Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Miejskim w Nowogrodzie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 lutego 2016 roku (znak: RIO.IV.6001-9/16), o treści jak niżej:

Pan

Józef Piątek

Burmistrz Nowogrodu

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Nowogród za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim w Nowogrodzie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

Badając zagadnienia dotyczące organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że:

a) statut Komunalnego Zakładu Budżetowego w Nowogrodzie, nadany przez Radę Miejską w Nowogrodzie w dniu 11 listopada 2010 r. uchwałą Nr XL/227/10, nadal zawiera zapisy przewidujące wykonywanie zadań własnych gminy m.in. w zakresie unieszkodliwiania odpadów komunalnych, które aktualnie, jak wykazała kontrola, realizowane są przez podmiot zewnętrzny wyłoniony w drodze przetargu. Przywołane postanowienie statutu nie odzwierciedla zatem stanu faktycznego – str. 3 protokołu kontroli,

b) Miejsko-Gminny Ośrodek Kultury w Nowogrodzie działa w oparciu o statut nadany uchwałą Nr 60/XIV/00 Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 3 marca 2000 r.; w jego treści znajdują się niezgodne z aktualnym stanem prawnym wskazania, jak np. odnoszące się do Zarządu Gminy i Miasta, zamiast do Burmistrza. W zakresie  dotyczącym funkcjonowania M-GOK jako instytucji kultury stwierdzono ponadto nieprzestrzeganie postanowień obowiązującego od 21 maja 2012 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189), nakładającego obowiązek prowadzenia tego rejestru w postaci elektronicznej. Okazano tylko rejestr prowadzony w formie papierowej, tj. w sposób określony wcześniej obowiązującymi przepisami. Zgodnie z § 14 ust. 1 rozporządzenia dotychczas prowadzony rejestr (w formie papierowej) podlega dołączeniu do akt rejestrowych prowadzonych przy rejestrze danej instytucji. Analiza treści okazanego rejestru wykazała, że nie zgromadzono w aktach rejestrowych dokumentów stanowiących podstawę wpisu instytucji kultury do rejestru oraz dokumentów dotyczących postępowania rejestrowego. Stanowiło to uchybienie dyspozycji § 5 ust. 1 wcześniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Kultury i Sztuki z dnia 17 lutego 1992 r. – str. 5-6 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej (str. 8-12 protokołu kontroli), wykazała sprzeczność z obowiązującym prawem przyjętych rozwiązań lub też brak uregulowań w zakresie następujących zagadnień:  

a) w części określającej zasady prowadzenia ewidencji nie wskazano, jaką techniką prowadzone są poszczególne księgi rachunkowe. W praktyce ewidencja analityczna do kont 011 „Środki trwałe”, 013 „Pozostałe środki trwale” i 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych” prowadzona jest techniką „ręczną” (bez użycia programu komputerowego), a pozostałe księgi z wykorzystaniem programów komputerowych,

b) wykaz stosowanych ksiąg rachunkowych błędnie przewiduje, że księgi obejmują także wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Jak stanowi art. 19 ust. 1 ustawy, obowiązek sporządzania takiego wykazu dotyczy jedynie jednostek, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą. W pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienia sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzone na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych,

c) Urząd jako jednostka budżetowa ma założone dwa rachunki bankowe, z których jeden przeznaczony jest do obsługi wydatków, a drugi do obsługi dochodów, przy czym oba rachunki ewidencjonowane są w odrębnych rejestrach na kontach oznaczonych jednakowym symbolem „130”, bez dodatkowych danych umożliwiających ich rozróżnienie; zakładowy plan kont powinien określać odpowiednio różne symbole tych kont, bowiem służą one ewidencji operacji na dwóch różnych rachunkach bankowych,

d) w wykazie kont Urzędu Miejskiego jako jednostki budżetowej przewidziano konta, które zgodnie z przepisami załącznika nr 3 do rozporządzenia nie mogą mieć zastosowania w Urzędzie, tj. konto 132 „Rachunek dochodów jednostek budżetowych” i konto 820 „Rozliczenie wyniku finansowego”,

e) elementem polityki rachunkowości są załączone do zarządzenia listy pracowników (ze wzorami podpisów) wyznaczonych do autoryzowania dokumentów finansowo-księgowych, natomiast nie określono zakresu obowiązków kontrolnych na poszczególnych stanowiskach oraz zasad obiegu dowodów finansowo-księgowych, w tym m.in. obowiązujących terminów wykonania czynności kontrolnych i przekazania dowodów do komórki księgowości,

f) zgodnie z postanowieniami § 3 regulaminu określającego procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.), wprowadzonego zarządzeniem Pana Burmistrza z dnia 11 lipca 2014 r., do zamówień, których wartość nie przekracza 7.000 euro postanowień regulaminu nie stosuje się. W związku z tym niektórych zamówień, o znacznej kwocie wydatków poniesionych na ich realizację, dokonano bez udokumentowania wyboru oferty najkorzystniejszej w drodze konkurencyjnego postępowania – m.in. zamówienia na wykonanie zadania „Punkt postojowy dla kajakarzy I etap” za kwotę 27.073,60 zł i zamówienia na wykonanie instalacji c.o. w strażnicy OSP Nowogród za kwotę 22.478,49 zł. Zapis regulaminu, jak poinformował Pan Burmistrz w trakcie kontroli, zwalnia z obowiązku dokumentowania wyboru ofert jeżeli wartość zamówienia nie przekracza 7.000 euro, lecz w praktyce każde zamówienie poprzedzone jest rozeznaniem w celu wyboru najkorzystniejszej ceny. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870, ze zm.) w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Właściwe jest zatem, aby procedury wewnętrzne jednostki zapewniały dokumentowanie przestrzegania cytowanej zasady przy zlecaniu wszystkich zamówień o istotnej wartości z punktu widzenia planu finansowego Urzędu,

g) nie opracowano w formie pisemnej dostatecznych procedur regulujących:

- zasady ochrony danych i ich zbiorów, w tym dowodów księgowych i ksiąg rachunkowych, tj. składnika dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości wymaganego przez art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości,

- gospodarkę samochodami i sprzętem, w szczególności sposób dokumentowania zakupu i rozliczenia zużycia paliwa, stosowanych norm, czasokresów rozliczenia,

- gospodarkę drukami ścisłego zarachowania. Brak wskazania na przechowywanie w kasie objętych ewidencją prowadzoną przez kasjera druków takich jak: kwitariusze K-103, arkusze spisu z natury, czeki gotówkowe, druki licencji do wykonywania transportu, bloczki opłaty targowej,

h) w polityce rachunkowości zamieszczono postanowienie, iż jednostka nie prowadzi ewidencji obrotu materiałowego, zaś konto 310 „Materiały” przeznaczone jest do ujmowania ustalonego na koniec roku zapasu materiałów (biurowych, środków czystości, oleju opałowego, paliwa i olejów do samochodów pożarniczych oraz agregatów), które w trakcie roku  odnoszone są bezpośrednio w koszty w momencie zakupu. Wbrew temu postanowieniu od szeregu lat na koncie 310 figurują zapasy m.in. materiałów budowlanych. Stwierdzono ponadto brak postanowień odnoszących się do zasad prowadzenia gospodarki magazynowej i kontroli obrotu magazynowego.

Kontrola wykazała, że Pan Burmistrz nie posiada podstaw do umarzania, odraczania terminu płatności i rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych. Kwestie te – odnoszące się do należności, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej – ostatnio regulowała uchwała Nr XXXIII/148/06 Rady Miejskiej z dnia 30 czerwca 2006 r., podjęta na podstawie art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Od 2010 r. obowiązek podjęcia przez Radę Miejską uchwały regulującej zagadnienia udzielania ulg w spłacie należności (już tylko cywilnoprawnych, a nie wszelkich, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej) ustanawia art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Rada Miejska nie podjęła do czasu zakończenia kontroli uchwały na podstawie tego przepisu. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli, w okresie objętym kontrolą nie były udzielane ulgi, których zasady udzielania powinny być uregulowane przedmiotową uchwałą – str. 12-13 protokołu kontroli.

Kontrola poprawności zapisów w ewidencji księgowej, w świetle postanowień ustawy o rachunkowości, rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że:

a) na koniec 2015 r. konto 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” w księgach budżetu wykazywało saldo Wn w kwocie 3.978,04 zł sugerujące należność budżetu z tytułu nieprzekazanych dochodów i w tej samej wielkości saldo Ma w księgach Urzędu, sugerujące zobowiązanie Urzędu wobec budżetu z tytułu nieprzekazanych dochodów. Salda te powstały w wyniku błędnych zarachowań dotyczących podatku VAT przekazywanego do Urzędu Skarbowego z rachunku dochodów Urzędu. Odprowadzane kwoty VAT – niemające pokrycia we wpływach od kontrahentów, na rzecz których dokonywano sprzedaży opodatkowanej – zarachowywano po stronie Ma konta 130 bez ewidencyjnego pomniejszenia dochodów w odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej (w tym przypadku dochodów z najmu w par. 0750) o kwoty pochodzące ze zrealizowanych dochodów, przejściowo przeznaczone na opłacenie VAT. W konsekwencji środki pozostałe na rachunku bankowym dochodów Urzędu (odprowadzone następnie na rachunek budżetu) były mniejsze od kwot prezentowanych w ewidencji analitycznej dochodów (według klasyfikacji budżetowej) oraz w sprawozdaniach Rb-27S Urzędu. Różnice te w efekcie znalazły odzwierciedlenie na koncie 222 w postaci nierealnych sald – str. 21-22 i 24 protokołu kontroli,

b) dotacje podmiotowe przekazywane instytucjom kultury (w 2015 r. na sumę 364.058 zł)  nieprawidłowo zarachowywano w momencie przekazania bezpośrednio na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”, zamiast na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” przeznaczonym do ewidencji rozliczenia przez organ dotujący udzielonych dotacji. Na koncie 810, zgodnie z zasadami jego funkcjonowania określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, należy ujmować wartość dotacji przekazanych z budżetu w części uznanej za wykorzystane lub rozliczone, w korespondencji z kontem 224. W efekcie błędnej ewidencji w księgach Urzędu brak rozliczeń, które powinny być uwidocznione na koncie 224 – str. 25 protokołu kontroli,

c) na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w ewidencji Urzędu utrzymywano nierealne saldo Wn w wysokości 1.500 zł, stanowiące równowartość uiszczonej przez gminę w 2014 r. opłaty sądowej na poczet kosztów biegłego z zakresu szacowania nieruchomości, w związku z pozwem w sprawie majątkowej. Wskazania wymaga, iż fakt uiszczenia opłat sądowych nie wywołuje automatycznie skutku w postaci obowiązku ich zwrotu przez stronę pozwaną (czyli powstania należności); do czasu ewentualnego zasądzenia przez sąd zwrotu kosztów sądowych przez stronę przegrywającą sprawę stanowią więc one wydatki związane z dochodzeniem należności na drodze sądowej podlegające zaliczeniu do pozostałych kosztów operacyjnych (konto 761). Dopiero kwotę orzeczonych do zapłaty przez dłużnika kosztów sądowych zarachowuje się jako należność, w korespondencji z kontem 760 „Pozostałe przychody operacyjne” – str.  26-27 protokołu kontroli,

d) w 2008 r. wyksięgowano z konta 310 i zarachowano w koszty inwestycji polegającej na modernizacji budynku materiały o wartości 72.328,56 zł – jedynie na podstawie zestawienia ilościowo-wartościowego, bez wskazania osób odbierających oraz żadnego udokumentowania w odniesieniu do zakresu rzeczowego robót wykonanych z ich zastosowaniem i okresu, w którym zostały wbudowane. Dowód księgowy stanowiący podstawę tego zapisu nie posiadał zatem cech dowodu rzetelnego, tj. dokumentującego rzeczywisty przebieg operacji gospodarczej, wbrew przepisom art. 21 ust. 1 pkt 3 i art. 22 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Według zapisów ewidencji analitycznej do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” w 2006 r. zaprzestano realizacji zadania, z czego wynika, że materiały zużyto do robót zafakturowanych w latach poprzednich. Rozchód materiałów, jak wynika z ustaleń kontroli, następował z pominięciem ewidencji. Prowadzi to do wniosku, iż operacje gospodarcze dotyczące tej inwestycji nie były bieżąco dokumentowane i  ewidencjonowane, z naruszeniem podstawowych zasad określonych ustawą, nakazujących ujmowanie w księgach danego okresu sprawozdawczego wszystkich operacji dotyczących tego okresu (art. 20 ust. 1). Księgi nie były wiec prowadzone rzetelnie, wbrew art. 24 ust. 1 ustawy – do 2008 r. salda kont 080 i  310 nie odzwierciedlały bowiem rzeczywistego stanu (odpowiednio: kosztów inwestycji i  zapasu materiałów budowlanych), co z kolei prowadzi do wniosku, iż do 2008 r. nie przeprowadzano rzetelnej inwentaryzacji materiałów – str. 113-114 protokołu kontroli,

e) do 2015 r. nie były uwidocznione w ewidencji księgowej na koncie 011 „Środki trwałe” działki pozyskane w 2003 r. drogą darowizny od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Olsztynie Filia w Suwałkach. W 2015 r. na koncie 011 ujęto kwotę 340.112,22 zł jako efekt rzekomego zakupu inwestycyjnego – zakupu działek (o czym niżej), podczas gdy kwota ta stanowiła wartość odszkodowania oszacowanego przez Agencję za ich nieprawidłowe wykorzystanie. Suma ta nie mogła zatem być podstawą ustalenia wartości księgowej, gdyż nie stanowiła wartości nabycia w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości. W 2015 r. dokonano de facto zapisu ustalającego wartość tych środków trwałych (działek), ponieważ w dacie ich nabycia w 2003 r., ani później, nie zostały one objęte ewidencją księgową. Naruszono tym samym dyspozycję art. 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości nakazującą wprowadzenie do ksiąg rachunkowych okresu sprawozdawczego, w postaci zapisu, każdego zdarzenia, które nastąpiło w tym okresie sprawozdawczym. Ustalenie wartości otrzymanych nieodpłatnie działek powinno było nastąpić w 2003 r. z uwzględnieniem przepisów art. 28 ust. 2 in fine ustawy o rachunkowości. Kontrola ujawniła też, iż nie była ujęta w ewidencji działka oznaczona numerem geodezyjnym 582 o powierzchni 1,71 ha użytkowana jako wysypisko śmieci zrekultywowane w 2015 r. Analiza ewidencji analitycznej do konta 011 wykazała ponadto, że znaczną część działek ujęto w ewidencji analitycznej na kartach kontowych grupowo – po kilka lub kilkanaście działek, ze wskazaniem ich łącznej wartości ewidencyjnej, bez wyszczególnienia wartości poszczególnych działek (w tym w 2015 r. ujęto w jednej pozycji 5 działek, o których mowa wyżej, o łącznej wartości 340.112,22 zł ). Stanowi to naruszenie zasad prowadzenia ewidencji szczegółowej do konta 011, która zgodnie z rozporządzeniem, powinna umożliwić ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych.

Opisany stan faktyczny świadczy o nierzetelnym przeprowadzaniu w latach ubiegłych   inwentaryzacji gruntów, która – zgodnie z postanowieniem art. 26 ust. 1 pkt 3 ustawy o rachunkowości – poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami powinna ujawnić nieprawidłowości w ewidencji.

Ponadto w zakresie tego zagadnienia stwierdzono, że zgodnie z umową z Agencją z dnia 30 czerwca 2014 r., płatność kwoty w wysokości 340.112,22 zł stanowiącej wartość omawianych wyżej nieruchomości rozłożono na raty – pierwsza (13.311 zł) do dnia 31 lipca 2014 r., pozostała należność w nie więcej niż w 23 ratach miesięcznych (…) należność podlega     oprocentowaniu do dnia zapłaty w wysokości stopy dyskontowej (…). Stwierdzono, że zobowiązania wobec Agencji z tytułu rat podlegających zapłaceniu nie były ujmowane w ewidencji księgowej, a w konsekwencji nie wykazano ich w sprawozdawczości za 2014 r. Pominięto w ten sposób kwotę 166.206,85 zł według stanu na 31 grudnia 2014 r. – str. 105-109 protokołu kontroli;

f) istotnymi nieprawidłowościami obarczona jest ewidencja kosztów inwestycyjnych ujmowanych na koncie 080 (str. 104-115 protokołu kontroli); naruszono zarówno zasady funkcjonowania tego konta określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia, jak i przepisy ustawy o rachunkowości. Kontrola wykazała, że dokonane zapisy w znacznej części nie odzwierciedlały stanu rzeczywistego, a zatem księgi w tym zakresie nie spełniały warunku rzetelności wymaganego przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Wypaczenie na koniec 2015 r. danych ewidencyjnych i sprawozdawczych w zakresie kosztów inwestycyjnych polegało na tym, że bezpodstawnie na koniec 2015 r. wykazano w ewidencji na koncie 080, jako koszty inwestycji niezakończonych (w toku), koszty na sumę 4.032.458,89 zł dotyczące zadań zakończonych i przyjętych do używania lub zadań, których realizacji zaniechano; z tego:

- w kwocie 2.547.683,85 zł obejmującej koszty zadania „Przebudowa targowiska w Nowogrodzie wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną”. Zarachowane koszty obejmowały dwa etapy z terminem wykonania do 20 marca 2014 r. – I etap i do 20 marca 2015 r. – II etap; przeksięgowanie uzyskanych efektów inwestycyjnych na stan środków trwałych (konto 011) miało miejsce dopiero w 2016 r.,

- w kwocie 808.746,36 zł obejmującej koszty zadania „Wodociąg wiejski w obrębie Ptaki, Baliki, Serwatki”; protokół odbioru inwestycji pochodził z dnia 28 listopada 2014 r., zaś przeksięgowanie uzyskanych efektów na stan środków trwałych (konto 011) miało miejsce dopiero w 2016 r.,

- w kwocie 10.370 zł obejmującej koszty opracowania w 2010 r. dokumentacji „Budowy schroniska dla zwierząt” – zadania, którego realizacji zaniechano w związku ze zmianami w  przepisach i rezygnacją gmin, które miały uczestniczyć w przedsięwzięciu; podczas kontroli koszty zadania nadal figurowały w ewidencji,

- w kwocie 331.647,26 zł obejmującej koszty zadania „Modernizacja budynku na potrzeby biura Urzędu (ul. Rynek)” dotyczące niektórych elementów wykonanych systemem gospodarczym w latach poprzednich; dalszej realizacji zaprzestano, budynek w 2013 r. przekazano w używanie gminnej instytucji kultury na potrzeby biblioteki gminnej; podczas kontroli nakłady poniesione na modernizację nadal figurowały w ewidencji,

- w kwocie 85.562,72 zł dotyczącej kosztów zadania „Budowa Wszechnicy Sztuki Ludowej - Szkoła w Jankowie”; inwestycja przejęta w 1993 r. od byłego Kuratorium Oświaty i Wychowania w Łomży; budynek w stanie surowym posiada wady konstrukcyjne – ich usunięcie (a w zasadzie przebudowa od podstaw) wymagałoby poniesienia niewspółmiernie wysokich kosztów. W tym stanie budynek przeznaczono do rozbiórki; podczas kontroli koszty zadania nadal figurowały w ewidencji,

- w kwocie 248.448,70 zł dotyczącej zadania „Boisko i świetlica z remizą Chmielewo”. Pierwszy etap odebrano protokolarnie w dniu 28 lipca 2013 r.; podczas kontroli koszty zadania nadal figurowały w ewidencji.

Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia konto 080 służy do ewidencji kosztów środków trwałych w budowie oraz do rozliczenia kosztów środków trwałych w budowie na uzyskane efekty inwestycyjne. Artykuł 20 ust. 1 ustawy o rachunkowości wymaga zaś, aby w księgach danego okresu sprawozdawczego ująć wszystkie operacje dotyczące tego okresu. Prawidłowo zatem koszty zadań zakończonych powinny zwiększać stan środków trwałych w roku przyjęcia ich do używania (zakończenia budowy) poprzez przeksięgowanie na konto 011 przeznaczone do ujmowania przychodów środków trwałych pochodzących z inwestycji. Koszty zadań, których dalsza realizacja z różnych względów nie dojdzie do skutku, jako koszty poniesione bez efektu gospodarczego, powinny być przerachowane na zmniejszenie funduszu jednostki.

Analiza prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej wykazała, że wydatki w kwocie 340.112,22 zł ujęto jako wydatki inwestycyjne, podczas gdy powinny być finansowane środkami bieżącymi budżetu – jako odszkodowanie za działki otrzymane w drodze darowizny w 2003 r., które zostały wykorzystane niezgodnie z celem określonym przez darczyńcę. Odszkodowanie powinno być ujęte w par. 4600 „Kary, odszkodowania i grzywny wypłacane na rzecz osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych”, a w badanej jednostce zakwalifikowano je błędnie do par. 6060 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych”. Przy zastosowaniu prawidłowej klasyfikacji budżetowej koszty tej operacji powinny być ujęte na koncie 761 „Pozostałe koszty operacyjne”, a nie na koncie 080. Jak wyżej wskazano, odszkodowanie zapłacono w ratach w latach 2014-2015, zaś wydatkowana kwota nie miała cech wydatku skutkującego zwiększeniem stanu środków trwałych. Faktycznie bowiem kwota ta stanowiła odszkodowanie zapłacone Agencji, stanowiące równowartość działek, których gmina jest właścicielem już od 2003 r. Na podstawie umów z Agencją zawartych 24 września 2003 r. gmina nabyła w postaci darowizny  nieruchomości obejmujące działki: w obrębie Nowogród o pow. 6,8865 ha (oznaczonej numerem 638/11), we wsi Mątwica o pow. 13,7000 ha (oznaczonych numerami: 1024/2, 1024/3 i 1025/2) – z przeznaczeniem w Nowogrodzie pod projektowane wysypisko, a w Mątwicy pod projektowane składowisko odpadów komunalnych – oraz w mieście Nowogród o pow. 2,0000 ha (oznaczonej numerem 638/16) z przeznaczeniem pod wylewisko nieczystości płynnych. Działki nie zostały wykorzystane zgodnie z warunkami umów darowizny, w związku z czym, zgodnie z postanowieniami art. 24 ust. 5a i 5aa ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1491, ze zm.) gmina zobowiązana została do zwrotu ich aktualnej wartości pieniężnej lub zwrotu działek.

           Działania gminy polegające na wykorzystaniu działek niezgodnie z ich przeznaczeniem, podejmowane już od 2004 r., opisano szczegółowo w protokole kontroli. Z zamieszczonego tam opisu wynika m.in., że podstawą decyzji o zatrzymaniu własności działek i zapłaceniu odszkodowania były nakłady poniesione przez gminę na te działki w latach ubiegłych.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących i majątkowych budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej określonej przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.) stwierdzono ponadto, że wydatki na opłacenie wstępu dzieci na basen na sumę 4.157,60 zł (w ramach wydatków na przeciwdziałanie alkoholizmowi – rozdział 85154) błędnie ujęto do par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”. Bilety wstępu stanowią dowód zapłaty za usługę polegającą na udostępnieniu korzystania z basenu, zatem wydatek ten powinien być zarachowany do  par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – str. 101 protokołu kontroli.

Analiza danych zamieszczonych w Wieloletniej Prognozie Finansowej Gminy Nowogród na lata 2016-2023, w wersji obowiązującej na dzień kontroli, wykazała, iż dane o dochodach ze sprzedaży majątku winny być szacowane z większą ostrożnością. Na lata 2016-2023 przewidziano dochody ze sprzedaży majątku na łączną sumę 1.413.736 zł, z tego w 2016 r. w wysokości 423.736 zł. Przeznaczono w 2016 r. do sprzedaży 23 działki o łącznej wartości 1.740.774 zł oraz ogłoszono przetargi na wszystkie z nich. Na dzień kontroli (20 grudnia 2016 r.) zrealizowano dochody ze sprzedaży jedynie na sumę 67.294,36 zł, z tego kwota 42.816,26 zł pozyskana została z trzech transakcji zawartych w 2016 r., a kwota 24.478,12 zł obejmuje raty z transakcji sprzedaży zawartych w latach ubiegłych. Jak wykazała kontrola, w kolejnych latach przeznaczane są do sprzedaży te same działki, które w 2016 r. nie znalazły nabywców. Okoliczności te dają  podstawę do twierdzenia, że dochody z tego źródła powinny być planowane z większym uwzględnieniem rzeczywistego zainteresowania potencjalnych nabywców – str. 34-35 protokołu kontroli

Kontrola zagadnień dotyczących gospodarowania lokalami mieszkalnymi wchodzącymi w skład mieszkaniowego zasobu gminy wykazała, że:

a) zarządzanie całością mieszkaniowego zasobu gminy, zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Nr XL/223/10 z dnia 11 listopada 2010 r. w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Nowogród, należało do zadań Komunalnego Zakładu Budżetowego w Nowogrodzie. Wbrew tym postanowieniom w okresie objętym kontrolą Urząd Miejski administrował trzema lokalami. Ponadto dwa lokale usytuowane są w budynku przedszkola wchodzącego w skład nieruchomości przekazanych w trwały zarząd Zespołowi  Szkół Samorządowych w Nowogrodzie. W trakcie kontroli uchwałą Nr XXXI/112/16 z dnia 24 listopada 2016 r. w sprawie przyjęcia wieloletniego programu na lata 2017-2022 Rada Miejska w Nowogrodzie przyjęła postanowienia adekwatne do faktycznego zarządzania lokalami mieszkalnymi przez poszczególne podmioty – str.  39  protokołu kontroli,

b) dokumentacja dotycząca wynajęcia lokalu mieszkalnego w budynku komunalnym w Nowogrodzie przy ul. Morskiej świadczy o nieprawidłowościach w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610). Polegały one na bezpodstawnym zastosowaniu do wynajęcia lokalu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.), zamiast przepisów przywołanej ustawy o ochronie praw lokatorów... W konsekwencji zamiar wynajęcia lokalu mieszkalnego w 2014 r. upubliczniono na zasadach określonych ustawą o gospodarce nieruchomościami (m.in. opublikowano wykaz nieruchomości przeznaczonych do wynajęcia, o którym mowa w przepisach art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami), a następnie nieprawidłowo zawarto umowę najmu lokalu na trzy lata. Stosownie do postanowień art. 5 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów... umowa o odpłatne używanie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, z wyjątkiem lokalu socjalnego lub lokalu związanego ze stosunkiem pracy, może być zawarta wyłącznie na czas nieoznaczony, chyba że zawarcia umowy na czas oznaczony żąda lokator, co w tym przypadku nie miało miejsca. Wynajmowanie lokali mieszkalnych powinno następować po zastosowaniu przez Pana określonych przez Radę Miejską, na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów…, zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasad i kryteriów wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy. Ustalono, że jest to kolejna umowa zawarta z tym samym najemcą na okres trzech lat. Okoliczność zawarcia pierwszej umowy z najemcą na okres trzech lat tłumaczy Pan tym, iż budynek, w którym mieści się lokal, położony nad rzeką Narew, pozyskany został od Skarbu Państwa z przeznaczeniem na projektowany kapitanat portu i punkt informacji turystycznej. Część budynku jako lokal mieszkalny wykorzystywana miała być tylko do czasu opracowania koncepcji zagospodarowania. Nie tłumaczy to jednak zawarcia kolejnej umowy na czas określony w sytuacji, w której opracowana koncepcja zagospodarowania budynku przewiduje pozostawienie w nim również lokalu mieszkalnego – str. 39-40  protokołu kontroli.

Kontrola poprawności ustalania opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości, w świetle przepisów art. 71-78 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wykazała cztery przypadki błędnego ustalenia wysokości opłat po aktualizacji dokonanej od 2013 r. Dotyczyło to przypadków, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższała ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej. Stwierdzono, że opłatę po aktualizacji już od 2013 r. pobierano od użytkowników wieczystych nieruchomości w pełnej wysokości wynikającej z aktualizacji. Zgodnie z art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami w przypadkach takich użytkownik wieczysty powinien w 2013 r. wnosić opłatę roczną w wysokości odpowiadającej dwukrotności dotychczasowej opłaty rocznej. Pozostała kwota ponad dwukrotność dotychczasowej opłaty (nadwyżka) powinna być rozłożona na dwie równe części, które powinny powiększać opłatę roczną w następnych dwóch latach. Dopiero w trzecim roku od aktualizacji opłata roczna w takich przypadkach powinna być pobierana w  kwocie wynikającej z aktualizacji. W konsekwencji w latach 2013-2014 od użytkowników wieczystych nieruchomości wskazanych w protokole kontroli pobrano opłaty w zawyżonej wysokości na łączną sumę 650,60 zł. Jako przyczynę błędu pracownik merytoryczny zajmujący się tym zagadnieniem wskazał, iż w trakcie waloryzacji opłat omyłkowo posługiwano się wersją ustawy o gospodarce nieruchomościami sprzed nowelizacji wprowadzającej ust. 2a do art. 77 – str. 43-46 protokołu kontroli.

Odnośnie opłat adiacenckich stwierdzono, że w kontrolowanej jednostce, mimo zaleceń wydanych po poprzedniej kontroli kompleksowej RIO, nadal  nie zostały  uchwalone przez Radę Miejską stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej. W dniu 31 marca 2014 r. Rada Miejska procedowała nad przedłożonym projektem uchwały w tej kwestii. Z treści protokołu wynika, że Rada po dyskusji przegłosowała wniosek stałych komisji za odłożeniem terminu podjęcia uchwały. Do czasu trwania kontroli stosowna uchwała nadal nie została podjęta. W związku z tym gmina nie realizuje dochodów z opłaty adiacenckiej. Stosownie do postanowień art. 98a i art. 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą ustalenia opłaty adiacenckiej jest wzrost wartości nieruchomości spowodowany wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej oraz podziałem nieruchomości dokonanym na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej, a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu oraz w wysokości nie większej niż 30% różnicy między wartością nieruchomości przed podziałem i po dokonaniu jej podziału. Podczas kontroli ustalono, że wystąpiły przypadki podziałów nieruchomości na cele wskazujące możliwość wystąpienia wzrostu wartości nieruchomości po podziale, co obrazuje  załącznik nr 4 do protokołu kontroli. Odwlekanie przez Radę Miejską decyzji o podjęciu uchwały stanowi naruszenie przepisów ustawy określających obowiązek podjęcia uchwały oraz świadczy o braku zainteresowania pozyskiwaniem prawem określonych dochodów z opłat adiacenckich. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawki procentowej opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających ich wysokość, a tym samym do ustalania i poboru dochodów budżetu. Jak wynika z zacytowanej w protokole kontroli treści protokołu sesji Rady, Sekretarz Gminy wskazała, że z cytowanego przepisu wynika, że to nie jest uchwała obligatoryjna. Rada taką uchwałę może podjąć i taką opłatę ustalić. Twierdzenie to nie ma uzasadnienia w brzmieniu art. 98a ust. 1 zdanie drugie i art. 146 ust. 2 zdanie drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego wynika, że „wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy w drodze uchwały” – str. 53-54 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Burmistrz. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

           Badając zagadnienia związane z realizacją dochodów z tytułu podatku rolnego stwierdzono nieprawidłowości  polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. W próbie przyjętej do kontroli stwierdzono pojedynczy przypadek braku informacji zawierającej dane, na podstawie których dokonano wymiaru zobowiązania podatkowego w łącznej kwocie 86 zł – str. 58 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie Rozszerzalnego Znacznika Języków XML po wygenerowaniu – str. 72 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z tytułu opłaty targowej pozwoliła ustalić, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłaty opłaty targowej uniemożliwiają sprawowanie przez organ podatkowy kontroli w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki opłaty. Na bloczkach nie wskazywano szczegółowo przedmiotu opłaty – np. sprzedaż z samochodu, z ręki, z kosza, ze stołu itp., a jedynie kwotę zainkasowaną w danym dniu. Na biletach brak jest danych osoby uiszczającej opłatę. Z przeprowadzonych ustaleń wynika, że organ podatkowy w kontrolowanym okresie, czyli w 2015 r., nie przeprowadzał kontroli prawidłowości pracy inkasenta, czym naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowych. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji podatkowej, który zobowiązuje organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów. Stwierdzono ponadto, że pokwitowania wystawiane są w jednym egzemplarzu i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375) – str. 74-75 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu pod kątem zgodności z § 9 ust. 1 przywołanego rozporządzenia Ministra Finansów poddano obowiązującą w kontrolowanym okresie „politykę rachunkowości”, wprowadzoną Zarządzeniem Nr 69/10 Burmistrza Nowogrodu z dnia 30 listopada 2010 roku. Ustalono, że w przyjętych rozwiązaniach nie określono zasad ewidencjonowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi  – str. 77 protokołu kontroli.

W wyniku kontroli prawidłowości realizacji dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono, że w dwóch przypadkach zobowiązanym podmiotom należność z tytułu opłaty określono decyzjami Burmistrza Nowogrodu na łączną kwotę 648 zł. Decyzje określające wysokość opłaty zostały wydane w roku 2015 i 2016, określając ją jedną kwotą – 312 zł w decyzji …[1] z dnia 22 października 2015 r. oraz 336 zł w decyzji nr …[2] z dnia 16 maja 2016 r. W decyzjach nie określono miesięcznej stawki opłaty a jedynie określono okresy za jakie dokonano naliczenia należności „ za okres od 01.01.2014r. do 30.04.2016r.”.

Od decyzji …[3] z dnia 22 października 2015 r. zobowiązany wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łomży, w wyniku którego decyzją Nr …[4] z dnia 11 grudnia 2015 r. uchylono decyzje Pana Burmistrza w całości i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Do dnia przeprowadzenia kontroli organ nie przeprowadził ponownego postępowania wyjaśniającego oraz nie wydał decyzji określającej wysokość opłaty. Na koncie podatkowym o numerze ewidencyjnym …[5] dokonano przypisu należności za 2014 r w kwocie 12 zł miesięcznie, razem 144 zł, oraz za lata 2015 i 2016 w tej samej wysokości. Przypisu dokonano bezpodstawnie, ponieważ decyzja została uchylona przez SKO. 

Decyzją nr …[6] z dnia 16 maja 2016 r., podatnikowi o numerze ewidencyjnym konta …[7] na podstawie wydanej decyzji dokonano przypisu należności za 2014 r. w kwocie 144 zł oraz za 2015 r. w kwocie 144 zł i za cztery miesiące 2016 r., w kwocie 48 zł. Począwszy od maja 2016 r. nie dokonywano przypisu należności z powodu braku podstawy prawnej (decyzji określającej wysokość zobowiązania).

W wydanych decyzjach określono, od kiedy dokonano ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W prowadzonym przez organ podatkowy postępowaniu podatkowym ustalono jedynie ilość osób zameldowanych w gospodarstwie domowym w czasie prowadzenia postepowania. Nie podjęto działań zmierzających do potwierdzenia faktu zamieszkania osób w gospodarstwie przez cały okres istnienia obowiązku wnoszenia opłaty w ustalonej stawce, co jest istotne dla określenia wysokości opłaty, przyjmując jako dowód jedynie meldunek pod wskazanym adresem.  Zgodnie z art. 6i ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc w którym w danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Podstawą do dokonania ustalenia miesięcznej kwoty opłaty nie jest zatem zameldowanie osób lecz faktyczne zamieszkiwanie takiej liczby osób. Organ podatkowy ustalając opłatę zobowiązany jest do udowodnienia faktycznego zamieszkania tych osób w danym okresie. Ponadto wydane decyzje w podstawie prawnej uwzględniają jedynie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie wskazując przepisów prawa miejscowego, co jest istotnym naruszeniem prawa.   

Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze – została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji podatkowej. Organ podatkowy ustalając opłatę zobowiązany jest do udowodnienia faktycznego zamieszkania tych osób w danym okresie.  – str. 78-79 protokołu kontroli.

Opis na str. 79-80 protokołu kontroli wskazuje również, że w 4 przypadkach składane deklaracje zawierające nieprawidłowe dane były podstawą dokonania przypisu należności z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W zakresie prawidłowości ustalania i wypłaty wynagrodzeń pracownikom Urzędu Miejskiego stwierdzono przyjęcie w angażu z 31 stycznia 2015 r. postanowień niezgodnych z obowiązującym w Urzędzie Miejskim regulaminem wynagradzania. Angażem tym ustalono wynagrodzenie zasadnicze zastępcy kierownika USC według XXI kategorii zaszeregowania i dodatek funkcyjny według stawki 6. Regulamin wynagradzania przewiduje dla tego stanowiska maksymalnie XIX kategorię zaszeregowania i maksymalny dodatek funkcyjny  według stawki 4. Błąd w określeniu podstawy ustalenia wynagrodzenia nie przełożył się na zawyżenie wynagrodzenia – przyznane faktycznie kwoty wynagrodzenia zasadniczego i  dodatku funkcyjnego nie przekraczały maksymalnych kwot określonych regulaminem dla tego stanowiska – str. 92 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków wynikających z przepisów z art. 24h i nast. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) wykazało, że informacje wymagane ustawą przedłożone zostały Radzie Miejskiej przez Sekretarza Gminy (w imieniu Pana Burmistrza) oraz przez Przewodniczącego Rady pisemnie w dniu 18 listopada 2015 r., tj. z przekroczeniem  ustawowego terminu wyznaczonego do dnia 30 października przepisem art. 24h ust. 12 ustawy. Analiza treści informacji przedłożonej przez Sekretarza Gminy prowadzi do wniosku, iż nie jest ona wynikiem własnej analizy, w wykonaniu obowiązku nałożonego przez art. 24h ust. 6 ustawy, a jedynie zawiera konkluzje wynikające z treści analizy dokonanej przez Urząd Skarbowy, sprowadzającą się do stwierdzenia, iż w przyszłości należy wykazać więcej staranności w podawaniu wymaganych danych, szczególnie dotyczących wypełnienia części B oświadczenia. Nie stwierdzono, by w związku ze stwierdzonymi w oświadczeniach nieprawidłowościami podjęto jakiekolwiek działania (np. zażądanie korekty danych). Postanowienia art. 24h ust. 12 pkt 3 ustawy nakazują przedstawienie Radzie informacji o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych – str. 93-94 protokołu kontroli.

           Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie od listopada 2016 r. do stycznia 2017 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Zespołu Szkół Samorządowych w Nowogrodzie. Z ustaleń zawartych w protokole kontroli podpisanym w dniu 11 stycznia 2017 r. przez dyrektora Zespołu i głównego księgowego Zespołu oraz w wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora ZSS w dniu 27 stycznia 2017 r. – przekazanym do Pana wiadomości – wynika, że wyeliminowanie niektórych nieprawidłowości stwierdzonych podczas kontroli wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Burmistrza.

           W pierwszej kolejności należy wskazać na niewłaściwe postanowienia zawarte w uchwale Nr XXXVI/208/10 Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dyrektorom i wicedyrektorom szkół prowadzonych przez Gminę Nowogród, w zakresie dotyczącym wicedyrektorów ZSS w Nowogrodzie. Kontrola wykazała, że w ZSS stosowana jest interpretacja tej uchwały polegająca na ustalaniu obniżki tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć wicedyrektorów według liczby oddziałów poszczególnych szkół wchodzących w skład ZSS (szkoły podstawowej, gimnazjum i przedszkola), albowiem każdemu z 3 wicedyrektorów dyrektor ZSS powierzyła odpowiedzialność za sprawy dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze jednej z wymienionych szkół wchodzących w skład ZSS. Nie negując racjonalności takiego podejścia należy jednak zwrócić uwagę, że powinno mieć ono dostatecznie jasną podstawę w treści uchwały Rady Miejskiej – poprzez odniesienie się do liczby oddziałów danej szkoły wchodzącej w skład ZSS, nad którą nadzór ma pełnić wicedyrektor. Uchwała odnosi się zaś ogólnie do wicedyrektorów ZSS, a zatem literalnie i liczbę oddziałów, od której zależy wysokość obniżki, należałoby – przy braku szczegółowych postanowień – odnosić do liczby oddziałów ZSS, w którym funkcję kierowniczą pełnią wicedyrektorzy, a nie do poszczególnych szkół, nad którymi powierzono im nadzór.

           Z ustaleń kontroli przeprowadzonej w ZSS wynika także konieczność wzmożenia przez Pana Burmistrza nadzoru nad zgodnością przedkładanych do zatwierdzenia arkuszy organizacyjnych pod kątem zgodności z przepisami art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela, w korespondencji z przywołaną wyżej uchwałą Nr XXXVI/208/10 Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 7 czerwca 2010 r. Stwierdzono bowiem, że przyjęty w arkuszu organizacyjnym tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć wicedyrektora ZSS, sprawującego nadzór nad szkołą podstawową, nie miał żadnego uzasadnienia w świetle postanowień uchwały. Pensum tego nauczyciela zawyżono w arkuszu, co spowodowało realizację nieodpłatnie części godzin wykraczających poza tygodniowy obowiązkowy wymiar ustalony według przywołanych przepisów. Godziny te powinny być potraktowane jako ponadwymiarowe, należy jednakże zwrócić uwagę, że liczba tych godzin zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela nie może przekroczyć ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin ustalonego po obniżce uchwalonej przez Radę Miejską.

Podobny w skutkach charakter miała nieprawidłowość stwierdzona w odniesieniu do godzin pensum zaplanowanych w roku szkolnym 2014/2015 dla dyrektora zlikwidowanej obecnie Szkoły Podstawowej w Sławcu. Według uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodzie tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dyrektora SP w Sławcu po obniżce powinien wynosić 7 godzin tygodniowo, natomiast w arkuszu organizacyjnym określono jego wysokość na 22 i 24 godziny tygodniowo. Kontrola wykazała, że Pan Burmistrz pismami z dnia 27 sierpnia 2014 r. (porozumienie zmieniające warunki zatrudnienia) i z dnia 29 września 2014 r. dokonał „ustalenia” tygodniowego wymiaru godzin dyrektorowi SP w Sławcu odpowiednio w okresie od 1 do 30 września 2014 r. na 22 godziny i w okresie od 1 października 2014 r. do 31 sierpnia 2015 r. na 24 godziny. Jak wynika z porozumienia z dnia 27 sierpnia 2014 r. W związku z brakiem dzieci w roku szkolnym 2014/2015 w Szkole Podstawowej w Sławcu spowodowanym decyzją rodziców o przeniesieniu dzieci do Szkoły Podstawowej w Nowogrodzie, brakiem decyzji Rady Miejskiej w Nowogrodzie co do losów placówki, strony zgodnie ustalają nowe warunki zatrudnienia (…) w roku szkolnym 2014/2015: Przedłużenie stanowiska dyrektora Szkoły Podstawowej w Sławcu na okres 1 roku bez zastosowania obniżki tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych przewidzianych w Uchwale XXXVI/208/10 Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 7 czerwca 2010 r. (…). Z kolei w piśmie z 29 września 2014 r. ustalającym 24 godzin zajęć znalazły się postanowienia wskazujące, że ich realizacja w ZSS w Nowogrodzie odbywać się będzie „bez nawiązania odrębnego stosunku pracy” oraz „poza pełnieniem obowiązków dyrektora”.

Z okazanej dokumentacji nie wynika, aby podstawą porozumień miały być przepisy art. 18-20 (przeniesienie nauczyciela, rozwiązanie stosunku pracy z powodu zmian organizacyjnych powodujących zmniejszenie liczby oddziałów) czy art. 42 ust. 2a i 4a Karty Nauczyciela (zwiększenie pensum na wniosek nauczyciela); zaistniały stan faktyczny tylko w niektórych elementach wykazuje zbieżność z tymi regulacjami. W szczególności utrudnia jednoznaczną ocenę okoliczność, że zajęcia miały być realizowane bez nawiązania odrębnego stosunku pracy. Przede wszystkim należy wskazać, że świadczenie pracy przez pracownika „bez nawiązania odrębnego stosunku pracy” może prowadzić do obejścia podstawowej zasady z art. 84 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks Pracy (Dz. U. z 2016 r. poz. 1666, ze zm.), stanowiącej, że pracownik nie może zrzec się prawa do wynagrodzenia. Odnosząc opisywaną sytuację do nauczyciela zajmującego stanowisko dyrektora szkoły trzeba też zwrócić uwagę, że uregulowania zawarte w Karcie Nauczyciela (art. 42 ust. 7 pkt 2 w zw. z art. 91d pkt 1), określające kompetencję organu stanowiącego (Rady Miejskiej) do określania zasad udzielania i rozmiaru obniżek, o których mowa w art. 42 ust. 6 oraz przyznawania zwolnień od obowiązku realizacji zajęć, o których mowa w art. 42 ust. 3, nie dają Panu Burmistrzowi umocowania do zwiększenia – nawet za zgodą strony – tygodniowego pensum realizowanego przez dyrektora SP w Sławcu, którego wymiar ustaliła uprzednio Rada Miejska w Nowogrodzie. Z § 3 uchwały Rady Miejskiej wynika, iż kompetencję w zakresie całkowitego zwolnienia z obowiązku realizacji godzin zajęć – w uzasadnionych przypadkach – Rada Miejska Nowogrodu scedowała na Burmistrza. Zatem działania modyfikujące ustalony przez Radę tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć nauczycieli zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych mogły polegać wyłącznie na całkowitym zwolnieniu ich z realizacji wymiaru ustalonego przez Radę, a nie na jego podnoszeniu.

Trudność w jednoznacznej ocenie tego stanu faktycznego nie zmienia jednakże konkluzji, że realizacja podanego wyżej wymiaru godzin przez dyrektora SP w Sławcu w latach 2014/2015 odbyła się bez należytej podstawy wynikającej z przepisów Karty Nauczyciela i z żadnym z podanych wyżej trybów modyfikowania liczby godzin (zatrudnienia w innej szkole) nie jest zgodna.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy jest Burmistrz, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Miejskiej, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Burmistrz jako organ wykonawczy realizuje zadania przy pomocy Urzędu Miejskiego, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Burmistrzu – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Burmistrz jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 Ordynacji podatkowej.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

W okresie objętym kontrolą, do dnia 19 lipca 2016 r. Skarbnikiem Gminy była Alicja Ewa Sudół.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektów uchwał dostosowujących postanowienia statutów Komunalnego Zakładu Budżetowego w Nowogrodzie oraz Miejsko-Gminnego Ośrodka Kultury w Nowogrodzie do stanu faktycznego i obowiązujących przepisów prawa.

2. Założenie rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej, stosownie do obowiązujących przepisów przytoczonych w części opisowej wystąpienia.

3. W zakresie przepisów wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej:

a) wskazanie ksiąg rachunkowych, które prowadzone są techniką „ręczną” (bez użycia programu komputerowego), a które z wykorzystaniem programów komputerowych,

b) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

c) określenie dodatkowego oznaczenia dwóch funkcjonujących kont o symbolu 130, w sposób umożliwiający rozróżnienie konta przeznaczonego do ewidencji obrotów na rachunku bankowym dochodów i konta przeznaczonego do ewidencji obrotów występujących na rachunku bankowym wydatków,

d) wyeliminowanie z zakładowego planu kont Urzędu Miejskiego tych kont, które nie mogą mieć zastosowania w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego,

e) określenie zasad obiegu dowodów finansowo-księgowych między komórkami organizacyjnymi (stanowiskami pracy), z uwzględnieniem przypisanych im obowiązków kontrolnych i terminów, w tym terminów przekazywania do komórki księgowości,

f) rozważenie obniżenia progu kwotowego wyznaczającego obowiązek dokumentowania faktu zastosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

g) określenie zasad ochrony danych i ich zbiorów w wykonaniu obowiązku z art. 10 ust. 1 pkt 4 ustawy o rachunkowości, z uwzględnieniem przepisów art. 71 i następnych tej ustawy,

h) uregulowanie zasad prowadzenia i dokumentowania gospodarki samochodami i sprzętem silnikowym, poprzez określenie norm zużycia paliwa i czasokresów jego rozliczania, dokumentowania zakupu, stosowanych kart drogowych i reguł ich wypełniania,

i) określenie katalogu druków objętych ewidencją ścisłego zarachowania,

j) dostosowanie przepisów regulujących zasady prowadzenia ewidencji poszczególnych grup materiałów do faktycznych potrzeb jednostki, mając na uwadze postanowienia art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości; określenie zasad dokumentowania i kontroli magazynowego obrotu materiałami budowlanymi, mając na uwadze, że jednostka obejmuje materiały ewidencją ilościowo-wartościową na koncie 310 w momencie zakupu, nie posiadając formalnie zorganizowanego magazynu,

k) określenie zasad ewidencjonowania opłaty za gospodarowanie odpadami.

4. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały regulującej zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty spłat należności cywilnoprawnych, stosownie do art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, mając na uwadze zaniechanie, do czasu podjęcia przez Radę uchwały w tej sprawie, udzielania jakichkolwiek ulg w spłacie należności cywilnoprawnych.

5. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) księgowanie kwot podatku VAT przekazywanych do Urzędu Skarbowego, niemających pokrycia w faktycznych wpływach środków pieniężnych z tytułu sprzedaży opodatkowanych usług, z uwzględnieniem odpowiedniej klasyfikacji budżetowej, mając na uwadze, że taki transfer angażuje środki budżetu, zatem musi mieć odzwierciedlenie jako zmniejszenie dochodów lub ewentualnie wydatek,

b) ewidencjonowanie operacji przekazania dotacji podmiotowych dla instytucji kultury zapisem Wn 224 – Ma 130, a jej rozliczenia Wn 810 – Ma 224,

c) zaniechanie automatycznego księgowania na koncie rozrachunkowym, jako należności, operacji dotyczących poniesionych wydatków związanych z kosztami postępowania sądowego,

d) zapewnienie rzetelnego udokumentowania i ewidencjonowania obrotu materiałami, mając na uwadze nieprawidłowości wskazane w protokole i w części opisowej wystąpienia, występujące w latach poprzednich,

e) ustalenie wartości początkowej poszczególnych działek gruntu stanowiących własność gminy oraz wykazanie ich jako odrębnych środków trwałych w ewidencji analitycznej do konta 011, mając na uwadze, że ewidencja ta powinna umożliwiać ustalenie wartości początkowej poszczególnych obiektów środków trwałych, a także rzetelnie odzwierciedlać stan środków trwałych,

f) bieżące ujmowanie na koncie 011 środków trwałych pochodzących z inwestycji, tj. pod datą przyjęcia do używania danego obiektu; przeksięgowanie z konta 080 na konto 011 nakładów inwestycyjnych dotyczących zadań zakończonych i przyjętych do używania w latach poprzednich; przerachowanie kosztów zadań bez efektu gospodarczego, których realizacja z różnych względów nie doszła i nie dojdzie do skutku, na zmniejszenie funduszu,

g) ujmowanie w księgach wszystkich zobowiązań i kosztów dotyczących danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty.

6. Zapewnienie przeprowadzenia rzetelnej inwentaryzacji gruntów, poprzez porównanie danych ksiąg rachunkowych z odpowiednimi dokumentami i weryfikacji wartości tych składników oraz ujęcia jej wyników w księgach rachunkowych.

7. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, mając na uwadze w szczególności aby zadania o charakterze bieżącym nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne, gdyż niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

8. Zwiększenie ostrożności w zakresie prognozowania dochodów ze sprzedaży nieruchomości w budżecie i wieloletniej prognozie finansowej, mając na uwadze wskazane w protokole kontroli okoliczności pokazujące rzeczywiste możliwości w tym zakresie, wyznaczone poziomem zainteresowania potencjalnych nabywców.

9. Stosowanie przy wyłanianiu najemców lokali mieszkalnych procedury przewidzianej ustawą o ochronie praw lokatorów... oraz określanie czasu zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego zgodnie z art. 5 ust. 2 tej ustawy.

10. W zakresie opłat za użytkowanie wieczyste nieruchomości:

a) dokonanie analizy wszystkich decyzji aktualizujących opłaty za użytkowanie wieczyste  nieruchomości od 2013 r. pod kątem poprawności ich pobierania w latach 2013-2014 w przypadkach, w których zaktualizowana wysokość opłaty rocznej przewyższała ponad dwukrotnie wysokość dotychczasowej opłaty rocznej, mając na uwadze art. 77 ust. 2a ustawy o gospodarce nieruchomościami; poinformowanie o skutkach finansowych przeprowadzonej analizy w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych,

b) rozliczenie z użytkownikami wieczystymi, w stosunku do których aktualizację opłaty poddano kontroli, kwoty opłat pobranych w nadmiernej wysokości wynoszącej łącznie 650,60 zł.

11. Ponowne przedłożenie Radzie Miejskiej projektu uchwały ustalającej stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego podziałem nieruchomości oraz budową urządzeń infrastruktury technicznej, ze wskazaniem na obligatoryjność jej podjęcia.

12. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

13. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach rozporządzenia przywołanego w części opisowej wystąpienia.

14. Dostosowanie pokwitowań wpłat opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz przeprowadzanie kontroli inkasentów zajmujących się poborem powyższej opłaty.

15. Przeprowadzanie postepowania wyjaśniającego zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz wydawanie prawidłowych decyzji określających wysokość zobowiązania podatkowego.

16. Prowadzenie kompletnych czynności sprawdzających w stosunku do składanych przez podatników deklaracji, w zakresie wynikającym ze wskazanych przepisów Ordynacji podatkowej.

17. Dokonanie korekty angażu zastępcy kierownika USC dostosowującej do postanowień regulaminu wynagradzania w zakresie kategorii zaszeregowania i stawki dodatku funkcyjnego.

18. Należyte wypełnianie obowiązków nałożonych przepisami art. 24h ustawy o samorządzie gminnym, poprzez:

a) przedkładanie Radzie Miejskiej wymaganych  informacji w obowiązującym terminie,

b) informowanie  o działaniach podjętych w związku z nieprawidłowościami stwierdzonymi w analizowanych oświadczeniach majątkowych.

19. Przedłożenie Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych… modyfikującej postanowienia dotyczące obniżek tygodniowego wymiaru godzin dla wicedyrektorów ZSS poprzez odniesienie liczby oddziałów warunkującej rozmiar obniżki do liczby oddziałów szkół wchodzących w skład ZSS, nad którymi wicedyrektorzy pełnią nadzór.

20. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół na zgodność liczby godzin obowiązującego pensum nauczycieli pełniących funkcje kierownicze w ZSS z treścią uchwały Rady Miejskiej regulującej te kwestie oraz na zgodność przydzielonej ilości godzin ponadwymiarowych z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                 Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży