Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 08 czerwca 2016 roku (znak: RIO.I.6001-4/16), o treści jak niżej:

Pan

Jan Zalewski

Starosta Powiatu Siemiatyckiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu siemiatyckiego za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                   Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Analiza prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), wykazała, że:

a) na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostki” prowadzono ewidencję niezgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia, co skutkowało wykazaniem obrotów wyższych od zrealizowanych przez Starostwo dochodów i wydatków budżetowych. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 14-16 protokołu kontroli, przyczyną takiego stanu rzeczy było przede wszystkim księgowanie zasilenia rachunku w środki na wydatki Starostwa na innym subkoncie niż służące do ewidencji zrealizowanych wydatków. W efekcie na koniec 2015 r. dla zamknięcia tych subkont, prowadzonych do konta 130, niezbędne było przeksięgowanie na podstawie dowodu PK kwoty 35.132.892,32 zł między kontami 130 i 130-1. W efekcie obroty strony Wn konta 130 (zbiorczo) stanowiły 71.781.051,70 zł, a strony Ma 71.780.177,90 zł, podczas gdy zrealizowane wydatki Starostwa to 34.627.642,79 zł a dochody 1.829.983,37 zł. Ponadto wskazany w protokole kontroli podział konta 130 na subkonta nie stanowił wymaganego rozporządzeniem podziału na subkonta dochodów i wydatków, a także nie zastosowano technicznego zapisu ujemnego w zakresie kwoty 758,86 zł – str. 18 protokołu kontroli,

b) ewidencja analityczna do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” prowadzona była w układzie kontrahentów i klasyfikacji budżetowej. Kontrola wykazała, że nie prowadzono jej według poszczególnych budżetów. Zgodnie zaś z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do konta 221 powinna być prowadzona według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej oraz budżetów, których należności dotyczą – str. 37 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo dokonywano zapisów w ewidencji analitycznej do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, ponieważ na koncie 080-003 „Inwestycje – budynek Starostwa Powiatowego” ujęto koszty wykonania dokumentacji technicznej termomodernizacji jednej ze szkół w wysokości 59.677 zł. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 080 powinna zapewnić co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych – str. 90-91 protokołu kontroli,

d) nie ewidencjonowano równowartości poniesionych wydatków inwestycyjnych na koncie 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”; zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta, na jego stronie Wn powinna być ujęta równowartość wydatków inwestycyjnych dokonywanych przez jednostki budżetowe, w korespondencji z kontem 800 „Fundusz jednostki” – str. 91 protokołu kontroli,

e) środki trwałe z inwestycji przyjmowano na stan z wykorzystaniem zapisu Wn 800 – Ma 800, zamiast stosowania wyłącznie zapisu Wn 011 „Środki trwałe” (020 „Wartości niematerialne i prawne”) – Ma 080 – str. 96 protokołu kontroli.

Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) wynika niezachowanie normy zawartej w § 6 ust. 5 załącznika nr 39 do rozporządzenia stanowiącej, iż należności, zaległości i nadpłaty z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami, wykazywane w sprawozdaniu Rb-27ZZ w części B danych uzupełniających, powinny być w takiej samej wysokości wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S – str. 20-22 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że w sprawozdaniu Rb-27S poszczególne jednostki (w tym Starostwo) prezentują dane wykazane w części B, tj. należności z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej w części należnej powiatowi na mocy odrębnych przepisów, tylko w wysokości należności pozostałych do zapłaty, natomiast należności odpowiadające dochodom wykonanym ujmowane są dopiero w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S. Na przykład w sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego wykazano należności (kolumna 5) w kwocie 99.768,06 zł, dochody wykonane, w tym przekazane 2.855,90 zł i należności pozostałe do zapłaty, w tym zaległości, w kwocie 96.912,16 zł. W części B sprawozdania wykazano (z kol. 5 Rb-27ZZ) należności przypadające powiatowi w kwocie 4.988,40 zł, w tym zaległości 4.845,61 zł. W sprawozdaniu Rb-27S sporządzonym przez Powiatowy Inspektorat Nadzoru wykazano należności w kwocie 4.845,61 zł (w par. 057, 069, 091 i 097), natomiast należało je wykazać zgodnie z przywołanym przepisem w kwocie 4.951,41 zł, w całości w par. 2360 „Dochody jednostek samorządu terytorialnego związane z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej…”. Różnica w kwocie 142,79 zł dotyczyła dochodów wykonanych i przekazanych do budżetu powiatu, które zostały pokazane bezpośrednio w sprawozdaniu zbiorczym Rb-27S, w par. 2360. W związku z tym, że kwota 142,79 zł nie wynikała z jednostkowego sprawozdania Rb-27S, należy uznać, że sprawozdanie zbiorcze sporządzono z naruszeniem § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Według tej samej zasady zostały sporządzone sprawozdania Rb-27S przez pozostałe jednostki realizujące dochody z zadań zleconych. Dane części B były niezgodne ze sprawozdaniami jednostkowymi Rb-27S – uzgodnienie z danymi wynikającymi z części B następowało dopiero na etapie sporządzenia zbiorczego sprawozdania Rb-27S. Ponadto w par. 2360 pokazywano wyłącznie dochody wykonane i potrącone na rzecz powiatu, zaś należności pozostałe do zapłaty wynikające ze sprawozdań jednostkowych poszczególnych jednostek pokazane zostały w sprawozdaniu zbiorczym w paragrafach dotyczących poszczególnych rodzajów dochodów (np. 047, 077), zamiast w par. 2360.

W zakresie sprawozdań Rb-27S stwierdzono ponadto, że:

a) na podstawie zestawienia sporządzonego przez Zarząd Mienia Komunalnego w Siemiatyczach badana jednostka ujęła na koncie 221 należności z tytułu czynszów w kwocie 38.041 zł – str. 40 protokołu kontroli. Należności przedstawione w zestawieniu były pomniejszone o nadpłaty z tytułu czynszów w kwocie 1.257,73 zł (również wynikające z zestawienia). W sprawozdaniu Rb-27S należności zostały pokazane błędnie w kwocie 38.041 zł, tj. jako per saldo należności i zobowiązań. Nadpłat wynikających z zestawienia nie uwidoczniono ani w ewidencji ani w sprawozdaniu Rb 27S,

b) w sprawozdaniu jednostkowym Starostwa należności pozostałe do zapłaty wykazano na koniec 2015 r. w kwocie 72.500,51 zł, w tym zaległości 57.367,55 zł. Odsetki w kwocie 14.810,05 zł zostały wykazane w należnościach pozostałych do zapłaty, lecz pominięto je w zaległościach, co nie ma umocowania w zasadach sporządzania sprawozdania Rb-27S – str. 43 protokołu kontroli.

Kontrola sprawozdawczości finansowej wykazała, że w bilansie z wykonania budżetu sporządzonym na koniec 2015 r. ujęto środki pieniężne na początek 2015 r. w kwocie 5.656.973,52 zł, podczas gdy konto 133 „Rachunek budżetu” wykazywało saldo na dzień 1 stycznia 2015 r. w kwocie 5.798.314,66 zł. Różnica – 141.341,14 zł. Jak ustalono, różnica wynikała z niewykazania w bilansie ujętych w ewidencji budżetu środków przekazanych przez PFRON w wysokości 80.000 zł i odsetek od nich wynoszących 292,29 zł,. (Kwota 80.000 zł w dniu 20 stycznia 2015 r. została przekazana dla PCPR na realizację projektu, zaś odsetki w kwocie 292,20 zł zostały zwrócone do PFRON w dniu 27 maja 2015 r.). Ponadto na różnicę składała się kwota 61.031,85 zł, która dotyczyła „kosztów pośrednich” projektu „Zostań przedsiębiorczym”. Kontrola wykazała, że jednostka w okresie objętym kontrolą naliczała sobie tzw. koszty pośrednie w wysokości 5% sumy projektu, następnie kwotę tę przekazywała z rachunku projektu na rachunek Starostwa i z tego rachunku dokonywała wydatków. Kontrolującym wyjaśniono, że z rachunku projektu nie było możliwości dokonania wydatków, a jedynie naliczano 5% kosztów pośrednich, które były wydatkiem w projekcie. Ponieważ środki przeznaczone na finansowanie kosztów pośrednich nie zostały wydatkowane do końca roku, przelano je na oddzielny rachunek prowadzony w ramach konta 133, zaś w 2015 r. środki te z powrotem trafiły na rachunek Starostwa. Pozostała kwota 17 zł dotyczyła sum obcych i została przelana w dniu 29 stycznia 2015 r. na rachunek sum depozytowych.

Cała kwota 141.341,14 zł wykazana była drugostronnie jako zobowiązania na koncie 240, które również nie zostały zaprezentowane w bilansie. Powinny być one wykazane w pozycji „Pozostałe zobowiązania” – str. 23-25 do protokołu kontroli.

Według wyjaśnienia Skarbnika środki nie zostały ujęte w bilansie ponieważ (…) nie stanowią one środków pieniężnych budżetu powiatu z tytułu pobieranych dochodów (…). Należy zauważyć, że zgodnie z wzorem bilansu z wykonania budżetu, środki pieniężne uszczegóławia się wyodrębniając poz. 1.1. „Środki pieniężne budżetu” i poz. 1.2. „Pozostałe środki pieniężne”. Natomiast jak stanowi § 17 ust. 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, z wykonania budżetu sporządza się bilans zawierający informacje w zakresie ustalonym wzorem stanowiącym załącznik nr 9 do rozporządzenia. Pozostałe środki pieniężne obejmują zaś w szczególności środki pieniężne, które nie stanowią środków pieniężnych budżetu powiatu. Stanowisko zaprezentowane w wyjaśnieniu nie ma zatem umocowania w obowiązujących przepisach.

Badana jednostka sporządza trzy rodzaje raportów kasowych. Jak ustalono, raporty kasowe wraz z załącznikami nie podlegały kontroli merytorycznej wbrew postanowieniom instrukcji kasowej, zgodnie z którą raport kasowy wraz z załącznikami podlega kontroli merytorycznej przez upoważnionego pracownika księgowości – str. 26-27 protokołu kontroli.

Stwierdzono nieprawidłowości w zakresie ewidencji raportów kasowych sporządzanych dla środków ZFŚS. Ustalono, że raport kasowy nr 2015/11/6 sporządzony za dzień 26 listopada 2015 r. zawiera dwie pozycje: pobranie gotówki w kwocie 1.260 zł i wypłacenie pomocy finansowej w kwocie 1.080 zł. Stan kasy pokazany w RK stanowił 180 zł i dotyczył niewypłacenia pomocy finansowej jednej z osób uprawnionych. Raport ten został ujęty w księgach na koncie 101 „Kasa” dopiero pod datą 31 grudnia 2015 r. W listopadzie brak zapisów na koncie 101-03. W okresie od 26 listopada do końca występowała niezgodność pomiędzy obrotami konta 101 a raportami kasowymi. Zgodnie z § 16 instrukcji kasowej, obrót kasowy ewidencjonuje się na koncie 101. Z kolei zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 101 zawartymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…saldo konta 101 powinno oznaczać stan gotówki w kasie – str. 29 protokołu kontroli.

Badanie realizacji obowiązków inwentaryzacyjnych wykazało, że salda środków pieniężnych na rachunkach bankowych na dzień 31 grudnia 2015 r., wyszczególnione w potwierdzeniu sald przesłanym przez bank, zgodne były z kwotami środków pieniężnych ujętych w ewidencji na poszczególnych kontach dopiero po dokonaniu, w wyniku czynności kontrolnych, sprostowania danych uwidocznionych na kontach 133 i 130 – str. 31 protokołu kontroli. Kontrola wykazała, że pod datą 31 grudnia 2015 r. na kontach 133 i 130 dokonano bezpodstawnego zapisu na podstawie polecenia księgowania, związanego z operacją przekazania z rachunku Starostwa na rachunek bieżący budżetu kwoty 873,80 zł. Kwota ta faktycznie wpłynęła na rachunek budżetu w dniu 5 stycznia 2016 r. W efekcie tego zapisu powstała niezgodność sald kont rachunków bankowych z potwierdzeniem salda przesłanym przez bank. W trakcie kontroli sprostowano błędne księgowanie doprowadzając stan kont do rzeczywistości. Należy zwrócić uwagę, że kontrola RIO rozpoczęła się w dniu 8 marca 2016 r., zatem pozostawanie do tego dnia niezgodnych z potwierdzeniami sald kont rachunków bankowych świadczy o zwłoce w wykonaniu obowiązków określonych przepisami art. 27 ustawy o rachunkowości, dotyczących powiązania wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg oraz wyjaśnienia różnic i rozliczenia ich w księgach.

W zakresie inwentaryzacji stwierdzono ponadto, że według zarządzenia Pana Starosty Nr 39/2015 z dnia 8 października 2015 r. w drodze spisu z natury według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. należało zinwentaryzować m.in. druki ścisłego zarachowania. Jak ustalono, inwentaryzacją drogą spisu z natury objęto czeki, natomiast nie objęto kwitariuszy przychodowych K-103. Jak wyjaśniła zastępca głównego księgowego, kwitariusze te są używane sporadycznie, np. w przypadku braku prądu. W trakcie kontroli okazano ewidencję prowadzoną dla kwitariuszy K-103, zgodnie z którą w dniu 27 stycznia 2015 r. wydano kwitariusze od numeru 612301 do numeru 612400 (rozchód wpisano 1), zaś stan druków na koniec 2015 r. stanowił 27 sztuk. W ewidencji na koniec 2015 r. została naniesiona adnotacja „ostatni wykorzystany numer kwitariusza K-103 na dzień 31.12.2015 r. – 612.356 z dn. 22.12.2015”. Pod adnotacją znajdują się 3 nieczytelne podpisy komisji inwentaryzacyjnej. Stosownie do przywołanego wyżej zarządzenia Pana Starosty, do przeprowadzenia spisu z natury druków ścisłego zarachowania został wyznaczony zespół spisowy. Nadzór nad prawidłowością, kompletnością i terminowością inwentaryzacji został powierzony zastępcy głównego księgowego. W trakcie kontroli złożyło wyjaśnienie podpisane przez Skarbnika i zastępcę głównego księgowego, zgodnie z którym W kasie Starostwa na dzień 31.12.2015 r. znajdowało się 27 bloczków kwitariuszy K-103, zakupionych i przyjętych do kasy pod datą 30.05.2003 r., oznaczonych numerami (…)  W bloczku o numerach 612 301 – 612 400 w okresie od 27.01.2015 r. do 31.12.2015 r. było wykorzystanych 56 szt. pojedynczych kwitariuszy od nr 612 301 do nr 612 356. Pozostało 44 szt. czystych kwitariuszy od nr 612 357 do nr 612 400. Komisja Inwentaryzacyjna potwierdziła powyższy stan dokonując wpisu w księdze druków ścisłego zarachowania o treści „Ostatni wykorzystany numer kwitariusza K-103 na dzień 31.12.2015 r. – 612 356 z dnia 22.12.2015 r.”, a nie spisując w/w kwitariuszy K-103 na arkuszu spisu z natury. Ja jako osoba odpowiedzialna za nadzór nad inwentaryzacją uznałam, że zapisem w księdze druków ścisłego zarachowania Komisja Inwentaryzacyjna dokonała inwentaryzacji kwitariuszy K-103. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia należy zauważyć, ze spisem z natury powinny zostać objęte wszystkie bloczki kwitariuszy K-103. Inwentaryzacja powinna potwierdzić, ze wszystkie bloczki, zgodnie z prowadzoną ewidencją, znajdują się faktycznie w kasie, w stanie nienaruszonym, tzn. są kompletne z zachowaniem ciągłości numeracji. Zgodnie zaś z instrukcją inwentaryzacyjną obowiązującą w Starostwie jako udokumentowanie inwentaryzacji drogą spisu z natury wskazano arkusze spisu z natury – str. 33-34 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące sprzedaży lokali mieszkalnych z bonifikatą stwierdzono, iż kontrolowana jednostka nie posiada wewnętrznych procedur regulujących działania zmierzające do ustalenia podstaw do ewentualnego zwrotu udzielonych bonifikat i jego wyegzekwowania. W szczególności zadań w tej kwestii nie powierzono żadnemu z pracowników Starostwa zakresem czynności. W zakresie czynności inspektora w Wydziale Geodezji, Katastru i Nieruchomości znajduje się tylko przygotowanie projektów uchwał w sprawach udzielania bonifikat przy sprzedaży nieruchomości oraz przy opłatach rocznych z tytułu użytkowania wieczystego i trwałego zarządu. Ustalono, że w praktyce w Wydziale Finansowo-Budżetowym Starostwa prowadzona jest pozaksięgowa ewidencja udzielonych bonifikat, które są uaktualniane na podstawie informacji z Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości. Zgodnie z tą ewidencją na dzień 15 kwietnia 2016 r. było 8 właścicieli mieszkań, którzy uzyskali bonifikaty przy zakupie mieszkania w latach 2011-2015. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów nabywcy na ten dzień nadal figurują w rejestrze gruntów, co świadczy o niedokonaniu przez nich sprzedaży lokali – str. 61 protokołu kontroli.

         Zarząd Powiatu Siemiatyckiego zawarł w dniu 20 czerwca 2013 r. „umowę najmu” pomieszczeń biurowych z Powiatowym Inspektoratem Nadzoru Budowlanego w Siemiatyczach na czas nieoznaczony za opłatą w wysokości 993,78 zł netto, obejmującą wynajem powierzchni oraz opłaty za świadczenia związane z eksploatacją pomieszczeń. Umowę najmu z PINB należy traktować identycznie jak umowy najmu zawierane wcześniej przez powiat z jednostkami budżetowymi. W wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym w dniu 6 lutego 2013 r. po ostatniej kontroli RIO wskazano – w związku z zawarciem przez Zarząd Powiatu w 2009 r. „umów najmu” z dwoma jednostkami budżetowymi powiatu, na podstawie których jednostki te korzystają z pomieszczeń w budynku Starostwa – że zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, ze zm.) jednostki organizacyjne powiatu działają na podstawie upoważnienia zarządu powiatu do składania oświadczeń woli związanych z prowadzeniem bieżącej działalności powiatu. Zawarcie umowy przez Zarząd z kierownikiem takiej jednostki należy zatem oceniać jako zawarcie umowy „z samym sobą”. Taki sam wniosek należy odnieść do PINB, co wynika z art. 33a ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Należy też wskazać, że zapłata przez jednostkę „czynszu” za korzystanie z lokali następuje z przekazanych z budżetu na ten cel środków na wydatki, co powoduje sztuczne zawyżenie dochodów budżetu o „czynsz”, a przez to wypaczenie danych wynikających z wzoru określonego w art. 243 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.). Zasady ustalania wysokości przedmiotowego „czynszu” nie wynikają z przepisów prawa, nie są też uwarunkowane okolicznościami rynkowymi, co umożliwia swobodne modyfikowanie jego wysokości.

W związku z tym ówczesnemu Staroście zalecono rezygnację z przyjmowania najmu jako podstawy korzystania przez powiatowe jednostki budżetowe z lokali stanowiących własność powiatu. W odpowiedzi ówczesny Starosta pismem z dnia 1 marca 2013 r. poinformował, iż przystąpiono do działań zmierzających do ustanowienia trwałego zarządu jako podstawowego sposobu korzystania z nieruchomości, w tym również lokalowych, przez powiatowe jednostki budżetowe. Ustalono, iż w dniu 12  listopada 2014 r. zawarte zostały umowy użyczenia pomieszczeń z PCPR oraz PUP w Siemiatyczach – str. 65-66 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano prawidłowość udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu podróży służbowych pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167). Stwierdzono, że co do zasady nie wystawiano polecenia wyjazdu służbowego kierowcy samochodu służbowego. Z kart drogowych z grudnia 2015 r. wynika, że w tym okresie odbywał on podróż służbową do Poznania (8), Warszawy (2, 15, 18), Białegostoku (3, 4, 11, 16), a także do Sokółki i Grajewa. Zgodnie z kartą drogową część z nich przekraczała 8 godzin, za które kierowcy należała się dieta. Polecenie wyjazdu służbowego zostało wystawione i rozliczone w badanym miesiącu tylko na podróż służbową do Poznania.

         Z ogólnej regulacji zawartej w art. 775 § 1 k.p. wynika, że pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Z kolei § 6 ust. 1 rozporządzenia stanowi, że miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży określa pracodawca. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika m.in., że (…) W odniesieniu do pracownika zatrudnionego na stanowisku kierowcy istnieje problem w zakresie określenia miejsca pracy, gdyż co do zasady wykonuje on swoją pracę na terenie całego kraju (…). Podróż taka (…) jest normalnym wykonywaniem obowiązków pracowniczych. W Starostwie Powiatowym w Siemiatyczach przyjęto zasadę, iż wykonywanie przejazdów przez pracownika zatrudnionego na stanowisku kierowcy samochodu osobowego na terenie Województwa Podlaskiego nie jest podróżą służbową. Delegacje dla tego pracownika wystawiane są jedynie na wyjazdy odbywające się poza granice województwa – str. 75 protokołu kontroli.

         Badaniem objęto postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na opracowanie dokumentacji technicznej na termomodernizację budynku administracyjnego Starostwa Powiatowego w Siemiatyczach wraz z przebudową istniejących instalacji gazowej i montażem kolektorów słonecznych. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia określała jako kryteria oceny cenę – waga 90% i skrócenie terminu realizacji zamówienia – waga 10%. Kontrola wykazała, iż  do upływu terminu składania ofert złożono 3 oferty: PPiW Promlecz sp. z o.o. z Białegostoku na kwotę 118.080 zł (firma nie proponowała skrócenia terminu), Euro-Projekt PW z Białegostoku – 119.260,80 zł (firma proponowała skrócenia terminu o 30 dni) i ATM Krzysztof Miklaszewicz – 154.980 zł ze skróceniem terminu o 30 dni. W wyniku oceny ofert przez komisję najwyższą sumę punktów uzyskał wykonawca Euro-Projekt PW z Białegostoku - 99,11, PPiW Promlecz sp. z o.o. – 90, ATM Krzysztof Miklaszewicz -  78,57.

W dniu 21 maja 2015 r. z wybranym wykonawcą zawarta została umowa na wykonanie przedmiotu zamówienia. Zgodnie z umową strony ustalił terminy realizacji zadania do dnia 30 listopada 2015 r. Mimo oferowanego przez wykonawcę skrócenia terminu, w umowie nie skrócono terminu wykonania dokumentacji o 30 dni względem postanowień specyfikacji istotnych warunków zamówienia, lecz tylko o 10 dni. Stwierdzono, że przyjęcie przez tego wykonawcę w ofercie skrócenia terminu o 10 dni (zamiast 30) nie miałoby wpływu na wybór wykonawcy. W złożonym wyjaśnieniu Pan Starostwa wskazał, iż (…) nastąpiła omyłka  przy wprowadzaniu danych do formularza umowy, która polegała na przestawieniu cyfr „30” i „10”. Zamawiający oświadcza, że omyłka ta nie była działaniem zamierzonym w jakimkolwiek celu i polegała na  przestawieniu cyfr „30” i „10” jak wyjaśniono poniżej. W złożonej najkorzystniejszej ofercie wykonawca zadeklarował skrócenie terminu wykonania umowy o 30 dni za co otrzymał przy ocenie ofert 10 pkt., w tym przypadku prawidłowy termin realizacji umowy po skróceniu o 30 dni od daty wymaganej  przez zamawiającego  w SIWZ tj. 10.12.2015 tj. należało wpisać w formularzu umowy do dnia 10.11.2015 r. W wyniku błędnego przyjęcia cyfry „10” (ilość otrzymanych punktów przy ocenie ofert za skrócenie terminu o 30 dni ) jako ilości dni, przy przenoszeniu danych z oferty do umowy termin umowy został zapisany do dnia 30.11.2015 r. (…) Na podstawie umowy  paragraf 2 ust.1 Wykonawca zobowiązał się do wykonania Przedmiotu umowy zgodnie z przedstawioną przez niego ofertą (…). Wykonawca w dniu 9.11.2015 roku protokólarnie przekazał wykonaną dokumentację (…) co świadczy o tym, że wykonawca przyjął prawidłową datę wykonania i nie sugerował się błędnym zapisem w umowie – str. 87-90 protokołu kontroli.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu do wyeliminowania nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) zaprzestanie księgowania na odrębnych subkontach konta 130 operacji zasilenia rachunku Starostwa w środki na wydatki i ponoszonych następnie z tych środków wydatków, mając na uwadze sztuczne zawyżanie obrotów powstające z konieczności zamykania na koniec roku każdego z tych subkont dodatkowymi zapisami, niemającymi treści ekonomicznej,

b) prowadzenie subkont dochodów i wydatków dla rachunków ewidencjonowanych na koncie 130; księgowanie na stronie Wn subkont dochodów wpływu dochodów a na stronie Ma tych subkont ich odprowadzenia do budżetu i ewentualnych zwrotów dochodów, zaś na stronie Wn subkont wydatków wpływu z budżetu środków na wydatki i ewentualnych zwrotów wydatków, a na stronie Ma tych subkont ponoszonych z tych środków wydatków,

c) zapewnienie zachowania czystości obrotów na koncie 130 poprzez stosowanie technicznego zapisu ujemnego dla błędnych zapisów, zwrotów nadpłat i korekt,

d) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 221 w zakresie należności z tytułu dochodów realizowanych z zadań zleconych również według budżetów, których należności dotyczą,

e) ustalanie w księgach dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku ujęcia na nich zarówno należności jak i zobowiązań jednostki,

f) dokonywanie zapisów w ewidencji analitycznej do konta 080 w sposób zapewniający wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych,

g) ewidencjonowanie równowartości poniesionych wydatków inwestycyjnych zapisem Wn 810 – Ma 800

h) zaniechanie ewidencjonowania operacji przyjęcia środka trwałego z inwestycji z wykorzystaniem konta 800,

i) bieżące ewidencjonowanie na koncie 101 obrotu kasowego uwidocznionego w raportach kasowych, mając na uwadze przypadek niezaksięgowania jednego raportu stwierdzony w próbie przyjętej do kontroli.

2. Wyeliminowanie nieprawidłowości z zakresu sprawozdawczości, poprzez:

a) zapewnienie wykazywania w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27S Starostwa i pozostałych jednostek budżetowych danych dotyczących należności, zaległości i nadpłat z tytułu dochodów związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostkom samorządu terytorialnego ustawami w par. 2360 oraz w kwocie zgodnej z danymi wykazywanymi w części B „Dane uzupełniające” sprawozdania Rb-27ZZ,

b) sporządzanie zbiorczego sprawozdania Rb-27S jako sumy danych wynikających z jednostkowych sprawozdań Rb-27S,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-27S należnych powiatowi odsetek od należności cywilnoprawnych również jako zaległości w kolumnie 10 sprawozdania,

d) sporządzanie bilansu z wykonania budżetu zgodnie z danymi wynikającymi z ksiąg budżetu w zakresie stanu środków pieniężnych oraz zobowiązań.

3. Zapewnienie wykonywania kontroli raportów kasowych w zakresie przewidzianym  przepisami wewnętrznymi zgodnie.

4. Bezzwłoczne wyjaśnianie i ujmowanie w księgach różnic inwentaryzacyjnych wynikających z rozbieżności między danymi z ewidencji a stanem środków na rachunkach wynikającym z potwierdzeń banku.

5. Przestrzeganie zasad inwentaryzacji druków ścisłego zarachowania wynikających z regulacji wewnętrznych obowiązujących w Starostwie.

6. Wprowadzenie pisemnych uregulowań dotyczących działań mających na celu ustalenie ewentualnych podstaw do dochodzenia zwrotu udzielonych bonifikat, w szczególności poprzez zawarcie odpowiednich postanowień w zakresach czynności pracowników.

7. Rezygnację ze wskazywania najmu jako podstawy korzystania przez PINB z lokali stanowiących własność powiatu, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

8. Wystawianie kierowcy samochodu służbowego polecenia wyjazdu służbowego w przypadku odbywania przez niego podróży służbowej oraz wypłacanie należnej mu diety w przypadku podróży trwającej powyżej 8 godzin bez zapewnionego wyżywienia.

9. Dołożenie większej staranności przy formułowaniu treści umów o wykonanie zamówienia publicznego w zakresie ich zgodności z treścią oferty, a w szczególności z danymi stanowiącymi kryteria oceny ofert.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

               Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku