Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Zespole Szkół Samorządowych w Nowogrodzie

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 stycznia 2017 roku (znak: RIO.IV.6002-4/16), o treści jak niżej:

Pani

Bogumiła Rybicka

Dyrektor Zespołu Szkół

Samorządowych w Nowogrodzie

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół Samorządowych w Nowogrodzie za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, dochody budżetowe, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem gminy.

Zespół Szkół Samorządowych w Nowogrodzie w 2015 r. funkcjonował w oparciu o statut nadany uchwałą Rady Pedagogicznej ZSS z dnia 13 marca 2013 r. (ze zmianą dokonaną 30 września 2015 r.). Według postanowień statutu organem prowadzącym ZSS w Nowogrodzie jest Urząd Miejski w Nowogrodzie. Pozostaje to w sprzeczności z art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, ze zm.) określającym, iż organem prowadzącym szkołę lub placówkę jest jednostka samorządu terytorialnego – zatem gmina Nowogród, a nie Urząd Miejski w Nowogrodzie będący tylko jednostką organizacyjną. Z kolei zadania i kompetencje organu prowadzącego realizują organy gminy, a nie urząd gminy. Podział zadań i kompetencji organu prowadzącego między organ wykonawczy i organ stanowiący gminy określa art. 5c ustawy o systemie oświaty – str. 2-3 protokołu kontroli. Analogiczne postanowienia w tym zakresie zawierają przepisy art. 4 pkt 16 i art. 29 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 59) wchodzącej w życie z dniem 1 września 2017 r.

           Kontrola wykazała, że Pani Dyrektor sprawuje swoją funkcję przy pomocy trzech wicedyrektorów, przy czym określenie zakresu zadań objętych przez nich nadzorem ogranicza się tylko do spraw dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych. W praktyce oznacza to, że ZSS nie posiada formalnie wskazanej przez Panią osoby (spośród wicedyrektorów), która zgodnie z art. 39 ust. 7 ustawy o systemie oświaty zastępowałaby Panią w przypadku Pani nieobecności. Wadliwość takiego rozwiązania należy podkreślić zwłaszcza z punktu widzenia kwestii ustalenia osoby właściwej do wykonywania podczas Pani nieobecności czynności z zakresu gospodarki finansowej i ponoszącej za nie odpowiedzialność. Ewentualna nieobecność Pani Dyrektor nie może bowiem wpływać na ciągłość działania jednostki. Wskazówki dotyczące właściwego organizowania systemu kontroli zarządczej w zakresie m.in. określania zastępstw zawierają standardy kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych ogłoszone komunikatem Nr 23 Ministra Finansów z dnia 16 grudnia 2009 r. (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) – str. 4-5 protokołu kontroli.

Do dnia 31 sierpnia 2015 r., tj. do czasu likwidacji Szkoły Podstawowej w Sławcu, kontrolowana jednostka prowadziła obsługę SP w Sławcu na podstawie uchwały Nr XVI/73/04 Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie przejęcia obsługi administracyjno-finansowej Szkoły Podstawowej w Sławcu. Kontrola wykazała, że obsługa ta odbywała się z naruszeniem szeregu przepisów prawa (na co wpływ miały też błędne postanowienia uchwały przytoczone w protokole kontroli). Polegało to m.in. na:

- nieprowadzeniu dla obsługiwanej szkoły ksiąg rachunkowych, wbrew przepisom ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.) i ujmowaniu operacji dotyczących SP w Sławcu w księgach ZSS,

- niedysponowaniu przez dyrektora SP w Sławcu środkami określonymi w planie finansowym szkoły, ponieważ wydatki dotyczące tej szkoły ponoszone były z rachunku bankowego prowadzonego dla ZSS, którym dysponowała fizycznie Pani Dyrektor (dyrektor SP w Sławcu była wymieniona w przepisach wewnętrznych ZSS jedynie jako upoważniona do kontroli dowodów pod względem merytorycznym); jak wynika z ustaleń kontroli np. przelewy wynagrodzeń nauczycieli SP w Sławcu odbywały się na podstawie „upoważnienia” dyrektora SP w Sławcu; naruszono tym samym przepisy art. 53 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870), zgodnie z którymi kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej jednostki, a podstawą gospodarki finansowej jednostki jest plan finansowy, którego realizacja, tj. gromadzenie środków i ich rozdysponowanie, należy do podstawowych obowiązków i kompetencji kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej, z zastrzeżeniem, że kierownik jednostki może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom kierowanej przez siebie jednostki – str. 6-8, 21 i 28 protokołu kontroli.

Istotne nieprawidłowości wykazała analiza arkuszy organizacyjnych ZSS w Nowogrodzie przeprowadzona pod kątem przestrzegania przepisów art. 35 ust. 1 i 2 w zw. z art. 42 ust. 6 i 7 Karty Nauczyciela oraz uchwały Nr XXXVI/208/10 Rady Miejskiej w Nowogrodzie z dnia 7 czerwca 2010 r. w sprawie określenia zasad udzielania i rozmiaru obniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych dyrektorom i wicedyrektorom szkół prowadzonych przez Gminę Nowogród. Dla ich przedstawienia niezbędne jest uprzednie omówienie przywołanej uchwały Rady Miejskiej.

Paragrafem 1 ust. 3 uchwały obniżono wicedyrektorom ZSS tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych określony w art. 42 ust. 3 Karta Nauczyciela. Wskazano, że wymiar po obniżeniu wynosi:

a) do 5 oddziałów – 12 godzin tygodniowo,

b) od 6 do 8 oddziałów – 8 godzin tygodniowo,

c) od 9 do 19 oddziałów – 5 godzin tygodniowo,

d) powyżej 19 oddziałów – 3 godziny tygodniowo.

Literalne brzmienie cytowanej regulacji przepisu wskazuje, że dla wszystkich wicedyrektorów ZSS w Nowogrodzie, w skład którego wchodzi ogółem 21 oddziałów (11 oddziałów Szkoły Podstawowej, 6 oddziałów Gimnazjum i 4 oddziały Przedszkola Samorządowego), tygodniowy obowiązkowy wymiar powinien zostać obniżony do 3 godzin, z uwagi na ilość oddziałów ZSS przekraczającą 19. Jednocześnie wskazania wymaga, że dla dyrektora ZSS obniżka godzin ustalona została w uchwale bez związku z ilością oddziałów przyjętą dla wicedyrektorów – do 27 oddziałów przewidziano 4 godziny tygodniowo, a powyżej 27 oddziałów całkowite zwolnienie z obowiązku realizacji godzin.

Kontrola wykazała, że w badanej jednostce stosowana jest interpretacja tej uchwały polegająca na ustalaniu obniżki tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć wicedyrektorów według liczby oddziałów poszczególnych szkół wchodzących w skład ZSS (szkoły podstawowej, gimnazjum i przedszkola), albowiem każdemu z 3 wicedyrektorów powierzyła Pani odpowiedzialność za sprawy dydaktyczne, wychowawcze i opiekuńcze jednej z wymienionych szkół wchodzących w skład ZSS. Nie negując racjonalności takiego podejścia należy jednak zwrócić uwagę, że powinno mieć ono dostatecznie jasną podstawę w treści uchwały Rady Miejskiej, poprzez odniesienie się do liczby oddziałów danej szkoły wchodzącej w skład ZSS, nad którą nadzór ma pełnić wicedyrektor. Uchwała odnosi się do wicedyrektorów ZSS, a zatem literalnie i liczbę oddziałów, od której zależy wysokość obniżki, należałoby – przy braku szczegółowych postanowień – odnosić do ZSS, w którym funkcję kierowniczą pełnią wicedyrektorzy – str. 9-10 protokołu kontroli. Na problem treści omówionej uchwały Rady Miejskiej w Nowogrodzie wskażę Burmistrzowi Nowogrodu w wystąpieniu wystosowanym na podstawie ustaleń kompleksowej kontroli przeprowadzonej w Urzędzie Miejskim.

Mając na uwadze adekwatność stosowanej w ZSS interpretacji uchwały do faktycznego zakresu obowiązków realizowanych przez wicedyrektorów, przy kontroli wynagrodzeń nauczycieli na stanowiskach kierowniczych przyjęto interpretację stosowaną w ZSS, co nie zmienia faktu, iż w ocenie Izby postanowienia uchwały nie mogą budzić zaprezentowanych wątpliwości.

Analiza arkuszy organizacyjnych ZSS, dokonana przy uwzględnieniu stosowanej w jednostce interpretacji treści uchwały, wykazała, że w przypadku wicedyrektora ZSS sprawującego nadzór nad Szkołą Podstawową, stosowano zawyżoną liczbę tygodniowego pensum w ten sposób, iż zaplanowano na rok szkolny 2014/2015 ogółem 9 godzin jako realizowanych w ramach obowiązkowego wymiaru i 4 godziny ponadwymiarowe, podczas gdy według stosowanej w ZSS interpretacji uchwały Rady Miejskiej obowiązujące pensum dla tego wicedyrektor powinno wynosić 5 godzin tygodniowo. Na rok szkolny 2015/2016 dla tego wicedyrektora zaplanowano z kolei 8 godzin tygodniowego pensum + 4 godziny ponadwymiarowe, zamiast 5 godzin obowiązkowego wymiar – zgodnie z przyjętą interpretacją uchwały – i 7 godzin ponadwymiarowych.

Tym samym wynikające z arkusza organizacyjnego godziny ponad limit (ogółem 8 i 7 godzin tygodniowo) powinny być traktowane w arkuszu jako godziny ponadwymiarowe. Należy przy tym zaznaczyć, że taka liczba godzin ponadwymiarowych stanowi naruszenie przepisów art. 35 ust. 1 i 2 Karty Nauczyciela stanowiących, iż ogólna liczba godzin ponadwymiarowych nauczyciela nie powinna przekroczyć 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć – w przypadku wicedyrektora stanowiącego liczbę po obniżce określonej uchwała Rady Miejskiej.

Po uwzględnieniu zrealizowanych faktycznie przez wicedyrektora ZSS w Nowogrodzie sprawującego nadzór nad SP w Nowogrodzie godzin ponadwymiarowych, za które wypłacono wynagrodzenie oraz godzin wykonanych powyżej przyjętego na podstawie uchwały pensum, za które nie wypłacono wynagrodzenia (mimo że należało traktować je jako ponadwymiarowe) główna księgowa ZSS obliczyła w trakcie kontroli kwotę wynagrodzenia, które nie zostało ustalone i wypłacone wicedyrektorowi za godziny ponad wymiar zrealizowane w okresie od 1 września 2014 r. do 31 sierpnia 2016 r. Kwota ta wynosi 6.848,30 zł – str. 55-57 protokołu kontroli.

Kontrola obowiązującej w ZSS dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dokonana w świetle przepisów ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.) wykazała, że dokumentacja ta nie była na bieżąco aktualizowana, wbrew art. 10 ust. 2 ustawy. W dalszym ciągu wskazuje ona, że księgi rachunkowe ZSS w Nowogrodzie i SP w Sławcu prowadzone są w siedzibie ZSS w Nowogrodzie, podczas gdy SP w Sławcu została zlikwidowana z dniem 31 sierpnia 2015 r. – str. 18 protokołu kontroli.

W regulacjach wewnętrznych określono, że do kosztów roku poprzedniego zalicza się te dokumenty (faktury, rachunki), które wpłyną do 10 stycznia, a dokumenty księgowe, które wpłyną po 10 stycznia są zaliczane do kosztów roku bieżącego. Wskazać należy, że zgodnie z załącznikiem nr 44 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), sprawozdania roczne Rb-28S należy przekazać organowi wykonawczemu gminy nie później niż do 1 lutego roku następującego po roku, za który jest sporządzane sprawozdanie. Mając na uwadze terminy sporządzania sprawozdań budżetowych, w których wykazywane są zobowiązania, należy ocenić wyznaczenie daty 10 stycznia jako terminu, po którym wpływ dowodów księgowych będzie ujmowany w księgach następnego roku, za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, w księgach rachunkowych jednostki należy ująć wszystkie osiągnięte, przypadające na jej rzecz przychody i obciążające ją koszty związane z tymi przychodami dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty. Według art. 4 ust. 4 ustawy jednostka może w ramach przyjętych zasad rachunkowości stosować uproszczenia, jeżeli nie wywiera to istotnie ujemnego wpływu na rzetelne przedstawienie sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego. Ustalono, że do kosztów i zobowiązań 2015 r. została ujęta kwota dotycząca kosztów 2014 r. w wysokości ogółem 7.530,34 zł, a w księgach 2016 r. kwota dotycząca 2015 r. w wysokości 1.139,09 zł. W efekcie zobowiązań tych nie ujęto w sprawozdaniach jednostkowych Rb-28S odpowiednio za 2014 i 2015 r. – str. 25-26 protokołu kontroli.

Decyzją nr 1/2007 z dnia 1 września 2007 r. Dyrektora ZSS w Nowogrodzie w sprawie instrukcji kasowej ZSS w Nowogrodzie określono, że kasa realizuje zarówno wpłaty jak i wypłaty, a przychody i rozchody gotówki w kolejnych dniach kasjer wpisuje na bieżąco w raporcie kasowym – str. 19-20 protokołu kontroli. W praktyce wpływy uzyskiwane w gotówce z tytułu opłat wnoszonych za żywienie, pobyt w przedszkolu oraz opłat za najem i usługi uzyskiwane z obiektów sportowych ZSS nie były ewidencjonowane w kasie – faktycznie wpłaty przyjmowane są przez kasjera ZSS oraz kierownika obiektów sportowych. O ile z wyjaśnienia głównej księgowej wynika uzasadnienie dla powierzenia kierownikowi obiektów sportowych pobierania (poza kasą) wpłat za korzystanie z obiektów, o tyle pomijanie w raportach kasowych wpłat za żywienie i pobyt w przedszkolu, przyjmowanych w praktyce przez kasjera, sprzeciwia się obowiązującym w ZSS regulacjom wewnętrznym.

Ponadto w zakresie przyjmowania wpłat gotówkowych stwierdzono, że kierownik obiektów sportowych nie złożył stosownego oświadczenia potwierdzającego przyjęcie przez niego odpowiedzialność materialnej za powierzone mienie (przyjmowane wpłaty gotówkowe) – str. 33-34 protokołu kontroli.

W kontrolowanej jednostce nie określono pisemnych procedur regulujących tryb postępowania przy udzielaniu zamówień publicznych o wartości poniżej 30.000 euro. Pomimo, że w 2015 r. wydatki wynikające z udzielenia zamówień publicznych z reguły nie były wysokie (nie przekraczały kwoty 10.000 zł), to zasadnym jest posiadanie procedur, które zapewniałyby dokumentowanie przestrzegania przez jednostkę przy zlecaniu odpłatnych dostaw, robót i usług zasady wyrażonej w art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów – str. 21-22 protokołu kontroli.

           Badając prawidłowość realizacji dochodów uzyskiwanych z opłat za żywienie w stołówkach stwierdzono naruszenie art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty stanowiącego, że do opłat wnoszonych za korzystanie przez uczniów z posiłków w stołówce szkolnej nie wlicza się wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki, z czego wynika, że opłaty pobierane od uczniów za posiłek nie mogą być kalkulowane i pobierane w kwotach wyższych niż wartość artykułów żywnościowych („wsadu do kotła”) nabywanych w celu przygotowania posiłku. Od 1 września 2017 r. analogiczna regulacja będzie wynikała z art. 106 ust. 4 Prawa oświatowego.

Jak wynika z ustaleń kontroli, w stołówce szkolnej przy Szkole Podstawowej w Nowogrodzie od stycznia 2010 r. pobierano od uczniów opłatę za obiady w wysokości 3 zł. Analiza wydatków na zakup artykułów żywnościowych ujętych w par. 4220 „Zakup artykułów żywnościowych”, stanowiących pełną kwotę wydatków na zakup produktów żywnościowych dla osób korzystających ze stołówek, w odniesieniu do ilości i wartości posiłków wydanych w 2015 r. wykazała, iż jednostkowy koszt wydanego obiadu dla ucznia, liczony jako obejmujący wyłącznie koszt „wsadu do kotła”, powinien stanowić ok. 1,89 zł. Z tytułu różnicy między pobieraną opłatą za obiad (3 zł) a kosztem „wsadu do kotła” pozyskano w 2015 r. kwotę 32.871,83 zł, które to środki nie zostały wykorzystane na wydatki związane z zakupem artykułów żywnościowych. Kwotę różnicy kontrolujący ustalił po uwzględnieniu iloczynu liczby obiadów wydanych w 2015 r. nauczycielom (płacących stawkę 4 zł za obiad) i kwoty 1 zł, o którą wpłaty nauczycieli były wyższe od wpłat uczniów. Przed dokonaniem korekty o dodatkową kwotę 1 zł wnoszoną przez nauczycieli ogólna kwota dochodów z tego tytułu wynosiła 93.525 zł, a wydatków w par. 4220 – 59.474,17 zł (różnica – 34.050,83 zł). Z kolei analiza tego zagadnienia za 2016 r. ujawniła, że z opłat za obiady na wydatki związane z zakupem artykułów żywnościowych nie została przeznaczona kwota 13.360,67 zł (cena jednego obiadu ustalona według kosztów zakupionych faktycznie artykułów żywnościowych wynosiła ok. 2,50 zł; dochody przed korektą o dodatkową kwotę wnoszoną przez nauczycieli wyniosły 90.671 zł, a wydatki w par. 4220 – 75.730,33 zł, co dawało różnicę 14.940,67 zł) – str. 39-41 protokołu kontroli.

W zakresie zagadnień związanych z żywieniem uczniów w ZSS w Nowogrodzie stwierdzono ponadto nieprawidłowości związane z pobieraniem odsetek za nieterminowe płatności. W 2014 r. naliczono i pobrano z tego tytułu odsetki w kwocie 408 zł, w 2015 r. – 473 zł, a w 2016 r. – 358 zł. Zasady naliczania odsetek zostały określone regulaminem korzystania ze stołówki, nadanym zarządzeniem Dyrektora ZSS w Nowogrodzie: „za zwłokę w dokonywaniu opłat za wyżywienie dziecka, o których mowa w (…), wynosi 1,00 zł za każdy dzień zwłoki.” Skutkowało to tym, iż ZSS pobierał odsetki ustalone na poziomie stanowiącym średnio ok. 553% w skali roku, co pozostaje w sprzeczności z przepisami Kodeksu cywilnego regulującymi kwestię maksymalnej wysokości dopuszczalnych umownych odsetek. Zgodnie z dyspozycją art. 359 § 21 k.c., w brzmieniu obowiązującym do końca 2015 r., odsetki nie mogły w stosunku rocznym przekraczać czterokrotności wysokości stopy kredytu lombardowego Narodowego Banku Polskiego – od 4 lipca 2013 r. do 8 października 2014 r. – 16%, od 9 października 2014 r. do 4 marca 2015 r. – 12%, od 5 marca do 31 grudnia 2015 r. – 10%. Po nowelizacji obowiązującej od 1 stycznia 2016 r., zgodnie z art. 481 § 21 k.c. maksymalna wysokość odsetek za opóźnienie nie może w stosunku rocznym przekraczać dwukrotności wysokości odsetek ustawowych za opóźnienie, które z kolei – na podstawie art. 481 § 2 k.c. – należą się w wysokości równej sumie stopy referencyjnej Narodowego Banku Polskiego i 5,5 punktów procentowych. Od 1 stycznia 2016 r. maksymalne odsetki za opóźnienie mogą zatem wynosić 14% w skali roku. Maksymalne odsetki, które mogły być pobierane za każdy dzień opóźnienia w zapłacie miesięcznej opłaty za żywienie mogły w latach 2014-2016 wynosić od 0,02 do 0,03 zł dziennie, co obliczono przyjmując założenie o miesięcznej opłacie za żywienie na poziomie 66 zł (22 dni x 3 zł) – str. 41-43 protokołu kontroli.

Dokonując analizy terminów płatności opłat za żywienie za marzec 2015 r. ujawniono – abstrahując w tym miejscu od naliczania przez jednostkę odsetek w niezgodnej z prawem wysokości – że nie wszystkim zobowiązanym naliczano odsetki za zwłokę, uchybiając dyspozycji art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych określającego, że jednostki sektora finansów publicznych zobowiązane są do ustalania wszystkich przypadających im należności, w tym cywilnoprawnych oraz terminowego podejmowania w stosunku do zobowiązanych czynności zmierzających do wykonania zobowiązania. Z kolei § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… – nakazuje aby odsetki były ewidencjonowane na koniec każdego kwartału lub w momencie ich wpłaty str. 43-44 protokołu kontroli.

           W przedmiocie dochodów uzyskiwanych z najmu i udostępniania pomieszczeń hali sportowej, pobieranych na podstawie zarządzenia Nr 16/2011 Dyrektora ZSS w Nowogrodzie z dnia 20 grudnia 2011 r. w sprawie regulaminu hali sportowej i opłat za wynajem pomieszczeń hali ZSS w Nowogrodzie, ujawniono, że kierownik hali sportowej pobierający w gotówce opłaty z tytułu jednostkowych wejść na siłownię nie prowadził rejestru wejść osób korzystających. Z uwagi na fakt, że obowiązujący cennik korzystania z usług pomieszczeń hali sportowej posiada wiele wyłączeń i ulg przysługujących korzystającym, uzależnionych od różnego rodzaju czynników (np. statusu korzystającego – mieszkaniec lub nie gminy Nowogród, wieku osoby – dorosła lub student względnie młodzież do lat 18, czy też czasu trwania usługi) bezpośrednio wpływających na wysokość opłaty. Jedyną dokumentacją jest kwitariusz, który nie zawierał dodatkowych informacji oprócz kwoty opłaty, zatem nie jest możliwe obiektywne zweryfikowanie prawidłowości ustalenia należności – str. 44-46 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów ujętych w par. 0750 „Wpływy z najmu i dzierżawy…” wykazała, że pomimo, iż cennik korzystania z usług hali sportowej wyłączał możliwość stosowania cen ulgowych i indywidualnie negocjowanych za najem sali korekcyjnej (lustrzanej) i sali sportowej małej dla podmiotów niebędących mieszkańcami gminy Nowogród lub nie organizujących treningów w ramach obozów sportowych, kontrahentowi Edu Dance z Łomży ustalano indywidualną stawkę najmu w wysokości po 20 zł (łącznie 40 zł) za pojedyncze wejścia na salę sportową małą i salę lustrzaną, podczas gdy zgodnie z obowiązującym cennikiem odpłatność od tego najemcy powinna wynosić 55 zł za obie sale (30 zł za salę sportową małą i 25 zł za salę korekcyjną). Należy przy tym wskazać na rozbieżność między wnioskiem, umową i rachunkami dotyczącymi tego podmiotu. Wnioski jednoznacznie wskazywały, że przedmiotem najmu ma być tylko sala lustrzana (korekcyjna). W umowie z 2014 r. wskazano jako przedmiot najmu tylko salę lustrzaną, ale już w umowie zawartej na okres od 1 października 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. stwierdzono – obok wskazania na salę lustrzaną – dopisaną ołówkiem treść „/SP”). Wysokość opłaty za najem określano w umowach ogólnie na kwotę 40 zł za godzinę, natomiast wystawiane rachunki wymieniały w swojej treści już obie sale, z rozbiciem kwoty 40 zł na 2 x 20 zł za obie wynajmowane sale.

W wyniku bezpodstawnego w świetle regulaminu zaniżenia kwoty należnych opłat, znajdującego wyraz w treści rachunków wystawianych korzystającemu podmiotowi (podpisywanych przez Panią Dyrektor), nie pobrano należnych dochodów w łącznej wysokości 1.195 zł, z tego 180 zł za 2014 r., 510 zł za 2015 r. i 505 zł za 2016 r. – str. 46-51 protokołu kontroli. Jak wynika z wyjaśnienia kierownika obiektów sportowych Stawka z kontrahentem Edu Dance była ustalana indywidualnie biorąc pod uwagę długoletnią współpracę i systematyczny coroczny wynajem na 9 miesięcy od kilku lat, na zajęcia taneczne dla uczniów ZSS Nowogród.

Kontrola tego zagadnienia wykazała, że umowę z firmą IT Card Centrum Technologii Płatniczych z siedzibą w Warszawie, zawarto w dniu 25 listopada 2014 r. na najem pomieszczeń hali sportowej za wynagrodzeniem 120 zł za jednokrotny pobyt na obiekcie przy braku wniosku wymaganego regulaminem korzystania z hali. W treści wniosku wnioskodawca powinien szczegółowo określić przedmiot najmu – m.in. powierzchnię zajmowanej hali, korzystanie bądź nie z natrysków, termin trwania najmu z oznaczeniem dnia tygodnia i godziny wynajmu, tj. dane, od których zależy wysokość czynszu. Wobec braku istotnych danych, których nie opisuje umowa, nie jest możliwa weryfikacja czy kwota ustalonej stawki za najem jest prawidłowa w świetle regulaminu – str. 47 protokołu kontroli. Podobnie – wbrew postanowieniom regulaminu wynajmowania hali – wniosku o najem, a oprócz tego również pisemnej umowy, nie okazano w związku z cyklicznym korzystaniem z pomieszczenia sali korekcyjnej i sali sportowej małej przez S.C., średnio 3 razy w miesiącu, za cenę regulowaną przez najemcę w formie gotówkowej (stosowano stawki za najem tych sal zgodnie z cennikiem) – str. 51 protokołu kontroli.

           Kontrola wydatków poniesionych na wynagrodzenia pracowników niepedagogicznych ZSS w Nowogrodzie, przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786, ze zm.) wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) oraz o zasady określone w regulaminie wynagradzania pracowników niebędących nauczycielami zatrudnionych w ZSS w Nowogrodzie, wprowadzonym zarządzeniem Dyrektora ZSS Nr 7/2009 r. z dnia 1 lipca 2009 r. (ze zmianami od dnia 1 października 2015 r.) wykazała, iż w okresach: od 17 września 2012 r. do 30 czerwca 2013 r., od 16 września 2013 r. do 30 czerwca 2014 r., od 15 września 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. i od 1 września 2015 r. do 30 września 2015 r. Pani Dyrektor przyznawała pracownikowi pełniącemu funkcję kierownika obiektów sportowych w kolejnych umowach o pracę dodatek funkcyjny w wysokości 240 zł miesięcznie (do 31 stycznia 2013 r.) i 350 zł miesięcznie (do 30 września 2015 r.) pomimo, iż regulamin wynagradzania nie przewidywał, aby z tym stanowiskiem wiązała się możliwość przyznania dodatku funkcyjnego. Z kolei od 1 października 2015 r. regulamin przewiduje już w swojej treści stanowisko kierownika obiektów sportowych jako uprawnionego do dodatku funkcyjnego w wysokości do 25% minimalnego wynagrodzenia zasadniczego, tj. maksymalnie 350 zł – faktycznie pracownik otrzymywał miesięcznie 350 zł tytułem dodatku funkcyjnego. Z uwagi jednak na fakt, iż kierownik obiektów sportowych zatrudniony był na ¾ etatu, to zgodnie z § 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych określającym, iż pracownikom samorządowym zatrudnionym w niepełnym wymiarze czasu pracy wynagrodzenie zasadnicze i inne składniki wynagrodzenia przysługują w wysokości proporcjonalnej do wymiaru czasu pracy określonego w umowie o pracę (oraz tożsamą treścią § 5 ust. 7 obowiązującego w jednostce regulaminu wynagradzania) dodatek funkcyjny powinien być przyznany proporcjonalnie do wymiaru obowiązującego czasu pracy, zatem dla wymiaru ¾ etatu nie mógł przekraczać wysokości 262,50 zł miesięcznie. W związku z powyższym pracownikowi w 2015 r. niezgodnie z postanowieniami przedstawionych wyżej przepisów wypłacono wynagrodzenie w kwocie 2.619,25 zł, zawyżono też wypłacone w 2016 r. dodatkowe wynagrodzenie roczne za 2015 r. o 223 zł. Zgodnie z przedłożonym do protokołu kontroli wyliczeniem, kierownikowi obiektów sportowych w 2016 r. zawyżono dodatek funkcyjny w świetle obowiązujących przepisów o 851,67 zł – str. 52-54 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości przeprowadzenia przez badaną jednostkę analizy osiągania przez gminę Nowogród w 2015 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego wykazała uchybienia w przedmiocie prawidłowości ustalenia wydatków faktycznie poniesionych w 2015 r. na wynagrodzenia nauczycieli na wszystkich stopniach awansu zawodowego nauczycieli. Do wydatków tych błędnie – w świetle art. 30a ust. 2 Karty Nauczyciela – zaliczono pochodne od wynagrodzeń za grudzień 2015 r., faktycznie wypłacone w styczniu 2016 r. Z kolei pochodne od wynagrodzeń należne za grudzień 2014 r. a wypłacone w styczniu 2015 r., nie zostały uwzględnione w kwocie wydatków faktycznie poniesionych w 2015 r. Doprowadziło to do zaniżenia, w grupach awansu zawodowego nauczycieli stażystów i dyplomowanych (odpowiednio o 565,12 zł i 2.296,28 zł) oraz zawyżenia, wśród nauczycieli kontraktowych i mianowanych (odpowiednio o 727,32 zł i 1.900,62 zł), wydatków na wynagrodzenia faktycznie poniesione w 2015 r. W związku z tym korekcie podlega różnica między wydatkami poniesionymi w 2015 r. na wynagrodzenia nauczycieli, a sumą iloczynów średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń, o których mowa w art. 30 ust. 3 Karty Nauczyciela. Błędne ustalenie kwoty wydatków spowodowało, że dodatki uzupełniające dla nauczycieli stażystów zostały zawyżone 565,12 zł, a dla nauczycieli mianowanych zaniżone o kwotę 1.900,62 zł. Zasadne jest zatem ponowne dokonanie naliczenia właściwej wysokości jednorazowych dodatków uzupełniających dla nauczycieli stażystów i mianowanych zatrudnionych w jednostkach oświatowych gminy Nowogród oraz ich rozliczenie z nauczycielami – str. 59-61 protokołu kontroli.

           Kontrola prawidłowości udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych pracowników ZSS wykazała uchybienia w zakresie sposobu wystawiania pracownikom przez Panią Dyrektor poleceń wyjazdu służbowego. Polecenia wyjazdu nr 10/2015, 27/2015, 28/2015, 57/2015, 66/2015, 76/2015 i 86/2015 nie zawierały wskazania środka lokomocji, a w efekcie, przy podróżach odbywanych samochodem prywatnym pracownika, pojemności silnika pojazdu. Biorąc pod uwagę fakt, że w ZSS obowiązują dwie stawki za jeden kilometr przebiegu samochodu uzależnione od pojemności silnika pojazdu, brak danych w tym zakresie powoduje, że z treści polecenia nie wynikają wszystkie dane służące weryfikacji prawidłowości rozliczenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) środek transportu właściwy do odbycia podróży określa pracodawca.

Ponadto przedkładając rozliczenia kosztów podróży wynikających z poleceń wyjazdu nr 10/2015, 56/2015, 57/2015, 58/2015 i 66/2015 pracownicy nie wskazywali dat przedłożenia rozliczeń, co z uwagi na terminy wypłat zwrotów kosztów, które w niektórych przypadkach znacznie przekraczały okres 14 dni od terminu zakończenia podróży służbowej, uzasadnia przypuszczenie, że delegowani nie realizowali dyspozycji określonej w § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz w § 1 ust. 7 zarządzenia Nr 6/2011 Dyrektora ZSS w Nowogrodzie z dnia 19 kwietnia 2011 r., zgodnie z którą pracownik dokonuje rozliczenia kosztów podróży krajowej nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia tej podróży składając wypełnione odpowiednie dokumenty – str. 67-69 protokołu kontroli.

Analiza zagadnienia gospodarki składnikami majątkowymi i ewidencji tych składników wykazała, że sprzęt elektroniczny ewidencjonowany na koncie 013 Pozostałe środki trwałe” nie posiadał numerów inwentarzowych, nie podawano też w ewidencji analitycznej jego numerów fabrycznych (w przypadku składników, które je posiadają). Należy wskazać, że oznaczenie środków trwałych za pomocą wszystkich cech służących ich jednoznacznej identyfikacji stanowi element mający zasadnicze znaczenie dla ochrony posiadanych zasobów rzeczowych, w tym powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami w księgach rachunkowych stosownie do wymagań art. 27 ustawy o rachunkowości – str. 69-70 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a także błędnymi działaniami organu prowadzącego szkołę.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie stosownych działań w celu wprowadzenia zmian w statucie ZSS, polegających na wskazaniu gminy Nowogród jako organu prowadzącego szkołę.

2. Formalne wskazanie spośród wicedyrektorów osoby, która w przypadku nieobecności Pani Dyrektor będzie wykonywała w zastępstwie Pani Dyrektor czynności związane z kierowaniem jednostką, a w szczególności czynności składające się na gospodarkę finansową ZSS.

3. Sporządzanie projektów arkuszy organizacyjnych zawierających w zakresie wicedyrektorów dane zgodne z obowiązującym ich tygodniowym wymiarem godzin zajęć ustalonym po uwzględnieniu obniżek uchwalonych przez Radę Miejską, z jednoczesnym zwróceniem uwagi na zgodność przewidzianej w arkuszu liczby godzin ponadwymiarowych z przepisami art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

4. Wypłacenie wicedyrektorowi sprawującemu nadzór nad Szkołą Podstawową w Nowogrodzie wynagrodzenia należnego za godziny zrealizowane w roku szkolnym 2014/2015 i 2015/2016 ponad obowiązujący go wymiar godzin zajęć, w wysokości wynoszącej – według obliczeń głównej księgowej ZSS – 6.848,30 zł.

5. W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości:

a) usunięcie postanowień odnoszących się do prowadzenia obsługi księgowej zlikwidowanej Szkoły Podstawowej w Sławcu,

b) ustalenie dnia, do którego wpływające do ZSS dowody księgowe kwalifikowane są jako podlegające ujęciu w księgach roku poprzedniego, z uwzględnieniem obowiązków sprawozdawczych w zakresie wykazywania zobowiązań, mając na uwadze brak racjonalnego uzasadnienia dla przyjęcia w tym zakresie daty 10 stycznia.

6. Ewidencjonowanie w raportach kasowych wpłat gotówkowych przyjmowanych faktycznie przez osobę pełniącą funkcję kasjera, mając na uwadze postanowienia przepisów wewnętrznych jednostki.

7. Odebranie od kierownika obiektów sportowych oświadczenia potwierdzającego przyjęcie odpowiedzialność materialnej za powierzone mienie (przyjmowane wpłaty gotówkowe).

8. Opracowanie i wdrożenie pisemnych procedur regulujących sposób dokumentowania wyboru wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro.

9. Przeznaczanie całości opłat pobranych za żywienie uczniów wyłącznie na zakup artykułów żywnościowych, stosownie do art. 67a ust. 4 ustawy o systemie oświaty.

10. Dokonanie zmian w regulacjach wewnętrznych poprzez usunięcie z ich treści postanowień przewidujących naliczanie odsetek za opóźnienie w zapłacie w wysokości sprzecznej z przepisami obowiązującego prawa.

11. Dokonanie zwrotu różnicy między kwotą odsetek pobranych w wysokości 1 zł za każdy dzień opóźnienia a maksymalną dopuszczalną kwotą odsetek, która mogła być pobrana za opóźnienie zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego osobom, które wpłaciły w latach 2014-2016 odsetki w wysokości 1 zł za każdy dzień opóźnienia w uregulowaniu opłat za żywienie. Poinformowanie RIO w Białymstoku o rezultatach finansowych poczynionych działań w odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń.

12. Zobowiązanie głównej księgowej do naliczania i ujmowania w księgach na koniec każdego kwartału należnych ZSS (zgodnych z przepisami k.c.) odsetek od wszystkich nieterminowo wnoszonych opłat.

13. Zobowiązanie kierownika obiektów sportowych do prowadzenia rejestru udostępniania obiektów zawierającego wszystkie dane umożliwiające zweryfikowanie prawidłowości pobieranych opłat.

14. Obciążenie kontrahenta Edu Dance kwotą należnego ZSS czynszu za najem sali sportowej małej i sali korekcyjnej w latach 2014-2016, bezpodstawnie – w świetle obowiązującego regulaminu – zaniżonego w tym okresie o 1.195 zł.

15. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością działań kierownika obiektów sportowych w zakresie udostępniania obiektów, w tym przestrzegania obowiązującego regulaminu określającego dokumentację niezbędną do wynajęcia pomieszczeń.

16. Prawidłowe ustalenie kwoty dodatku funkcyjnego kierownikowi obiektów sportowych – zgodnie z regulaminem wynagradzania po uwzględnieniu przepisu § 11 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych.

17. W zakresie analizy osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego:

a) ustalanie kwoty wydatków poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli – na potrzeby sporządzenia sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego – na podstawie wydatków faktycznie poniesionych w roku, za który sporządzane jest sprawozdanie,

b) przekazanie skorygowanych w wyniku kontroli danych Burmistrzowi Nowogrodu, celem umożliwienia sporządzenia korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2015 r.,

c) dokonanie ponownego naliczenia wysokości jednorazowych dodatków uzupełniających za 2015 r. dla nauczycieli stażystów i mianowanych, stosownie do danych wynikających z korekty sprawozdania,

d) przeprowadzenie rozliczenia z poszczególnymi nauczycielami, polegającego na dokonaniu wypłaty dodatków w wysokości odpowiadającej zaniżeniu za 2015 r. albo wystąpieniu o dobrowolny zwrot dodatków w wysokości odpowiadającej zawyżeniu za 2015 r.

18. W zakresie podróży służbowych:

a) wskazywanie w poleceniach wyjazdu służbowego wszystkich danych niezbędnych do prawidłowego rozliczenia kosztów podróży służbowych,

b) zobowiązanie pracowników ZSS do zamieszczania na przedkładanych rozliczaniach kosztów podróży służbowych daty przedłożenia rozliczenia, a pracowników dokonujących kontroli rozliczeń kosztów do egzekwowania od przedkładających wykonania tego obowiązku.

19. Zapewnienie oznakowania środków trwałych wszystkimi danymi służącymi ich jednoznacznej identyfikacji.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Burmistrz Nowogrodu

2. Regionalna Izba w Białymstoku

Zespół w Łomży