w sposób wypełniający przesłanki wykroczenia skarbowego.

32. Wyeliminowanie nieprawidłowości w realizacji dochodów z tytułu opłaty miejscowej, mając na względzie przepisy Ordynacji podatkowej oraz przepisy prawa lokalnego dotyczące terminów rozliczania się inkasenta z pobranych opłat.

33. Prawidłowe naliczanie wynagrodzenia inkasentom opłaty miejscowej. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania nienależnie wypłaconej inkasentom kwoty wynagrodzenia w wysokości 444,90 zł.

34. Prawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej wydatków, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia, w tym dotyczące klasyfikowania w rozdz. 90002 wydatków stanowiących koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami.

35. W zakresie wynagrodzeń pracowników:

a) dostosowanie treści Regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu Gminy Płaska do obowiązujących przepisów w zakresie wynagrodzenia Skarbnika Gminy oraz zasad przyznawania dodatku specjalnego, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia,

b) dołożenie większej staranności przy ustalaniu pracownikom w angażach kwot wynagrodzenia i kategorii zaszeregowania, mając na uwadze zapewnienie ich zgodności z regulaminem wynagradzania,

c) zaniechanie wskazywania jako podstawy przyznania dodatku specjalnego realizacji zadań objętych już zakresem czynności pracownika, mając na uwadze, że nie mają one cech powierzenia dodatkowych zadań, zaś zwiększenie obowiązków służbowych związanych z ich wykonywaniem powinno mieć uzasadnienie w obiektywnych okolicznościach,

d) zaniechanie wskazywania jako podstawy przyznania dodatku specjalnego zadań wykonywanych stale przez pracowników, mając na uwadze, że powinny być one objęte zakresem obowiązków i uwzględnione w stałych składnikach wynagrodzenia,

e) wskazanie w umowie o pracę zgodnego ze stanem faktycznym miejsca wykonywania pracy przez pracownika prowadzącego obsługę księgową oświaty,

f) formalne określenie jako jednego ze składników wynagrodzenia kwoty 875 zł przyznanej w związku z pełnieniem obowiązków Pełnomocnika ds. Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych, mając na uwadze, że wobec przypisania tego zadania pracownikowi zakresem czynności do umowy o pracę, dodatek specjalny nie będzie w świetle ustawy o pracownikach samorządowych odpowiednią formą zwiększenia wynagrodzenia, a za najwłaściwszą formę należy uznać zwiększenie wynagrodzenia zasadniczego.

36. Zaprzestanie przedkładania dowodów księgowych Urzędu Gminy, dokumentujących poniesienie wydatków z planu finansowego Urzędu Gminy, do zatwierdzenia pod względem merytorycznym kierownikom gminnych jednostek organizacyjnych, mając na uwadze, że nie są oni pracownikami Urzędu. Jeżeli dla potwierdzenia wykonania zakupu/usługi istotne znaczenie ma oświadczenie kierownika którejś z jednostek, może znajdować się ono na dowodzie księgowym, jednakże nie może mieć ono charakteru zastępującego dokonanie kontroli dowodu przez właściwego merytorycznie pracownika Urzędu.

37.  W zakresie delegowania w podróże służbowe i rozliczania kosztów podróży:

a) zaprzestanie zawierania umów zobowiązujących pracowników do używania pojazdu niebędącego własnością pracodawcy do celów służbowych w jazdach zamiejscowych, mając na uwadze, że określoną przepisami podstawą zlecenia odbycia podróży służbowej pojazdem pracownika jest złożenie przez pracownika stosownego wniosku, który zostanie zaakceptowany przez pracodawcę

b) zaprzestanie zawierania przez Pana Wójta z Przewodniczącym Rady Gminy jakichkolwiek umów odnoszących się do odbywania podróży służbowych; w przypadku zamiaru pobierania przez Pana ryczałtu za używanie samochodu prywatnego w jazdach lokalnych zawarcie umowy z osobą zastępującą lub Sekretarzem Gminy oraz określenie w jej treści miesięcznego limitu kilometrów, bez odnoszenia się do poleceń wyjazdu służbowego, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 25 marca 2002 r.,

c) zaprzestanie ewidencjonowania w Urzędzie Gminy poleceń wyjazdów służbowych dotyczących pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej,

d) pisemne powierzenie obowiązków w zakresie prowadzenia rejestru poleceń wyjazdu służbowego,

e) zobowiązanie pracowników dokonujących kontroli rozliczeń kosztów podróży służbowych, aby zapewnili wykazywanie w rozliczeniach przez pracowników odbywających podróże takich danych jak liczba przejechanych kilometrów (samochodem prywatnym), godziny wyjazdu i powrotu do jednostki, nazwa miejscowości, tj. danych niezbędnych do zweryfikowania prawidłowości przedłożonego rozliczenia,

f) każdorazowe wypłacanie pracownikowi zaliczki na poczet kosztów podróży zagranicznej, mając na uwadze m.in., że dzień wypłaty zaliczki decyduje o kursie waluty, który należy zastosować dla rozliczenia kosztów podróży,

g) prawidłowe ustalanie wysokości należnej diety z tytułu podróży służbowej zagranicznej, stosownie do przepisów § 13 rozporządzenia MPiPS z dnia 29 stycznia 2013 r.

38. Przedkładanie Skarbnikowi celem kontrasygnowania wszystkich umów skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

39. W zakresie zakupu telefonów komórkowych i pokrywania kosztów służbowych rozmów telefonicznych:

a) usunięcie z umów z pracownikami postanowień przewidujących możliwość przejścia własności telefonu na użytkującego pracownika w przypadku awarii, jako sprzecznych z zarządzeniem Pana Wójta z dnia 29 października 2009 r.,

b) wyeliminowanie rozbieżności między stanowiskiem pracy właściwym do kontroli kosztów związanych z użytkowaniem telefonów komórkowych według zarządzenia z dnia 29 października 2009 r. a faktycznym przydzieleniem tych obowiązków zakresem czynności,

c) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do ustalania kwoty przekroczenia limitu kosztów, o którym mowa w umowach użyczenia telefonu, informowania użytkowników telefonów o kwocie podlegającej wpłacie z tego tytułu, a w przypadku niedokonania wpłaty do sporządzania stosownych dokumentów służących potrąceniu należności gminy z wynagrodzenia pracownika,

d) dokonanie przez Pana zwrotu kwoty 302,80 zł odpowiadającej przekroczeniom limitów kosztów w 2015 r. oraz wyegzekwowanie należności z tego tytułu od pracowników Urzędu wskazanych w protokole kontroli w kwotach odpowiednio 110,94 zł, 98 zł, 6 zł i 3,50 zł oraz byłego Sekretarza w kwocie 63,17 zł,

e) zaprzestanie ponoszenia z planu finansowego Urzędu Gminy wydatków na zakup telefonów komórkowych dla kierownika GOK i GOPS oraz pokrywanie kosztów korzystania z telefonów przez te jednostki organizacyjne,

f) zaprzestanie angażowania pracowników Urzędu Gminy do regulowania rachunków za prywatne rozmowy telefoniczne wykonywane przez Pana Wójta z telefonów komórkowych będących Pana własnością oraz prowadzenia rozliczeń z Panem z tytułu zwrotu tych kosztów.

40. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego:

a) zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu kwoty wydatków przeznaczonych w danym roku na wynagrodzenia nauczycieli,

b) terminowe przedkładanie sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli wszystkim podmiotom, którym gmina jest obowiązana je przekazać na podstawie art. 30a ust. 5 Karty Nauczyciela.

41. Zamieszczanie w umowach o udzielenie zamówienia publicznego na okres dłuższy niż 12 miesięcy postanowień wynikających z art. 142 ust. 5 Prawa zamówień publicznych.

42. Wydanie decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami, którymi włada Samorządowy Zakład Gospodarki Komunalnej w Płaskiej.

43. Systematyczne opracowywanie planów wykorzystania gminnego zasobu nieruchomości, tak aby ich postanowienia obejmowały każdy rok.

44. W zakresie inwentaryzacji:

a) zapewnienie przeprowadzania na dzień 31 grudnia każdego roku spisu z natury materiałów odpisywanych w koszty w momencie zakupu, jak tego wymaga art. 26 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 pkt 1 ustawy o rachunkowości; w tym celu powołanie przez Pana zespołu spisowego oraz osoby (komisji) odpowiedzialnej za nadzorowanie prawidłowości przeprowadzenia inwentaryzacji przez zespół spisowy i jej udokumentowania,

b) zapewnienie przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych drogą spisu z natury co najmniej raz na 4 lata,

c) zaprzestanie wykonywania przez Pana czynności z zakresu inwentaryzacji, które z mocy ustawy o rachunkowości leżą w sferze obowiązków i odpowiedzialności kierowników poszczególnych jednostek organizacyjnych gminy, chyba że jednostki te objęte będą obsługą finansowo-księgową Urzędu Gminy przewidującą przejęcie przez Urząd obowiązków z zakresu rachunkowości,

d) dokumentowanie inwentaryzacji drogą weryfikacji zgodnie z wzorem określonym w instrukcji inwentaryzacyjnej.

45. Rzetelne wykonywanie wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich realizacji.

           O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach