Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Choroszczy

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 14 lutego 2017 roku (znak: RIO.I.6001-14/16), o treści jak niżej:

Pan

Robert Wardziński

Burmistrz Choroszczy

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Choroszczy na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                      Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że zakres czynności głównego księgowego Urzędu Miejskiego nie jest zgodny z postanowieniami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.). Brak w nim bowiem powierzenia obowiązków i odpowiedzialności w zakresie prowadzenia rachunkowości Urzędu i wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi – str. 3 protokołu kontroli.

Kontrola procedury planowania finansowego wykazała, że plan finansowy Miejsko-Gminnego Centrum Kultury w Choroszczy na 2015 r. nie odpowiadał w pełni wymogom ustawy o finansach publicznych – brak w jego treści danych o stanie należności i zobowiązań oraz stanie środków pieniężnych na początek i koniec roku. Zgodnie z art. 31 ustawy o finansach publicznych samorządowe osoby prawne wyodrębniają w planach finansowych m.in. stan należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz stan środków pieniężnych na początek i koniec roku. Konsekwencją takiego sposobu sporządzenia planu było pominięcie wymienionych informacji w rocznym sprawozdaniu M-GCK. Zgodnie bowiem z art. 265 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, sprawozdanie roczne z wykonania planu finansowego powinno być sporządzone w szczegółowości nie mniejszej niż w planie finansowym – str. 48 i 179 protokołu kontroli.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz zapisy dokonane w księgach – w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz.  1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.) – stwierdzono, że:

a) do konta 800 „Fundusz jednostki” są prowadzone konta analityczne: 800-1 „Fundusz środków obrotowych”, 800-2 „Fundusz środków trwałych” i 800-3 „Fundusz środków na inwestycje”. Ewidencja szczegółowa do konta 800 jest zatem wzorowana na rozwiązaniach przyjętych w zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 kwietnia 1985 r. w sprawie planów kont dla jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 12, poz. 95). Zarządzenie to dotyczyło m.in. jednostek i zakładów budżetowych i zalecało w zakresie funduszy jednostki prowadzenie kont służących do ewidencji funduszy stanowiących równowartość środków trwałych i środków obrotowych (zespół 8) oraz funduszy inwestycyjnych (zespół 9). Zgodnie z opisem konta 800 zamieszczonym w załączniku nr 3 do obowiązującego rozporządzenia, ewidencja szczegółowa do tego konta powinna zapewnić możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki – str. 16-18 protokołu kontroli,

b) z jednostkowych bilansów za 2015 r. sporządzonych przez inne niż Urząd Miejski gminne jednostki budżetowe wynika, że żadna z jednostek nie ma na stanie gruntów. Wartość gruntów w jednostkowym bilansie Urzędu Miejskiego pokrywa się z wartością gruntów wykazanych w łącznym bilansie jednostek budżetowych i wynosi według stanu na początek roku 13.622.700 zł, a na koniec roku 14.443.700 zł. Wynika to m.in. stąd, że nieruchomości gruntowe, które wykorzystywane są na prowadzenie działalności statutowej jednostek nie zostały im dotychczas formalnie oddane w trwały zarząd, do czego odniósł się Pan w złożonym wyjaśnieniu. Jednak w innych przypadkach stan taki ma miejsce mimo wydania decyzji ustanawiających trwały zarząd i dotyczy, oprócz gruntów, także posadowionych na nich budynków; stanowi to naruszenie § 2 pkt 5 rozporządzenia – str. 27 i 178 protokołu kontroli,

c) poczynając od 2005 r. wartość gruntów na koniec roku jest ustalana według cen wynoszących dla: użytków rolnych – 15.000 zł/ha, gruntów leśnych oraz zadrzewionych i zakrzewionych – 20.000 zł/ha, gruntów zabudowanych i zurbanizowanych – 60.000 zł/ha, nieużytków – 1.000 zł/ha, terenów różnych – 1.000 zł/ha. Z zapisów dokonanych na koncie 011 „Środki trwałe” wynika, że w 2015 r. przyjęto na stan środków trwałych grunty o wartości 619.926 zł, z czego nabyte na podstawie aktów notarialnych o wartości 166.255 zł, w wyniku decyzji wywłaszczeniowych o wartości 147.973 zł i porozumień z właścicielami gruntów w sprawie odszkodowań za wywłaszczone grunty o wartości 305.698 zł. Z dokumentów źródłowych (akty notarialne, decyzje Starosty Powiatu Białostockiego i Wojewody Podlaskiego, porozumienia z właścicielami gruntów) wynika, że z wymienionych tytułów powierzchnia gruntów gminnych zwiększyła się o 1,6347 ha. Na koncie 011 w 2015 r. nie wystąpiły księgowania zmniejszające wartość gruntów z tytułu sprzedaży 0,4790 ha użytków rolnych o wartości ewidencyjnej 7.185 zł i 0,0096 ha gruntów zabudowanych i zurbanizowanych o wartości ewidencyjnej 576 zł. Przedstawione księgowania lub ich brak w roku obrotowym, nie mają żadnego wpływu na wartość gruntów na koniec roku z uwagi na stosowanie do ich wyceny podanych wyżej stałych cen ewidencyjnych, znacząco odbiegających w wielu przypadkach od cen nabycia. Świadczy o tym dokonanie pod datą 31 grudnia 2015 r. na podstawie dowodu PK zapisem Wn 011 – Ma 800 zwiększenia wartości gruntu o 201.074 zł, wynikającego z inwentaryzacji gruntów przeprowadzonej przez referat geodezji, rolnictwa i gospodarki komunalnej. Kwota ta stanowi przyrost wartości gruntów na koniec 2015 r. w wysokości 821.000 zł (wartość gruntów na koniec 2015 r. – 14.443.700 zł minus wartość gruntów na koniec 2014 r. – 13.622.700 zł), pomniejszony o wartość uzgodnionych odszkodowań za wywłaszczone i zakupione grunty pod drogi w kwocie 619.926 zł. Wartość gruntów w ciągu roku przejściowo ulega zmianie wyłącznie o wartość wypłaconych odszkodowań za grunty, które z mocy prawa przeszły na własność gminy lub o wartość gruntów zakupionych, z tym, że poziom wypłaconych odszkodowań i poniesionych wydatków na zakup gruntów nie ma żadnego wpływu na wartość gruntów ustalaną na koniec każdego roku budżetowego, ponieważ na koniec roku następuje wycena gruntów według stałych cen ewidencyjnych, niezmienianych od 2005 r. Przyjęte w 2015 r. grunty za odszkodowaniem i z zakupu o pow. 1,6347 ha są aktualnie wycenione w wysokości 98.082 zł, podczas gdy wydatki związane z ich nabyciem wyniosły 619.926 zł. Wartość gruntów w ciągu roku nie ulega zmianie w przypadku ich sprzedaży – brak zdjęcia wartości księgowej tych gruntów ze stanu środków trwałych zapisem Wn 800 – Ma 011. Zwiększenie powierzchni gruntów w ciągu roku z innych przyczyn również nie znajduje bieżącego odzwierciedlenia w ewidencji księgowej. W 2015 r. stan gruntów zabudowanych i zurbanizowanych zwiększył się w porównaniu do stanu na koniec 2014 r. o 13,2 ha, co oznacza, że z innych przyczyn niż zakup gruntów i wywłaszczenie, powierzchnia gruntów wzrosła o 11,5653 ha. Jeżeli zwiększenie stanu gruntów następowało w wyniku ich nieodpłatnego otrzymania, to każdy taki fakt również powinien znaleźć odbicie w ewidencji księgowej na koncie 011, na podstawie stosownego zapisu księgowego. Zmiany w stanie gruntów ustalone na koniec roku w wyniku „inwentaryzacji” również nie są poparte dowodami księgowymi uzasadniającymi zwiększenie lub zmniejszenie wartości księgowej środków trwałych. Praktykowany w kontrolowanej jednostce sposób prowadzenia ewidencji księgowej gruntów stanowi naruszenie zarówno art. 24 ust. 2 ustawy nakazującego, aby zapisy w księgach odzwierciedlały stan rzeczywisty, jak i przepisów art. 28 ustawy określających zasady wyceny środków trwałych – str. 7-10 protokołu kontroli,

d) środki trwałe służące działalności opodatkowanej VAT, przyjęte w 2015 r. z inwestycji, były wyceniane z naruszeniem zasad określonych w art. 28 ust. 2 ustawy. Zgodnie  z tym przepisem cena nabycia składnika aktywów nie obejmuje podlegającego odliczeniu podatku od towarów i usług; w kontrolowanej jednostce zasada ta nie jest przestrzegana i do wyceny środków trwałych we wszystkich przypadkach przyjmowano cenę brutto zapłaconą dostawcy lub wykonawcy. O podlegający odliczeniu VAT zawyżono m.in. wartość kanalizacji sanitarnej na osiedlu Wichrowe Wzgórza (84.510 zł) i kanalizacji sanitarnej w ul. Piaskowej i Glinianej w Klepaczach (34.098 zł) – str. 10-12 protokołu kontroli,

e) jak wynika z danych ksiąg rachunkowych za 2015 r., na koncie 011-1-1 „Remont świetlicy wiejskiej w Rogowie” znajduje się – jako środek trwały – wartość nakładów poniesionych na przebudowę świetlicy w Rogowie, co nie ma uzasadnienia w świetle definicji środków trwałych określonej w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy. Kontrolującym okazano kartę środka trwałego o nazwie „Strażnica świetlica OSP Rogowo”, z której wynika, że wartość początkowa tego obiektu w momencie przyjęcia budynku na stan Urzędu wynosiła 32.568,37 zł, a aktualnie stanowi kwotę 281.608,48 zł i obejmuje m.in. koszty robót poniesione w 2013 r. w kwocie 230.000 zł, uwidocznione na koncie 011-1-1. Karta środka trwałego wskazuje, że wartość budynku w zestawieniu obrotów i sald jest wykazana w jako saldo dwóch kont szczegółowych: 011-1 „Środki trwałe – budżet główny UM” – 51.608,48 zł i 011-1-1 „Remont świetlicy wiejskiej w Rogowie” – 230.000 zł – str. 7 protokołu kontroli,

f) przypis odsetek od wyemitowanych obligacji jest traktowany jako przypis zobowiązania z tytułu usług i w związku z tym jest księgowany na koncie 201 „Rozrachunki z dostawcami i odbiorcami”. Odsetki od obligacji stanowią formę rozliczeń finansowych i z tego względu – według postanowień załącznika nr 3 do rozporządzenia – powinny być ujmowane na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”. Zobowiązania z tytułu należnych odsetek od obligacji powinny być wykazywane w jednostkowym bilansie Urzędu Gminy w poz. II.4 pasywów „Pozostałe zobowiązania” – str. 15-16 protokołu kontroli,

g) wyksięgowania należności z tytułu czynszu za lokal mieszkalny dokonano błędnym zapisem Wn 800-1 – Ma 221-1-4 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, zamiast zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 221-1-4, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 17 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych i finansowych wykazała następujące nieprawidłowości:

a) wykazane w sprawozdaniu Rb-27S w rozdz. 85212 „Świadczenia rodzinne…”, par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacja zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami” kwoty należności pozostałych do zapłaty i zaległości wynoszące 819.030,68 zł są o 930 zł wyższe od kwoty zaległości zamieszczonej w cz. B danych uzupełniających do sprawozdania Rb-27ZZ za 2015 r., natomiast dochody wykonane wykazane w wymienionej podziałce klasyfikacji budżetowej w kwocie 20.039,67 zł są o 826,23 zł wyższe od kwoty dochodów wykonanych potrąconych na rzecz jednostek samorządu terytorialnego (kol. 7 sprawozdania Rb-27ZZ – 19.213,44 zł). Łączna kwota dochodów wykonanych ogółem wykazana w rozdziale 85212 w kol. 6 sprawozdania Rb-27ZZ wynosi 65.927,43 zł – str. 21-22 protokołu kontroli. Stosownie do przepisów § 6 ust. 4 i 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.) wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w kolumnie „potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” kwoty dochodów powinny być wykazywane w takiej samej wysokości w sprawozdaniu Rb-27S w kolumnie „Dochody wykonane (wpływy minus zwroty)” w par. 2360, zaś wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S,

b) w części A sprawozdania Rb-Z za 2015 r. jako długoterminowe zobowiązania z tytułu papierów wartościowych wykazano obligacje serii A14, B14 i C14 o wartości nominalnej 1.500.000 zł wyemitowane przez gminę Choroszcz na podstawie umowy o organizację i obsługę obligacji zawartej w dniu 11 sierpnia 2014 r. z PKO BP. Obligacje te nie są dopuszczone do obrotu zorganizowanego, w związku z czym zobowiązania z tego tytuły są wyłącznie zobowiązaniami wobec banku. Zgodnie z zasadami sporządzania sprawozdania Rb-Z określonymi w rozdziale 1 załącznika nr 9 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773), w poz. E1 wykazuje się papiery wartościowe rozumiane jako zobowiązania wynikające z wyemitowanych papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu zorganizowanego, czyli takich, dla których istnieje płynny rynek wtórny. W związku z niespełnieniem tego wymogu zobowiązania z omawianego tytułu powinny być wykazywane w poz. E2 „Kredyty i pożyczki”. Zobowiązania z tytułu kredytów i pożyczek wynoszące 7.642.803,33 zł wykazano ponadto w sprawozdaniu Rb-Z z podziałem na zobowiązania krótkoterminowe – 408.197,63 zł i zobowiązania długoterminowe – 7.216.605,70 zł. Z analizy umów kredytowych i pożyczkowych wynika, że w każdym przypadku umowy dotyczyły zaciągnięcia długoterminowych zobowiązań, tj. o pierwotnym terminie spłaty dłuższym niż rok. Zgodnie z § 1 ust. 3 załącznika nr 9 do przywołanego wyżej rozporządzenia, całość zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek należało wykazać w pozycji E.22 jako zobowiązania długoterminowe. Z ustaleń kontroli wynika, że przy kwalifikowaniu zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek do zobowiązań krótkoterminowych przyjęto te kredyty i pożyczki, których całkowita spłata miała nastąpić w następnym roku budżetowym – str. 24 protokołu kontroli,

c) w bilansie z wykonania budżetu za 2015 r. stwierdzono błędy w zakresie prezentacji danych w cz. II pasywów, polegające na wykazaniu:

- w poz. II.1. „Wynik wykonania budżetu (+,-)” kwoty 7.761.117,89 zł, będącej sumą sald strony Ma konta 961 „Wynik wykonania budżetu” (7.589.872,89 zł) i 904 „Niewygasające wydatki” (171.245 zł), zamiast kwoty stanowiącej saldo Ma konta 961 po przeksięgowaniu wydatków niewygasających,

- w poz. II.1.1. „Nadwyżka budżetu (+)” kwoty 7.589.872,89 zł stanowiącej saldo Ma konta 961 po przeksięgowaniu wydatków niewygasających z konta 903 „Niewykonane wydatki”, zamiast salda konta 961 wynoszącego 7.761.117,89 zł, tj. w wysokości przed przeksięgowaniem salda konta 903,

- w poz. II.1.2. „Niewykonane wydatki (-)” kwoty 171.245 zł ze znakiem plus, zamiast ze znakiem minus,

- w poz. II.3. „Rezerwa na niewygasające wydatki” kwoty 0 zł, zamiast kwoty 171.245 zł (saldo Ma konta 904) – str. 26 protokołu kontroli,

d) zobowiązania finansowe zamieszczone w poz. I.1 pasywów bilansu z wykonania budżetu za 2015 r. w kwocie 9.124.803,33 zł zostały wykazane w podziale na zobowiązania krótkoterminowe (do 12 miesięcy) w kwocie 408.197,63 zł (poz. I.1.1) i długoterminowe (powyżej 12 miesięcy) w kwocie 8.716.605,70 zł (poz. I.1.2). Z umów kredytowych i pożyczkowych oraz z danych zamieszczonych w wieloletnich prognozach finansowych przyjętych na lata 2015-2022 i na lata 2016-2022 wynika, że w 2016 r. spłaty rat kapitałowych kredytów i pożyczek miały wynieść 2.690.502,61 zł (zobowiązania finansowe do 12 miesięcy). W związku z tym w bilansie z wykonania budżetu za 2015 r. należało wykazać według stanu na koniec roku zobowiązania finansowe krótkoterminowe w kwocie 2.690.502,61 zł, a długoterminowe w kwocie 6.434.300,42 zł, stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości – str. 26-27 protokołu kontroli,

e) w jednostkowym rachunku zysków i strat Urzędu Miejskiego za 2015 r. nie występują  pozostałe przychody operacyjne, a przychody finansowe zostały wykazane jako wartość ujemna w kwocie 27.825,84 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że pozostałe przychody operacyjne nie są ujmowane na koncie 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, lecz są księgowane jako przychody z tytułu dochodów budżetowych na koncie 720. W 2014 r. gmina Choroszcz uzyskała przychody z tytułu sprzedaży środków trwałych w kwocie 224.087,10 zł, a w 2015 r. w kwocie 251.071,33 zł. Przychody te należało zaksięgować na koncie 760 i wykazać w jednostkowym rachunku zysków i strat w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”. Ponadto stwierdzono, że wykonawcę kanalizacji w ul. Piaskowej i w ul. Glinianej obciążono karami umownymi w wysokości 48.996,51 zł, które również należało zaksięgować na koncie 760, a zaksięgowano na koncie 720. W wyniku analizy zapisów na kontach analitycznych prowadzonych do konta 750 „Przychody finansowe” stwierdzono, że na koniec 2015 r. przeksięgowano na konto 860: przychody finansowe dotyczące odsetek od środków na rachunkach bankowych budżetu gminy ujęte na koncie 750-1 w łącznej kwocie 27.303,77 zł, saldo Ma konta 750-2 wynoszące na koniec 2015 r. minus 55.373 zł oraz odsetki od środków na rachunkach bankowych projektów ujęte na kontach 750-1-3 i 750-1-15 w łącznej kwocie 243,39 zł. W 2015 r. na koncie analitycznym 750-2 były księgowane przypisy przychodów finansowych z tytułu odsetek innych niż odsetki od środków na rachunkach bankowych oraz operacje wyksięgowania odsetek z tytułu ich umorzenia (zapisy ujemne Wn 221 – Ma 750-2). Prawidłowo umorzenie odsetek należało ujmować zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 221. Na koncie 750-2 do 31 grudnia 2015 r. były ujmowane odsetki od zaległości podatkowych klasyfikowanych w rozdziałach 75615 i 75616. Pod datą 31 grudnia 2015 r. zapisem ujemnym Wn 221 – Ma 750-2 wyksięgowano z konta odsetki od zaległości podatkowych w łącznej kwocie 77.089,41 zł i zaksięgowano je błędnym zapisem Wn 221 – Ma 720. Przed dokonaniem korekty na stronie Ma konta 750-2 były ujęte odsetki od zaległości podatkowych w łącznej kwocie 69.627,54 zł, mniejszej o 7.461,87 zł od kwoty wyksięgowanej – str. 30-31 protokołu kontroli,

f) w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Urzędu Miejskiego stwierdzono następujące nieprawidłowości:

- kwota zwiększeń funduszu na koniec 2015 r. z tytułu zrealizowanych wydatków Urzędu, wykazana w kwocie 13.669.592,45 zł, nie obejmuje wszystkich wydatków Urzędu, które zgodnie z zapisami na koncie 130-2 były wyższe o 365.380,06 zł i wyniosły 14.034.972,51 zł. Wykazana w sprawozdaniu kwota wydatków nie obejmuje wydatków realizowanych w ramach projektów współfinansowanych z budżetu środków europejskich,

- kwota zwiększeń funduszu z tytułu środków na inwestycje w wysokości 3.140.728,26 zł jest o 668.897,61 zł wyższa od środków na inwestycje ujętych w 2015 r. w ewidencji księgowej Urzędu zapisami Wn 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje” – Ma 800 w kwocie 2.471.830,65 zł; było to wynikiem zakwalifikowania do poz. 1.4 zestawienia, poza kwotą środków na inwestycje, wydatków Urzędu pominiętych w poz. 1.2 zestawienia – 365.380,06 zł, ustalonego na koniec roku przyrostu wartości gruntów – 201.074 zł (zapis Wn 011 – Ma 800), błędnie zaksięgowanego przyjęcia drukarki o wartości 2.385,69 zł na stan pozostałych środków trwałych (zapis Wn 013 – Ma 800) oraz środków trwałych zaksięgowanych zapisami Wn 011 – Ma 800 o łącznej wartości 100.057,86 zł (zestaw komputerowy – 5.282,60 zł, droga w Kol. Porosły – 70.000 zł i plac zabaw – 24.775,26 zł),

- kwota zmniejszeń funduszu na koniec 2015 r. z tytułu zrealizowanych dochodów Urzędu wykazana w zestawieniu w kwocie 35.483.569,36 zł, obejmuje tylko część dochodów ujętych w księgach Urzędu na koncie 130 i przeksięgowanych na koniec roku na stronę Wn konta 800 w łącznej kwocie 38.374.871,10 zł. Na różnicę w kwocie 2.891.301,74 zł składają się dochody związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków europejskich,

- zmniejszenie funduszu z tytułu dotacji i środków na inwestycje wykazane w analizowanym zestawieniu według stanu na koniec 2015 r. w kwocie 7.102.071,48 zł jest o 3.574.024,54 zł wyższe od łącznej kwoty dotacji (1.056.216,29 zł) i środków na inwestycje (2.471.830,65 zł) przeksięgowanych na koniec roku z konta 810 na stronę Wn konta 800. W poz. 2.4 zestawienia, poza dotacjami udzielonymi z budżetu gminy i środkami na inwestycje w łącznej kwocie 3.528.046,94 zł, wykazano część dochodów w kwocie 2.877.697,66 zł pominiętych w poz. 2.2 zestawienia (bez kwoty 13.604,08 zł wykazanej w innych zmniejszeniach), wyksięgowaną wartość dokumentacji projektowej – 685.765 zł, którą należało wykazać jako inne zmniejszenia w poz. 2.9, oraz nieodpłatne przekazanie efektów termomodernizacyjnych w łącznej kwocie 10.561,88 zł, które należało wykazać jako wartość nieodpłatnie przekazanych środków trwałych i inwestycji w poz. 2.6.

Ustalenia dotyczące jednostkowego zestawienia zmian w funduszu Urzędu Miejskiego zamieszczone zostały na str. 35-37 protokołu kontroli. Wynika z nich jednocześnie, że do prawidłowości danych wykazanych w analizowanym sprawozdaniu według stanu na koniec 2014 r. uwag nie wniesiono.

W wyniku analizy jednostkowego bilansu MGOPS za 2015 r. stwierdzono, że całość aktywów stanowią należności krótkoterminowe wykazane w poz. B.I.4. „Pozostałe należności” w wysokości 1.969.087,73 zł. Uwzględniając wykazaną w informacjach uzupełniających kwotę odpisów aktualizujących należności w kwocie 738.663,20 zł otrzymujemy należności w kwocie 2.707.750,93 zł, tj. wyższej o 362,27 zł od salda Wn konta 221 wynoszącego 2.707.388,66 zł. Saldo konta 221 w podanej kwocie, na którą składają się wyłącznie należności od dłużników alimentacyjnych, jest o 158.834,79 zł wyższe od łącznej kwoty należności pozostałych do zapłaty ogółem wykazanych w kol. 9 i 10 sprawozdania Rb-27ZZ w wysokości 2.548.553,87 zł. Różnica ta wynika z ponownego ujęcia na koncie 221-1 należności już ujętych na koncie 221-2. W kwocie zobowiązań wykazanej według stanu na koniec 2015 r. w pasywach bilansu w poz. C.II.2 „Zobowiązania wobec budżetu” w wysokości 991.023,82 zł, zobowiązania z tytułu należności pobieranych od dłużników alimentacyjnych, w części stanowiącej dochody budżetu państwa, wynoszą 988.892,82 zł (saldo Ma konta 225-3). Kwota zobowiązań wynikających z salda konta 225-3 pokrywa się z  kwotą należności od dłużników alimentacyjnych z tytułu świadczeń wypłaconych przez gminę ze środków funduszu alimentacyjnego, wykazaną w cz. A sprawozdania Rb-27ZZ. W 2015 r. na koncie 221 przypisano należności od dłużników alimentacyjnych z tytułu wypłaconych w 2015 r. świadczeń w łącznej kwocie 327.117,96 zł, w korespondencji z kontem 225-3-1 – 196.270,77 zł i w korespondencji z kontem 720 – 130.847,19 zł. Przedstawione księgowania wskazują, że MGOPS w dalszym ciągu stosuje regulacje zamieszczone w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Zgodnie z § 7 ust. 2 tego rozporządzenia, należności realizowane na rzecz innych jednostek miały być ujmowane jako zobowiązania na rzecz tych jednostek. W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu z 5 lipca 2010 r. przepis ten nie został zamieszczony. W związku z tym księgowanie przypisu należności od dłużników alimentacyjnych z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, w części stanowiącej dochody budżetu państwa, zapisem Wn 221-4 – Ma 225-3-1 jest bezpodstawne. Właściwszym księgowaniem w tym przypadku jest zapis Wn 221-4 - Ma 720. Sposób ewidencji należności od dłużników alimentacyjnych stosowany w MGOPS nie zapewnia bowiem możliwości poprawnego ustalenia stanu i wykazania w sprawozdawczości zobowiązań. W MGOPS jako rzekome zobowiązania wobec budżetu państwa są bowiem traktowane należności obciążające dłużników alimentacyjnych z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Należy przy tym wskazać, że dla zminimalizowania negatywnego wpływu na wynik finansowy operacji zaliczania do przychodów należności w części dotyczącej budżetu państwa, niezbędne jest stosowanie odpisów aktualizujących należności od dłużników alimentacyjnych – str. 27-30 protokołu kontroli.

Jak wynika z ustaleń kontroli, wyłonionych w drodze przetargu nabywców nieruchomości nr 354/11 o pow. 0,1957 ha i nr 356/61 o pow. 0,1230 ha w ramach 6 przetargu oraz nr 356/38 o pow. 0,1603 ha w ramach 7 przetargu poinformowano telefonicznie o miejscu i terminie podpisania aktu notarialnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) organizator przetargu jest obowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu, a wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się bez usprawiedliwienia od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2 ustawy) – str. 50-52 protokołu kontroli.

Pisemne powiadamianie wyłonionych w przetargu nabywców nieruchomości o terminie i miejscu podpisania aktu notarialnego było elementem wystąpienie pokontrolnego wystosowanego 16 stycznia 2013 r., po poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Choroszcz. W odpowiedzi o sposobie realizacji zaleceń, pismem z dnia 12 lutego 2013 r., ówczesny Burmistrz wskazał, iż kandydaci na nabywców nieruchomości gminnych w ramach przetargu będą powiadamiani pisemnie o terminie i miejscu podpisania aktów notarialnych. Kierownik referatu geodezji wyjaśnił w trakcie niniejszej kontroli, że (…) zasady pisemnego doręczania często uniemożliwiają doprowadzenie do podpisania umowy notarialnej. Nabywcy nieruchomości zwykle są to osoby, które prowadzą szereg przedsięwzięć, co w znacznym stopniu utrudnia skoordynowanie daty podpisania umów. Stosowane przez nas w/w metody informacji umożliwiły doprowadzenie do podpisania umów we wszystkich przypadkach. Ponadto, naszym zdaniem realizacja zobowiązań budżetowych w danym roku jest istotniejsza od ewentualnego wpływu z tytułu zatrzymania wadium.

           Badaniem objęto umowy najmu lokali użytkowych obowiązujące w 2014 i 2015 r. Stwierdzono że przewidywały one, iż czynsz najmu może ulec zmianie w ciągu roku kalendarzowego o wielkość średniorocznego wskaźnika cen towarów i usług konsumpcyjnych za rok poprzedni. Komunikatem z dnia 15 stycznia 2014 r. Prezes GUS ogłosił średnioroczny wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych ogółem w 2013 r. w stosunku do 2012 r. w wysokości 100,9 (wzrost cen o 0,9%). Mając na uwadze przepis art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostki sektora finansów publicznych do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, w 2014 r. powinna być dokonana waloryzacja czynszu. W przypadku 6 badanych umów czynszu nie zwaloryzowano. Według ustaleń kontroli, w przypadku waloryzacji czynsz netto byłby wyższy w latach 2014-2015 łącznie o 390,48 zł – str. 53-60 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych w zakresie rozliczeń z najemcami lokali użytkowych wykazała, że:

a) w ewidencji księgowej (konto 221-1-3-237) prowadzonej dla czynszów z lokali użytkowych za 2014 i 2015 r. wykazano kwotę stanowiącą persaldo należności i nadpłat. W 2014 r. saldo Wn na początek roku wyniosło 66.794,12 zł a na koniec 2014 r. i początek 2015 r. – 54.529,24 zł. Na koniec 2015 r. saldo wynosiło 37.583,15 zł. Na podstawie prowadzonych ręcznie kartotek do tego konta ustalono, iż saldo Wn na początek 2014 r. wynosi 66.794,30 zł a saldo Ma 0,18 zł, na początek 2015 r. – Wn 54.529,54 zł i Ma 0,30 zł, natomiast na koniec roku Wn 37.583,45 zł i Ma 0,30 zł,

b) nie ujęto w księgach 2015 r. i – w konsekwencji – w sprawozdaniu Rb-27S za 2015 r. kwoty odsetek wynoszącej 58.378,75 zł, naliczonej od zaległości dłużnika z tytułu nieregulowanego czynszu z umowy najmu z dnia 1 października 2002 r. za lokal użytkowy położony w Klepaczach. Ustalono, że jeszcze w sprawozdaniu Rb-27S za marzec 2015 r. odsetki te były wykazane w par. 0920 „Pozostałe odsetki” oraz na koncie 221-1-21. Poleceniem księgowania z 30 czerwca 2015 r. zostały one wyksięgowane błędnym zapisem ujemnym Wn 221 – Ma 750. Stwierdzono, że Pan Burmistrz zawarł z dłużnikiem w dniu 18 maja 2015 r. umowę w sprawie rozłożenia na raty zaległości, w której dłużnik oświadczył, że z tytułu czynszu za lokal użytkowy posiada wobec gminy Choroszcz bezsporne i wymagalne zadłużenie w kwocie 46.323,40 zł plus należne na dzień 31 marca 2015 r. odsetki w kwocie 58.378,75 zł. Zadłużenie miało być spłacane w miesięcznych ratach po 2.000 zł. W myśl umowy Pan Burmistrz zobowiązał się umorzyć odsetki w kwocie 58.378,75 zł z chwilą spłacenia ostatniej raty, a warunkiem umorzenia jest terminowa spłata zaległości głównej. Należy zatem wskazać, iż na dzień zawarcia umowy, tj. 18 maja 2015 r., jak również do czasu kontroli, odsetki nie zostały formalnie umorzone, gdyż zgodnie z umową wierzyciel zobowiązał się umorzyć zaległość z tytułu odsetek z chwilą spłacenia ostatniej raty, a warunkiem umorzenia jest terminowa spłata powyższej zaległości. Z uwagi, iż dopiero w 2017 r. mija termin spłaty ostatniej raty, odsetki bezpodstawnie zostały usunięte z ewidencji. Wyksięgowanie ich może nastąpić dopiero po dokonaniu przez Pana Burmistrza formalnego umorzenia w przypadku zaistnienia przesłanek określonych umową. Ponadto rozłożona na raty należność nie została przeniesiona na konto 226 „Długoterminowe należności budżetowe”. Na koniec 2015 r. na koncie 226 powinna być ujęta kwota 30.323,40 zł dotycząca rat podlegających spłacie w latach przyszłych – str. 60-62 protokołu kontroli.

                      Ustalono nieprawidłowości w zakresie sposobu kalkulowania faktycznie poniesionych w 2015 r. kosztów centralnego ogrzewania Ośrodka Zdrowia w Złotorii, w którym wynajmowane są 2 lokale mieszkalne i 3 lokale użytkowe. W zakresie zużycia oleju opałowego przyjęto 3.188 litrów, zamiast 3.001 l odpowiadających jego faktycznemu zużyciu, według ustaleń zawartych na str. 64 protokołu kontroli. W kalkulacji nie uwzględniano zaś m.in. kosztów amortyzacji kotłowni oraz części wynagrodzenia pracownika Urzędu zajmującego się dozorem technicznym. Rozliczenie wykazało kwotę do zwrotu dla najemców w łącznej wysokości 4.300,25 zł.

Badając wpływy z najmu lokalu mieszkalnego na podstawie umowy z dnia 1 kwietnia 1995 r. (str. 65-66 protokołu kontroli) stwierdzono, że pierwotnie umowa przewidywała płatność czynszu miesięcznie z góry do 10 dnia miesiąca. Następnie aneksem z 31 lipca 2015 r. zmieniono termin płatności, określając że czynsz ma być płatny miesięcznie z góry do końca miesiąca poprzedzającego dany miesiąc. Mimo zmiany terminu płatności nie naliczano odsetek od wpłat, które miały miejsce po rozpoczęciu miesiąca.

           Badając zagadnienie opłat adiacenckich stwierdzono, iż uchwałą Nr XX/196/05 z 20 października 2005 r. Rada Miejska uchwaliła stawki opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej w wysokości 5% różnicy między wartością nieruchomości przed wybudowaniem lub modernizacją drogi a wartością po wybudowaniu, 10% różnicy w zakresie urządzeń wodociągowych i 15% różnicy w zakresie urządzeń kanalizacyjnych i gazociągowych, zaś uchwałą Nr XIII/66/07 z 20 października 2007 r. stawkę opłaty adiacenckiej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem w wysokości 25%. Uchwałami podjętymi w dniu 12 lutego 2016 r. Rada Miejska uchyliła te uchwały. Oznacza to, iż od 6 marca 2016 r. w gminie Choroszcz nie obowiązują stawki opłaty adiacenckiej. Z protokołu sesji Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 12 lutego 2016 r. wynika, że w 22 i 23 punkcie porządku obrad Sekretarz Gminy przedstawił projekty uchwał w sprawie uchylenia tych uchwał. Zgodnie z zapisami tego protokołu Sekretarz wyjaśnił Radzie, że chodzi o uchylenie Uchwały Nr X/66/07 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 29 października 2007 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem, która została podjęta po wprowadzeniu przepisu umożliwiającego naliczenie takiej opłaty adiacenckiej. Koszty, które gmina musi ponieść w zasadzie zrównały się z kosztami pozyskanymi. Sytuacja jest więc taka, że obciążamy mieszkańców kwotami, a gmina nie czerpie z tego korzyści (po dodaniu kosztów utrzymania pracownika, materiałów, korespondencji) stąd propozycja uchylenia tej uchwały. Natomiast w zakresie uchwały Nr XX/196/05 z dnia 20 października 2005 r. Sytuacja jest podobna – w uchwale tej ustalono stawki procentowe odpowiednio w zależności od rodzajów urządzeń infrastruktury technicznej: 5, 10 i 15%. Z różnych przyczyn ta opłata nie była pobierana w takiej formie. Rada Miejska podjęła tą uchwałę mając na uwadze dochody gminy – przez pewien czas nie było możliwości jej pobierania, a jak się pojawiły to okazało się, że przy stawkach z uchwały nie pozyskamy dochodów, jest to tylko koszt dla gminy i mieszkańców - stąd propozycja uchylenia tej uchwały.

W odpowiedzi na pytania kontrolujących odnośnie złożenia projektów tych uchwał Sekretarz wyjaśnił, iż w przypadku opłaty „podziałowej”, gmina Choroszcz była jedną z pierwszych, które postanowiły korzystać z tej możliwości uzyskiwania dochodów. Jednak najpierw ustawowe obniżenie stawki, a następnie zmiana orzecznictwa spowodowała, że np. w roku 2015 uzyskiwane dochody, pomimo stawki w wysokości 25%, nie odbiegały od kosztów, jakie w tym zakresie musiały być poniesione. Podobnie jest w przypadku opłat wynikających z budowy infrastruktury technicznej. Spełnienie warunków umożliwiających pobór opłat, narzuconych przez orzecznictwo tj. np. konieczność budowy elementów przyłączy, bez których wybudowana sieć w ulicy, rzekomo nie stwarza warunków do przyłączenia nieruchomości, sprawiają, że dochody gminy z tego tytułu stały się dochodami pozornymi! Nie dość, że koszty poboru samej opłaty stawiają pod znakiem zapytania zasadność tego poboru, to w/w warunki dodatkowo podwyższają koszt budowy infrastruktury. Kierunek zmian, jaki wykształcił się w tych sprawach w orzecznictwie administracyjnym, w mojej ocenie wynika z faktu, że wójt, burmistrz, prezydent, będąc organem w I instancji, nie może uczestniczyć w postępowaniu odwoławczym i skargowym na prawach strony. Sytuacja ta pozbawia gminy możliwości skutecznej obrony własnych argumentów i negatywnie wpływa na obiektywność orzeczeń – str. 67-68 protokołu kontroli.

Opłaty adiacenckie stanowią prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródła dochodów gminy, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f ) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198, ze zm.). Postanowienia art. 98a ust. 1 i art. 146 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają możliwości odstąpienia przez radę gminy od uchwalenia obowiązującej na terenie gminy stawki opłaty. Określenie stawki jest obowiązkiem rady gminy, o czym świadczy zwrot wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 lutego 2014 r. (I OSK 849/12) Mimo że w art. 98a u.g.n. użyto określenia, że organ może ustalić opłatę, to jednak w istocie oznacza to, że jest on zobowiązany do jej wymierzenia, chyba że istnieją uzasadnione powody odstąpienia od jej nałożenia (np. gdy wzrost wartości nieruchomości jest tak niewielki, że koszty postępowania mogą być wyższe niż należna opłata). Odnosząc się do tezy wyroku oraz wyjaśnienia Sekretarza Gminy należy wskazać, że organ stanowiący gminy ma możliwość modyfikowania stawek w granicach ustawowego upoważnienia. Nie budzi wątpliwości, że przyjęcie stawki na poziomie 5% czy 10% wzrostu wartości nieruchomości czyni ekonomicznie bezzasadnym ustalanie opłaty. Rada powinna zatem uchwalić stawkę uzasadniającą ekonomicznie ustalanie opłaty w reprezentatywnych przypadkach. Wystąpienie przypadków umożliwiających ustalenie istotnych dochodów z opłat, w szczególności z tytułu podziału nieruchomości, jest – w ocenie Izby – bardzo prawdopodobne ze względu na położenie gminy Choroszcz.

Badając prawidłowość pobierania opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdzono błędne naliczenie w decyzji nr BA – III.6852.171.2015 z dnia 7 sierpnia 2015 r. opłaty za umieszczenie rurociągu światłowodowego w pasie drogi gminnej Choroszcz-Jeroniki-Łyski i Choroszcz-Sienkiewicze-Krupniki, którą ustalono w wysokości 1.363,50 zł za pierwszy rok umieszczenia linii energetycznej oraz w takiej samej wysokości za poszczególne lata. Kontrola wykazała, że prawidłowo opłata za 2015 r. powinna wynosić 493,10 zł, zawyżono ją zatem o 870,40 zł. W wyniku kontroli postanowieniem z 10 listopada 2016 r. sprostował Pan z urzędu błąd rachunkowy w ww. decyzji, ustalając wysokość opłaty za 2015 r. na właściwą kwotę 493,10 zł – str. 75-76 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetowych gminy badaniu poddano również dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru wskazanych dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych i wykazała nieprawidłowości opisane w protokole kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.), której zasady prowadzenia określone są w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Pozwoliło to ustalić, że ewidencja podatkowa prowadzona za pomocą systemu informatycznego nie spełnia wszystkich warunków przewidzianych w § 5 wymienionego rozporządzenia. Główną nieprawidłowością jest brak możliwości eksportu danych do pliku w formacie przewidzianym przez przytoczony przepis – str. 86 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli należności z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych stwierdzono, że podatnik prowadzący działalność gospodarczą w zakresie świadczeń usług zdrowotnych, opisany na str. 93-95 protokołu kontroli, zaniżył deklarowany podatek od nieruchomości o kwotę 132.747,17 zł. Wskazana kwota zaniżonego podatku od nieruchomości wynika między innymi z opodatkowania gruntów o powierzchni 51.376 m2 stawką przewidzianą dla kategorii gruntów określonych jako pozostałe. Ustawodawca w art. 5 ust. 1 pkt 2 lit. d) ustawy o podatkach i opłatach lokalnych przewidział odrębną stawkę tylko dla budynków związanych z udzielaniem świadczeń zdrowotnych w rozumieniu przepisów o działalności leczniczej, zajętych przez podmioty udzielające tych świadczeń. Niewątpliwie udzielanie świadczeń zdrowotnych jest również formą działalności gospodarczej. Skoro zatem ustawodawca dla opodatkowania gruntów związanych z taką działalnością nie przewidział odrębnej stawki podatkowej, powinny być one opodatkowane stawką przewidziana dla gruntów związanych z działalnością gospodarczą, w tym przypadku stawką 0,71 zł za m2 gruntu. Organ podatkowy w ramach czynności sprawdzających, do których obligują go przepisy art. 272 Ordynacji podatkowej, nie wyjaśnił czym kierował się podatnik stosując taki sposób ich opodatkowania. Nieprawidłowości stwierdzono również przy ujawnieniu przez podatnika w złożonej deklaracji przedmiotów opodatkowania jako zwolnionych na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych. Przywołany przepis zwalnia z opodatkowania grunty i budynki wpisane indywidualnie do rejestru zabytków, pod warunkiem ich utrzymania i konserwacji, zgodnie z przepisami o ochronie zabytków, z wyjątkiem części zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej. Jak już wspomniano, udzielanie świadczeń zdrowotnych jest rodzajem działalności gospodarczej. Podatnik natomiast zadeklarował jako zwolnione na podstawie tego przepisu 105.430 m2 gruntów oraz 8.610 m2 budynków. Kontrolowany organ podatkowy nie posiada danych potwierdzających, iż podatnik nie wykonuje w budynkach wpisanych do rejestru zabytków takiej działalności. Ponadto stwierdzono, że decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Białymstoku L. dz. KL.WKZ. – 5340/9/84 Nr rejestru 521 z dnia 20 sierpnia 1984 r. wpisano do rejestru zabytków jedynie budynki, natomiast co do gruntów określa ona tylko „granice strefy ochrony konserwatorskiej”, co nie jest równoznaczne z wpisaniem ich do rejestru zabytków. Ustalono również, że podatnik nie zadeklarował do opodatkowania żadnych budowli związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej. Wydaje się niemożliwe, aby podatnik takowych nie posiadał ze względu na specyfikę prowadzonej działalności – do jej wykonywania są mu niewątpliwie potrzebne np. instalacje wodno-kanalizacyjne, parkingi, itp.

Nieprawidłowości stwierdzono również w deklaracji złożonej przez podatnika wskazanego na str. 95 protokołu kontroli, gdzie deklaruje on powierzchnię budynków 280,86 m2 do  opodatkowania stawką jak za budynki pozostałe. Podobnie jak w przypadku podatnika prowadzącego działalność w zakresie świadczenia usług zdrowotnych nie potrafiono kontrolującemu wyjaśnić, dlaczego organ podatkowy takie opodatkowanie budynków uznał za prawidłowe, skoro podatnik jest osobą prawną prowadzącą działalność gospodarczą. Ze względu na rodzaj prowadzonej przez niego działalności gospodarczej można założyć, iż powinien być opodatkowany stawką przewidzianą dla budynków zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie obrotu kwalifikowanym materiałem siewnym, to jest 10,61 zł. W takim wypadku zaniżył on deklarowany podatek o 1.572,81 zł. Z kolei w przypadku deklaracji złożonej przez kontrolowaną jednostkę stwierdzono, iż nie można ustalić poprawności danych w niej zawartych a w szczególności powierzchni zadeklarowanych gruntów zwolnionych uchwałą Rady Miejskiej w Choroszczy. Kontrolującemu udostępniono dane z ewidencji gruntów i budynków dotyczące roku 2016. Ze względu na prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku aktualizację ewidencji gruntów i budynków dane te różnią ze stanem z roku 2015 – str. 96 protokołu kontroli.

W zakresie dochodów z tytułu podatku od nieruchomości w grupie osób fizycznych stwierdzono szereg nieprawidłowości wskazanych na str. 101-103 protokołu kontroli. Do najpoważniejszych z nich należy zaliczyć 10 przypadków błędnego wyliczenia udziałów w gruntach przy wyodrębnieniu własności lokali mieszkalnych w budownictwie wielorodzinnym. Stwierdzono również przypadki opodatkowania współwłasności z naruszeniem art. 3 ust. 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który wskazuje, iż jeżeli nieruchomość lub obiekt budowlany stanowi współwłasność lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, to stanowi odrębny przedmiot opodatkowania, a obowiązek podatkowy od nieruchomości lub obiektu budowlanego ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach. Ustalono także przypadki nie złożenia informacji podatkowych na podatek od nieruchomości, co opisano również w punkcie dotyczącym podatku rolnego. Takie zachowanie podatników stanowi naruszenie zasad określonych w art. 6 ust. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który nakazuje osobom fizycznym, z zastrzeżeniem ust. 11, złożyć właściwemu organowi podatkowemu informację o nieruchomościach i obiektach budowlanych, sporządzoną na formularzu według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia wystąpienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku podatkowego w zakresie podatku od nieruchomości lub od dnia zaistnienia zdarzenia.

Uchybienia w wymiarze podatku od nieruchomości stwierdzono, również w czasie badania wymiaru podatku rolnego w grupie podatników, którym wymierzono podatki w formie łącznego zobowiązania pieniężnego:

a) siedem przypadków niezłożenia przez podatników informacji na podatek od nieruchomości;

b) pojedynczy przypadek zaniechania zgłoszenia przez osobę  fizyczną do opodatkowania gruntów, na których posadowiono wieżę GSM należącą do firmy świadczącej usługi telekomunikacyjne. W dniu podpisania protokołu okazano informację na podatek od nieruchomości złożoną 29 grudnia 2016 r., w której wykazano 190,20 m2 gruntów związanych z działalnością gospodarczą od 2011 r. – str. 111 protokołu kontroli;

c) pojedynczy przypadek złożonej informacji podatkowej, w której podatnik wykazał między innymi budowle o wartości 46 zł, jako związane z prowadzeniem działalności gospodarczej. W decyzji wymiarowej opodatkowano je jako budynki pozostałe, a podaną  wartość przyjęto jako metraż. Z dokumentacji nie wynika również, aby podatnik prowadził działalność gospodarczą. Prawdopodobnie złożył błędnie informację podatkową. W dniu podpisania protokołu okazano nową, prawidłową informację podatkową złożoną przez podatnika 13 grudnia 2016 r.

Kontroli poddano również prawidłowość wymiaru podatku rolnego i w jej wyniku ustalono szereg nieprawidłowości w opodatkowaniu osób fizycznych, którym wymierzono podatki lokalne w formie łącznego zobowiązania pieniężnego, opisane na str. 108-110 protokołu kontroli. Do poważniejszych należy zaliczyć:

a) wskazany na str. 108 protokołu kontroli przypadek błędnego ustalenia podstawy opodatkowania. Prawidłowa wartość powinna wynieść 3,1575 ha przeliczeniowego natomiast w decyzji podatkowej ustalono ją jako 3,1640 ha. Stwierdzono ponadto, iż wymierzono podatek od nieruchomości w kwocie 33 zł za powierzchnię 60 m2 budynku mieszkalnego, który nie został wykazany w złożonej informacji podatkowej;

b) siedem przypadków niezłożenia przez podatników informacji podatkowych na podatek rolny wymaganych treścią art. 6a ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617, ze zm.);

c) pojedynczy przypadek niedokonania w systemie informatycznym obsługującym ewidencję księgowa podatków i opłat przypisu podatku na podstawie decyzji wymiarowej skutecznie dostarczonej. Spowodowało to, iż wnoszone przez podatnika wpłaty rat podatków księgowane były jako nadpłaty. W trakcie kontroli pracownicy kontrolowanej jednostki usunęli tę nieprawidłowość;

d) pojedynczy przypadek nieujawnienia przez podatnika pełnej powierzchni posiadanych użytków rolnych, co przy braku reakcji organu podatkowego oznacza brak czynności sprawdzających prowadzonych w zakresie wskazanym treścią art. 272 Ordynacji podatkowej – str. 109 protokołu kontroli;

e) pojedynczy przypadek błędnego wpisania ogólnej powierzchni gruntów podczas gdy podatnik nie spełniał normy obszarowej gospodarstwa rolnego, w rezultacie czego zawyżono podatek rolny o kwotę 27 zł – str. 109 protokołu kontroli;

f) dwa przypadki błędnego opodatkowania gruntów będących we współwłasności polegające na odłączeniu udziałów we współwłasności i dołączenie ich do gruntów podatników będących ich wyłączną własnością, co stanowi naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy o podatku rolnym, który stwierdza, iż jeżeli grunty stanowią współwłasność lub znajdują się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowią odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem rolnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach (posiadaczach);

g) pojedynczy przypadek wadliwej prezentacji w informacji podatkowej areału gruntów podlegających opodatkowaniu. Podatnik ujawnia 0,3133 ha użytków rolnych, natomiast według danych z ewidencji gruntów i budynków posiada powierzchnię 0,435 ha.

Kontroli poddano również prawidłowość osiągania dochodów z tytułu podatku leśnego. W jej wyniku stwierdzono m.in., iż w stosunku do podatnika wskazanego na str. 113 protokołu kontroli nie można było dokonać weryfikacji poprawności zadeklarowanych przez niego powierzchni lasów. Dane, które udostępniono kontrolującemu pochodzą z roku 2016 i ze względu na prowadzoną przez Starostwo Powiatowe w Białymstoku aktualizację klasyfikacji gruntów powierzchnie lasów różnią się od tych, które znajdują się w deklaracji złożonej przez podatnika. Nieprawidłowości ustalono w deklaracji złożonej przez kontrolowaną jednostkę. Według danych z ewidencji gruntów i budynków podatnik jest we władaniu lasów o powierzchni 13,313 ha, a w złożonej deklaracji podatkowej ujawnia tylko powierzchnię 5,4691 ha. W oświadczeniu złożonym przez pracownika Urzędu Miejskiego odpowiedzialnego za złożenie deklaracji podatkowej podniesiono, iż ujawnione zostały tylko te lasy, które są własnością gminy Choroszcz. Pozostałe lasy są własnością Skarbu Państwa z zapisem władania Gminy Choroszcz, więc zgodnie z art. 74 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poz. 2100, ze zm.) powinny one przejść w okresie jednego roku od wejścia ustawy w z życie w zarząd Lasów Państwowych. Kontrolujący jednakże stwierdza, iż przyjmując punkt widzenia kontrolowanego organu podatkowego, powinien on wszcząć postępowanie podatkowe, którego wynikiem powinno być zadeklarowanie tych powierzchni lasów przez odpowiednie jednostki organizacyjne Lasów Państwowych. Na podstawie okazanej w czasie kontroli dokumentacji nie stwierdzono, aby organ podatkowy prowadził względem Lasów Państwowych działania w celu opodatkowania wyżej wymienionych lasów – str. 114 protokołu kontroli. Nieprawidłowości zostały stwierdzone również w  opodatkowaniu podatkiem leśnym osób fizycznych, czego dokonano przy badaniu poprawności wymiaru podatków lokalnych w formie łącznego zobowiązania pieniężnego. Były to 3 przypadki niezłożenia przez podatników informacji podatkowych wymaganych treścią art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374, ze zm.). Z przywołanego przepisu wynika, że osoby fizyczne, z zastrzeżeniem ust. 7, są obowiązane złożyć organowi podatkowemu, właściwemu ze względu na miejsce położenia lasu, informacje o lasach, sporządzone na formularzach według ustalonego wzoru, w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie albo wygaśnięcie obowiązku w podatku leśnym, lub o zaistnieniu zmian. Ustalono również pojedynczy przypadek błędnego opodatkowania współwłasności, gdzie w lasach stanowiących współwłasność wyodrębniono udziały i dołączono do własności podatnika, co stanowi naruszenie zapisów art. 2 ust. 4 ustawy o podatku leśnym, który stwierdza, że jeżeli las jest współwłasnością lub znajduje się w posiadaniu dwóch lub więcej podmiotów, stanowi wówczas odrębny przedmiot opodatkowania podatkiem leśnym, a obowiązek podatkowy ciąży solidarnie na wszystkich współwłaścicielach lub posiadaczach.

Z kolei badanie działań służb organu podatkowego w zakresie ewidencji księgowej podatków i opłat lokalnych, prowadzone w kontekście ich zgodności z wymogami ustawy o rachunkowości i przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375), pozwoliło stwierdzić:

a) jednostkowe przypadki wypełniania długopisem przez inkasenta kopii kwitariuszy służących do poboru zobowiązań podatkowych – str. 126 protokołu kontroli,

b) jednostkowy przypadek dokonania przeksięgowania kwoty nadpłaconego podatku z konta jednego podatnika na konto innego podatnika – str. 137 protokołu kontroli,

c) jednostkowy przypadek dokonywania odpisów na analitycznym koncie podatkowym podatnika bez uprzedniego wydania decyzji podatkowych, przez co dokonano naruszenia § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia, z którego wynika, iż do udokumentowania odpisów służą między innymi decyzje podatkowe – strona 137 protokołu kontroli,

d) nieliczne przypadki, opisane na str. 137 protokołu kontroli, wskazujące na prowadzenie ewidencji księgowej w szczegółowości do przedmiotów opodatkowania a nie na podatników w danym podatku. Takie postępowanie stoi w sprzeczności z § 11 ust. 4 pkt 2 przywołanego rozporządzenia, które nakazują prowadzić odrębne konto w każdym podatku dla każdego podatnika i inkasenta,

e) jednostkowy przypadek, opisany na str. 101 protokołu kontroli, dotyczący sytuacji gdy ustała jedna współwłasność a na tych samych gruntach powstała nowa – dokonano zaksięgowania należności dotyczących nowo powstałej współwłasności na analitycznym koncie podatkowym już nie istniejącej.

Przeprowadzona kontrola nie mogła ocenić poprawności sporządzenia sprawozdania Rb-PDP za 2015 rok ze względu na brak historycznych danych geodezyjnych dotyczących gruntów zwolnionych z podatku od nieruchomości przez Radę Miejską w Choroszczy. Dane udostępnione podczas kontroli odzwierciedlały stan bieżący, który różnił się od danych, na podstawie których sporządzono sprawozdanie – str. 139 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, iż pobierana od mieszkańców „opłata śmieciowa” nie pokrywa wydatków z tytułu funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi. Dochody ewidencjonowane w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami” wyniosły w 2015 r. ogółem 683.889,73 zł, w tym w par. 049 „Wpływy z innych lokalnych opłat…” 678.088,73 zł (przy należnościach wynoszących 7.740 zł i nadpłatach 4.665,11 zł). Wydatki związane z funkcjonowaniem systemu gospodarki odpadami ujęte w rozdz. 90002 wyniosły 735.579,45 zł. Za 2015 r. powstała więc nadwyżka wydatków na funkcjonowanie systemu nad dochodami z opłat w wysokości 57.490,72 zł, której nie da się uzasadnić niską ściągalnością opłat. Dochody z opłat pokryły w 2015 r. około 92% kosztów funkcjonowania systemu – str. 76-77 protokołu kontroli.

Z kolei w 2016 r. – co ustalono na podstawie analizy danych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S za grudzień 2016 r. posiadanych przez RIO w Białymstoku – gmina uzyskała dochody z opłat za gospodarowanie odpadami w wysokości 694.894,12 zł, na plan 700.000 zł. Natomiast w zakresie wydatków na zadania wynikające z art. 6r ust. 2-2c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) w uchwale budżetowej na 2016 r. zaplanowano, po zmianach, kwotę 963.321 zł. Wykonane w 2016 r. wydatki na te cele wyniosły według sprawozdawczości 828.253,71 zł. Ujemna różnica między dochodami z opłat a wydatkami na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami wyniosła zatem za 2016 r. 133.359,59 zł, co odpowiada sfinansowaniu wskazanych kosztów opłatami na poziomie 83,9%. Jak wynika z analizy sprawozdawczości za 2016 r., sama kwota wydatków w par. 4300 „Zakup usług pozostałych”, dotycząca usługi odbioru i zagospodarowania odpadów, przekraczała w 2016 r. uzyskane dochody z opłat, wyniosła bowiem 742.176,45 zł. Pozostałe wydatki stanowiły koszty obsługi systemu gospodarki odpadami (przede wszystkim wynagrodzenia pracowników z pochodnymi).

Stosownie do art. 6r ust. 2 ustawy z pobranych opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi gmina pokrywa koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami komunalnymi. Potwierdzają to tezy orzecznictwa. Między innymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 6 listopada 2013 r. (sygn. akt I SA/Bk 127/13) stwierdził, że W świetle powyższych przepisów nie budzi wątpliwości, że rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie stawek opłaty za gospodarowanie odpadami jest zobowiązana do dokonania rzetelnej i wnikliwej kalkulacji wysokości stawki, tak aby pobierane opłaty pokrywały rzeczywiste koszty związane z funkcjonowaniem systemu zagospodarowania odpadami na terenie gminy. Prawidłowo skalkulowana opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi powinna z jednej strony zapewniać sprawne funkcjonowanie systemu odbioru odpadów na terenie gminy, z drugiej zaś nie powinna stanowić źródła dodatkowych zysków gminy. Rzetelna kalkulacja wysokości opłat powinna w szczególności uwzględniać liczbę mieszkańców gminy, ilość wytwarzanych na terenie gminy odpadów komunalnych oraz koszty funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami, na który składają się koszty odbierania, transportu, zbierania, odzysku i unieszkodliwiania odpadów komunalnych, tworzenia i utrzymania punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługi administracyjnej tego systemu.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia pracowników Urzędu Miejskiego wykazała, że pracownicy zajmujący kierownicze stanowiska otrzymywali w 2015 r. dodatki specjalne. Analizując uzasadnienia przyznania dodatków stwierdzono, że dodatek dla Skarbnika Gminy w wysokości 10% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego (na okres od 4 marca do 31 grudnia 2015 r.) przyznał Pan z tytułu powierzenia dodatkowych zadań związanych z jednoczesnym pełnieniem funkcji Skarbnika Gminy i kierownika referatu finansowego. W regulaminie organizacyjnym Urzędu Miejskiego określono, że Skarbnik jest kierownikiem referatu finansowego. Wynika stąd, że dodatek specjalny został przyznany Skarbnikowi za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków. Pismem z 22 stycznia 2016 r. z tytułu zwiększenia obowiązków służbowych związanych z wdrożeniem nowych przepisów prawnych odnoszących się do gospodarki finansowej gminy na okres od 1 stycznia do 31 grudnia 2016 r. przyznał Pan ponownie Skarbnikowi dodatek specjalny w wysokości 10% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie. Pismem z dnia 15 kwietnia 2016 r., z takim samym uzasadnieniem, przyznał Pan Skarbnikowi dodatek specjalny w wysokości 20% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego łącznie.

Zgodnie z § 8 regulaminu wynagradzania pracowników Urzędu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań o wysokim stopniu złożoności lub odpowiedzialności kierownik urzędu może przyznać pracownikowi, na czas określony, dodatek specjalny. Również w myśl art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Pełnienie przez Skarbnika funkcji kierownika referatu finansowego ma charakter stały – według regulaminu organizacyjnego – a nie okresowy.

W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że w marcu 2015 roku nastąpiła zmiana na stanowisku Skarbnika Gminy Choroszcz będącego jednocześnie Kierownikiem Referatu Finansowego Urzędu Miejskiego w Choroszczy. W związku z zatrudnieniem Pani (…) musiała zapoznać się ze strukturą – nie tylko Gminy Choroszcz, ale i Referatu Finansowego, dokonać przeglądu kadrowego i organizacyjnego Referatu. (…) w 2016 roku dokonano zmian przepisów prawnych odnoszących się do gospodarki finansowej samorządu gminnego – dotyczy to między innymi takich ustaw; jak: o samorządzie gminnym, o finansach publicznych, o rachunkowości, o podatku od towarów i usług (jego centralizacja),ordynacja podatkowa (zasady liczenia odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, podatku od nieruchomości od budynków i gruntów), prawo zamówień publicznych, o systemie oświaty, o podatku dochodowym od osób fizycznych. Zmiany te wymagały ze strony Skarbnika dostosowanie wewnętrznych regulacji prawnych do nowelizowanych ustaw i rozporządzeń – str. 140-143 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość wypłat diet radnych ustalono, iż zgodnie z uchwałą Nr II/13/14 Rady Miejskiej w Choroszczy z dnia 8 grudnia 2014. r. w sprawie ustalenia wysokości diet radnym, zryczałtowana miesięczna dieta ulega obniżeniu o 10% za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność radnego na sesji lub posiedzeniu komisji, nie więcej niż o 20% miesięcznie, a za nieobecność usprawiedliwioną uważa się nieobecność udokumentowaną zwolnieniem lekarskim lub wynikającą z innych przypadków losowych. Kontrola wykazała, iż nieobecni radni usprawiedliwiali nieobecności poprzez pisma kierowane do przewodniczących komisji (w przypadku posiedzeń komisji) i do przewodniczącego Rady Miejskiej (w przypadku sesji). W badanym okresie wszystkie nieobecności zostały usprawiedliwione, a dotyczyły: opieki nad 7-miesięcznym dzieckiem, dziennego pobytu w szpitalu, bardzo ważnych badań lekarskich dotyczących mojej choroby, bardzo ważnych obowiązków służbowych związanych z końcem roku budżetowego, zaplanowanego wyjazdu z rodziną do Krakowa. Treść usprawiedliwień wskazuje, że nie wszystkie okoliczności można uznać za przypadki losowe. W szczególności dotyczy to obowiązków związanych z końcem roku czy planowanego wyjazdu – str. 144-147 protokołu kontroli.

           Badając postepowanie o udzielenie zamówienia publicznego na wykonanie usług sprzętowo-transportowych w ramach bieżącego utrzymania dróg na terenie miasta i gminy Choroszcz stwierdzono, iż w protokole postępowania zamawiający podał jako kwotę, którą zamierza przeznaczyć na sfinansowanie zamówienia, 125.000 zł. Do upływu terminu składania ofert wpłynęła jedna oferta – Spółdzielni Kółek Rolniczych w Choroszczy – opiewającą na 157.360,05 zł. Wybranego w postępowaniu wykonawcę powiadomiono o wyborze najkorzystniejszej oferty pismem z 7 stycznia 2016 r. Jak wynika z ustaleń kontroli, w zawiadomieniu wskazano, iż cena oferty mieści się w kwocie, jaką zamawiający może przeznaczyć na realizację zadania, mimo że w rzeczywistości była wyższa o 32.360,05 zł. Umowę zawarto 18 stycznia 2016 r. za wynagrodzeniem 125.000 zł (a więc niewynikającym z oferty). W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że umowa (…) opiewała na kwotę 125.000 zł, tj. na podstawie mniejszych ilości szacunkowych poszczególnych robót (zmniejszony zakres robót) niż te, które były przedstawione w ofercie Wykonawcy. Oferta Wykonawcy (na kwotę 32.360,05 zł większą) była wyliczona na podstawie szacunkowych ilości które służyły tylko do oceny ofert. Należy zwrócić uwagę, że wobec szczegółowego – rodzajowo i ilościowo – opisu przedmiotu zamówienia określonego w specyfikacji istotnych warunków zamówienia (przytoczonego w protokole kontroli), zawarcie umowy z wykonawcą na inny zakres rzeczowy robót powinna mieć umocowanie w stosownych ustaleniach co do korekty tego zakresu w celu doprowadzenia wynagrodzenia do poziomu środków, którymi dysponuje wykonawca. Tezom zawartym w wyjaśnieniu przeczy wskazywanie wykonawcy, że cena jego oferty mieści się w kwocie przeznaczonej na finansowanie zamówienia. Przywołane w wyjaśnieniu „szacunkowe ilości” stanowiły w istocie określenie przedmiotu zamówienia, który zgodnie z art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.) powinien być opisany w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, uwzględniający wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na treść oferty. Jeżeli zamiarem zamawiającego było tylko dokonanie oceny oferowanych cen jednostkowych za poszczególne rodzaje robót (bez konkretnego określania ich zakresu podlegającego realizacji), to odpowiednie sformułowania powinny znaleźć się w treści specyfikacji – str. 171-172 protokołu kontroli.

Odnośnie dokumentacji inwentaryzacyjnej aktywów trwałych dotyczącej m.in. rozliczenia i ustalenia różnic inwentaryzacyjnych, dokonania ich weryfikacji oraz sporządzenia protokołu z przeprowadzenia inwentaryzacji stwierdzono, iż formalnie rozliczenie inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2015 r. zostało zaopiniowane przez Skarbnika i zatwierdzone przez Pana Burmistrza dopiero w listopadzie 2016 r. (w trakcie kontroli). Z dokumentu o nazwie „Ewidencja arkuszy spisowych za 2015 r.” (brak daty sporządzenia, dokument podpisany przez przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej, Skarbnika i Pana Burmistrza) wynika, że stan księgowy kont 011, 013, 020, 234 i 310 jest zgodny ze stanem faktycznym na dzień 31 grudnia 2015 r. ustalonym w drodze inwentaryzacji. Powyższe świadczy, iż porównania stanu ewidencyjnego z ustalonym w drodze inwentaryzacji dokonano albo nierzetelnie albo już po rozliczeniu inwentaryzacji w księgach, gdyż w wyniku inwentaryzacji stwierdzono różnice dotyczące składników ewidencjonowanych na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe”, polegające na niedoborach o wartości 1.322,84 zł i nadwyżkach o wartości 7.151 zł.

Obowiązki i uprawnienia komisji inwentaryzacyjnej wynikają z § 5 ust. 2 instrukcji inwentaryzacyjnej, wprowadzonej zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 28 grudnia 2015 r. Zasady ustalania ewentualnych różnic inwentaryzacyjnych, ich wyjaśnienia oraz sporządzania protokołu z weryfikacji różnic wynikają natomiast z § 10 instrukcji. Według § 10 ust. 7 instrukcji przewodniczący komisji inwentaryzacyjnej przedkłada Skarbnikowi za pośrednictwem głównego księgowego UM w Choroszczy protokół wraz z dokumentami inwentaryzacyjnymi do zaopiniowania. Protokół zaopiniowany przez radcę prawnego przekazywany jest Burmistrzowi do akceptacji, który podejmuje ostateczną decyzję co do sposobu rozliczenia i zaksięgowania różnic inwentaryzacyjnych. Na pytanie, czy miało miejsce otrzymanie od przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej arkuszy spisu z natury z inwentaryzacji środków trwałych przeprowadzonej na dzień 31 grudnia 2015 r., celem dokonania wyceny składników majątku i ustalenia różnic, a następnie protokołu wraz z dokumentami inwentaryzacyjnymi celem zaopiniowania, Skarbnik wyjaśnia, że arkusze spisu z natury zostały przekazane przez Przewodniczącego Komisji Inwentaryzacyjnej bezpośrednio na stanowiska pracy w Referacie Finansowym do Pani (…) i Pani (…) celem dokonania porównania z ewidencją księgową, ustalenia różnic i wyceny majątku. Czynności te zostały wykonane. Sprawozdanie końcowe Przewodniczącego Komisji Inwentaryzacyjnej zostało mi złożone w dniu 23 listopada 2016 r. i po zaopiniowaniu przeze mnie – zatwierdzone przez Burmistrza (...) Sprawozdanie końcowe potwierdziło stan arkuszy spisowych, które do dnia 28 lutego 2016 r. zostały złożone do Referatu Finansowego. Skarbnik wyjaśniła także, iż w wyniku przeprowadzonej inwentaryzacji, różnice inwentaryzacyjne, po weryfikacji złożonych wyjaśnień zostały rozliczone w księgach za 2015 rok. Z załączonego do wyjaśnienia sprawozdania przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej z przebiegu inwentaryzacji na dzień 31 grudnia 2015 r. wynika, że stwierdzone różnice inwentaryzacyjne dotyczyły pozostałych środków trwałych. Sprawozdanie zostało pozytywnie zaopiniowane przez Skarbnika 25 listopada 2016 r. i zatwierdzone przez Pana Burmistrza 28 listopada 2016 r. Ze sprawozdania wynika także, iż przekroczenie zakładanego terminu nastąpiło z uwagi na bardzo rozległy teren, na którym znajdują się powierzone składniki mienia, a także fakt, że członkowie zespołów spisowych nie zostali na czas prowadzenia prac spisowych odciążeni w pozostałym zakresie obowiązków służbowych. Wskazać należy, że z systematyki treści instrukcji inwentaryzacyjnej wynika, iż dokumentacja przedkładana przez przewodniczącego komisji inwentaryzacyjnej celem zaopiniowania powinna stanowić podstawę podjęcia przez Pana decyzji co do rozliczenia inwentaryzacji i zaksięgowania ewentualnych różnic inwentaryzacyjnych. Mając na uwadze wymóg ujęcia różnic w księgach tego roku, na który przypada termin inwentaryzacji (art. 27 ust. 2 ustawy o rachunkowości), przedkładanie tej dokumentacji do zaopiniowania w listopadzie roku następującego po roku, na który przypadał termin inwentaryzacji, uniemożliwia prawidłowe wykonanie obowiązków wynikających z art. 27 ust. 2 ustawy. Zaksięgowanie różnic w księgach 2015 r. musiało zatem odbyć się w innym trybie niż przewidziany Instrukcją.

Podczas inwentaryzacji przeprowadzonej według stanu na 31 grudnia 2015 r. w arkuszach spisu z natury nie umieszczano numerów inwentarzowych, wbrew § 6 ust. 5 lit. b) instrukcji inwentaryzacyjnej. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym po poprzedniej kontroli kompleksowej, w dniu 16 stycznia 2013 r., wskazano, że w arkuszach spisowych dokumentujących inwentaryzację przeprowadzoną na koniec 2011 r. brak było numerów inwentarzowych lub fabrycznych spisywanych składników majątkowych, czym naruszono zasady określone obowiązującymi wówczas przepisami wewnętrznymi. Odpowiedź byłego Burmistrza sugerowała, że uchybienie to zostało wyeliminowane – str. 174-176 protokołu kontroli.

W zakresie gospodarki zapasami materiałowymi w polityce rachunkowości ustalono, że:

- prowadzi się ewidencję analityczną: wartościową, wartościowo-ilościową w komórce księgowości oraz ilościową w magazynie przez pracownika materialnie odpowiedzialnego za stan magazynu,

- materiały zakupione do bieżącego użytku, jeśli nie są objęte gospodarką magazynową, księgowane są bezpośrednio w koszty,

- pozostałość materiałów (nie dotyczy materiałów biurowych) podlega zinwentaryzowaniu ma ostatni dzień roku obrotowego  i wykazuje się jako saldo konta 310.

Z przedstawionych regulacji nie wynika, które grupy materiałów powinny być objęte gospodarką magazynową i ewidencją ilościowo-wartościową, a które powinny być księgowane bezpośrednio w koszty. Kontrolowana jednostka nie posiada regulacji określających metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych, wbrew wymaganiom art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości. W praktyce np. materiały budowlane ewidencjonowano metoda ilościowo-wartościową, a zakup oleju opałowego bezpośrednio w koszty – str. 176-177 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy miejsko-wiejskiej jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy i głównym księgowym Urzędu Miejskiego. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dostosowanie zakresu czynności głównego księgowego Urzędu Miejskiego do obowiązków i odpowiedzialności przypisanych temu stanowisku na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

2. Wyegzekwowanie od dyrektora M-GCK obowiązku sporządzania planów finansowych zgodnie z przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych.

3. Zmodyfikowanie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) przyjęcie zgodnych z regulacjami określonymi w przepisach art. 28 ustawy o rachunkowości zasad wyceny gruntów nabywanych w drodze zakupu, za odszkodowaniem oraz przyjmowanych nieodpłatnie,

b) precyzyjne określenie metod prowadzenia ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup materiałów posiadanych przez Urząd Miejski, jak tego wymaga art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości.

4. Zobowiązanie Skarbnika i głównego księgowego Urzędu do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający możliwość ustalenia zwiększeń i zmniejszeń funduszu w układzie niezbędnym dla sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki,

b) wyksięgowanie z ewidencji Urzędu Miejskiego i przeniesienie do ksiąg właściwych jednostek wartości księgowej gruntów i budynków oddanych tym jednostkom w trwały zarząd,

c) prowadzenie ewidencji księgowej gruntów przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli, w szczególności dotyczących:

- zaprzestania stosowania „cen ewidencyjnych” dla wyceny wartości księgowej nabywanych gruntów oraz „zbiorczego” ustalania ich wartości na koniec roku,

- dokonywania wyceny wartości księgowej nabytych lub przyjętych nieodpłatnie gruntów zgodnie z przepisami art. 28 ustawy o rachunkowości,

- prawidłowego ustalenia wartości poszczególnych działek,

- dokonywania bieżących i kompletnych zapisów w ewidencji księgowej w zakresie przyjęcia nabytych i wyksięgowania zbytych działek,

d) zaprzestanie uwzględniania przy wycenie środków trwałych i środków trwałych w budowie podlegającego odliczeniu podatku od towarów i usług (VAT),

e) przeksięgowanie ujętych na odrębnym koncie 011 nakładów na świetlicę wiejską w Rogowie o wartości 230.000 zł na zwiększenie wartości początkowej budynku o nazwie „Strażnica świetlica OSP Rogowo”,

f) księgowanie rozrachunków z tytułu odsetek od zobowiązań finansowych z wykorzystaniem konta 240 w ewidencji Urzędu,

g) wyksięgowywanie umorzonych należności zapisami Wn 761 – Ma 221 (należność główna) i Wn 751 – Ma 221 (należność z tytułu odsetek),

h) ujmowanie przychodów ze sprzedaży majątku trwałego i z tytułu kar umownych na koncie 760,

i) ujmowanie przychodów z odsetek na koncie 750,

j) wykazywanie w ewidencji syntetycznej dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności jak i zobowiązań (nadpłat),

k) ponowne ujęcie w księgach rachunkowych odsetek w wysokości 58.378,75 zł naliczonych z tytułu nieterminowego opłacania czynszu za lokal w Klepaczach, mając na uwadze, że ich wyksięgowanie może nastąpić dopiero po formalnym umorzeniu,

l) wykorzystywanie konta 226 do ewidencji należności długoterminowych, które powstały w wyniku rozłożenia na raty dotychczasowych zaległości,

ł) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od czynszów najmu lokali mieszkalnych wnoszonych po upływie aktualnie obowiązującego terminu płatności, mając na uwadze art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości...,

m) wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie prowadzenia rachunkowości podatkowej wskazanych w protokole kontroli oraz części opisowej niniejszego wystąpienia.

5. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) zapewnienie zgodności między danymi sprawozdań Rb-27S i Rb-27ZZ w zakresie wymaganym przepisami § 6 ust. 4 i 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

b) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-Z zobowiązań z tytułu wyemitowanych obligacji, dla których nie istnieje płynny rynek wtórny, w poz. E2. „Kredyty i pożyczki”,

c) przestrzeganie przy wypełnianiu poz. E1. i E2. sprawozdania Rb-Z zasad kwalifikowania zobowiązań z tytułu kredytów i pożyczek do zobowiązań krótko- i długoterminowych, określonych w instrukcji sporządzania tego sprawozdania,

d) prezentowanie w bilansie z wykonania budżetu danych dotyczących uszczegółowienia wyniku budżetu oraz w zakresie wydatków niewygasających w sposób przedstawiony w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia,

e) dokonywanie w bilansie z wykonania budżetu  gminy podziału zobowiązań finansowych na długoterminowe i krótkoterminowe zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości,

f) wykazywanie w rachunku zysków i strat przychodów ze sprzedaży majątku trwałego w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych”,

g) wykazywanie w zestawieniu zmian funduszu Urzędu Miejskiego zwiększeń funduszu z tytułu:

- zrealizowanych wydatków budżetowych – w pełnej wysokości wydatków wykonanych w ramach planu finansowego Urzędu Miejskiego,

- środków na inwestycje – w wysokości równowartości wydatków poniesionych na finansowanie: środków trwałych w budowie, zakupu środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych, ujętych w ewidencji księgowej zapisami Wn 810 – Ma 800,

- nieodpłatnego nabycia gruntów i innych składników majątku trwałego – w poz. 1.6. „Nieodpłatnie otrzymane środki trwałe i środki trwałe w budowie oraz wartości niematerialne i prawne”,

h) wykazywanie w zestawieniu zmian funduszu Urzędu Miejskiego zmniejszeń funduszu z tytułu:

- zrealizowanych dochodów budżetowych – w pełnej wysokości dochodów nieujętych w planach finansowych innych gminnych jednostek budżetowych,

- dotacji i środków na inwestycje – w wysokości dotacji i środków na inwestycje przeksięgowanych na koniec roku z konta 810 na konto 800,

- wartości odpisanych na zmniejszenie funduszu nakładów inwestycyjnych jako innych zmniejszeń,

i) Wyeliminowanie nieprawidłowości uniemożliwiających weryfikację danych zawartych w rocznym sprawozdaniu Rb-PDP.

6. Przekazanie kierownikowi MGOPS uwag wynikających z ustaleń kontroli, dotyczących zaniechania księgowania należności od dłużników alimentacyjnych w części stanowiącej dochody budżetu państwa jako rzekomych zobowiązań wobec budżetów.

7. Pisemne informowanie nabywców nieruchomości wyłonionych w drodze przetargu o miejscu i terminie podpisania aktu notarialnego

8. Waloryzowanie wysokości czynszów za najem lokali użytkowych o wskaźnik inflacji, mając na uwadze postanowienia art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych.

9. Kalkulowanie kosztów energii cieplnej dostarczanej najemcom lokali w Ośrodku Zdrowia w Złotorii przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

10. Opracowanie i przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał określających wysokość stawek opłaty adiacenckiej, mając na względzie argumentację podaną w części opisowej wystąpienia.

11. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności w zakresie ustalania wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego.

12. Wyeliminowanie nieprawidłowości dotyczących systemu informatycznego, w którym prowadzona jest ewidencja podatkowa nieruchomości.

13. Wyeliminowanie wskazanych w protokole i części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników (w tym finansowych) poszczególnych ustaleń (dotyczących każdego podatnika).

14. Podjęcie stosownych działań mających na celu, aby pobierane opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi zapewniały sfinansowanie funkcjonowania systemu gospodarowania odpadami.

15. Dołożenie większej staranności w zakresie uzasadniania merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność precyzyjnego wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika oraz ich okresowego charakteru.

16. Przekazanie osobom dokonującym usprawiedliwień nieobecności radnych na sesjach i posiedzeniach komisji uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, wskazujących na brak, w niektórych przypadkach, losowego charakteru nieobecności, wymaganego uchwałą dla usprawiedliwienia nieobecności.

17. Weryfikowanie ceny oferty złożonej przez wykonawcę zamówienia pod kątem kwoty podanej przez zamawiającego jako przeznaczona na finansowanie zamówienia, przy uwzględnieniu zakresu przedmiotu zamówienia określonego specyfikacją. W przypadku zamiaru dokonywania oceny wyłącznie cen jednostkowych za poszczególne rodzaje robót, zawarcie stosownych postanowień w specyfikacji istotnych warunków zamówienia.

18. Zapewnienie należytego dokumentowania przeprowadzonej inwentaryzacji środków trwałych, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku