Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grajewie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 07 czerwca 2016 roku (znak: RIO.IV.6001-3/16), o treści jak niżej:

Pan

Stanisław Szleter

Wójt Gminy Grajewo

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grajewo za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

         Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W wyniku kontroli zagadnień organizacyjnych stwierdzono, że wykaz jednostek organizacyjnych, stanowiący załącznik nr 3 statutu gminy, zawiera nieaktualne dane. Wymienia bowiem zlikwidowany z dniem 31 grudnia 2011 r. Gminny Ośrodek Kultury w Wojewodzinie – str. 3-4 protokołu kontroli.

W obszarze zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych stwierdzono nieprzestrzeganie postanowień obowiązującego od 21 maja 2012 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189), nakładającego obowiązek prowadzenia rejestru instytucji kultury w formie elektronicznej. W trakcie kontroli założono Bibliotece Publicznej Gminy Grajewo rejestr instytucji kultury w formie elektronicznej, zgodnie z obowiązującymi przepisami – str. 8-9 protokołu kontroli.

Kontrola regulacji wewnętrznych obowiązujących w jednostce wykazała, że w § 7 pkt 7 załącznika nr 1 „Ogólne zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych” do zarządzenia Pana Wójta z dnia 21 stycznia 2015 r. w sprawie przyjętych zasad (polityki) rachunkowości postanowiono, iż nie nalicza się i nie pobiera odsetek za zwłokę od pozostałych należności budżetu wynikających z umów cywilnoprawnych do kwoty 10,00 zł. Zapis taki jest sprzeczny z dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) określającą, iż jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych, oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania, oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), zgodnie z którym odsetki od należności należy ująć w księgach w momencie ich zapłaty, lecz nie później niż na koniec kwartału, w wysokości odsetek należnych na koniec każdego kwartału.

Należy przy tym podkreślić, że przyjęta w jednostce regulacja nie odnosi się do ewentualnych uwarunkowań ekonomicznych mogących wpływać na zasadność dochodzenia odsetek w niskich kwotach – nie wskazano np. w jakich przypadkach mogłaby ona mieć zastosowanie ze względu na czas obowiązywania umowy, za jaki okres naliczona kwota odsetek ma nie przekraczać przyjętej wartości, aby podjąć działania w celu jej umorzenia (a nie zaniechania naliczenia i pobierania, jak przyjęto). Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że np. w odniesieniu do odsetek z umów najmu, gdzie wysokość czynszu obejmowana jest comiesięcznie wystawianą fakturą wysyłaną najemcy, czy za nieopłacone należności za sprzedaż wody, poinformowanie kontrahenta o wysokości odsetek np. według stanu na koniec kwartału nie generuje żadnych dodatkowych kosztów po stronie jednostki, zatem brak uzasadnienia dla odstępowania od ich naliczania i dochodzenia.

Przyjęcie tej regulacji skutkowało nieustaleniem przypadających gminie należności z tytułu odsetek w związku z nieuregulowaniem w terminie należności za wodę, jeżeli nie przekraczały one kwoty 10 zł. W trakcie kontroli dokonano naliczenia należnych jednostce odsetek w wysokości 657,63 zł, według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. Z kolei za nieterminowo opłacany czynsz najmu i dzierżawy nie zostały naliczone odsetki w łącznej wysokości 18,26 zł.

Nienaliczanie należnych gminie odsetek było już przedmiotem ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku w 2012 r. Wnioskowano wówczas o wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych poprzez naliczanie i ujmowanie w księgach należnych gminie odsetek z tytułu nieterminowo opłacanych należności – str. 15, 67, 74, 79-81, 83-84, 89-90 i 163 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości realizacji procedur wyłaniania najemców lokali użytkowych wykazała jednostkowy przypadek zawarcia kolejnej umowy najmu na okres 3 lat z Lokalną Grupą Działania Biebrzański Dar Natury – w dniu 2 marca 2015 r., na okres od 1 marca 2015 r. do 28 lutego 2018 r. – dotyczącej pomieszczenia w budynku świetlicy wiejskiej w Wojewodzinie bez uzyskania zgody Rady Gminy wymaganej przepisami art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Zgodnie z przywołaną regulacją uchwała rady gminy jest wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość – str. 74-76 protokołu kontroli. Jak wyjaśnił Pan Wójt, LGD posiadała umowę zawartą do 31 stycznia 2015 r., zaś wniosek o zawarcie kolejnej umowy złożyła 22 stycznia 2015 r., w związku z czym nie było możliwości podjęcia przez Radę, w odpowiednim terminie, uchwały wyrażającej zgodę na zawarcie kolejnej umowy. Z wyjaśnienia wynika, że LGD zajmowała lokal bezumownie w lutym 2015 r., zaś od marca 2015 r. obowiązywała przedmiotowa umowa zawarta na okres 3 lat. Nie negując wynikającego z przedstawionego przez Pana stanu faktycznego braku możliwości podjęcia przez Radę uchwały przed wygaśnięciem wcześniejszej umowy, nie można jednak podzielić stanowiska zaprezentowanego przez Pana Wójta, że fakt miesięcznego bezumownego korzystania z lokalu w przedstawionych wyżej okolicznościach wyłączał obowiązek uzyskania zgody Rady Gminy na zawarcie kolejnej umowy do 3 lat. Najemca nieprzerwanie korzystał z lokalu, zaś zamiarem obu stron było dalsze kontynuowanie tego stanu, co potwierdza wniosek LGD z 22 stycznia 2015 r. Przyjęcie, że w takich okolicznościach brak formalnej umowy przez dowolny okres (np. miesiąca czy tygodnia) wyłącza obowiązek uzyskania zgody Rady na sformalizowanie podstawy dalszego korzystania z lokalu (bez wystąpienia faktycznej przerwy w tym korzystaniu), jest w ocenie Izby interpretacją prowadzącą do obejścia wymogów art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym.

Badanie prawidłowości wnoszenia przez przedsiębiorców opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu, w zakresie zgodności z przepisami ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (Dz. U. z 2016 r. poz. 487, ze zm.), wykazało przypadki zaniżenia wysokości opłaty i jej nieterminowego wniesienia w zakresie zezwolenia nr I/3/A/2015 z dnia 31 marca 2015 r. wydanego na okres od 31 marca 2015 r. do 30 czerwca 2017 r. Ustalono, iż w dniu 31 marca 2015 r. wniesiona została opłata w wysokości 369,99 zł, natomiast zgodnie z treścią art. 111 ust. 2 pkt 1 w zw. ust. 8 ustawy przedsiębiorca powinien uiścić opłatę w wysokości 396,99 zł – zaniżenie opłaty o 27 zł, co nie zostało wychwycone przez pracownika zajmującego się tym zagadnieniem. Zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 ustawy – w brzmieniu obowiązującym w 2015 r. – zezwolenie wygasało w przypadku niedokonania opłaty w wysokości określonej w art. 111 ust. 2. Nie stwierdzono działań jednostki w zakresie stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia.

Przedsiębiorca korzystający ze wskazanego wyżej zezwolenia wniósł w dniu 4 lutego 2016 r. opłatę w wysokości 175 zł jako I rata za 2016 r., która powinna być – zgodnie z art. 111 ust. 7 ustawy – wniesiona w terminie do 31 stycznia. W związku z powyższym przedsiębiorca, chcąc zachować zezwolenie, powinien zgodnie z dyspozycją obowiązującego od 1 stycznia 2016 r. art. 18 ust. 12b ustawy wnieść do 1 marca 2016 r. ratę opłaty powiększoną o 30% tej opłaty, tj. o kwotę 157,50 zł – wpłaty kwoty 157,50 zł przedsiębiorca nie dokonał w podanym wyżej terminie, zatem zgodnie z art. 18 ust. 12 pkt 5 lit. b) ustawy ponownie zaistniała przesłanka wygaśnięcia zezwolenia. Stosownych działań gminy w związku z nieterminową wpłatą I raty na 2016 r. również nie stwierdzono.

W trakcie kontroli (7 i 8 kwietnia 2016 r.) korzystający z zezwolenia dokonał wpłaty kwoty 157,50 zł stanowiącej dodatkową 30%-ową opłatę od I raty na 2016 r. wniesionej po terminie oraz kwoty 27 zł odpowiadającej zaniżeniu opłaty za 2015 r. – 86-87 protokołu kontroli.

Analogiczne nieprawidłowości były przedmiotem ustaleń poprzedniej kompleksowej kontroli gospodarki finansowej przeprowadzonej przez RIO w 2012 r. Wnioskowano wówczas o stosowanie sankcji przewidzianych ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi wobec przedsiębiorców niedokonujących w terminie opłat za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – str. 163-164 protokołu kontroli.

                   Urząd Gminy pobiera dochody ze sprzedaży wody w związku z pełnieniem funkcji przedsiębiorstwa wodociągowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139, ze zm.). Z okazanej dokumentacji wynika, że straty wody w 2015 r. osiągnęły poziom 44,26% ogółu wydobytej wody, co odpowiada wartości 469.638 zł netto. W 2014 r. straty wody wyniosły 48,72% wody wydobytej i były wyższe od wody zafakturowanej odbiorcom, bowiem woda zafakturowana to 240,4 dam3 (tys. m3) zaś straty wody to 249 dam3 (tys. m3) o wartości 585.298 zł. Straty wody generują koszty nieprzekładające się na przychody. Koszty ponoszone bez efektu wpływają zaś na wysokość ceny wody na terenie gminy – str. 91 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu wyjaśnił Pan wysokie straty wody jako wynikające z kilku dość znaczących elementów, do których zaliczył Pan znaczną długość sieci oraz wynikające stąd awarie i przecieki, częste płukania sieci, suszę, która wpływała na wykorzystanie wody do celów przeciwpożarowych, a także na zwiększenie zjawiska kradzieży wody. Wskazał Pan też na blokowanie liczników przez niektórych odbiorców.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badając powszechności opodatkowania podatkiem rolnym stwierdzono nieprawidłowości  polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie, w próbie przyjętej do kontroli, stwierdzono brak trzech informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego – str. 39 protokołu kontroli.

Ponadto dokonano kontroli wznowionych w ciągu roku postępowań podatkowych, w wyniku, których dokonano zmiany decyzji ostatecznych, ustalających wymiar podatków na 2015 r. (w przypadku kupna lub sprzedaży przez podatników części nieruchomości).  Analizując zgromadzony materiał stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących wznowienia postępowania podatkowego i stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku. Stosownie do treści art. 207 Ordynacji organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Natomiast w wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji). Zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 ustawy integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji. Natomiast z art. 210 § 4 oraz z art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Jednocześnie ustalono, że decyzje zmieniające wydawane były w marcu lub kwietniu, po terminie płatności I raty podatku, natomiast w decyzjach umieszczano zapis „termin płatności 15 03 2015 r. (i wysokość raty)”. W jednym przypadku decyzja została wydana 18 maja 2015 r., uwzględniono termin płatności I i II raty, zgodnie z terminami ustawowymi. Artykuł  47 § 1 Ordynacji podatkowej określa termin płatności podatku, który wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji ustalającej wysokość zobowiązania podatkowego – str. 39-40 protokołu kontroli.

Analizie poddano  aktualną w kontrolowanym okresie uchwałę Nr 244/XLVI/10 Rady Gminy Grajewo z dnia 29 listopada 2010 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Rada Gminy Grajewo uchwałą powyższą dokonała zwolnień od podatku od nieruchomości, które dotyczyły:

- budynków gospodarczych stanowiących własność (współwłasność) rencistów i emerytów, którzy przekazali swoje gospodarstwa rolne w zamian za świadczenia uregulowane w ustawie o ubezpieczeniu społecznym rolników;

- budynków lub ich części oraz grunty stanowiące własność lub będące w posiadaniu lub trwałym zarządzie instytucji kultury oraz gminnych jednostek budżetowych.

Zwolnienia te nie obejmują budynków oraz gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W trakcie analizy uchwały w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości stwierdzono niezgodność jej § 1 ust. 1 pkt a) i b) z treścią art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu podmiotów wskazanych wyżej. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stosowania prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy Grajewo tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie, w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu wynikającym m.in. z orzeczeń WSA, przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanej regulacji – str. 49 protokołu kontroli.

Jednocześnie badanie zagadnienia powszechności opodatkowania omawianą należnością pozwoliło ustalić, iż jednostka organizacyjna gminy…[1], nie złożyła deklaracji na podatek od nieruchomości za lokale stanowiące własność gminy, które wykorzystuje do prowadzenia swojej działalności na podstawie umowy użyczenia. Zgodnie z art. 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Obliguje to podmioty, na których obowiązek ten ciąży, do złożenia, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracji na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzonej na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Brak reakcji organu podatkowego wskazuje na nierealizowanie przez kontrolowany podmiot obowiązków w obszarze czynności sprawdzających, w zakresie wynikającym z art. 272 Ordynacji podatkowej, a równocześnie spowodował zaniżenie podatku o 10.049 zł – str. 51 protokołu kontroli.

Kontrolą objęto również kwestie powszechności, prawidłowości i kompletności osiągania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami. Stwierdzono jednostkowy przypadek wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami bez zebrania niezbędnego materiału dowodowego. Jak wskazuje opis na str. 54 protokołu kontroli, w prowadzonym przez organ podatkowy postępowaniu ustalono jedynie (na podstawie meldunku), że w gospodarstwie domowym są zameldowane 3 osoby. Na tej podstawie zastosowano za cały okres stawkę w kwocie 24 zł za każdy miesiąc. Nie podjęto działań zmierzających do potwierdzenia faktu zamieszkania trzech osób w gospodarstwie przez cały okres istnienia obowiązku wnoszenia opłaty w ustalonej stawce, co jest istotne dla określenia wysokości opłaty, przyjmując jako dowód jedynie meldunek pod wskazanym adresem. Zgodnie z art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250) obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc w którym w danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Podstawą do dokonania ustalenia miesięcznej kwoty opłaty nie jest zatem zameldowanie osób lecz faktyczne zamieszkiwanie ustalonej w toku postępowania liczby osób. Organ podatkowy ustalając opłatę zobowiązany jest do udowodnienia faktycznego zamieszkania tych osób w danym okresie. Ponadto wydana decyzja w podstawie prawnej uwzględniała jedynie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie wskazując przepisów prawa miejscowego, co jest istotnym naruszeniem prawa.

W aspekcie kompletności osiągania dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi ustalono, iż zaległości na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiły 45.770,75 zł. W wyniku prowadzonych czynności windykacyjnych, opartych o przepisy ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.), do dnia kontroli uległy one zmniejszeniu do kwoty 30.201,25 zł, w tym 8.246,70 zł to zaległości powstałe w roku 2014, w całości objęte postępowaniem komorniczym. Pozostała kwota 21.954,55 zł to zaległości z 2015 r., w tym kwota 17.128,00 zł, ciążąca na 26 podmiotach, nieobjęta egzekucją administracyjną – str. 55 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość dokonywania zwrotu podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego, w kontekście przepisów ustawy z dnia 10 marca 2006 r. o zwrocie podatku akcyzowego zawartego w cenie oleju napędowego wykorzystywanego do produkcji rolnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1340), stwierdzono, że:

a) decyzją nr …[2] przyznano wnioskodawcy zwrot podatku akcyzowego w kwocie 308,92 zł, przy czym do ilości zakupionego oleju napędowego zaliczono również 17,89 l paliwa nabytego w dniu 21 czerwca 2014 r., uchybiając treści art. 5 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 3 ustawy, z których wynika, że zwrot podatku przyznaje się na podstawie dołączonych do wniosku faktur VAT albo ich kopii, stanowiących dowód zakupu oleju napędowego w okresie 6 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku. W efekcie zawyżono należny wnioskodawcy zwrot o 16,99 zł,

b) decyzją nr …[3] przyznano wnioskodawcy zwrot podatku akcyzowego w kwocie 1.141,42 zł na podstawie przedłożonych faktur zakupu oleju napędowego w łącznej ilości 1.201,49 l, przy czym z załączonych faktur wynika, że faktyczna ilość nabytego oleju wynosiła 1.213,88 l, tj. 12,39 l więcej niż wskazano w decyzji; uchybiono zatem dyspozycji art. 4 ust. 1 ustawy, zgodnie z którą kwotę zwrotu podatku ustala się jako iloczyn ilości oleju napędowego zakupionego przez producenta rolnego, wynikającej z faktur VAT, i stawki zwrotu podatku na 1 litr oleju napędowego, obowiązującej w dniu złożenia wniosku o zwrot podatku, w ramach rocznego limitu ustalonego w sposób określony w art. 4 ust. 2 ustawy. Skutkiem powyższego było zaniżenie należnego wnioskodawcy zwrotu o kwotę 11,77 zł.

Ze złożonego wyjaśnienia wynika, że uchybienia te były wynikiem niedopatrzenia i błędu rachunkowego – str. 160-162 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono, że wydatki w kwocie 85.674,50 zł na opracowanie dokumentacji technicznej rozbudowy i termomodernizacji budynku Urzędu Gminy oraz w kwocie 11.998,65 zł na opracowanie dokumentacji technicznej termomodernizacji budynku Szkoły Podstawowej w Wierzbowie sklasyfikowano w rozdziale 90019 „Wpływy i wydatki związane z gromadzeniem środków z opłat i kar za korzystanie ze środowiska”. Stosownie do opisu tego rozdziału, zawartego w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), ujmuje się w nim wpływy z opłat i kar za korzystanie ze środowiska, wydatki związane z gromadzeniem tych środków oraz wydatki gmin i powiatów, o których mowa w art. 404 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232, ze zm.). Nie uzasadnia to zatem ewidencjonowania w nim wydatków na opracowanie dokumentacji inwestycji. Mając na uwadze rodzaj obiektów, których dotyczyła dokumentacja, właściwe byłoby ujęcie tych wydatków, odpowiednio, w rozdziałach 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” oraz 80101 „Szkoły podstawowe” – str. 116 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań stwierdzono, że nie wszystkie umowy były opatrzone kontrasygnatą Skarbnika Gminy, czym uchybiono dyspozycji art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określającej, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej – str. 24 i 131 protokołu kontroli.

Z kolei w umowie zawartej 1 lipca 2015 r. z firmą „MARPO” z Popowa na wykonanie prac na działce nr 190 w m. Kurejwa nie określono wartości i zakresu rzeczowego (obmiarów) robót. Kwota wynagrodzenia za ich wykonanie wynosiła według faktury wystawionej przez wykonawcę 21.707,04 zł brutto. Umowa zawierała m.in. kontrasygnatę Skarbnika Gminy. W świetle przywołanej wyżej regulacji z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym należy wskazać, że udzielenie kontrasygnaty przy braku wiedzy o kwocie zobowiązania wynikającego z czynności prawnej przeczy istocie tej instytucji, bowiem nie można ustalić w jakiej wysokości zobowiązania kontrasygnuje Skarbnik. Ze złożonego przez Skarbnika wyjaśnienia wynika, że taka sytuacja wynikła z natłoku obowiązków. Brak wnikliwego przeanalizowania umowy nastąpił z racji sezonu urlopowego pracowników (…). Wcześniej nie miały miejsca takie przypadki, stąd również wyniknęło rutynowe złożenie podpisu pod umową – str. 24-25 i 127-128 protokołu kontroli.

                   Odnośnie obowiązujących w Urzędzie zasad wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej równowartości 30.000 euro stwierdzono, że zagadnienie to regulował jedynie zapis zawarty w zarządzeniu Pana Wójta z dnia 21 stycznia 2015 r. w sprawie przyjętych zasad polityki rachunkowości o treści: zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej  równowartości 30.000 euro lub objętych innymi wyłączeniami ze stosowania ustawy udziela się po wcześniejszym przeprowadzeniu analizy rynku. Nie określono przy tym zasad dokumentowania wyboru wykonawców. W praktyce kontrola wykazała, że w niektórych przypadkach okazano dokumentację świadczącą o przeprowadzeniu konkurencyjnego wyboru wykonawcy, a w innych brak dowodów na działania jednostki w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty – str. 25 protokołu kontroli.

                   Powinność opracowania stosownych regulacji w tym zakresie wynika z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, który stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Regulacje wewnętrzne powinny zatem zapewniać udokumentowanie przestrzegania ustawowo określonych zasad także przy wyborze wykonawców zamówień o wartości niewymagającej stosowania przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164). Kontrola wykazała co prawda, że w niektórych przypadkach dokumentowano procedurę wyboru oferty najkorzystniejszej, jednakże zarówno sposób postępowania, wymagana dokumentacja, jak i sam obowiązek przeprowadzenia pisemnej procedury nie zostały uregulowane, co nie pozwala na stwierdzenie, że istnieją obiektywne procedury udzielania tego typu zamówień, dające możliwość rozsądnego zapewnienia, iż realizacja celów i zadań jednostki odbywa się w każdym przypadku zgodnie z art. 68 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

                   Kontrola zadania inwestycyjnego „Rozbudowa sieci wodociągowej na terenie Gminy Grajewo oraz remont stacji uzdatniania wody w m. Białaszewo” wykazała, że zadanie to współfinansowane było ze środków PROW, w związku z czym Urząd Marszałkowski Województwa Podlaskiego przeprowadził 20 lipca 2015 r. kontrolę, w czasie której stwierdzono rozbieżności pomiędzy dokumentacją a stanem faktycznym – stwierdzono montaż używanego hydrantu. W efekcie odmówiono gminie wypłaty części dofinansowania w kwocie 1.175,63 zł (całkowita wartość tej pozycji robót wynosiła 1.567,50 zł; dofinansowanie wynosiło 75%). Nie stwierdzono, aby gmina dochodziła od wykonawcy należytego wykonania zadania w tej części oraz naprawienia szkody wynikłej z utraty dofinansowania – str. 135 protokołu kontroli.

                   Analizując dokumentację dotyczącą inwestycyjnych drogowych stwierdzono, że:

a) w zakresie przebudowy drogi w m. Cyprki w przedmiarach robót nie wskazano numeru specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych zawierających wymagania do danej pozycji przedmiaru, czym naruszono postanowienia § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129); nie prowadzono również dziennika budowy, mimo że taki wymóg przyjęto w pkt 6.8 specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót – str. 107 protokołu kontroli,

b) w umowie z inspektorem nadzoru inwestycji polegającej na przebudowie drogi w m. Lipińskie przewidziano obowiązek dokonywania przez inspektora wpisów w dzienniku budowy; jak wynika z ustaleń kontroli dziennika budowy nie prowadzono – str. 110 protokołu kontroli; analogiczną rozbieżność między postanowieniami umowy z inspektorem nadzoru a faktem braku dziennika budowy stwierdzono w przypadku przebudowy drogi w m. Kacprowo – str. 112 protokołu kontroli,

c) przy wycenie wartości przebudowy drogi w m. Kacprowo pominięto kwotę 7.612,15 zł stanowiącą wartość robocizny pracowników Gminnego Zakładu Komunalnego w Wierzbowie przy wyniesieniu istniejącego chodnika, wjazdów na posesje oraz ustawieniu krawężnika, czym naruszono art. 28 ust. 8 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) – str. 112 protokołu kontroli;

Analizując dokumentację zadania „Urządzenie centrum wsi Kurejwa” o wartości 389.783,73 zł stwierdzono rozbieżności między postanowieniami jej poszczególnych elementów dotyczące określenia przedmiotu zamówienia oraz – w kontekście przedstawionych kontrolującym wyjaśnień autora dokumentacji, uzyskanych przez Pana Wójta – nieprawidłowości dotyczące danych ujętych w przedmiarze robót i kosztorysie inwestorskim. Stwierdzono, że w projekcie zagospodarowania otoczenia zbiornika w m. Kurejwa brak jakiegokolwiek odniesienia do robót ziemnych, które stanowiły następnie, według kosztorysu ofertowego, około 66,4% wartości całego zadania (258.669 zł, przy wartości oferty wynoszącej 389.783,73 zł). W przedmiarach robót (dział 6 „prace ziemne”) w poz. 26 „Roboty ziemne wykonywane koparkami zgarniakowymi 0,60 m3 w gruncie kat. I – II z transportem urobku samochodami samowyładowczymi na odległość do 1 km” – wykazano 30.000 m3. Wielkość tę powtórzono następnie w kosztorysie inwestorskim i kosztorysie ofertowym wykonawcy. W okazanej dokumentacji brak wskazówek, z jakich danych wyjściowych wynika tak duża ilość robót ziemnych oraz jakich elementów zadania mają one dotyczyć. Brak danych na ten temat również w założeniach do kosztorysu i w charakterystyce obiektu, stanowiących elementy kosztorysu inwestorskiego. Z wyjaśnienia uzyskanego przez Pana w trakcie kontroli od wykonawcy projektu, przedmiaru robót i kosztorysu inwestorskiego wynika: Roboty ziemne wykonane koparkami zgarniakowymi (…) z transportem urobku samochodami samowyładowczymi na odległość 10 km w ilości 3000 m3 wyliczonych za pomocą KNR 2-01 0209 300 z krotnością pozycji x10. Pozycja KNR 2-01 0209 300 dotyczy transportu do 1 km więc należało doliczyć krotność 10 za odległość stąd wartość 30000 m3. (…) W związku z powyższym potwierdzam wielkość przyjętych robót w przedmiarze robót i kosztorysie inwestorskim. Uważam je za poprawne i zgodne z zakresem prac przewidzianych w dokumentacji. Z wyjaśnienia autora dokumentacji wynika zatem, że uważa on za prawidłowe wprowadzenie potencjalnych wykonawców w błąd co do faktycznego zakresu prac ziemnych, które polegały – według wyjaśnienia – na wykopaniu koparkami i wywiezieniu ziemi w rzeczywistej ilości 3.000 m3, a nie 30.000 m3 jak wskazano w przedmiarze robót i kosztorysie inwestorskim. Podana wyżej pozycja KNR dotyczy – jak i szereg innych norm dotyczących wykopów, załadowania i transportu urobku – odległości do 1 km. Zgodnie z katalogami nakładów rzeczowych większa niż 1 km odległość transportu urobku pojazdami podlega wycenie poprzez doliczenie dodatku za każdy rozpoczęty 1 km odległości transportu, powyżej 1 km wycenionego w podstawowej pozycji KNR. Podany przez autora dokumentacji sposób wyliczenia pozycji 26 przedmiaru i kosztorysu inwestorskiego skutkuje w istocie tym, że wykonanie wykopu i załadowanie na samochody ziemi w ilości 3.000 m3 zostało wycenione na poziomie 10-krotnie wyższym, odpowiadającym ilości 30.000 m3, zamiast doliczenia do wartości z podstawowego KNR – wielokrotnie niżej wycenianego w normach – dodatku za każdy dodatkowy kilometr transportu względem podstawy z podanej wyżej pozycji KNR. Okoliczności te wskazują zatem na określenie przedmiotu zamówienia w sposób niespełniający wymagań przepisów art. 29 ust. 1 i 2 Prawa zamówień publicznych. Przyjmując uzasadnienie podane przez autora dokumentacji dla przyjęcia w pozycji 26 ilości 30.000 m3 należy stwierdzić, że wpłynęło to istotnie na treść ofert wykonawców, powodując nieuzasadnione zawyżenie ceny za wykonanie 27.000 m3 robót ziemnych (wykop i załadowanie), które według projektanta w ogóle nie miały być wykonywane. W wybranej ofercie odpowiada to kwocie wyceny robót niepodlegających wykonaniu na poziomie około 232.802 zł (dla pełnego skorygowania wynagrodzenia wykonawcy, po pomniejszeniu ceny ofertowej o tę kwotę należałoby je następnie zwiększyć o wartość dodatku za transport według rzeczywistej liczby kilometrów transportu i np. ceny podawanej przez Sekocenbud). Z ustaleń kontroli nie wynika, gdzie faktycznie transportowano ziemię, w związku z czym rzeczywistej ilości wykonanych prac ziemnych i rzeczywistej odległości transportu urobku nie zweryfikowano.

Rozliczenie z wykonawcą przyjęto w formie ryczałtowej, a z wyjaśnień projektanta wynika, że w ofercie wykonawcy były wycenione roboty, które nie były w praktyce realizowane i które zostały opłacone przez gminę w związku z przyjęciem ryczałtowej formy rozliczenia wynagrodzenia za wykonanie zamówienia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że jeżeli wolą stron było, aby za roboty przyjęte do wykonania wykonawca otrzymał wynagrodzenie ryczałtowe, a roboty stanowiące podstawę kalkulacji ceny nie zostały w części wykonane, to wynagrodzenie należne wykonawcy winno być określone proporcjonalnie do wykonania. Ryczałtowy charakter ceny nie powoduje obowiązku jej zapłaty niezależnie od wykonanego zakresu rzeczowego umowy. Stosownie do art. 632 § 1 k.c. ryczałtowy charakter ceny oznacza jedynie, że wykonawca przyjmujący zamówienie nie może żądać podwyższenia wynagrodzenia, chociażby w czasie zawarcia umowy nie można było przewidzieć rozmiaru lub kosztów prac, co nie oznacza, że wykonawca może uzyskać wynagrodzenie za roboty niewykonane. W związku z powyższym zamawiający powinien zmniejszyć wynagrodzenie o niewykonane roboty, a nie wydatkować środki z budżetu za niewykonane faktycznie prace.

                   Ustalając w specyfikacji istotnych warunków zamówienia rozliczanie w formie ryczałtowej poinformowano oferentów, iż z tego względu przedmiar robót ma charakter pomocniczy przy wycenie przedmiotu zamówienia, a zatem roboty należy wykonać zgodnie z dokumentacją projektową. Jak wyżej wskazano zarówno w graficznym projekcie zadania, jak i w opisie do niego, nie odniesiono się do robót ziemnych, które to stanowiły według kosztorysu ofertowego wykonawcy około 70% wartości całego zadania. Potwierdza to wniosek o ustalaniu przez wykonawców cen ofert przy pomocy zakresu robót ujętego w przedmiarach robót, którego nierzetelność wynika wprost z wyjaśnienia projektanta.

                   Według wyjaśnienia Pana Wójta (…) Gmina Grajewo przyjmując opracowaną właściwie dokumentację nie miała podstaw poddawać wątpliwości w rzetelność opracowanych dokumentów. Prawidłowo sporządzony kosztorys inwestorski był podstawą do oszacowania wartości zamówienia, co zgodne jest z prawem budowlanym i rozporządzeniami wykonawczymi jak również z prawem zamówień publicznych.

                   Analizując przedmiar robót oraz specyfikację techniczną odbioru i wykonania robót (opracowaną przez tego samego projektanta) stwierdzono m.in. że w przedmiarach robót brak ujęcia pozycji specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych, co narusza przywołany wcześniej § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 1 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej… Ponadto specyfikacja techniczna zawierała m.in. zapisy nie odnoszące się do realizowanego zadania, np. w poz. 9.2 i 9.2.2 ujęto „koszty wybudowania objazdów/przejazdów i organizacji ruchu” czy „koszty utrzymania objazdów /przejazdów i organizacji ruchu”. Pozycje te nie występują w projekcie i przedmiarach. Pan Wójt wyjaśnił, że specyfikacja techniczna nie była objęta umową z projektantem, niemniej Opracowanie dołączone zostało, ponieważ zawiera ogólne standardy dotyczące przebiegu inwestycji. Traktowano ją jako opracowanie pomocnicze, bowiem przyjęto założenie, iż zadanie będzie wymagało pozwolenia na budowę, co jednak nie miało miejsca. Nie negując treści wyjaśnień Pana Wójta należy jednak zwrócić uwagę, że okazany kontrolującym dokument zawierał błędne informacje.

                   Inspektor nadzoru wykonujący czynności przy realizacji i odbiorze tego zadnia nie był formalnie zatrudniony. Według wyjaśnień Pana Wójta inspektor nadzoru Funkcję swą pełnił na podstawie umowy ustnej nieodpłatnej. Porozumienie stron mimo, iż nie wywierało skutków finansowych nie oznaczało pomniejszenia odpowiedzialności z tytułu pełnienia funkcji Inspektora Nadzoru. Izba nie podziela stanowiska Pana Wójta o braku wpływu faktu nie zawarcia pisemnej umowy na zakres obowiązków i odpowiedzialności inspektora nadzoru (np. z uwagi na nieokreślony moment podjęcia obowiązków nadzoru). W istocie bowiem zakres obowiązków i odpowiedzialności nie został precyzyjnie określony. Wskazał Pan również, że inspektor nadzoru posiada uprawnienia do kierowania robotami bez ograniczeń w specjalności drogowej – str. 117-127 protokołu kontroli.

Kontrola tego zadania wykazała również nieprawidłowości w zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej. Całość wydatków poniesionych na wynagrodzenie wykonawcy (389.783,73 zł) zaliczono do wydatków majątkowych, zaś na stan środków trwałych przyjęto jedynie kwotę 25.322,10 zł, która odpowiada wartości placu zabaw i ogrodzenia. Pozostałą kwotę 364.461,63 zł wyksięgowano zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, co potwierdza, że większość wydatków powinna być zaliczona do wydatków bieżących, w tym całość wydatków dotyczących bliżej nieokreślonych „robót ziemnych” w ilości 30.000 m3, które wycenione zostały w ofercie wykonawcy na 258.669 zł brutto (210.300 zł netto). W efekcie ich poniesienia nie powstał żaden środek trwały, ani nie doszło do ulepszenia istniejącego środka trwałego. Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych) – str. 127 protokołu kontroli.

Kontrola postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na odbiór odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy Grajewo w okresie od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. wykazała, że w rozdziale XIX specyfikacji istotnych warunków zamówienia z dnia 12 listopada 2014 r. (zatwierdzonej przez Pana Wójta) przewidziano udzielenie zamówień uzupełniających w wysokości nie większej niż 50% wartości zamówienia podstawowego. Informacji o zamówieniach uzupełniających nie zawarto jednak w ogłoszeniu o przetargu upublicznionym na tablicy ogłoszeń Urzędu, stronie internetowej Urzędu oraz w Biuletynie Zamówień Publicznych. Stwierdzono również brak stosownych postanowień w tej kwestii w treści wzoru umowy załączonego do specyfikacji, a także w umowie z wykonawcą zawartej w dniu 5 grudnia 2014 r. Wskazane uchybienie stanowi naruszenie art. 41 pkt 15 Prawa zamówień publicznych wskazującego, że ogłoszenie o przetargu powinno zawierać informację o przewidywanych zamówieniach uzupełniających, jeżeli zamawiający przewiduje udzielenie takich zamówień. Warunki przetargu określa specyfikacja (art. 36 ust. 2 pkt 3 ustawy), zatem jej postanowienia w zakresie zamówień uzupełniających nie mogą różnić się od treści ogłoszenia – str. 154 protokołu kontroli.

Badaniu poddano prawidłowość planowania w arkuszach organizacyjnych szkół i realizacji w praktyce godzin ponadwymiarowych nauczycieli, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez gminę Grajewo. Stwierdzono przypadki naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr 40/VIII/07 Rady Gminy Grajewo z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stawiska kierownicze w szkołach prowadzonych przez Gminę Grajewo i uchwały Nr 189//XXXVI/09 Rady Gminy Grajewo z dnia 12 listopada 2009 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli zatrudnionych w szkołach, dla których organem prowadzącym jest Gmina Grajewo.

Zgodnie z przywołanymi przepisami, w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, przy czym przez godzinę ponadwymiarową rozumie się przydzieloną nauczycielowi godzinę zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych powyżej tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych lub opiekuńczych. Zgodnie z § 1 uchwały z dnia 1 sierpnia 2007 r. nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach (dyrektorom szkół podstawowych w Białaszewie, Rudzie i Wierzbowie) ustalono po obniżce tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych do 5 godzin. Zatem tygodniowy dopuszczalny limit planowanych w arkuszach organizacyjnych, a następnie faktycznie realizowanych godzin ponadwymiarowych przez dyrektorów tych szkół nie powinien przekraczać 2,5 godziny tygodniowo. Stwierdzono zaś, że organ prowadzący zatwierdzał w arkuszach organizacyjnych szkół liczby godzin ponadwymiarowych dyrektorów ponad dopuszczalny ustawowy limit, co dotyczyło dyrektorów szkół podstawowych w Białaszewie i Wierzbowie (przyznawano godziny ponadwymiarowe w liczbie 4, 5, 7 i 8, przy tygodniowym obowiązkowym wymiarze wynoszącym 5 godzin) – str. 139-142 protokołu kontroli.

Analiza wydatków poniesionych na godziny ponadwymiarowe wykazała, że w próbie obejmującej marzec i październik 2015 r. wypłacono wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe zrealizowane w wymiarze naruszającym przepisy art. 35 Karty Nauczyciela przez dyrektorów szkół w Białaszewie i Wierzbowie w łącznej wysokości 1.243,50 zł – str. 143-144 protokołu kontroli. W złożonym wyjaśnieniu wskazał Pan, że sytuacja ta jest wynikiem błędnej interpretacji art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

Z ustaleń zawartych na str. 142-143 protokołu kontroli, dotyczących godzin ponadwymiarowych realizowanych przez dyrektorów szkół, wynika ponadto, że w roku szkolnym 2015/2016 liczba oddziałów Gimnazjum w Danówku wynosiła 6 (w poprzedzającym roku szkolnym 7). Zmniejszenie liczby oddziałów do 6 oznacza, że tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dyrektora Gimnazjum w roku szkolnym 2015/2016 powinien wynosić 8 godzin, a nie 5 jak w roku poprzedzającym – wynikało to z postanowień uchwały Nr 40/VIII/07 Rady Gminy Grajewo z dnia 1 sierpnia 2007 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć nauczycielom, którym powierzono stawiska kierownicze… Mimo tego, jak wynika z ustaleń kontroli, w arkuszu organizacyjnym na rok szkolny 2015/2016 bezpodstawnie przyjmowano tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dyrektora w dalszym ciągu w liczbie 5 godzin. Skutkowało to bezpodstawnym przyznawaniem dyrektorowi Gimnazjum godzin ponadwymiarowych i bezpodstawnym wypłacaniu wynagrodzenia za ich realizację. W przyjętym do badania miesiącu październiku 2015 r. dyrektorowi Gimnazjum wypłacono 373,05 zł za 9 godzin ponadwymiarowych (średnio 2,2 tygodniowo), które powinny być zrealizowane w ramach pensum wynoszącego 8 godzin, bez dodatkowego wynagrodzenia.

 Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zmiany statutu gminy dostosowującej załączony do statutu wykaz jednostek organizacyjnych do stanu rzeczywistego.

2. Usunięcie z regulacji wewnętrznych zapisu przewidującego zaniechanie naliczania i pobierania odsetek za zwłokę w zapłacie należności cywilnoprawnych, mając na uwadze argumentację zawartą w części opisowej wystąpienia.

3. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do:

a) naliczania i ujmowania w księgach na koniec każdego kwartału należnych gminie odsetek od nieopłaconych w terminie należności,

b) prawidłowej wyceny nakładów ulepszających środki trwałe oraz zwiększenia wartości przebudowy drogi w m. Kacprowo o kwotę 7.612,15 zł odpowiadającą nieuwzględnionej przy wycenie wartości robocizny pracowników GZK.

4. Uzyskiwanie zgody Rady Gminy na zawarcie kolejnej umowy najmu lokalu użytkowego także w przypadkach, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejną umowę, której przedmiotem jest ta sama nieruchomość, a czas obowiązywania obu umów dzieli okres bezumownego korzystania z lokalu przez tego samego kontrahenta.

5. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do wnikliwego weryfikowania terminowości i wysokości wnoszonych opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż alkoholu oraz wszczynania działań stwierdzających wygaśnięcie zezwolenia w przypadku niewniesienia przez przedsiębiorcę w terminie dodatkowej opłaty, o której mowa w obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 18 ust. 12b ustawy o wychowaniu w trzeźwości…

6. Podjęcie skutecznych działań minimalizujących zjawisko strat wody z sieci.

7. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

8. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

9. Przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

10. Zachowanie powszechności opodatkowania poprzez realizację obowiązków w zakresie czynności sprawdzających, wskazywanych przepisami Ordynacji podatkowej. Egzekwowanie deklaracji na podatek od nieruchomości oraz należności z tego tytułu od podmiotów na których ciąży obowiązek podatkowy.

11. Podejmowanie kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunków do podatników na których ciążą zaległości podatkowe.

12. Zobowiązanie odpowiedzialnego pracownika do dołożenia większej staranności przy naliczaniu zwrotu części podatku akcyzowego producentom rolnym. Podjęcie działań w celu zmiany błędnych decyzji przedstawionych w części opisowej wystąpienia, skutkiem których wypłacono uprawnionym niewłaściwe kwoty zwrotu.

13. Zapewnienie prawidłowego stosowania klasyfikacji budżetowej, ze szczególnym uwzględnieniem zaniechania klasyfikowania wydatków na zadania o cechach remontu lub innej usługi nieskutkującej wytworzeniem lub ulepszeniem środka trwałego jako wydatków majątkowych.

14. Zapewnienie przedkładania Skarbnikowi Gminy, celem kontrasygnowania, wszystkich umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

15. Zapewnienie wyeliminowania sytuacji zawierania umowy na wykonanie robót budowlanych, która nie określa w swej treści wysokości wynagrodzenia wykonawcy i dostatecznie dokładnego zakresu robót. W tym celu m.in. zobowiązanie Skarbnika do należytego wykonywania przypisanych mu ustawowo czynności kontrolnych wobec kontrasygnowanych przez niego umów.

16. Opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, których wartość nie przekracza 30.000 euro, regulujących obiektywnie zasady wyłaniania wykonawców i dokumentowania czynności podejmowanych w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty.

17. Wystąpienie do wykonawcy rozbudowy sieci wodociągowej o naprawienie szkody wynikającej z utraconego przez gminę dofinansowania zadania ze środków PROW oraz usunięcie wady polegającej na zamontowaniu niewłaściwego hydrantu, co było przyczyną korekty dofinansowania dokonanej przez Urząd Marszałkowski.

18. W zakresie przygotowania realizacji robót budowlanych:

a) dołożenie należytej staranności przy weryfikacji rzetelności, wewnętrznej spójności i zgodności z obowiązującymi przepisami treści dokumentacji robót (projektów, przedmiarów robót, kosztorysów inwestorskich), mając na uwadze ustalenia przedstawione w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli,

b) precyzyjne określanie w pisemnych umowach z inspektorami nadzoru zakresu ich obowiązków i odpowiedzialności; egzekwowanie realizacji postanowień umów.

19. Niezwłoczne podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia rzeczywistego zakresu robót ziemnych zrealizowanych przez wykonawcę przy urządzeniu centrum wsi Kurejwa, w tym miejsc transportu urobku, mając na uwadze nierzetelność przedmiarów i kosztorysów, którą potwierdził autor dokumentacji. Ustalenie na tej podstawie kwoty zawyżonego wynagrodzenia wypłaconego przez gminę wykonawcy za niewykonane faktycznie roboty, które były przewidziane w ofercie, oraz wyegzekwowanie go od wykonawcy.

20. Zachowywanie zgodności między postanowieniami specyfikacji istotnych warunków zamówienia i ogłoszenia o przetargu w zakresie ewentualnych zamówień uzupełniających.

21. Zwrócenie uwagi przy zatwierdzaniu arkuszy organizacyjnych szkół na zgodność przewidywanej liczby godzin ponadwymiarowych z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

22. Obliczenie łącznej kwoty wynagrodzenia wypłaconego bezpodstawnie dyrektorowi Gimnazjum w Danówku za realizację godzin ponadwymiarowych w roku szkolnym 2015/2016, które powinien realizować w ramach tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin ustalonego przez Radę Gminy oraz wystąpienie do dyrektora Gimnazjum w Danówku o zwrot bezpodstawnie otrzymanej kwoty. Poinformowanie RIO w Białymstoku o efektach finansowych podjętych działań.

23. Zapewnienie rzetelnej realizacji wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

          Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży