Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy w Grabowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 maja 2016 roku (znak: RIO.IV.6001-2/16), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Piętka

Wójt Gminy Grabowo

 W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Grabowo za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Grabowo na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie dotyczącym funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową szkół. Kontrola wykazała, że odpowiedzialność i obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości szkół oraz wykonywania dyspozycji środkami pieniężnymi i wstępnej kontroli operacji, tj. zagadnień określonych w art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach  publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), powierzono zakresem czynności  z dnia 23 lutego 2015 r. pracownikowi Urzędu, który w praktyce ich nie realizuje. Zadania te wykonuje natomiast Skarbnik Gminy bez pisemnego powierzenia obowiązków – w zakresie czynności z dnia 23 lutego 2015 r. powierzono Skarbnikowi jedynie obowiązek nadzoru nad rachunkowością jednostek organizacyjnych. Kontrola wykazała ponadto, że Skarbnik w 2015  i do czasu kontroli w 2016 r. prowadziła księgi rachunkowe instytucji kultury na podstawie  umowy o dzieło. Taka forma powierzenia prowadzenia ksiąg stanowi naruszenie postanowień art. 54 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych (w tym instytucji kultury) ma powierzyć obowiązki i odpowiedzialność głównemu księgowemu, którym jest pracownik tej jednostki. Realizacja przypisanych ustawą zadań powinna zatem następować w ramach stosunku pracy. Przyjętą formę wykonywania obsługi księgowej instytucji kultury, jak wynika z ustaleń kontroli, zastosowano jako rozwiązanie tymczasowe, gdyż w zorganizowanym w 2015 r. konkursie żadna ze zgłaszających się osób nie spełniała wymagań formalnych do zajmowania  stanowiska głównego księgowego. W 2016 r. przygotowywany jest następny konkurs  na stanowisko głównego księgowego instytucji kultury. 

Nadmienić w tym miejscu należy, iż od 1 stycznia 2016 r. obowiązują regulacje wynikające z ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045), wprowadzające w treści ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) zasady organizowania i wykonywania wspólnej obsługi gminnych jednostek zaliczanych do sektora finansów publicznych, w tym instytucji kultury. Regulacje obowiązujące od 1 stycznia 2016 r. wskazują jako „jednostkę obsługującą” wyłącznie jednostkę wyznaczoną uchwałą rady gminy do obsługi jednostek niemających osobowości prawnej (jednostek budżetowych i zakładów budżetowych) – art. 10b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Do czasu zakończenia kontroli Rada Gminy nie podejmowała uchwały, o której mowa w art. 10b ust. 2 ustawy. Zgodnie z art. 48 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o samorządzie gminnym… wspólna obsługa administracyjna, finansowa i organizacyjna szkół zorganizowana przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie art. 5 ust. 9 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.) może być prowadzona na dotychczasowych zasadach, nie dłużej jednak niż do dnia 31 grudnia 2016 r. Wynika z tego, że w trakcie 2016 r. Pan Wójt musi podjąć decyzję co do formy obsługi finansowo-księgowej szkół. Jeżeli zamiarem Pana Wójta jest utrzymanie dotychczasowego stanu, polegającego na prowadzeniu przez Urząd Gminy obsługi szkół (jednostek budżetowych), to niezbędne jest podjęcie przez Radę Gminy, przed 31 grudnia 2016 r., uchwały wyznaczającej Urząd jako jednostkę obsługującą.

Wskazania ponadto wymaga, że wyznaczenie przez Radę Gminy „jednostki obsługującej” stworzy sytuację, w której instytucje kultury, zgodnie z obowiązującym od 1 stycznia 2016 r. art. 10b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, będą mogły przystąpić do wspólnej obsługi, na podstawie porozumień zawieranych z jednostką obsługującą (Panem Wójtem jako kierownikiem Urzędu wyznaczonego przez Radę jako jednostka obsługująca), określając w treści porozumienia zakres wspólnej obsługi. Zakres ten musi być wyznaczony z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 10c ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z przepisu tego wynika, że obowiązki powierzone jednostce obsługującej nie mogą obejmować kompetencji kierowników jednostek obsługiwanych do dysponowania środkami publicznymi oraz zaciągania zobowiązań, a także sporządzania i zatwierdzania planu finansowego oraz przeniesień wydatków w tym planie. Ponadto art. 10c ust. 2 ustawy wskazuje, że w przypadku powierzenia jednostce obsługującej obowiązków z zakresu rachunkowości i sprawozdawczości jednostek obsługiwanych są one przekazywane w całości – str. 4-5 protokołu kontroli. Podkreślić przy tym należy, że ustawa o samorządzie gminnym nie nakazuje obejmowania instytucji kultury (ani innych jednostek organizacyjnych) wspólną obsługą. Rozwiązanie takie może jednak w przypadku instytucji kultury zapewnić zorganizowanie prowadzenia rachunkowości instytucji zgodnie z obowiązującymi przepisami – jeżeli nadal będzie występowała sytuacja braku możliwości wyłonienia w drodze konkursu głównego księgowego instytucji kultury.

W obszarze zagadnień dotyczących funkcjonowania jednostek organizacyjnych stwierdzono ponadto nieprzestrzeganie postanowień obowiązującego od 21 maja 2012 r. rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 stycznia 2012 r. w sprawie sposobu prowadzenia i udostępniania rejestru instytucji kultury (Dz. U. z 2012 r. poz. 189), nakładającego obowiązek prowadzenia tego rejestru w postaci elektronicznej. Analiza okazanej dokumentacji w powiązaniu z zapisami w księgach rejestrowych, prowadzonych na podstawie przepisów poprzednio obowiązujących, wykazała ponadto brak, niekompletne  lub nieodpowiednie zapisy (niezgodne z treścią wzoru księgi). Na przykład w księdze rejestrowej Gminnego Ośrodka Kultury w dziale I nie podano cyfrowego identyfikatora nadanego w systemie informacji statystycznej, a w dziale III wzmianki o złożeniu do rejestru bilansu instytucji kultury za ostatni rok. W dniu podpisania protokołu kontroli poinformowano kontrolującego o założeniu rejestru instytucji kultury w postaci elektronicznej – str. 5-6 protokołu kontroli.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U z 2013 r., poz.  330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), a także pozostałych przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) cztery podjęte zarządzenia w sprawie zmian polityki rachunkowości, wprowadzonej zarządzeniem Wójta Gminy Grabowo Nr 61/11 z dnia 30 września 2011 r., zawierają m.in. postanowienia niepowiązane z treścią zarządzenia pierwotnego, co istotnie utrudnia ustalenie aktualnie obowiązującej treści tej regulacji – str. 7-8 protokołu kontroli,

b) w katalogu druków ścisłego zarachowania, zamieszczonym w wykazie stanowiącym element polityki rachunkowości, nie ujęto wszystkich druków, które w praktyce są obejmowane ewidencją druków ścisłego zarachowania, tj. dowodów KP, bloczków opłaty targowej i kart drogowych służących do rozliczania paliwa w pojazdach i innym sprzęcie silnikowym; w zakresie kart drogowych stosowanych dla samochodów OSP stwierdzono zaś, że nie zostały one – w odróżnieniu od pozostałych kart – objęte ewidencją. W wyniku badania gospodarki drukami ścisłego zarachowania stwierdzono, że druki KW oraz KP przeznaczone do dokumentowania operacji kasowych nie mają zastosowania do tego celu, ponieważ jednostka nie prowadzi kasy. W praktyce druki te wykorzystywane są jedynie jako dowody upoważniające pracownika do pobrania gotówki z banku lub do wpłaty gotówki – str. 9-10 protokołu kontroli,

c) w zakładowym planie kont Urzędu Gminy bezpodstawnie przewidziano konta odnoszące się do ewidencji operacji w jednostkach oświatowych (np. konta analityczne 011-…, określone jako dotyczące ewidencji środków trwałych każdej ze szkół. Jednostki te, obsługiwane księgowo przez Urząd, posiadają opracowane własne regulacje z zakresu polityki rachunkowości, w tym zakładowe plany kont oraz prowadzone są dla nich odrębne księgi – str. 11 protokołu kontroli,

d) w zakładowym planie kont Urzędu zawarto nieprawidłowe zasady funkcjonowania kont, co dotyczyło następujących kont:

- 130 „Rachunek bieżący jednostki”, którego opis jest nieadekwatny do stosowanego faktycznie rozwiązania polegającego na realizacji dochodów bezpośrednio przy zastosowaniu  rachunku budżetu,

- 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” – konto to faktycznie nie ma zastosowania w Urzędzie w związku z przyjętą formą realizacji dochodów bezpośrednio na rachunku budżetu,

- 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami”; opis zawiera sprzeczne z treścią ekonomiczną konta sformułowanie (aczkolwiek niestosowane w praktyce), nakazujące ujmowanie na stronie Wn wartości paliwa i smaru do samochodów i pozostałego sprzętu, będących na stanie Urzędu Gminy, przypisanego poszczególnym pracownikom. Zgodnie z załącznikiem nr 3  do rozporządzenia konto to przeznaczone jest do ewidencji należności, roszczeń i zobowiązań wobec pracowników z innych tytułów niż wynagrodzenia. Fakt powierzenia pracownikom paliwa zatankowanego do użytkowanych przez nich samochodów i innego sprzętu silnikowego nie jest zdarzeniem skutkującym bezpośrednio roszczeniem jednostki wobec pracowników. Ponadto zapis ten jest niespójny z innym postanowieniem polityki rachunkowości nakazującym odnoszenie wartości paliwa w koszty po zakupie – str. 11 protokołu kontroli,

e) zgodnie z postanowieniami § 1 ust. 3 regulaminu określającego procedury wyłaniania wykonawców zamówień publicznych, które ze względu na wartość nie podlegają przepisom ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), wprowadzonego  zarządzeniem Pana Wójta z dnia 30 grudnia 2014 r., do zamówień, których wartość nie przekracza 50.000 zł netto postanowień regulaminu nie stosuje się. W związku z tym szeregu zamówień o znacznej wartości dokonano bez udokumentowania wyboru oferty najkorzystniejszej w drodze konkurencyjnego postępowania, m.in. o wartości 21.186,14 zł za zakup materiałów do remontu dróg (masa, żwir, pospółka) i o wartości 36.882 zł za usługę odłowu i utrzymania psów. Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Właściwe jest zatem, aby procedury wewnętrzne jednostki zapewniały dokumentowanie przestrzegania cytowanej zasady przy zlecaniu wszystkich zamówień o istotnej wartości. Przyjęcie progu kwotowego 50.000 zł, wyznaczającego obowiązek stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawców zamówień o wartości poniżej 30.000 euro, świadczy o braku zainteresowania dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości planu finansowego Urzędu Gminy – str. 12 protokołu kontroli,

f) nie zostały wprowadzone pisemne uregulowania dotyczące gospodarowania samochodami i sprzętem. Powinny one dotyczyć m.in. sposobu dokumentowania zakupu i rozliczenia zużycia paliwa, w tym czasokresów jego rozliczania oraz stosowanych kart drogowych – str. 108 protokołu kontroli.

Analiza zapisów dokonanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z ustawą o rachunkowości, rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… oraz regulacjami wewnętrznymi przyjętymi w jednostce, wykazała, że:

a) ewidencja rachunku bankowego, na którym gromadzone są środki pozyskiwane z Urzędu Pracy na pokrycie kosztów kształcenia młodocianych pracowników nieprawidłowo prowadzona była w księgach rachunkowych budżetu na subkoncie 133-2 do rachunku budżetu, zamiast w księgach Urzędu na koncie 139 „Inne rachunki bankowe”, odpowiednim ze względu na charakter i przeznaczenie tych środków. Ponadto kontrola zapisów na subkoncie 133-2 wykazała, że saldo tego konta na koniec 2015 r. wynosiło 7,79 zł, z czego kwota 5,96 zł wyrażała pozostałość środków przelanych z rachunku podstawowego na pokrycie kosztów obsługi rachunku, niewydatkowanych do końca roku. Środki przelewane z rachunku budżetu ujmowano bezpodstawnie bezpośrednio na koncie 902 „Wydatki budżetu”, jako zrealizowany wydatek. W konsekwencji o kwotę 5,96 zł w ewidencji i sprawozdawczości zawyżono zrealizowane wydatki budżetu za 2015 r. Ponadto w skład salda w wysokości 7,79 zł, wchodziła kwota 1,83 zł stanowiąca oprocentowanie środków na tym rachunku, prawidłowo zarachowana na dochody (Ma 901 „Dochody budżetu”) lecz  uwidoczniona  ponadto w postaci sald: Wn na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” i Ma na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki”, jako wynik rzekomych rozliczeń między rachunkiem budżetu i rachunkiem ewidencjonowanym na subkoncie 133-2. Zważywszy na treść ekonomiczną kont 224 i 240 salda te sugerują rzekomą należność od innych budżetów i rzekome zobowiązanie, co było niezgodne ze stanem rzeczywistym – str. 16-17 protokołu kontroli,

b) na dzień 31 grudnia 2015 r. na koncie 224 „Rozrachunki budżetu” wykazano m.in. saldo w kwocie 56,49 zł, wyrażające wielkość odsetek dopisanych do rachunku sum depozytowych ewidencjonowanego w księgach Urzędu Gminy, powstałe w wyniku zapisu Wn 224 – Ma 901 stanowiącego zapis równoległy do wpływu odsetek ujętego w księgach Urzędu Wn 139 – Ma 240. Kwotę 56,49 zł zarachowano do dochodów 2015 r. na koncie 901, mimo że nie wpłynęła na rachunek budżetu lub Urzędu. Stanowiło to naruszenie §  5 rozporządzenia, zgodnie z którym operacje dotyczące dochodów i wydatków budżetów jednostek samorządu terytorialnego powinny być ujmowane w księgach rachunkowych na odrębnych kontach księgowych w zakresie faktycznie (kasowo) zrealizowanych wpływów i wydatków dokonanych na bankowych rachunkach budżetów oraz rachunkach bieżących dochodów i wydatków budżetowych jednostek budżetowych, z wyjątkiem operacji szczególnych określonych w odrębnych przepisach. W konsekwencji o kwotę 56,49 zł zawyżono dochody budżetu i jego wynik za 2015 r. Ponadto wskazania wymaga, iż na koncie 224 w księgach budżetu ujmuje się, zgodnie z załącznikiem nr 2 do rozporządzenia, rozrachunki z innymi budżetami – str. 24 protokołu kontroli,

c) na koniec 2015 r. konto 240 w księgach budżetu wykazywało nierealne saldo Wn w kwocie  189 zł, sugerujące należność budżetu. Saldo to powstało w wyniku błędnego zarachowania wydatku na tę kwotę z tytułu prowizji pobranej przez bank z rachunku budżetu w dniu 31 grudnia 2015 r. Dokonano zapisu Wn 240 – Ma 133, nie zaliczając tej operacji do wydatków budżetu. Skarbnik poinformowała, że dokonała takiego zapisu w związku z tym, iż w dniu 31 grudnia 2015 r. nie mogła już dokonać jej refundacji z rachunku wydatków budżetowych Urzędu Gminy. Przyjęta forma obsługi bankowej wydatków Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, przy pomocy odrębnego rachunku, nie upoważnia do zaniechania ewidencjonowania wydatków na koncie 902, jeżeli zostały poniesione bezpośrednio z rachunku budżetu. Zgodnie bowiem z przywołaną wyżej zasadą kasowej realizacji budżetu,   określoną w §  5 rozporządzenia, kwota 189 zł, jako faktycznie zapłacona w 2015 r. z rachunku budżetu, powinna być zarachowana do wydatków 2015 r. i wpłynąć na zmniejszenie wyniku budżetu za ten rok – str. 25 protokołu kontroli,

d) ewidencją księgową na koncie 310 „Materiały” objęto wiaty i wodomierze – według stanu na 31 grudnia 2015 r. o wartości odpowiednio 638,85 zł i 584,25 zł. Ujmowanie jakichkolwiek składników na koncie 310 w momencie zakupu – pomijając w tym miejscu okoliczność, że wiaty i wodomierze nie posiadają charakteru jednoznacznie wskazującego na prawidłowość traktowania ich jako aktywów obrotowych w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 15 i pkt 18 lit. a) ustawy – nie ma umocowania w przepisach wewnętrznych jednostki, zgodnie z którymi Jednostka nie prowadzi ewidencji obrotu materiałowego (…) – str. 8 i 107-108 protokołu kontroli,

e) konto 290 „Odpisy aktualizujące należności” na koniec 2015 r. wykazywało saldo Ma w kwocie 5.327,66 zł, które powstało w wyniku księgowania dokonanego w dniu 31 grudnia 2011 r., wyrażające nieściągalne – ze względu na trudną sytuację materialną dłużników – należności za wodę (wskazane we wniosku sporządzonym przez merytorycznego pracownika). Zapisu dokonano na podstawie dowodu PK, nieautoryzowanego, bez daty, zawierającego wskazanie, że posłużono się opinią kierownika OPS o sytuacji rodzinnej i materialnej dłużników. Nie udokumentowano prawdopodobieństwa nieściągalności w postaci przede wszystkim stwierdzenia bezskuteczności postępowania egzekucyjnego. W kontrolowanej jednostce nie były podejmowane czynności egzekucyjne na drodze sądowej, w związku z czym brak jest podstawy do ustalenia w jakim zakresie nieregulowanie należności było efektem faktycznej nieściągalności, a w jakim efektem niepodejmowania czynności windykacyjnych. W 2011 r. Wójtem Gminy Grabowo był Józef Wiszowaty, zaś obecna Skarbnik pełni funkcję od 2012 r., w związku z czym nie uzyskano wyjaśnień dlaczego dokonano odpisu aktualizującego na podstawie takiego uzasadnienia – str. 30-31 protokołu kontroli.

         Ustalenia wynikające z analizy salda konta 290 potwierdzają także ogólne dane wynikające z konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” dotyczące zalegających z opłatami za wodę i odbiór ścieków. Należności gminy Grabowo z tego tytułu wynosiły na koniec 2015 r. 56.401,70 zł, w tym 6.658,99 zł odsetki. Nie stwierdzono żadnych działań windykacyjnych podejmowanych przed sądem, które prowadziłyby do przerwania biegu terminu przedawnienia, stosownie do art. 123 § 1 k.c. Wysyłano jedynie wezwania do zapłaty. Na dzień 31 stycznia 2016 r. saldo należności wynosiło 58.530,45 zł, zaś jako przedawnione – po uwzględnieniu trzyletniego okresu przedawnienia, stosownie do art. 118 k.c., oraz wyjaśnień pracownika Urzędu – zakwalifikowano wszystkie należności powstałe przed 2013 r. w łącznej wysokości 7.359,09 zł (w tej kwocie, według złożonego wyjaśnienia, suma 142,97 zł jest saldem nierealnym). Zagrożeniu sukcesywnego przedawniania podlegają w szczególności należności na sumę 12.098,15 zł (obejmującą 5 sald w wysokości 4.218,16 zł niewyegzekwowanych od 2013 r. i 10 sald wysokości 7.879,99 zł   niewyegzekwowanych od 2014 r.), o ile nie zostaną podjęte przez Pana Wójta prawem przepisane działania, zmierzające do zabezpieczenia należności przed przedawnieniem oraz ich wyegzekwowania – str. 26-28 protokołu kontroli.

         Ustalenia kontroli wskazują zatem na naruszenie obowiązku wynikającego z art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którym jednostki sektora finansów publicznych są obowiązane do terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Jak wynika z treści protokołu kontroli, od 11 grudnia 2013 r. zagadnienie windykacji należności zostało przypisane zakresem czynności podinspektorowi Urzędu Gminy.

W zakresie realizacji dochodów z najmu i dzierżawy nieruchomości stwierdzono nieprawidłowości związane z treścią umów w zakresie zasad ustalania czynszu. Trzy umowy zawarte w latach 2001-2002 na czas nieokreślony, na podstawie których wynajmowane są lokale w budynku po byłym „ośrodku zdrowia” z przeznaczeniem pod działalność z zakresu ochrony zdrowia (apteka, stomatolog, „ośrodek zdrowia”), zawierały pierwotnie postanowienia, iż czynsz obejmuje także koszty bieżące utrzymania lokalu to jest: woda, ścieki, energia elektryczna i ogrzewanie lokalu (od 2008 r. wodę i ścieki najemcy opłacają samodzielnie na podstawie wskazań urządzeń pomiarowych; dokonano zmiany umów w tym zakresie). Umowy nie określają zatem w praktyce stawki czynszu rozumianej jako należność gminy za prawo korzystania przez najemcę z lokalu. Czynsz stanowi istotę umowy najmu, jak to wynika z art. 659 § 1 k.c. Odrębnym rodzajem należności gminy od najemcy są ponoszone przez gminę przejściowo – za najemcę – koszty korzystania z lokalu, które najemca zobowiązany jest ponieść w całości. Do zadań gminy nie należy bowiem ponoszenie kosztów prowadzenia działalności przez podmioty prowadzące działalność gospodarczą. Przyjęta konstrukcja umowy powoduje, że wysokość czynszu (a nawet sam fakt jego pobrania przez gminę w jakiejkolwiek wysokości) zależy od wartości mediów zużytych przez najemcę. Sprzeciwia się to ogólnej zasadzie z art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) zobowiązującej Pana Wójta do gospodarowania nieruchomościami zgodnie z zasadami prawidłowej gospodarki.

Analiza przeprowadzona podczas kontroli wykazała, że w 2015 r. wpłaty najemców lokali w tym budynku wyniosły 52.106,67 zł i były o 18.547,17 zł wyższe od sumy 33.559,50 zł wydatkowanej przez gminę na zakup lub wytworzenie mediów dostarczonych najemcom. Z wyliczenia wynika zatem, że tytułem czynszu pozyskano 18.547,17 zł. W efekcie błędnej konstrukcji umów brak jednak danych o faktycznym czynszu wnoszonym przez każdego z najemców (całość wpływów ujmowano jako rzekomy dochód z czynszu w par. 075 „Wpływy z najmu i dzierżawy składników majątkowych…”). Umowy zmieniane były kilkakrotnie aneksami, w których zwarto jedynie przyczyny zmian należności (wspomniana wyżej instalacja przez najemców urządzeń pomiarowych na wodę i ścieki, zmiana stawek VAT), bez udokumentowania sposobu wyliczenia należności po zmianie, w tym odpłatności za nadal dostarczane media, tj. c.o. i energię elektryczną. Ponadto w umowach nie określono zasad waloryzacji czynszu w odniesieniu do poziomu inflacji, co sprawia, że ekonomiczna wartość pobieranego „czynszu” zmniejszała się od czasu zawarcia umów wraz ze spadkiem siły nabywczej pieniądza – str. 66-69 protokołu kontroli.

Analogicznie jak wyżej skonstruowano umowy najmu lokali z pośrednikiem ubezpieczeniowym i firmą ORANGE POLSKA S.A., obejmując stawką „czynszu” takie koszty jak energia elektryczna i c.o., których wartości nie ustalano odrębnie – str. 69 protokołu kontroli.

Zadania gminy polegające na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wykonywane są przez Urząd Gminy, który zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139) pełni funkcję przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Kontrola poprawności ustalenia taryf stosowanych w okresie od 1 lipca 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. (str. 75-79 protokołu kontroli) wykazała szereg nieprawidłowości polegających na tym, że:

a) nie zastosowano wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf określonego rozporządzeniem Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków (Dz. U. Nr 127, poz. 886), w tym wzorów tabel stanowiących element składowy wniosku,

b) jako podstawę wyliczeń w celu ustalenia niezbędnych przychodów przyjęto, we wniosku złożonym przez ówczesnego Wójta J. Waszkiewicza Radzie Gminy w dniu 28 kwietnia 2014 r., koszty poniesione w 2013 r. Rokiem obrachunkowym, stosownie do § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z 28 czerwca 2006 r., jest 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku, zatem w omawianym przypadku jako rok obrachunkowy powinien być przyjęty okres 12 kolejnych pełnych miesięcy kończących się nie wcześniej niż w lutym 2014 r.,

c) przy kalkulacji taryf za odbiór ścieków bezpodstawnie pominięto ujęte w ewidencji księgowej koszty, które według ustaleń kontroli wynosiły 164.327,77 zł. Suma kosztów działalności kanalizacyjnej wynikająca z ewidencji za okres przyjęty do kalkulacji wynosiła 384.095 zł. W konsekwencji zaniżono we wniosku taryfę za odbiór 1m³ ścieków, ustalając ją na 7,02 zł. Za odbiór ścieków w 2015 r. zafakturowano należności jedynie na sumę 80.945,91 zł – ujemna różnica w odniesieniu do kosztów, które powinny stanowić podstawę kalkulacji (384.095 zł) wyniosła 303.149,09 zł. Oprócz pominięcia części kosztów przy kalkulacji, na kwotę ustalonych należności znaczący wpływ miało też sprzeczne z ustawą uchwalenie przez Radę Gminy stawki opłaty na poziomie niższym niż wynikało to z wniosku, o czym niżej,

d) koszty przyjęte do kalkulacji taryf bezpodstawnie przyjmowano w kwocie powiększonej o podatek VAT, który nie stanowił kosztu,

e) zatwierdzone przez Radę Gminy uchwałą Nr XXVIII/160/14 z dnia 4 czerwca 2014 r. taryfy za wodę (2,31 zł + VAT; brutto 2,50 zł) nie odpowiadały taryfom proponowanym przez Wójta we wniosku, w którym jednakże przewidziano bezpodstawnie trzy stawki za 1m³, tj.:  2,09 zł – cena  wynikająca z podzielenia sumy kosztów przez łączną ilość wydobytej wody (obejmującą sprzedaż i straty powodowane awariami, zużycie na cele technologiczne, nielegalny pobór), 3,31 zł – cena wynikająca z podzielenia sumy kosztów przez łączną ilość sprzedanej wody oraz 2,70 zł – średnia tych dwóch cen. Brak powiązania między stawką ujętą we wniosku (7,02 zł za 1m³) a stawką uchwaloną przez Radę Gminy wystąpił również w zakresie opłaty za odbiór ścieków, które na podstawie  uchwały Rady Gminy wprowadzone  zostały w dwóch wielkościach: 3,52 zł + VAT (brutto – 3,80 zł) za odbiór 1 m³ ścieków komunalnych i 4,63 zł + VAT (brutto – 5 zł) za odbiór 1 m³ ścieków przemysłowych. Należy w tym miejscu podkreślić, że wniosek Wójta przewidywał jedną stawkę (cytat z wniosku: przyjęto jedną taryfową grupę odbiorców wody i dostawców ścieków, stąd brak alokacji kosztów na taryfowe grupy odbiorców), zaś zgodnie z przepisami art. 20 ust. 3 ustawy oraz m.in. § 4 ust. 1 pkt 3, § 5, rozdziału 3 i § 19 ust. 3 pkt 4 lit. d) i g) rozporządzenia, podstawą uchwalenia przez Radę Gminy odrębnej stawki dla określonej taryfowej grupy odbiorców powinny być stosowne dane wynikające z wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Stosownie do art. 24 ust. 5 ustawy Rada Gminy podejmuje uchwałę o zatwierdzeniu taryf, w terminie 45 dni od dnia złożenia wniosku, albo o odmowie zatwierdzenia taryf, jeżeli zostały one sporządzone niezgodnie z przepisami. Jak wynika z tego przepisu oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, Rada Gminy nie ma kompetencji, aby uchwalić inne taryfy niż wynika to z wniosku przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, a także aby bez odpowiedniego wniosku wyodrębnić taryfową grupę odbiorców. Może jedynie przyjąć propozycję wynikającą z wniosku przedsiębiorstwa lub odmówić jej uchwalenia, ale tylko w przypadku, gdy wykaże sporządzenie taryf niezgodnie z przepisami prawa. Wynika stąd również, że Wójt nie ma prawa przedstawiać Radzie we wniosku więcej niż jednej stawki opłaty dla danej grupy odbiorców – prawidłowo opracowana taryfa może przewidywać tylko jedną stawkę dla danej grupy (lub całej populacji) odbiorców, opracowaną zgodnie z przepisami. Wójt nie ma więc prawa stwarzania Radę Gminy swego rodzaju alternatywy co do wyboru stawki opłaty przy podejmowaniu uchwały. Na nieprawidłowość działania byłego Wójta wskazują także wyjaśnienia pracownika przygotowującego wniosek, według których były Wójt zalecił wprowadzenie do projektu uchwały stawek niższych niż zawarte we wniosku przedłożonym Radzie, co świadczy o rażącym braku zrozumienia procedury opracowywania i uchwalania taryf. Należy też wskazać, że zmniejszenie obciążeń dla odbiorców usług, wynikających z prawidłowo skalkulowanych i uchwalonych taryf, może nastąpić poprzez uchwalenie przez Radę Gminy dopłat na podstawie art. 24 ust. 6 ustawy. Uchwalenie dopłat następuje jednak w odniesieniu do stawek zatwierdzonych przez Radę na podstawie wniosku przedsiębiorstwa, nie oznacza zatem prawa do uchwalania stawek innych niż wynika to z wniosku.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

            Kontrolowany organ podatkowy nie zachował standardów w zakresie powszechności osiągania dochodów z tytułu podatków lokalnych o czym świadczy nie wyegzekwowanie w trzech przypadkach, opisanych na str. 49 protokołu kontroli, deklaracji na podatek od nieruchomości od jednostek organizacyjnych gminy…[1]. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.) obowiązek podatkowy powstaje od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym powstały okoliczności uzasadniające powstanie tego obowiązku. Ponadto wymienione jednostki mają obowiązek składać, w terminie do dnia 31 stycznia, organowi podatkowemu właściwemu ze względu na miejsce położenia przedmiotów opodatkowania, deklaracje na podatek od nieruchomości na dany rok podatkowy, sporządzone na formularzu według ustalonego wzoru, a jeżeli obowiązek podatkowy powstał po tym dniu – w terminie 14 dni od dnia zaistnienia okoliczności uzasadniających powstanie tego obowiązku. Wskazane podmioty, na podstawie umowy użyczenia i umowy najmu wykorzystują do prowadzenia swojej działalności lokale stanowiące własność gminy. W trakcie kontroli  jednostki złożyły stosowne deklaracje na podatek od nieruchomości, wykazując podatek w wysokości: …[2]

541 zł, 320 zł,  2.073 zł.

Z kolei kontrola dochodów z tytułu opłaty targowej pozwoliła ustalić, że będące w użyciu w kontrolowanej jednostce pokwitowania wpłat tej opłaty uniemożliwiają  sprawowanie kontroli ze strony organu podatkowego w zakresie prawidłowości zastosowanej stawki. Na bloczkach służących do poboru nie wskazywano szczegółowo przedmiotu opłaty – np. sprzedaż z samochodu, z ręki, z kosza, ze stołu itp. – a jedynie kwotę zainkasowaną w danym dniu. Na biletach brak jest danych osoby uiszczającej opłatę. Z dokonanych ustaleń wynika, że organ podatkowy w kontrolowanym okresie, czyli w 2015 r., nie przeprowadzał kontroli prawidłowości pracy inkasenta, czym naruszył art. 281 § 1 Ordynacji podatkowej w zakresie obowiązku przeprowadzania kontroli podatkowych. Brak nadzoru w tej kwestii powoduje również uchybienie normom zawartym w art. 272 Ordynacji., które zobowiązują organ podatkowy do prowadzenia czynności sprawdzających mających na celu monitorowanie wpłacania zadeklarowanych podatków, w tym również pobieranych przez płatników oraz inkasentów. Stwierdzono ponadto, że pokwitowania wystawiane są w jednym egzemplarzu i nie zawierają wszystkich elementów określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208 poz. 1375) – str. 48-49 protokołu kontroli.

            Badanie przeprowadzone w aspekcie kompletności osiągania dochodów gminy z tytułu podatków lokalnych pozwoliło ustalić, iż jednostka nie prowadziła pełnych i terminowych działań windykacyjnych, co świadczy o naruszeniu przez wierzyciela obowiązków wynikających z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619, ze zm.), nakazujących wierzycielowi podjęcie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych w sytuacji, gdy zobowiązany uchyla się od wykonania obowiązku. Natomiast z treści § 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656) jednoznacznie wynikało, iż wierzyciel niezwłocznie doręcza zobowiązanemu upomnienie, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Równocześnie § 6 rozporządzenia wskazuje, że wierzyciel niezwłocznie wystawia tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Ma to istotne znaczenie w kontekście art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej, z którego wynika, że zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jednakże w myśl art. 70 § 4 ustawy bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Ponadto nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym – str. 53 i 56-57 protokołu kontroli. Należy wskazać, iż aktualnie zagadnienia dotyczące obowiązków wierzyciela regulowane są przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367), obowiązującego od dnia 1 stycznia 2016 roku.

            Jak wskazano w opisie na str. 57 protokołu kontroli, stwierdzono pojedynczy przypadek braku aktywności organu podatkowego w kontekście braku możliwości doręczenia decyzji wymiarowych, w związku ze śmiercią podatników. Organ podatkowy nie prowadził postępowania wyjaśniającego celem ustalenia spadkobierców i dokonania właściwego doręczenia decyzji wymiarowych (art. 144-154 Ordynacji podatkowej). Nie podjęto działań, w myśl art. 100 tej ustawy, mających na celu przeniesienie odpowiedzialności podatkowej na spadkobierców. Jest to możliwe po uruchomieniu procedury sądowej w celu ustalenia osób posiadających prawo do spadku w trybie art. 1025 k.c. Zgodnie ze wskazanym przepisem możliwość uruchomienia postępowania sądowego zmierzającego do uzyskania postanowienia o nabyciu prawa do spadku przysługuje podmiotom, które mają w tym interes prawny, a więc także gminie. Należy wskazać, iż zaniechanie ustalenia spadkobierców i nie doręczenie decyzji wymiarowych powoduje, że zobowiązanie podatkowe nie powstaje (art. 21 § 1 Ordynacji podatkowej), co w konsekwencji może prowadzić do przedawnienia określonego w art. 68 i nast. Ordynacji podatkowej (zgodnie z art. 99 ustawy bieg terminów przedawnienia ulega zawieszeniu od dnia śmierci spadkodawcy do dnia uprawomocnienia się postanowienia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku, nie dłużej jednak niż do dnia, w którym upłynęły 2 lata od śmierci spadkodawcy).

Badając zagadnienia dotyczące Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych (str. 18-22 protokołu kontroli), pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 111), stwierdzono nieprawidłowości polegające na tym, że:

a) bezpodstawnie prowadzono obsługę bankową ZFŚS szkół przy zastosowaniu rachunku bankowego ZFŚS Urzędu Gminy; operacje dotyczące szkół wyodrębniano analitycznie. Fakt, iż Urząd Gminy prowadzi obsługę finansowo-księgową szkół nie jest równoznaczny z prowadzeniem obsługi bankowej ZFŚS szkół przy zastosowaniu rachunku Urzędu. Podstawę taką dawałyby dopiero odpowiednie postanowienia zawarte w umowie podpisanej przez dyrektorów szkół z Panem Wójtem o przystąpieniu do wspólnej działalności socjalnej, o której mowa w art. 9 ustawy. Artykuł 12 ust. 1 ustawy  nakłada na pracodawcę obowiązek gromadzenia środków Funduszu na odrębnym rachunku bankowym. W związku z tym, w przypadku braku umowy o powierzeniu Urzędowi Gminy prowadzenia wspólnej działalności socjalnej, każda ze szkół powinna posiadać odrębny rachunek Funduszu, którym dysponuje jej dyrektor, ewidencjonowany w księgach każdej szkoły. W konsekwencji stany kont uwzględniające operacje dotyczące szkół wykazywano w bilansie Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, zamiast w bilansach poszczególnych szkół,

b) „administratorem” wspólnego Funduszu szkół gromadzonego na rachunku ewidencjonowanym w księgach Urzędu, jest dyrektor Zespołu Szkół w Grabowie nie mając do tego umocowania w stosownej umowie z dyrektorami pozostałych szkół, podjętej na podstawie art. 9 ustawy. Umowa powinna określać w szczególności przedmiot wspólnej działalności, zasady jej prowadzenia, sposób rozliczeń oraz tryb wypowiedzenia i rozwiązania umowy. Stwierdzono, że dyrektor ZS w Grabowie zatwierdza do wypłaty wszystkie operacje na tym rachunku oraz autoryzował regulamin dotyczący gospodarowania środkami Funduszu wszystkich szkół,

c) wysokość odpisu na ZFŚS pracowników Urzędu, a w konsekwencji i wydatki budżetu 2015 r. z tego tytułu, zawyżono o 336,94 zł, co było efektem zaniechania korekty odpisu na koniec 2015 r. w odniesieniu do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych; naruszono tym samym przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie sposobu ustalania przeciętnej liczby zatrudnionych w celu naliczania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych (Dz. U. Nr 43, poz. 349),

d) nieprawidłowo kosztami prowizji pobieranych przez bank za obsługę bankową rachunku ZFŚS obciążano poszczególne Fundusze – w 2015 r. wydatkowano na ten cel 163,14 zł ze środków Funduszu Urzędu, GOPS i instytucji kultury oraz 212,16 zł ze środków Funduszu szkół. Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy środki Funduszu mogą być przeznaczone jedynie na finansowanie działalności socjalnej. Administrowanie tymi środkami nie mieści się  w pojęciu działalności socjalnej. Koszty te, w związku z dyspozycją art. 10 ustawy, powinny być pokrywane przez pracodawców, w tym przypadku z planów finansowych jednostek objętych działalnością socjalną.

Kontrola prawidłowości rozliczeń z kontrahentami z tytułu wniesionego przez nich zabezpieczenia należytego wykonania umów wykazała bezpodstawne przetrzymywanie na rachunku sum depozytowych kwoty 10.244 zł, stanowiącej część środków pozostawionych w celu zabezpieczenia roszczeń z tytułu gwarancji i rękojmi. Roszczeń wobec wykonawców z tytułu nienależytego wykonania przedmiotu umowy nie wnoszono, zatem po upływie okresu wyznaczonego przez art. 151 ust. 3 Prawa zamówień publicznych i postanowienia umów poszczególne kwoty powinny być niezwłocznie zwrócone, z tego: 2.410 zł w 2008 r., 1.591,68 zł w 2012 r., 3.521 zł w 2014 r. i 2.721,32 zł w 2015 r. – str. 29 protokołu kontroli.

W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej stwierdzono nieprawidłowe kwalifikowanie operacji (zarówno po stronie planu jak i wykonania) w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), co polegało na tym, że:

a) plan dochodów ze sprzedaży wyeksploatowanych samochodów w wysokości 148.000 zł błędnie ujęto w rozdziale 70005 „Gospodarka gruntami i nieruchomościami” (zastosowano prawidłowy paragraf 087 „Wpływy ze sprzedaży składników majątkowych”), zamiast w rozdziałach odpowiednich rodzajowo dla tych pojazdów. W trakcie roku budżetowego dochody te ujęto też po stronie planu w odpowiednich rozdziałach (75412 „Ochotnicze straże pożarne” i 80113 „Dowożenie uczniów do szkół”), w realnej wysokości, odpowiadającej faktycznie zrealizowanym dochodom w kwocie 21.277 zł. Ujęcie planu dochodów w par. 087 w rozdziałach 75412 i 80113 nie spowodowało jednakże usunięcia bezpodstawnie przyjętego planu dochodów w rozdziale 70005 par. 087, wynoszącego 148.000 zł – łącznie zatem plan związany z dochodami ze sprzedaży pojazdów wynosił 169.277 zł, a jego wykonanie 21.277 zł. Skarbnik poinformowała kontrolującego, że było to efektem pomyłki przy konstruowaniu zmian planu dochodów. Ogółem plan dochodów ze sprzedaży majątku (par. 077 „Wpływy z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności oraz prawa użytkowania wieczystego nieruchomości” i par. 087) w budżecie na 2015 r. wynosił 309.090 zł, a jego wykonanie 183.196,28 zł. Różnicę w wysokości 125.893,72 zł należy ocenić jako nieuzasadnione zawyżenie planu dochodów ze sprzedaży majątku. W konsekwencji przedstawionej nieprawidłowości wypaczono wartość wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w przepisach art. 243 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z art. 243 ust. 2 ustawy obliczenie wskaźnika nastąpiło bowiem na 2016 r. pierwotnie przy uwzględnieniu planu dochodów ze sprzedaży majątku według stanu na koniec III kwartału 2015 r. Plan ten w świetle ustaleń kontroli nie mógł być uznany za realny – str. 35 protokołu kontroli,

b)  do rozdz. 70095 „Pozostała działalność” klasyfikacji budżetowej dochodów  zarachowano sumę 52.106,67 zł stanowiącą całość kwot pozyskanych od najemców lokali użytkowych z tytułu „czynszu”, o którym była mowa przy opisie nieprawidłowości dotyczących ustalania dochodów z najmu; wpływy stanowiące rzeczywisty czynsz za udostępnienie przedmiotu najmu powinny być ujmowane w rozdz. 70005 – str. 68-69 protokołu kontroli,

c) do rozdz. 75023 „Urzędy gmin (miast i miast na prawach powiatu)” ujęto m.in. następujące dochody:

- kwotę 16.210,24 zł od firmy Polska Telefonia Cyfrowa sp. z o.o. z Warszawy za dzierżawę  gruntu o powierzchni 350 m² w Świdrach Dobrzycach; kwota ta powinna być zarachowana do rozdziału 70005,

- kwotę 15.980,17 zł z tytułu świadczonej usługi dostawy energii cieplnej dla  Poczty Polskiej S.A., którą nieprawidłowo ujęto do par. 0750 zamiast, odpowiednio do przedmiotu umowy, do par. 083 „Wpływy z usług” – str. 69-70 protokołu kontroli,

d) w całości do rozdz. 60014 „Drogi publiczne powiatowe”, par. 0970 „Wpływy z różnych dochodów” zarachowano sumę 35.134,59 zł pozyskaną od firmy budującej linię energetyczną, z tego 3.900 zł tytułem wynagrodzenia za ustanowienie prawa służebności  przesyłu i 31.234,59 zł jako jednorazowe odszkodowanie z tytułu obniżenia wartości nieruchomości. Z uwagi na źródło dochodu suma ta powinna być zarachowana do rozdziału 70005 – str. 81 protokołu kontroli,

e) do rozdziału 75095 „Pozostała działalność” zaliczono nieprawidłowo wydatki na kwotę 18.814,22 zł za zakupione wyposażenie i materiały (par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia”) dotyczące Urzędu Gminy – np. wydatek 900 zł za biurko do pokoju Zastępcy Wójta. Wydatki te należało ująć w rozdziale 75023. Uwzględnienie kwoty 18.814,22 zł w rozdz. 75023 skutkowałoby przekroczeniem o 12.791,22 zł limitu określonego planem w par. 4210 rozdz. 75023. Kontrola wykazała, że niewłaściwa klasyfikacja operacji nie była jednak dokonywana z zamiarem ukrycia przekroczenia limitu wydatków w rozdz. 75023 par. 4210, bowiem daty dokonywania wydatków (np. w sierpniu 2015 r.) oraz łączny limit ostatecznie niewykorzystanych środków w rozdz. 75023 i 75095 par. 4210 (razem na sumę 13.769,79 zł) wskazują, że istniała możliwość dokonania odpowiednich przeniesień wydatków przez Pana Wójta. Skarbnik wyjaśniła tę sytuacje błędną dekretacją – str. 90 protokołu kontroli.

W wyniku badania prawidłowości ustalania i wypłaty wynagrodzeń pracownikom Urzędu Gminy stwierdzono, że poprzedni Wójt pismem z 20 października 2014 r. przyznał Skarbnikowi Gminy dodatek funkcyjny w wysokości 153% najniższego wynagrodzenia z tabeli płac, t.j. 1.690,00 zł. Najniższe wynagrodzenie określone  rozporządzeniem  Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786) wynosiło 1.100 zł (x 153% = 1.683 zł). Wypłacany dodatek zawyżano zatem o 7 zł miesięcznie z powodu błędu rachunkowego w piśmie ustalającym jego wysokość. W trakcie kontroli Skarbnik zwróciła nadpłaconą jej kwotę 105 zł; jednocześnie dokonano odpowiedniej korekty angażu – str. 85 protokołu kontroli.

Kontrola wykazała, że dostawcą energii elektrycznej w 2015 r. była firma PGE Obrót S.A Rzeszów… Oddział Białystok, na podstawie porozumienia zawartego z tą firmą w dniu 19 czerwca 2013 r. przez poprzedniego Wójta Józefa Wiszowatego. W 2015 r. wydatki na zakup energii wyniosły 224.277,17 zł. Nie zastosowano procedur Prawa zamówień publicznych do wyłonienia wykonawcy dostaw energii elektrycznej na podstawie tego porozumienia, co stanowiło naruszenie przez poprzedniego Wójta zasady powszechności stosowania ustawy, wyrażonej w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Dostawcy energii elektrycznej dla gminy Grabowo na okres od 1 stycznia 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. zostali wybrani w trybie przetargu nieograniczonego przeprowadzonego przez powiat łomżyński dla „Łomżyńskiej grupy zakupowej” – str. 92 protokołu kontroli.

Ustalono ponadto, iż porozumienie z 19 czerwca 2013 r. na dostawę energii  elektrycznej zawarte zostało przez poprzedniego Wójta bez kontrasygnaty Skarbnika Gminy, czym uchybiono dyspozycji art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym określającej, że jeżeli czynność prawna może spowodować powstanie zobowiązań pieniężnych, do jej skuteczności potrzebna jest kontrasygnata skarbnika gminy (głównego księgowego budżetu) lub osoby przez niego upoważnionej.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Część stwierdzonych nieprawidłowości dotyczy okresu pełnienia funkcji Wójta Gminy Grabowo przez J. Wiszowatego, który zajmował to stanowisko do 8 grudnia 2014 r.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Wyeliminowanie rozbieżności między postanowieniami zakresów czynności pracowników Urzędu Gminy a faktycznie wykonywanymi przez nich zadaniami z zakresu prowadzenia rachunkowości szkół obsługiwanych przez Urząd.  

2. Zapewnienie zgodnej z prawem organizacji prowadzenia rachunkowości (wykonywania zadań głównego księgowego) instytucji kultury. W tym celu – w przypadku dalszej bezskuteczności przeprowadzanych konkursów na to stanowisko – rozważenie skorzystania z istniejącej od 1 stycznia 2016 r. możliwości objęcia instytucji kultury wspólną obsługą na podstawie porozumień zawartych przez Pana Wójta z kierownikami instytucji, mając jednocześnie na uwadze, że możliwość taka wystąpi dopiero po podjęciu przez Radę Gminy uchwały w sprawie wyznaczenia Urzędu Gminy jako jednostki obsługującej dla szkół (i ewentualnie GOPS), stosownie do przepisów art. 10b ust. 2 i 3 ustawy o samorządzie gminnym.

3. W zakresie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości i procedury kontroli zarządczej:

a) rozważenie wydania zarządzenia określającego jednolity tekst dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, mając na uwadze występujące podczas kontroli problemy z jednoznacznym ustaleniem aktualnie obowiązującej treści tej regulacji,

b) wyeliminowanie rozbieżności między katalogiem druków ścisłego zarachowania zamieszczonym w polityce rachunkowości, a drukami faktycznie obejmowanymi ewidencją ścisłego zarachowania; przy ustalaniu katalogu druków w regulacjach wewnętrznych uwzględnienie wszystkich stosowanych w Urzędzie druków, co do których wskazana jest kontrola ich wykorzystania, w tym wszystkich kart drogowych; rozważenie zasadności obejmowania katalogiem i ewidencją druków KP i KW, w związku z tym, iż druki te wykorzystywane są w praktyce do innych celów niż dokumentowanie operacji kasowych,

c) usunięcie z zakładowego planu kont Urzędu Gminy tych kont, których nazwy wskazują wprost na zastosowanie do ewidencji operacji zachodzących w szkołach, mając na uwadze, że dla każdej szkoły prowadzone są odrębne księgi rachunkowe, na podstawie odrębnego zakładowego planu kont,

d) określenie zasad funkcjonowania konta 130 dostosowanych do przyjętego rozwiązania polegającego na realizacji dochodów Urzędu Gminy za pośrednictwem rachunku budżetu,

e) usunięcie z planu kont Urzędu konta 222, które nie ma zastosowania przy realizacji dochodów Urzędu za pośrednictwem rachunku budżetu,

f) wyeliminowanie z opisu funkcjonowania konta 234 postanowień sprzecznych z treścią ekonomiczną tego konta określoną załącznikiem nr 3 do rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, a także z przyjętą zasadą odnoszenia zakupionego paliwa w koszty, przewidujących ujmowanie na nim obciążenia pracowników wartością zakupionego paliwa i smaru,

g) rozważenie obniżenia progu kwotowego wyznaczającego obowiązek stosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia,

h) uregulowanie zasad prowadzenia i dokumentowania gospodarki samochodami i sprzętem silnikowym, w tym sposobu dokumentowania zakupu i rozliczenia zużycia paliwa, czasokresów jego rozliczania, wzorów stosowanych kart drogowych i reguł ich wypełniania.

4. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencji operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) ujmowanie operacji na rachunku środków pozyskiwanych z urzędu pracy na pokrycie kosztów kształcenia młodocianych pracowników na koncie 139 w księgach rachunkowych Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej,

b) prowadzenie ewidencji operacji związanych z wydatkami budżetu z tytułu pokrycia kosztów prowadzenia rachunku środków na pokrycie kosztów kształcenia młodocianych pracowników oraz dochodami z tytułu oprocentowania tego rachunku w sposób niewpływający na prawidłowość ustalenia wyniku budżetu i niepowodujący powstania nierealnych sald kont rozrachunkowych;

c) prawidłowe ustalanie wyniku budżetu, zgodnie z zasadą określoną w § 5 rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, zacytowaną w części opisowej wystąpienia, m.in. poprzez zaniechanie zaliczania do dochodów lub wydatków budżetu operacji zachodzących na rachunkach ewidencjonowanych na koncie 139,

d) ujmowanie na koncie 224 w księgach budżetu wyłącznie  rozliczeń z innymi budżetami, 

e) prowadzenie ewidencji na koncie 310 zgodnie z zasadami przyjętymi w przepisach wewnętrznych; ewentualnie rozważenie wprowadzenia zmian w regulacjach wewnętrznych, jeżeli nie są one adekwatne do faktycznych potrzeb jednostki,

f) dokonywanie odpisów aktualizujących na koncie 290 w przypadku posiadania obiektywnej wiedzy o sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika mającej wpływ na prawdopodobieństwo ściągnięcia należności, w szczególności opartej o wyniki postępowania egzekucyjnego, do prowadzenia którego jednostka jest zobowiązana na podstawie art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych,

g) wyksięgowanie nierealnych sald należności za wodę i ścieki, wykazanych na koncie 221.

5. Niezwłoczne podjęcie przed sądem działań windykacyjnych wobec zalegających z opłatami za wodę i ścieki, w szczególności w stosunku do należności, dla których w najbliższym czasie upływa okres przedawnienia. W przyszłości podejmowanie czynności windykacyjnych przed sądem w terminach zapewniających niedopuszczenie do upływu okresu przedawnienia. Podjęcie próby wyegzekwowania także tych należności, dla których upłynął już okres przedawnienia, a w przypadku podniesienia przez dłużnika zarzutu przedawnienia podjęcie działań w celu ich formalnego umorzenia i wyksięgowania.

6. Dokonanie modyfikacji umów z najemcami lokali użytkowych wskazanymi w części opisowej wystąpienia, w ten sposób, by określały one odrębnie kwotę czynszu najmu i zasady jego waloryzacji, a odrębnie zasady wnoszenia odpłatności za media dostarczane przez gminę do lokali, odnoszące się do rzeczywistych kosztów zakupu lub wytworzenia tych mediów przez gminę.

7. Wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie realizacji zadań gminy polegających na zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. W tym celu:

a) przedkładanie Radzie Gminy wniosku o zatwierdzenie taryf według wzoru określonego   przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. ,

b) uwzględnianie, w celu ustalenia niezbędnych przychodów, kosztów poniesionych w roku obrachunkowym obejmującym stosownie do § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r., 12 kolejnych pełnych miesięcy poprzedzających nie więcej niż o 2 miesiące dzień złożenia wniosku,

c) opieranie kalkulacji taryf o rzeczywiste wielkości kosztów wynikające z ewidencji księgowej; zaniechanie uwzględniania w kalkulacji podatku VAT niestanowiącego kosztu,

d) zawieranie we wniosku o zatwierdzenie taryf jednej stawki dla każdej grupy odbiorców usług, mając na uwadze, że wymóg prawidłowego skalkulowania taryfy jest równoznaczny z możliwością ustalenia tyko jednej stawki dla danej grupy, którą Rada Gminy może przyjąć lub odrzucić, bez prawa do jej modyfikacji,

e) przedkładanie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie zatwierdzenia taryf zawierającego wyłącznie stawki opłat wynikające z prawidłowo sporządzonego wniosku o zatwierdzenie taryf, mając na uwadze m.in., że uchwała w sprawie zatwierdzenia taryf nie może ustalać stawki za odbiór „ścieków przemysłowych”, jeżeli w ewidencji księgowej nie zostały wyodrębnione koszty dla takiej taryfowej grupy odbiorców, a z wniosku nie wynika kalkulacja stawki dla takiej grupy odbiorców,

f) poinformowanie Rady Gminy o:

- bezprawności uchwalania taryf innych niż wynika to z wniosku o ich zatwierdzenie przedstawianego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, mając na uwadze, że Rady posiada uprawnienie tylko do przyjęcia wynikających z wniosku taryf lub ich odrzucenia – w przypadku, gdy Rada wykaże opracowanie ich niezgodnie z prawem,

- możliwości uchwalania dopłat do taryf uchwalonych zgodnie z wnioskiem przedsiębiorstwa, jeżeli wolą Rady jest zmniejszenie obciążeń dla odbiorców usług względem taryf uchwalonych na podstawie wniosku przedsiębiorstwa.

8. Dostosowanie pokwitowań wpłat opłaty targowej do obowiązujących przepisów oraz przeprowadzanie kontroli inkasentów zajmujących się poborem opłaty.

9. Prowadzenie wszelkich przewidzianych prawem działań zmierzających do ustalenia osób odpowiedzialnych za zobowiązania podatkowe.

10. Zachowanie powszechności i prawidłowości w zakresie windykacji zaległości podatkowych w kontekście przepisów wskazanych w części opisowej wystąpienia.

11. W zakresie Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych:

a) doprowadzenie do zgodności z prawem kwestii gromadzenia środków Funduszu poszczególnych szkół i dysponowania nimi; w tym celu zapewnienie otwarcia rachunków bankowych ZFŚS każdej szkoły i ewidencjonowania ich w księgach każdej szkoły lub zawarcie z dyrektorami szkół stosownej umowy o prowadzeniu wspólnej działalności socjalnej, z której będzie wynikało m.in., że rachunek Funduszu ma prowadzić Urząd;

b) uwzględnienie przy ewentualnym zawieraniu przez Pana umowy z dyrektorami szkół, o której mowa we wniosku poprzedzającym, zagadnienia roli pełnionej dotychczas przez dyrektora ZS w Grabowie w procesie gospodarowania środkami ZFŚS innych szkół, mając na uwadze, że nie może on wykonywać jakichkolwiek czynności w tym zakresie, jeżeli nie zostaną one mu powierzone w drodze umowy przez dyrektorów pozostałych szkół,

c) zmniejszenie ustalonego na 2016 r. odpisu na ZFŚS Urzędu o stwierdzoną w trakcie kontroli kwotę jego zawyżenia w 2015 r. wynoszącą 336,94 zł,

d) korygowanie wysokości odpisu w końcu roku do faktycznej przeciętnej liczby zatrudnionych,

e) zaprzestanie obciążania ZFSŚ kosztami prowizji pobieranych przez bank za obsługę rachunku Funduszu; ponoszenie tych kosztów z planów finansowych poszczególnych jednostek. Rozliczenie na poszczególne jednostki kwoty tych kosztów sfinansowanych w 2015 r. ze środków Funduszu, wynoszącej 375,30 zł, i dokonanie refundacji na rzecz poszczególnych Funduszy z odpowiednich planów finansowych.

12. Dokonywanie systematycznej analizy zasadności przetrzymywania środków pieniężnych wniesionych przez wykonawców tytułem zabezpieczenia należytego wykonania umowy w celu ich zwrotu niezwłocznie po upływie terminów określonych przepisami Prawa zamówień publicznych i umowami. Zwrócenie bezpodstawnie przetrzymywanej kwoty 10.244 zł.

13. W zakresie stosowania klasyfikacji budżetowej:

a) dołożenie należytej staranności przy konstruowaniu planu dochodów ze sprzedaży składników majątkowych, mając na uwadze, że nierzetelne dane w tym zakresie na koniec III kwartału roku budżetowego wypaczają poziom wskaźnika spłaty zadłużenia gminy, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych,

b) klasyfikowanie dochodów z gospodarowania nieruchomościami, w tym z czynszu najmu, w rozdziale 70005,

c) klasyfikowanie wpływów ze sprzedaży mediów w par. 083,

d) ujmowanie wydatków na zakup materiałów i wyposażenia przeznaczonych na potrzeby Urzędu Gminy w rozdziale 75023.

14. Dołożenie większej staranności przy obliczaniu wysokości przyznawanych pracownikom składników wynagrodzeń. 

15. Przedkładanie Skarbnikowi, celem kontrasygnowania, wszystkich zawieranych umów skutkujących powstaniem zobowiązań pieniężnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży