Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Szkole Podstawowej Nr 2 w Łomży

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 marca 2016 roku (znak: RIO.IV.6002-1/16), o treści jak niżej:

                                                                                              Pani

                                                                                              Grażyna Ważna-Zwierzyńska

                                                                                              Dyrektor

                                                                                              Szkoły Podstawowej Nr 2

                                                                                              w Łomży

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Łomży za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r. poz. 1113, ze zm.) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespołu w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto sprawy ogólnoorganizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, dochody budżetowe, wydatki budżetowe, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), zamówienia publiczne, gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

W zakresie ogólnych zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania Szkoły stwierdzono brak pełnomocnictwa Pani Dyrektor do kierowania jednostką. Fakt nieotrzymania pełnomocnictwa od organu wykonawczego miasta, od czasu pełnienia przez Panią funkcji, tj. od 1 września 2007 r., potwierdziła Pani w protokole kontroli. Obowiązek udzielenia przez organ wykonawczy gminy pełnomocnictwa do działania kierownikowi jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej wynika z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.) – str. 3-4 protokołu kontroli. Na konieczność wydania stosownego pełnomocnictwa wskazałem Prezydentowi Miasta odrębnym pismem.

Analiza obowiązującej w Szkole dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, dokonana w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że zakładowy plan kont przewiduje konta dotyczące ewidencjonowania operacji, które nie mogą wystąpić w kontrolowanej jednostce, a mianowicie:

- 138 „Rachunek środków europejskich” i 230 „Rozliczenia z budżetem środków europejskich” – szkoła samorządowa nie dysponuje budżetem środków europejskich, nie jest też instytucją koordynującą, zarządzającą lub pośrednicząca zawierającą umowy z beneficjantami tych środków; środki ze źródeł zagranicznych i UE stanowią środki budżetu miasta, a tym samym podlegają ewidencji w ramach konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” i rozliczeniu z budżetem za pośrednictwem konta 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”,

- 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” – w jednostkach budżetowych konto to może mieć zastosowanie tylko w przypadku posiadania wyodrębnionego rachunku dochodów, o którym mowa w przepisach art. 223 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.),

- 853 „Fundusze celowe” – w gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego fundusze celowe nie występują – str. 15 protokołu kontroli.

         Zakładowy plan kont stanowi element przyjętych w jednostce zasad rachunkowości, przez które należy rozumieć – zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 11 ustawy o rachunkowości – wybrane i stosowane przez jednostkę rozwiązania.

Analiza realizacji dochodów budżetowych uzyskiwanych z najmu wykazała przypadek nienaliczenia i nieujęcia w księgach odsetek od nieterminowej płatności należności. Należność z odsetek nie miała istotnej wysokości (0,13 zł) i dotyczyła nieterminowo wniesionego przez Panią Dyrektor czynszu za najem garażu. Naruszono tym samym przepisy art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… – str. 26 protokołu kontroli.

         W przedmiocie zawarcia umowy najmu garażu z Panią Dyrektor stwierdzono, że podpisała ją z Panią, w imieniu Szkoły, inspektor administracji i sekretariatu, mimo że w Szkole zatrudniony jest Wicedyrektor. Mając na względzie dyspozycję art. 39 ust. 7 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.), zgodnie z którą w przypadku nieobecności dyrektora szkoły zastępuje go wicedyrektor, a w szkołach i placówkach, w których nie utworzono stanowiska wicedyrektora – inny nauczyciel tej szkoły lub placówki, wyznaczony przez organ prowadzący, zawarcie przez Panią umowy z inspektorem administracji i sekretariatu nie znajduje uzasadnienia. Powinna być to osoba, która uprawniona jest do reprezentowania Szkoły za Panią Dyrektor – str. 25 protokołu kontroli.

         Kontrolowana jednostka oddaje w najem i dzierżawę nieruchomości lub ich części znajdujące się w trwałym zarządzie Szkoły na zasadach wynikających wprost z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), według których zarządca ma prawo do oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. Rada Miejska Łomży nie ustalała szczegółowych warunków korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne na podstawie art. 43 ust. 6 ustawy. W tym kontekście zanegowania wymagają jednak postanowienia decyzji Zarządu Miasta Łomży z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie ustanowienia trwałego zarządu nieruchomościami na rzecz Szkoły Podstawowej Nr 2 w Łomży, według których bez zgody Zarządu Miasta zarządca nie może oddać nieruchomości lub poszczególnych lokali w budynku, w najem, w dzierżawę lub w użyczenie. Treść decyzji – mimo, że nie stosowana w praktyce, ponieważ jednostka zawiadamia jedynie Prezydenta o zawarciu umów na okres do 3 lat, jak to wynika z art. 43 ust. 2 pkt 3 ustawy – należy ocenić jako nieuprawnione uzależnienie prawa trwałego zarządcy do zawarcia umowy najmu lub dzierżawy na okres do 3 od zgody organu wykonawczego miasta – str. 27 protokołu kontroli. Kwestię niezgodności decyzji z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami podniosłem w odrębnym piśmie skierowanym do Prezydenta Łomży.

Dokonując analizy liczby godzin ponadwymiarowych przydzielonych Pani Dyrektor w arkuszach organizacyjnych oraz realizowanych faktycznie, ujawniono przypadki naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 w zw. z art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela. Zgodnie z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Na podstawie art. 42 ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela Rada Miejska Łomży uchwałą Nr 188/XXXIII/00 z dnia 27 września 2000 r. określiła obniżony tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin zajęć dla nauczycieli, o którym mowa w art. 42 ust. 6 tej ustawy. Zgodnie z załącznikiem do uchwały tygodniowy obowiązkowy wymiar godzin Pani Dyrektor po obniżce wynosi 5 godzin. Zatem tygodniowy dopuszczalny limit planowanych i realizowanych godzin ponadwymiarowych nie powinien przekraczać dla Pani Dyrektor 2,5 godziny tygodniowo, co wynika bezpośrednio z dyspozycji cytowanych wyżej przepisów. Tymczasem, jak wynika z arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2015/2016 – w pierwotnej jego wersji zatwierdzonej przez Zastępcę Prezydenta Miasta – przewidziano Pani Dyrektor 5 godzin ponadwymiarowych (tj. liczbę równą ustalonemu przez Radę Miejską tygodniowemu obowiązkowemu wymiarowi), a według wniosku o zmianę arkusza przekazanego do Urzędu Miejskiego 29 stycznia 2016 r. liczba godzin ponadwymiarowych miałaby wzrosnąć do 7 tygodniowo.

Analiza wydatków za godziny ponadwymiarowe wykazała, że w próbie obejmującej miesiące marzec i październik 2015 r. wypłacono Pani Dyrektor wynagrodzenie za godziny ponadwymiarowe zrealizowane w wymiarze naruszającym art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela w łącznej wysokości 829 zł.

Organ prowadzący zatwierdził zatem w arkuszu organizacyjnym Szkoły liczbę godzin ponadwymiarowych Pani Dyrektor ponad dopuszczalny ustawowy limit (1/2 tygodniowego wymiaru godzin zajęć obowiązującego Panią po obniżeniu dokonanych przez Radę Miejską). Należy wskazać, że podstawą takiego działania nie może być § 4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej z dnia 27 września 2000 r. w zakresie, w jakim przewiduje, że przyznanie godzin ponadwymiarowych w liczbie większej niż 3 (1/6 tygodniowego wymiaru z art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela dla nauczyciela szkoły podstawowej) jest możliwe, jeżeli „z planu nauczania przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin”. Przepisy Karty Nauczyciela nie upoważniają bowiem organów gminy do jakichkolwiek modyfikacji zasad ustalania liczby godzin ponadwymiarowych wynikających z art. 35 ust. 1 ustawy.

Przywołane postanowienia uchwały – jako sformułowane bez uwzględnienia art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela – i ich realizacja w praktyce były już przedmiotem oceny i wniosków skierowanych przez RIO w Białymstoku w dniu 28 listopada 2012 r. do ówczesnego Prezydenta Łomży M. Czerniawskiego, po odbytej w 2012 r. problemowej kontroli gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 7 w Łomży. Wnioskowano wówczas o podjęcie przez ówczesnego Prezydenta czynności polegających na przedłożeniu Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały z 27 września 2000 r., polegającej na wykreśleniu zapisów przewidujących możliwość przyznawania nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych godzin ponadwymiarowych bez związku z ustalonym im na podstawie tej uchwały tygodniowym wymiarem godzin zajęć. Jak wynika z ustaleń kontroli wniosek ten nie został zrealizowany – str. 33-38 protokołu kontroli.

Wskazania w tym miejscu wymaga również, że sposób obliczania dopuszczalnej liczby godzin ponadwymiarowych dla nauczycieli pełniących w szkołach funkcje kierownicze był przedmiotem uchwały Nr 2378/13 z dnia 5 czerwca 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, w której jednoznacznie stwierdzono, że w świetle art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela za dopuszczalną liczbę godzin ponadwymiarowych realizowanych przez nauczyciela zatrudnionego na stanowisku dyrektora, wicedyrektora lub na innym stanowisku kierowniczym należy przyjąć 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru ustalonego dla wymienionych nauczycieli w obniżonej wysokości na podstawie art. 42 ust. 6 Karty Nauczyciela.

Odrębnym pismem skierowałem wnioski w tej sprawie do Prezydenta Łomży.

         Kontrola prawidłowości ustalenia przez badaną jednostkę danych na potrzeby analizy osiągania przez miasto Łomża w 2015 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego wykazała, że za okres wrzesień-grudzień przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli stażystów nie uwzględniono faktu zatrudniania jednego nauczyciela stażysty w wymiarze 1 etatu w listopadzie i grudniu. Mimo tego w wydatkach poniesionych na wynagrodzenia nauczycieli uwzględniono środki wypłacone na jego wynagrodzenie. Skutkiem tego było:

- zaniżenie średniorocznej liczby etatów nauczycieli stażystów zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez miasto – za okres wrzesień-grudzień 2015 r. powinna ona wynosić 36,76 etatu, a nie 36,26,

- zmiana sumy iloczynów średniorocznej liczny etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów, która w okresie wrzesień-grudzień powinna wynosić 399.594,43, a po uwzględnieniu jej dla całego roku kwota z kolumny 8 sprawozdania sporządzonego przez Prezydenta Łomży powinna wynosić 928.328,74 zł, a nie 922.893,56 zł. To z kolei przełożyło się na wysokość ujemnej różnicy wykazanej w kolumnie 10 sprawozdania, wykazanej pierwotnie na poziomie (-) 15.645,83 zł. Różnica obliczona z uwzględnieniem ustaleń kontroli powinna wynosić (-) 21.081,01 zł. Mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzono, że zaniżono o 5.435,18 zł kwotę ujemnej różnicy podlegającą podziałowi między nauczycieli stażystów w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego za 2015 r.

W zakresie wypłaty dodatków jednorazowych dla nauczycieli stażystów stwierdzono, że omawianego wyżej nauczyciela zatrudnionego w listopadzie i grudniu 2015 r. pominięto przy wypłacie dodatku.

Przedstawione nieprawidłowości naruszały dyspozycję § 3 ust. 6 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2010 r. Nr 6, poz. 35 ze zm.) określającą, iż przy ustalaniu średniorocznej struktury zatrudnienia nauczycieli uwzględnia się liczbę etatów nauczycieli w okresach, w których wypłacono im wynagrodzenie ze środków ujętych w planie finansowym szkoły, zgodnie z wymiarem zatrudnienia określonym w umowie o pracę lub w akcie mianowania oraz art. 30a ust. 3 Karty Nauczyciela wskazującą, że kwota różnicy, o której mowa w art. 30a ust. 2 tej ustawy, jest dzielona między nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono kwotę różnicy, w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego i wypłacana w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego ustalanego proporcjonalnie do okresu zatrudnienia oraz osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczyciela – str. 39-43 protokołu kontroli.

Stwierdzono ponadto, że pracownik zajmujący się ustalaniem danych na potrzeby analizy wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli nie ma w zakresie obowiązków przypisanych tego rodzaju zadań – str. 44 protokołu kontroli.

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej, a ponadto błędnymi działaniami organu prowadzącego Szkołę.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Pani Dyrektor, zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt. 3 ustawy o finansach publicznych.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywają na głównym księgowym, stosownie do zakresu czynności. Prawa i obowiązki głównego księgowego określa art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Usunięcie z dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości kont 138, 230, 820 i 853.

2. Wskazanie głównemu księgowemu na obowiązek naliczania i ujmowania w księgach odsetek od wszystkich należności nieuregulowanych w terminie.

3. Zaprzestanie realizowania godzin ponadwymiarowych w liczbie przekraczającej 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć ustalonego Pani Dyrektor przez Radę Miejską, mając na uwadze przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

4. Sporządzenie i przedłożenie Prezydentowi Miasta do zatwierdzenia arkusza organizacyjnego przewidującego liczbę godzin ponadwymiarowych Pani Dyrektor nie wyższą niż 1/2 obowiązującego Panią tygodniowego wymiaru godzin zajęć, ustalonego przez Radę Miejską.

5. W zakresie ustalania danych na potrzeby sporządzenia przez Prezydenta Łomży sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli:

a) uwzględnianie w średniorocznej strukturze zatrudnienia etatów wszystkich nauczycieli zatrudnionych w szkole w okresach, w których wypłacono im wynagrodzenie ze środków ujętych w planie finansowym szkoły,

b) uwzględnianie, jako uprawnionych do otrzymania jednorazowego dodatku uzupełniającego, wszystkich nauczycieli zatrudnionych i pobierających wynagrodzenie w roku, dla którego ustalono podstawę do wypłaty dodatku,

c) sporządzenie i przekazanie Prezydentowi Łomży korekty danych dotyczących osiągania średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów w 2015 r., skutkującej zwiększeniem ujemnej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów o 5.435,18 zł,

d) pisemne powierzenie właściwemu pracownikowi obowiązków w zakresie ustalania danych na potrzeby analizy średnich wynagrodzeń nauczycieli.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży, w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

        Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

1. Prezydent Łomży

2. Regionalna Izba w Białymstoku

Zespół w Łomży

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 16 marca 2016 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Mariusz Chrzanowski

Prezydent Miasta Łomży

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w okresie styczeń-luty 2016 r. problemową kontrolę gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 2 w Łomży. Stwierdzone podczas kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym do dyrektora Szkoły, którego egzemplarz przekazuję Panu w załączeniu. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Prezydenta.

W zakresie ogólnych zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania Szkoły stwierdzono brak pełnomocnictwa dla dyrektora Szkoły do kierowania jednostką. Fakt nieotrzymania pełnomocnictwa od czasu pełnienia przez funkcji, tj. od 1 września 2007 r., dyrektor Szkoły potwierdziła w protokole kontroli. Obowiązek uzyskania od organu wykonawczego pełnomocnictwa do działania przez kierownika jednostki organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej wynika z art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.).

         Z ustaleń kontroli wynika, że zmiany wymaga treść decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Szkoły Podstawowej Nr 2. Okazana kontrolującemu decyzja Zarządu Miasta Łomży z dnia 14 grudnia 1999 r. w sprawie ustanowienia trwałego zarządu zawiera w swej treści postanowienia wskazujące na ograniczenie ustawowych uprawnień Szkoły jako trwałego zarządcy. Wynika z niej mianowicie, że „bez zgody Zarządu Miasta zarządca nie może oddać nieruchomości lub poszczególnych lokali w budynku, w najem, w dzierżawę lub w użyczenie” – bez względu na okres trwania umowy. Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) przewiduje w art. 43 ust. 2 pkt 3, że zgoda organów j.s.t. jest wymagana w przypadku, gdy trwały zarządca zamierza zawrzeć umowę najmu lub dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, a także, gdy zawiera z dotychczasowym kontrahentem kolejne umowy na okres do 3 lat. Umowy na okres do 3 lat mogą być zaś zawierane przez trwałego zarządcę – zgodnie z przywołanym przepisem ustawy – na podstawie zawiadomienia organów j.s.t. Odmienne od ustawowych warunki korzystania z nieruchomości przez trwałego zarządcę może określić wyłącznie organ stanowiący, na podstawie art. 43 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Analiza stanu prawnego przeprowadzona podczas kontroli nie wykazała, aby Rada Miejska w Łomży określała szczegółowe warunki korzystania z nieruchomości przez jednostki organizacyjne. Kontrola nie wykazała nieprawidłowości w zakresie faktycznie stosowanej praktyki zawierania umów najmu; mimo błędnego brzmienia decyzji zawieranie umów na okres do 3 lat nie było uzależniane od uzyskania zgody organów miasta.

Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono, że uchwała Nr 188/XXXIII/00 Rady Miejskiej w Łomży z dnia 27 września 2000 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad udzielania i rozmiaru zniżek nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze w szkołach, przedszkolach i placówkach prowadzonych przez Miasto Łomża nadal nie została zmieniona. Świadczy to o niezastosowaniu się przez poprzedniego Prezydenta Łomży M. Czerniawskiego do wniosków wystosowanych przez RIO w Białymstoku pismem z dnia 28 listopada 2012 r. (RIO.IV.6002-3/12) na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej w 2012 r. w Szkole Podstawowej Nr 7 w Łomży. W związku z tym pragnę wskazać Panu Prezydentowi na konieczność zmiany postanowień tej uchwały w zakresie, w jakim prowadzą one do naruszania zasad przyznawania godzin ponadwymiarowych nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych.

Stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.) w szczególnych wypadkach, podyktowanych wyłącznie koniecznością realizacji programu nauczania, nauczyciel może być obowiązany do odpłatnej pracy w godzinach ponadwymiarowych zgodnie z posiadaną specjalnością, których liczba nie może przekroczyć 1/4 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć, a przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Przepisy Karty Nauczyciela nie zawierają przy tym żadnej delegacji dla organów j.s.t. do odmiennego regulowania tego zagadnienia.

Tymczasem w uchwale z dnia 27 września 2000 r. znalazły się postanowienia, które przewidują, iż nauczycielom, którym powierzono stanowiska kierownicze, organ prowadzący może przydzielić godziny ponadwymiarowe w wymiarze nie przekraczającym 1/6 godzin tygodniowego wymiaru zajęć określonego w art. 42 ust. 3 Karty Nauczyciela, chyba, że z planu nauczania przedmiotu lub rodzaju prowadzonych zajęć wynika potrzeba przydzielenia większej liczby godzin. Uchwała przewiduje zatem, że w przypadku nauczyciela pełniącego funkcję kierowniczą w szkole podstawowej zawsze możliwe jest przyznanie 3 godzin ponadwymiarowych, a jeśli występuje taka potrzeba, również większej ich liczby. Zapis ten sformułowany został w oderwaniu od obowiązującego nauczycieli na stanowiskach kierowniczych tygodniowego wymiaru godzin, określonego w załączniku do uchwały. Załącznik przewiduje m.in. ustalenie dyrektorom określonych szkół tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin w liczbie 3 i 5. Zastosowanie wobec dyrektorów takich szkół przepisu uchwały bezpodstawnie regulującego rzekomo dopuszczalną liczbę godzin ponadwymiarowych prowadzi wprost na naruszenia dyspozycji art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela.

Podczas kontroli w Szkole Podstawowej Nr 2 stwierdzono, że liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez dyrektora przekraczała 1/2 obowiązującego go tygodniowego wymiaru godzin zajęć, wynoszącego – zgodnie z załącznikiem do uchwały – 5 godzin. Naruszono tym samym art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela, zgodnie z którym liczba godzin ponadwymiarowych nie powinna w tej sytuacji przekraczać 2,5 tygodniowo. Jak wynika z arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2015/2016 – w pierwotnej jego wersji zatwierdzonej przez Zastępcę Pana Prezydenta – przewidziano dyrektorowi SP Nr 2 godziny ponadwymiarowe w ilości 5 godzin tygodniowo (tj. liczbę równą ustalonemu przez Radę Miejską obowiązkowemu tygodniowemu wymiarowi), a według wniosku o zmianę arkusza przekazanego do Urzędu Miejskiego 29 stycznia 2016 r. liczba godzin ponadwymiarowych miałaby wzrosnąć do 7 tygodniowo.

W tym miejscu pragnę wskazać, że sposób obliczania dopuszczalnej liczby godzin ponadwymiarowych dla nauczycieli pełniących w szkołach funkcje kierownicze był przedmiotem uchwały Nr 2378/13 z dnia 5 czerwca 2013 r. Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, w której stwierdzono, że w świetle art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela za dopuszczalną liczbę godzin ponadwymiarowych realizowanych przez nauczyciela zatrudnionego na stanowisku dyrektora, wicedyrektora lub na innym stanowisku kierowniczym należy przyjąć 1/2 tygodniowego obowiązkowego wymiaru ustalonego dla wymienionych nauczycieli w obniżonej wysokości na podstawie art. 42 ust 6 ustawy Karty Nauczyciela.

         Nieprawidłowości stwierdzono również w zakresie ustalania przez SP Nr 2 danych na potrzeby sporządzenia przez Pana Prezydenta sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego w szkołach i placówkach prowadzonych przez miasto za 2015 r. Ustalenia kontroli zostały szczegółowo opisane w wystąpieniu do dyrektora Szkoły, które przekazuję do Pana wiadomości. Ich skutkiem jest zaniżenie kwoty przeznaczonej na wypłatę dodatków uzupełniających dla nauczycieli stażystów za 2015 r. o 5.435,18 zł oraz pominięcie przy podziale dotychczas wypłaconej kwoty za 2015 r. nauczyciela stażysty zatrudnionego w tej szkole w listopadzie i grudniu 2015 r. Do dyrektora SP Nr 2 skierowałem wniosek pokontrolny dotyczący skorygowania błędnie ustalonych danych i przekazania ich Panu Prezydentowi celem sporządzenia przez Pana korekty sprawozdania, ponownego naliczenia wysokości dodatków dla nauczycieli stażystów i wypłacenia zaniżonej kwoty dodatków za 2015 r.

         Kontrola wykazała, że SP Nr 2 posiadała limit wydatków w wysokości 25.000 zł w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”, który przeznaczono na sfinansowanie dwóch umów określonych jako „Modernizacja schodów wejściowych do budynku i wejścia głównego Szkoły Podstawowej Nr 2…”. Sklasyfikowanie wydatków na te roboty przez Szkołę jako wydatków majątkowych miało swoje źródło w uchwale budżetowej miasta na 2015 r., która w załączniku opisującym wydatki inwestycyjne przewidywała sfinansowanie w par. 6050 zadania o takiej samej nazwie. Jak wynika z ustaleń zawartych w protokole kontroli roboty opłacone w tym paragrafie dotyczyły prac posadzkarskich i glazurniczych (skucie płytek, demontaż lastryko i ich utylizacja, wypoziomowanie podłoża), wyburzenia kantorka w wiatrołapie, malowania, skucia cokołów, zamurowania okna, utylizacji gruzu. Przedstawiony zakres robót, ustalony podczas kontroli, świadczy o tym, iż posiadały one charakter remontu, a zatem powinny być finansowane w par. 4270 „Zakup usług remontowych”. O remontowym, a nie modernizacyjnym charakterze tego rodzaju robót świadczą zarówno przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) – zawierające definicję remontu w art. 3 pkt 8 (rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na przywróceniu (odtworzeniu) stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, w tym przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym), jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) – wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym). Remont nie zwiększa zatem wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia miasta oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu – art. 242 i 243 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), a także ma wpływ na zawyżenie wartości środków trwałych. W przedstawionym przypadku zmniejsza także poziom wydatków bieżących na funkcjonowanie szkół, co zaniża podstawę naliczania dotacji dla szkół prowadzonych przez podmioty inne niż miasto, ustalaną od poziomu wydatków bieżących na ucznia.

Reasumując, dla usunięcia części stwierdzonych w trakcie kontroli Szkoły Podstawowej Nr 2 w Łomży nieprawidłowości niezbędne jest podjęcie przez Pana Prezydenta stosownych działań, polegających na:

a) udzieleniu dyrektorowi Szkoły Podstawowej Nr 2 w Łomży pełnomocnictwa, zgodnie z dyspozycją art. 47 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, oraz przeanalizowaniu kompletności posiadania stosownych pełnomocnictw przez kierowników miejskich jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej (jednostek budżetowych i zakładów budżetowych);

b) dokonaniu zmiany decyzji ustanawiającej trwały zarząd nieruchomościami na rzecz Szkoły Podstawowej Nr 2, polegającej na usunięciu sprzeczności między określonymi w niej zasadami zawierania umów najmu i dzierżawy przez trwałego zarządcę a przepisami art. 43 ust. 2 pkt 3 w zw. z ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, oraz przeanalizowaniu pod tym kątem pozostałych decyzji ustanawiających trwały zarząd na rzecz jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej;

c) przedłożeniu Radzie Miejskiej projektu zmiany uchwały Nr 188/XXXIII/00 Rady Miejskiej Łomży z dnia 27 września 2000 r., polegającej na wykreśleniu zapisów przewidujących możliwość przyznawania nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych godzin ponadwymiarowych w rozmiarze przekraczającym 1/2 ustalonego im tą uchwałą tygodniowego wymiaru godzin zajęć;

d) zapewnieniu, aby liczba godzin ponadwymiarowych nauczycieli w zatwierdzanych arkuszach organizacyjnych szkół była zgodna z art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela;

e) dokonaniu ponownej analizy osiągania przez jednostkę samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli stażystów za 2015 r., z uwzględnieniem powyższych ustaleń oraz przekazaniu podległym jednostkom oświatowym informacji, o wysokości dopłat dla nauczycieli stażystów zatrudnionych w poszczególnych podmiotach;

f) sporządzeniu korekty sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2015 r. – na podstawie danych skorygowanych przez SP Nr 2 – i przekazaniu jej do RIO w Białymstoku,

g) ponownym obliczeniu dodatków uzupełniających dla nauczycieli stażystów (w tym nauczyciela pierwotnie pominiętego), mając na uwadze ich zaniżenie łącznie o 5.435,18 zł,

h) zapewnieniu wypłaty nauczycielom stażystom kwot, o które zostały pierwotnie zaniżone dodatki uzupełniające za 2015 r., wynikających z podziału kwoty 5.435,18 zł,

i) zapewnieniu wnikliwej analizy rzeczywistego charakteru robót budowlanych planowanych w budżecie jako inwestycje, mając na uwadze, że roboty o charakterze remontu powinny być finansowane z wydatków bieżących.

          Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży