Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Hajnówce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 05 września 2016 roku (znak: RIO.I.6001-6/16), o treści jak niżej:

Pan

Mirosław Romaniuk

Starosta Powiatu Hajnowskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu hajnowskiego za 2015 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Hajnówce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono szereg nieprawidłowości opisanych w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

        Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

           W wyniku badania zagadnień organizacyjnych ustalono, że jednostka nie prowadziła w 2015 r. audytu wewnętrznego, naruszając dyspozycję art. 274 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.), który przy kwocie dochodów i przychodów lub kwocie wydatków i rozchodów przekraczającej w uchwale budżetowej 40.000 tys. zł nakłada na jednostkę samorządu terytorialnego obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego. W jednostce nie stwierdzono jakichkolwiek dokumentów świadczących o prowadzeniu audytu, w szczególności planu audytu oraz sprawozdania z wykonania planu. Według uchwały Nr III/9/14 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 30 grudnia 2014 r. w sprawie uchwalenia budżetu Powiatu Hajnowskiego na rok 2015, zaplanowano dochody budżetu w wysokości 43.285.866 zł oraz wydatki budżetu w wysokości 43.738.376 zł.  Z okazanej kontrolującym dokumentacji, jak również zapisów regulaminu organizacyjnego Starostwa, wynika, że audyt wewnętrzy ma być prowadzony przez podmiot zewnętrzny. Kontroli nie okazano żadnych dokumentów świadczących o dokonaniu wyboru podmiotu mającego prowadzić audyt w 2015 r. czy prowadzeniu postępowania w celu jego wyboru. Wyboru usługodawcy w zakresie przeprowadzenia audytu dokonywano przed 2015 r. na podstawie wewnętrznego regulaminu udzielania zamówień publicznych, których wartość nie przekracza kwoty określonej w art. 4 pkt 8 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164, ze zm.) – str. 9-10 protokołu kontroli.

W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu Pan Starosta wskazał, że: W 2015 r. w planie finansowym Starostwa Powiatowego w Hajnówce na wybór firmy zewnętrznej która przeprowadzi czynności audytowe w Starostwie zapewniono kwotę 10.000 zł. Doświadczenie lat ubiegłych w przedmiocie wyboru firmy zewnętrznej dokonującej audytu wewnętrznego, wykazywało iż wartość usługi przeprowadzenia zadania audytowego, w tym sporządzenia planu audytu, sprawozdania z wykonania audytu oraz usługi doradcze, kształtuje się w granicach od 29.000 zł do 54.000 zł. W związku z tym, iż nie było możliwości zwiększenia środków finansowych na zatrudnienie usługodawcy do przeprowadzenia audytu, w roku 2015 nie przeprowadzono zadań audytowych w rozumieniu zapisów ustawy o finansach publicznych.

Analiza  regulacji wewnętrznych obowiązujących w jednostce wykazała, że rachunkowość budżetu powiatu oraz Starostwa Powiatowego jako jednostki budżetowej nie jest prowadzona na podstawie dokumentacji opisującej przyjęte zasady (politykę) rachunkowości, ustalonej w formie pisemnej przez Pana Starostę na podstawie art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047), w szczegółowości określonej w art. 10 ust. 1 ustawy. Z ustaleń kontroli wynika, że rachunkowość jednostki jest prowadzona w oparciu  o ustalone w sposób nieformalny:

- zasady prowadzenia rachunkowości zawierające ogólne zasady księgowania dokumentów źródłowych, wykaz oraz zasady funkcjonowania kont syntetycznych dla budżetu powiatu i wykaz oraz zasady funkcjonowania kont dla Starostwa jako jednostki budżetowej;

- wykazy zbiorów danych stanowiących księgi rachunkowe oraz dokumentacji  przetwarzania danych przy użyciu programu komputerowego „Księgowość budżetowa” opracowanego przez firmę Usługi Informatyczne INFOSYSTEM s.c. z Legionowa;

- wykazy kont szczegółowych dla budżetu powiatu oraz Starostwa jako jednostki budżetowej.

Wymienione elementy polityki rachunkowości nie zostały wprowadzone do obowiązywania w jednostce zarządzeniem kierownika jednostki (Pana Starosty), lecz  zostały dołączone do zarządzenia z dnia 31 grudnia 2010 r. wprowadzającego do stosowania instrukcję kontroli i obiegu dokumentów w Starostwie oraz zabezpieczania dokumentów i ksiąg rachunkowych. Z tego względu dokumenty okazane kontrolującym jako przyjęte zasady rachunkowości należy traktować jako zdezaktualizowany projekt, niewprowadzony do stosowania, oparty na obowiązującym do końca 2010 r. rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych (Dz. U. Nr 128, poz. 861 ze zm.). Podczas poprzedniej kontroli kompleksowej, przeprowadzonej przez Izbę w 2012 r., zakwestionowano m.in. fakt prowadzenia rachunkowości na podstawie wykazu i opisu kont opartego o przepisy nieobowiązującego już wówczas rozporządzenia z dnia 28 lipca 2006 r. W odpowiedzi o sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych poinformowano, że zalecenie w tym zakresie zostało wykonane. Mimo tego okazany wykaz kont budżetu powiatu wraz z ich opisem w dalszym ciągu przewiduje rozwiązania wynikające z nieobowiązującego już rozporządzenia – str. 10-12 protokołu kontroli.

 Analiza rozwiązań stosowanych w zakresie zasad rachunkowości, a także prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i  rozporządzenia Ministra Finansów  z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała szereg odstępstw od obowiązujących przepisów prawa. Istotne nieprawidłowości stwierdzono w szczególności w obszarze ewidencji majątku trwałego, wydatków objętych planem finansowym Starostwa, dochodów budżetowych z zadań zleconych w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, kosztów według rodzajów, przychodów i kosztów ujmowanych na kontach zespołu 7, dotacji udzielanych z budżetu oraz funduszy. Ogólne ustalenia w tym zakresie – dotyczące stosowanych zasad ewidencji na kontach 011 „Środki trwałe”, 013 „Pozostałe środki trwałe”, 020 „Wartości niematerialne i prawne”, 071 „Umorzenie środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych”, 072 „Umorzenie pozostałych środków trwałych, wartości niematerialnych i prawnych oraz zbiorów bibliotecznych”, 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)”, 130 „Rachunek bieżący jednostki”, 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych”, 240 „Pozostałe rozrachunki”, 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”, 760 „Pozostałe przychody operacyjne”, 800 „Fundusz jednostki”, 810 „Dotacje budżetowe oraz środki z budżetu na inwestycje”, 860 „Wynik finansowy” oraz kontach zespołu 4 „Koszty według rodzajów i ich rozliczenie” – zostały przedstawione na str. 12-17 protokołu kontroli w formie wyliczenia odstępstw od zasad funkcjonowania poszczególnych kont wynikających z opisów tych kont zamieszczonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… Poniżej zaprezentowano syntetycznie ustalenia dotyczące nieprawidłowości w zakresie ewidencji poszczególnych operacji.

           Badając zapisy  dokonane w 2014 i 2015 r. na koncie 011 stwierdzono, że:

a) wszystkie zapisy na stronie Wn konta 011 korespondują wyłącznie ze stroną Ma konta 800, a zapisy na stronie Ma tego konta wyłącznie ze stroną Wn konta 800. Na koncie 011 nie występują operacje księgowane na podstawie faktur dostawców i wykonawców (Wn 011 – Ma 201), operacje księgowane na podstawie wyciągów bankowych w zakresie zapłaty zobowiązań nieujętych na koncie 201, związanych z nabyciem środków trwałych (Wn 011 – Ma 130), ani operacje korespondujące z kontem 080 dotyczące środków trwałych wytworzonych w procesie inwestycyjnym (zapisy Wn 011 – Ma 080).  Zmniejszenie wartości początkowej likwidowanych, sprzedawanych i nieodpłatnie przekazywanych środków trwałych, całkowicie lub częściowo umorzonych, jest w całości odnoszone na zmniejszenie funduszu (zapis Wn 800 – Ma 011), a dotychczasowe  umorzenie stanowi czynnik zwiększający fundusz jednostki (zapis Wn 071 – Ma 800). Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy o rachunkowości, środki trwałe oraz wartości niematerialne i prawne wycenia się według cen nabycia lub kosztów wytworzenia pomniejszonych o odpisy umorzeniowe. W związku z tym, wskazane w opisie konta 800 zawartym w załączniku nr 3 do rozporządzenia zmniejszenie funduszu z tytułu wartości sprzedanych lub nieodpłatnie przekazanych środków trwałych dotyczy wartości bilansowej (wartość początkowa minus umorzenie), a nie wartości początkowej środków trwałych – str. 20-21 protokołu kontroli;

b) w wystąpieniu pokontrolnym wystosowanym przez RIO w Białymstoku w dniu 25 lipca 2012 r. (po poprzedniej kontroli kompleksowej) wskazano, że stan środków trwałych Starostwa Powiatowego bezpodstawnie zwiększono o kwotę 1.541.782,33 zł w związku z termomodernizacją budynków będących w trwałym zarządzie ZSZ w Hajnówce, zamiast przekazać wartość nakładów inwestycyjnych poniesionych w ramach planu finansowego Starostwa na rzecz zarządcy oraz zalecono przekazanie ZSZ w Hajnówce wskazanej wartości nakładów poniesionych na termomodernizację budynków znajdujących się w ewidencji tej jednostki. W odpowiedzi na zalecenia pokontrolne z dnia 24 sierpnia 2012 r. Starosta Hajnowski poinformował Izbę, że nie jest możliwe na dzień udzielenia odpowiedzi przekazanie poniesionych nakładów ZSZ w Hajnówce, w związku z zapisami w umowie o dofinansowanie ze środków unijnych wymienionej inwestycji, oraz wskazał, że przekazanie nakładów będzie możliwe po upływie 5 lat od momentu zakończenia inwestycji. Z wydruku zapisów na koncie 080 za 2011 r. wynika, że na stan środków trwałych Starostwa przyjęto z inwestycji wartość termomodernizacji, mimo że nie posiada ona cech środków trwałych określonych w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości (zapis Wn 011 – Ma 080). W księdze środków trwałych na podstawie OT nr 2/2011 wpisano poniesione nakłady w grupie „Budynki i lokale” jako obiekt o nazwie „Termomodernizacja internatu ZSZ w Hajnówce” – 436.554,16 zł, a na podstawie OT nr 3/2011 jako obiekt o nazwie „Termomodernizacja budynku dydaktycznego ZSZ w Hajnówce” – 1.105.228,17 zł. Wymienione pozycje nadal znajdują się na stanie środków trwałych Starostwa i są umarzane według stawki określonej dla budynków (2,5% rocznie). Według stanu na koniec 2015 r. dotychczasowe umorzenie tych „środków trwałych” wynosiło 115.633,67 zł. W związku z odpowiedzią na zlecenia pokontrolne w omawianym zakresie zwrócono się w trakcie kontroli z wnioskiem o okazanie w umowie o dofinansowanie projektu zapisu, który uniemożliwiałby przekazanie nakładów na termomodernizację obiektów do ZSZ. Kontrolującego poinformowano, że w umowie tego typu zapis nie występuje, a odpowiedź na zalecenie pokontrolne została sformułowana na podstawie informacji uzyskanej na szkoleniu – str. 21-22 protokołu kontroli;

c) Starostwo nie posiada ewidencji analitycznej gruntów, którą można uznać za element ksiąg rachunkowych w rozumieniu przepisów ustawy o rachunkowości oraz zasad funkcjonowania konta 011 wynikających z załącznika nr 3 do rozporządzenia. Według ustaleń kontroli jako podstawę zapisów w ewidencji syntetycznej w zakresie wartości gruntów traktowano „wykazy gruntów stanowiących własność Powiatu Hajnowskiego” sporządzane na koniec każdego roku przez Wydział Geodezji, Katastru i Nieruchomości. Ich analiza wykazuje, że obejmują one także grunty przekazane w trwały zarząd powiatowym jednostkom budżetowym. Z definicji środków trwałych określonej w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. wynika, że pod pojęciem środków trwałych rozumie się środki, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 15 ustawy o rachunkowości, w tym środki trwałe stanowiące własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, otrzymane w zarząd lub użytkowanie i przeznaczone na potrzeby jednostki. Zgodnie z przedstawioną definicją nieruchomości gruntowe przekazane w trwały zarząd powiatowym jednostkom budżetowym powinny być ujęte w ewidencji księgowej tych jednostek, a nie Starostwa.  Stan gruntów wykazany na koncie 011 na koniec danego roku odpowiada wartości gruntów wynikającej z przedmiotowych wykazów. Według wykazów wartość gruntów stanowiących własność powiatu wynosiła na koniec 2012 r. – 1.885.738 zł, na koniec 2013 r. – 1.734.250 zł, na koniec 2014 r. – 2.339.400 zł i na koniec 2015 r. – 2.332.200 zł.  

Analizując wykazy gruntów sporządzone przez WGKiN na koniec lat 2012-2015 stwierdzono, że wykazy te obejmują zarówno działki z podaną wartością, jak i bez wyceny, a także zawierają błędne podsumowania powierzchni (wykazy z 2012 i 2015 r.). Z wykazów wynika m.in., że wartość gruntów oddanych w trwały zarząd powiatowym jednostkom budżetowym wynosiła na koniec 2012 r. – 1.080.440 zł,  na koniec  2013 r. – 823.000 zł, a na koniec 2014 i 2015 r. – 1.116.000 zł. Bez względu na to, która powiatowa jednostka budżetowa jest trwałym zarządcą poszczególnych nieruchomości gruntowych, ich wartość jest ujęta w ewidencji Starostwa, co narusza przywołany wyżej § 2 pkt 5 rozporządzenia – str. 22-23 i 122-128 protokołu kontroli;

d) na koncie 011 ujęto bezpośrednio  wartość robót budowlanych oraz inne wydatki w łącznej kwocie 1.626.750,39  zł związane z przebudową ul. Prostej, które jako wydatki klasyfikowane w paragrafie 605 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych” należało ująć, przed przeniesieniem na konto 011, na koncie 080 – str. 19 protokołu kontroli;

e) wydatki na zakupy inwestycyjne  zrealizowane w 2014 r. przez Starostwo były wyższe od zapisów na stronie Wn konta 011 dotyczących przychodów środków trwałych z zakupu o kwotę 584.692,77 zł. W związku z tym sprawdzono wydatki poniesione w 2014 r. w ramach projektu „Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Powiecie Hajnowskim” sklasyfikowane w rozdziale 75095 „Pozostała działalność”, paragrafie 606 „Wydatki na zakupy inwestycyjne jednostek budżetowych” w łącznej kwocie 707.486,17 zł. Z opisu operacji wynika, że do wydatków na zakupy inwestycyjne zakwalifikowano m.in. wydatki związane z ubezpieczeniem sprzętu komputerowego, serwisowaniem sprzętu, utrzymaniem sieci, obsługą platformy, odtworzeniem backup sprzętu i  innych usług zrealizowanych przez wykonawcę zadania. W ramach tych wydatków opłacono m.in. fakturę z dnia 30 maja 2014 r.  wystawioną przez  ZETO sp. z o.o. w Olsztynie o wartości 329.374,80 zł za odtworzenie backup sprzętu. Z protokołu odbioru usług wynika, że wynagrodzenie dotyczyło wykonania różnych usług podlegających zakwalifikowaniu do wydatków bieżących – str. 35-36 protokołu kontroli.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu (art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych).

           W wyniku analizy operacji związanych z ewidencją pozostałych środków trwałych i ich umorzenia, dokonanych w 2015 r. na kontach 013 i 072, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) większość zapisów (łączna kwota 27.936 zł) związanych ze zwiększeniem wartości początkowej pozostałych środków trwałych została ujęta na koncie 013 w korespondencji ze stroną Ma konta 800, a część przychodów tych środków o wartości 5.604,40 zł, w tym przyjęcie na stan nieodpłatnie otrzymanej drukarki o wartości 1.750,70 zł, zaksięgowano zapisami Wn 013 – Ma 072; z kolei jednorazowe umorzenie zakupionych środków trwałych o łącznej wartości 27.936 zł zostało ujęte w ewidencji księgowej zapisem Wn 800 – Ma 072; przedstawiona korespondencja kont jest niezgodna z zasadami funkcjonowania kont określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. – str. 23 protokołu kontroli;

b) w dniu 16 stycznia 2015 r. przyjęto na stan pozostałych środków trwałych 16 notebooków o wartości jednostkowej 1.098 zł zakupionych 9 grudnia 2014 r. (zapis Wn 013 – Ma 800). Z opisu faktury dostawcy wynika, że zakup laptopów został zakwalifikowany jako wydatek w rozdz. 75019 „Rady powiatów”, par. 6060 i opłacony w dniu 9 stycznia 2015 r. Poniesiony wydatek został zaksięgowany zapisem Wn 810-2 – Ma 130 (par. 6060). Jednorazowe umorzenie przekazanych radnym laptopów ujęto pod datą 16 stycznia 2015 r. zapisem Wn 800 – Ma 072. Należy zaznaczyć, że w księgach 2014 r. również zaksięgowano  zakupione laptopy zapisem Wn 013 – Ma 800-1 i ich jednorazowe umorzenie zapisem Wn 800-3 – Ma 072, co oznacza, że stan laptopów i ich umorzenie zostały zdublowane w ewidencji. Prawidłowo w księgach rachunkowych 2014 r. powinny wystąpić następujące zapisy: przyjęcie na stan laptopów Wn 013 – Ma 201 oraz jednorazowe umorzenie oddanych do użytkowania laptopów Wn 401 „Zużycie materiałów i energii” – Ma 072. Opłacenie faktury w dniu 9 stycznia 2015 r., przy założeniu dokonania prawidłowych księgowań w 2014 r., należało zaksięgować zapisem Wn 201 – Ma 130 (wydatek w par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia). W ten sposób zawyżono też wydatki majątkowe i zaniżono wydatki bieżące zniekształcając wynik operacyjny budżetu oraz dane służące obliczeniu wskaźnika spłaty zadłużenia, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych – str. 23 protokołu kontroli; podobnie błędnie sklasyfikowano wydatki związane z nabyciem w 2015 r. pozostałych środków trwałych poniesione w kwocie 31.789,70 zł, które zostały ujęte w par. 606 – 24.668 zł i par. 421 – 7.121,70 zł. Prawidłowo całość wydatków związanych z zakupem jednorazowo umarzanych środków trwałych należało sklasyfikować w paragrafie 421 – str. 25 protokołu kontroli;

c) w dniu 3 lutego 2015 r. na podstawie PT przekazano do Domu Dziecka w Białowieży zestaw komputerowy o wartości początkowej 1.199 zł. W związku z tą operacją dokonane zostały zapisy: zdjęcie ze stanu środka trwałego o niskiej wartości Wn 800 – Ma 013 i wyksięgowanie jednorazowego umorzenia Wn 072 – Ma 800. Prawidłowo należało ograniczyć się do zapisu Wn 072 – Ma 013 – str. 24 protokołu kontroli;

           Stwierdzono, że wszystkie zapisy na stronie Wn konta 020 dokonane w 2015 r. korespondują wyłącznie ze stroną Ma konta 800 (zapisy na stronie Ma konta 020 nie występują). W kontrolowanej jednostce nie występują na koncie 020 operacje księgowane na podstawie faktur dostawców i wykonawców (zapisy Wn 020 – Ma 201), operacje księgowane na podstawie wyciągów bankowych w zakresie zapłaty zobowiązań nieujętych na koncie 201, związanych z nabyciem wartości niematerialnych i prawnych (zapisy Wn 020 – Ma 130), ani operacje korespondujące z kontem 080 (Wn 020 – Ma 080).

           W  wyniku analizy zapisów na koncie 080 dokonanych w latach 2011-2016 stwierdzono, że konto to w poszczególnych  latach wykazywało obroty: za 2011 r. – Wn 1.998.638,72 zł i Ma – 2.332.887,01 zł, za 2012 r. – Wn 1.167.744,08 zł i Ma 0 zł, za 2013 r. – Wn 17.220 zł i Ma – 0 zł, za 2014 r. – brak obrotów, za 2015 r. – Wn 1.741.778,59 zł i Ma 0 zł, a za 2016 r. – Wn 0 zł i Ma 12.054 zł. Ustalono, że ewidencja na koncie 080 jest obarczona następującymi  błędami:

a) wszystkie zapisy na stronie Wn konta 080 dokonane w 2015 r. korespondują wyłącznie ze stroną Ma konta 800. W kontrolowanej jednostce w analizowanym okresie obejmującym lata 2011-2016 nie wystąpiły na koncie 080 operacje księgowane na podstawie faktur dostawców i wykonawców (Wn 080 – Ma 201) lub operacje księgowane na podstawie wyciągów bankowych w zakresie zapłaty zobowiązań nieujętych na koncie 201, związanych z inwestycjami (zapisy Wn 080 – Ma 130). Operacje korespondujące z kontem 011 (Wn 011 – Ma 080) po raz ostatni były księgowane w 2011 r., w którym przeniesiono z konta 080 na konto 011 nakłady inwestycyjne związane z termomodernizacją budynku dydaktycznego ZSZ w Hajnówce – 1.105.228,17 zł i internatu ZSZ – 436.554,16 zł. Do konta 080 nie jest prowadzona ewidencja szczegółowa dla poszczególnych zadań inwestycyjnych, jak tego wymagają zasady jego funkcjonowania określone załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str. 27 protokołu kontroli.

b) na stan środków trwałych w budowie, wynoszący na początku 2015 r. 1.196.964,08 zł, składały się nakłady poniesione na realizację projektu pn. „Modernizacja infrastruktury dydaktycznej dla polsko-białoruskiej współpracy na rzecz osób niepełnosprawnych”  poniesione w 2012 r. w wysokości 1.167.744,08 zł, nagroda za opracowanie koncepcji osady Zwierzyniec wypłacona w 2011 r. w kwocie 12.000 zł i nakłady dotyczące projektu zagospodarowania parkingu przy osadzie Zwierzyniec poniesione w 2013 r. w wysokości  17.220 zł. Na koniec 2015 r. saldo Wn konta 080 wynosiło 2.938.742,67 zł. Według specyfikacji załączonej do bilansu za 2015 r. saldo to składało się z 11 pozycji. Poza  pozycjami składającymi się na saldo konta 080 na początek roku w wykazie tym wymieniono nakłady na: dokumentację techniczną na wykonanie i przebudowę dróg w obrębie wsi Olchówka – 98.277 zł, nakłady na przebudowę dróg dojazdowych powstałych w wyniku zagospodarowania poscaleniowego, według opłaconych 4 faktur w łącznej  kwocie 1.539.455,55 zł oraz wynagrodzenie za obsługę projektu i nadzór inwestorski nad poscaleniowym zagospodarowaniem – 73.050,00 zł, a także nakłady związane z planowaną termomodernizacją ZSZ – studium wykonalności projektu – 12.054 zł i aktualizacja audytu oświetleniowego i kosztorysów – 18.942 zł. Przedstawione dane wskazują, że dotychczas nie dokonano rozliczenia efektów inwestycyjnych zakończonego w 2012 r. projektu „Modernizacja infrastruktury dydaktycznej dla polsko-białoruskiej współpracy na rzecz osób niepełnosprawnych” oraz zakończonego w III kw. 2015 r. zadania polegającego na poscaleniowym zagospodarowaniu obiektu Olchówka – str.25-28 protokołu kontroli.

           Badając zapisy w ewidencji księgowej budżetu powiatu i w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej za 2014 i 2015 r. dotyczące ewidencjonowania dochodów i wydatków, przychodów i kosztów, należności i zobowiązań oraz funduszu i wyniku finansowego, stwierdzono następujące nieprawidłowości:

a) w ewidencji księgowej Starostwa jako jednostki budżetowej w 2015 r. i w latach poprzednich nie były ujmowane przychody z tytułu dochodów budżetu powiatu nieujętych w planach finansowych innych powiatowych jednostek budżetowych. Przepis uznający dochody budżetu jednostki samorządu terytorialnego nieujęte w planach finansowych innych samorządowych jednostek budżetowych za przychody urzędu jednostki samorządu terytorialnego został wprowadzony w życie z dniem 14 maja 2008 r., rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 15 kwietnia 2008 r. (Dz. U. Nr 72, poz. 422) zmieniającym   rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r.; aktualnie wynika on z § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. W 2014 r. zrealizowano dochody budżetu w kwocie 40.791.590,49 zł, w tym dochody zrealizowane przez Starostwo i inne powiatowe jednostki budżetowe – 4.941.056,58 zł, a w 2015 r. zrealizowano dochody budżetu w kwocie 45.847.855,41 zł, w tym dochody zrealizowane przez Starostwo i inne powiatowe jednostki budżetowe – 5.306.884,56 zł. Z przedstawionych danych wynika, że w 2014 r. należało ująć zapisem Wn 800 – Ma 720 przychody z omawianego tytułu w kwocie 35.850.533,91 zł, a w 2015 r. w kwocie 40.540.970,83 zł – str. 36-37 protokołu kontroli;

b) wydatki objęte planem finansowym Starostwa poniesione bezpośrednio z rachunków ujętych w księgach budżetu powiatu (w ramach konta 133) są księgowane wyłącznie na kontach budżetu powiatu, mimo iż z opisu konta 130 zamieszczonego w załączniku nr 3 do rozporządzenia jednoznacznie wynika, że konto to służy również do ewidencji dochodów i wydatków realizowanych bezpośrednio z rachunku bieżącego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. W 2014 r. wydatki poniesione bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 dla obsługi projektów współfinansowanych ze środków europejskich i pominięte w ewidencji w Starostwa wyniosły łącznie 3.035.813,18 zł, a w 2015 r. łącznie 1.327.817,59 zł. Pominięcie tych wydatków w ewidencji Starostwa spowodowało, że w księgach Starostwa nie zostały również ujęte na kontach zespołu 4 wydatki bieżące wynoszące w 2014 r. łącznie 1.456.602,46 zł, na kontach 224 i 810 dotacje udzielone – łącznie 74.697,02 zł oraz koszty finansowe na koncie 751 w kwocie 43,04 zł; z wydatków  inwestycyjnych poniesionych w par. 605 i 606 w łącznej kwocie 1.504.470,67 zł na kontach zespołu 0 nie ujęto kosztów środków trwałych w budowie w kwocie 69.186,37 zł oraz środków trwałych z zakupu w kwocie 584.692,77 zł, a na kontach 810 i 800 równowartości środków na inwestycje w kwocie 1.504.470,67 zł. W 2015 r. w ewidencji Starostwa nie ujęto: na kontach zespołu 4 wydatków bieżących w łącznej kwocie 548.560,26 zł, dotacji udzielonych – na kontach 224 i 810 – w kwocie 160.289,92 zł oraz wydatków inwestycyjnych poniesionych w par. 605 i 606 w łącznej kwocie 618.967,41 zł. Wydatki w zaprezentowanej wysokości nie pojawiły się na koncie 130 w ewidencji Starostwa, co uniemożliwiło sporządzenie sprawozdania Rb-28S zgodnie z obowiązującymi zasadami – na podstawie danych księgowości analitycznej do rachunku bieżącego jednostki budżetowej – str. 32-34 protokołu kontroli;

c) przypis całości należności z tytułu dochodów budżetowych z zadań zleconych w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa jest księgowany zapisem Wn 221 – Ma 240, co oznacza, że Starostwo w dalszym ciągu posługuje się nieobowiązującym od końca 2010 r. przepisem § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r., stanowiącym, że należności realizowane na rzecz innych jednostek ujmuje się jako zobowiązania na rzecz tych jednostek. Skutkowało to wykazaniem w ewidencji rzekomych zobowiązań; należy wskazać, że zobowiązanie z tytułu przekazania środków budżetowi państwa następuje dopiero po uzyskaniu wpływów z tytułu dochodów z zadań zleconych, a nie w momencie przypisania należności. Przywołane wyżej rozporządzenie straciło moc w związku z wejściem w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r., w którym wymieniona regulacja nie została uwzględniona. W aktualnie obowiązującym stanie prawnym właściwe jest księgowanie przypisu należności z tytułu dochodów z zadań zleconych w korespondencji z kontami zespołu 7 – należności głównej z kontem 720, a odsetek od nieterminowych wpłat z kontem 750 „Przychody finansowe” – str. 15 i 45 protokołu kontroli;

d) zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o scalaniu i wymianie gruntów (Dz. U. z 2014 r. poz. 700, ze zm.) zagospodarowanie poscaleniowe przeprowadza i wykonuje starosta jako zadanie z zakresu administracji rządowej finansowane ze środków budżetu państwa, przy czym zgodnie z art. 3 ust. 5 pkt 2 przywołanej ustawy w finansowanie zagospodarowania poscaleniowego mogą być włączone inne środki publiczne na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649, ze zm.), przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 i przepisach o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020. Na realizację zagospodarowania poscaleniowego Podlaski Urząd Wojewódzki przekazał w 2015 r. dotacje celowe w łącznej kwocie 1.726.833,54 zł. W związku z realizacją zadania pn. „Realizacja projektu scalania gruntów wraz z zagospodarowaniem poscaleniowym obiektu „Olchówka”, gm. Narewka, powiat hajnowski, woj. podlaskie o pow. 365 ha”,  decyzją Nr 00001-6905-UM1000002/12 z dnia 12 grudnia 2012 r. Marszałek Województwa Podlaskiego przyznał Staroście Hajnowskiemu dofinansowanie w wysokości 2.000.200 zł. Decyzją zmieniającą z dnia 29 czerwca 2015 r. Marszałek Województwa Podlaskiego zmienił warunki pomocy w następujący sposób: pomoc finansową ustalił w wysokości 1.969.595,45 zł, jednak nie więcej niż 100% poniesionych kosztów kwalifikowalnych operacji, z tego z krajowych środków publicznych w wysokości co najmniej 25% kosztów kwalifikowalnych – 492.398,87 zł i ze środków EFR w formie refundacji, w wysokości 1.477.196,58 zł jednak nie więcej niż 75% kosztów kwalifikowalnych. Po złożeniu przez Starostwo Powiatowe wniosku o płatność w dniu 29 września 2015 r. Departament Rozwoju Obszarów Wiejskich UMWP pismem z dnia 9 listopada 2015 r. zawiadomił Pan Starostę, że w dniu 9 listopada 2015 r. przekazał ARiMR zlecenie płatności na kwotę 1.057.154,58 zł. Płatność ta wpłynęła na rachunek budżetu powiatu w dniu 25 listopada 2015 r., a w dniu 27 listopada 2015 r. została przekazana na rachunek PUW jako refundacja środków z ARiMR z PROW 2007-2013. Wpływ środków na rachunek budżetu zaksięgowano zapisem Wn 133 – Ma 224, a przekazanie uzyskanej płatności na rachunek PUW zapisem Wn 224 – Ma 133. Prawidłowo uzyskaną płatność należało ująć w ewidencji budżetu powiatu zapisem Wn 133 – Ma 901 (rozdz. 01005 „Prace geodezyjno-urządzeniowe na potrzeby rolnictwa”, par. 6207 „Dotacje celowe w ramach programów finansowanych ze środków europejskich…”) i dokonać zwrotu dotacji celowej otrzymanej z PUW w rozdziale 01005, par. 6417 „Dotacje celowe otrzymane z budżetu państwa…” – 1.056.654,58 zł i par. 6419 – 500 zł (zapisy Wn 901 – Ma 133) – str. 26-27 protokołu kontroli; w efekcie braku tych zapisów z ewidencji wynikają błędne dane w zakresie źródła finansowania zadania;

e) konto 223-15 w ewidencji budżetu, służące do rozliczeń z tytułu wydatków budżetowych ze Starostwem jako jednostką budżetową, wykazywało na początku 2015 r. saldo strony Ma w kwocie 297.246,78 zł. Opis konta 223 zawarty w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. nie przewiduje możliwości wystąpienia salda Ma konta 223. Saldo takie oznacza, że wydatki Starostwa wykazane w sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. były wyższe od kwoty środków otrzymanych z budżetu na ich realizację. Z opisu konta 223 wynika, że konto to może wykazywać saldo Wn oznaczające stan przelanych środków budżetowych na rachunki bieżące jednostek budżetowych, lecz niewykorzystanych na pokrycie wydatków budżetowych. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 1 ustawy o finansach publicznych jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu. Saldo Ma konta 223-15 uległo likwidacji w dniu 20 stycznia 2015 r. w wyniku przekazania na rachunek Starostwa środków „na pokrycie wydatków 2014 r.” w kwocie 297.246,78 zł. Przekazane środki w tym samym dniu wróciły na rachunek budżetu i zostały określone jako rozliczenie dochodów zrealizowanych w 2014 r. W związku z ustaleniami poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku, w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 lipca 2012 r. zalecono zaprzestanie dokonywania wydatków Starostwa bezpośrednio z uzyskanych przez Starostwo dochodów budżetowych oraz wskazano, że w tym celu należy zobowiązać Skarbnika i głównego księgowego do odprowadzania na rachunek budżetu wszystkich zrealizowanych przez Starostwo dochodów oraz przygotowywania stosownych dyspozycji pieniężnych polegających na przekazaniu z rachunku budżetu na rachunek bieżący Starostwa środków niezbędnych do zrealizowania wydatków budżetowych Starostwa. W odpowiedzi na to zalecenie Starosta poinformował Izbę, że od lipca 2012 r. zaprzestano przeksięgowań związanych z realizowanymi dochodami na kontach 222 i 223 w powiązaniu z kontami 130-1 oraz 130-3, a zrealizowane dochody są fizycznie przekazywane na rachunek powiatu. W związku z ustaleniami niniejszej kontroli zwrócono się do Skarbnika o wyjaśnienie przyczyn sfinansowania wydatków objętych planem finansowym Starostwa nieodprowadzonymi do budżetu dochodami w kwocie 297.246,78 zł. Z odpowiedzi Skarbnika, zamieszczonej w załączniku nr 1/22 do protokołu kontroli, wynika, że: Występujące salda na koniec 2014 roku na subkontach dochodów po stronie Wn (130-1) i wydatków po stronie Ma (130-3) mogą sprawiać wrażenie, iż nastąpiło na koniec roku finansowanie wydatków z otrzymanych dochodów, ponieważ dochody za ostatnie 3 miesiące 2014 roku zostały przekazane 20 stycznia roku 2015. W przepisach wewnętrznych Starostwa Powiatowego w Hajnówce nie ma ustalonego terminu przekazywania dochodów własnych na konto banków budżetu. Mimo tego, taki stan rzeczy nie świadczy o tym, że wydatki są finansowane z dochodów. Dochody i wydatki były realizowane zgodnie z planem finansowym Starostwa Powiatowego, który jest podstawą dokonywania wydatków. Wszystkie pobrane dochody były wykazywane w sprawozdaniu Rb-27S, a wszystkie wydatki wykazywane w sprawozdaniu Rb-28S. Nie stwierdzono tutaj przekroczenia planu wydatków ani pomniejszenia wydatków z tytułu uzyskanych dochodów. Środki finansowe znajdujące się na rachunku  bankowym nie są znaczone i wskazują jedynie na poziom zasilenia rachunku. Odprowadzanie środków finansowych z rachunku i zasilenie w środki  rachunek jest tylko operacją techniczną. Z treści wyjaśnienia wynika brak rozumienia przywołanej wyżej zasady finansowania wydatków budżetowych – str. 59-60 protokołu kontroli;

f) należności z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych stanowiących dochody wykonane odpowiednio 2014 i 2015 r., a podlegających wpłacie w styczniu następnego roku, w ewidencji budżetu powiatu nie były ujmowane na koncie 224, lecz na stronie Wn konta 909 „Rozliczenia międzyokresowe” (zapis Wn 909 – Ma 901), wbrew zasadom funkcjonowania konta 224 zawartym w załączniku nr 2 do rozporządzenia – str. 60 protokołu kontroli.

g) w ewidencji budżetu powiatu w 2013, 2014 i 2015 r. nie wystąpiły zapisy na koncie 260 „Zobowiązania finansowe”, mimo iż w 2013 r. powiat wyemitował obligacje o wartości nominalnej 9.500.000 zł. Wpływ środków z tytułu emisji obligacji w grudniu 2013 r. został zaksięgowany zapisem Wn 133 – Ma 134, zamiast Wn 133 – Ma 260 jak to wynika z załącznika nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. – str. 60 protokołu kontroli;

h) w ewidencji budżetu powiatu znajduje się ujęta w 2011 r. zapisem Wn 224 – Ma 909, należność po zlikwidowanych  Warsztatach Metalowo-Drzewnych. Prawidłowo należności po zlikwidowanych jednostkach, których realizacja spowoduje realizację dochodów budżetu, powinny być  ujęte w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej zapisem Wn 221 – Ma 800 (zwiększenie funduszu z tytułu aktywów przejętych od zlikwidowanych jednostek) – str. 42 protokołu kontroli;

i) wymagalne w danym roku budżetowym raty długoterminowych należności budżetowych za sprzedaż nieruchomości lub przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, ujmowane do tego roku na koncie 226, są wyksięgowywane z tego konta zapisem Wn 840 – Ma 226, podczas gdy zgodnie z opisem konta 226 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia przeniesienie należności długoterminowych do krótkoterminowych w wysokości raty należnej za dany rok księguje się zapisem Wn 221 – Ma 226; równowartość raty podlegającej zapłacie w danym roku, nieujętej na przychody w latach wcześniejszych, powinna być zaksięgowana zapisem Wn 840 – Ma 760 – str. 62 protokołu kontroli;

j) należności z tytułu pożyczek mieszkaniowych wynikające ze strony Wn konta 234 na początek i koniec 2015 r. (odpowiednio 51.683,80 zł i 42.785 zł), powiększone o stan środków na rachunku Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych, tj. saldo Wn konta 135 na początek i koniec 2015 r. (odpowiednio 13.099,46 zł i 12.500,67 zł), nie są zgodne ze stanem Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych wyrażonym saldem Ma konta 851 na początek i koniec 2015 r. (odpowiednio 65.312,26 zł i 55.814,67 zł). Suma aktywów Funduszu na początek i koniec 2015 r. była wyższa o 529 zł od pasywów Funduszu wyrażonych saldem Ma konta 851 – str. 62 protokołu kontroli;

k) w styczniu 2015 r. zostały opłacone z rachunku Starostwa faktury 4 kontrahentów dotyczące 2014 r. w łącznej kwocie 23.874,59 zł, których nie ujęto w księgach rachunkowych 2014 r. jako zobowiązania i koszty 2014 r.; w styczniu 2016 r. zostały opłacone faktury 6 kontrahentów dotyczące 2015 r. w łącznej kwocie 16.503,29 zł, analogicznie nie ujęte w księgach 2015 r.; naruszono tym samym zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości, zgodnie z którą do ksiąg danego roku należy ująć wszystkie przychody jednostki i obciążające ją koszty dotyczące danego roku obrotowego, niezależnie od terminu ich zapłaty; pominięcie wskazanych zapisów w księgach poszczególnych lat spowodowało zaniżenie w ewidencji i sprawozdawczości zobowiązań jednostki – str. 63-65 protokołu kontroli;

l) ujęte w 2015 r. na koncie 751 koszty finansowe w kwocie 499.418,07 zł są równe wydatkom sklasyfikowanym w rozdziale 75702 „Obsługa papierów wartościowych, kredytów i pożyczek”, paragrafie 8110 „Odsetki od samorządowych papierów wartościowych…”. Odsetki od kredytów są płacone do końca poszczególnych miesięcy, a odsetki od wyemitowanych obligacji są wymagalne w dniu kończącym półroczny okres odsetkowy. Niewymagalne odsetki za okres 17 od do 31 grudnia nie są przypisywane jako zobowiązania w danym roku budżetowym, wbrew przywołanej wyżej zasadzie memoriału – str. 28-29 protokołu kontroli;

ł) ewidencja szczegółowa do konta 800 jest prowadzona w podziale na fundusz środków obrotowych, fundusz środków inwestycyjnych i fundusz środków trwałych, tj. w sposób wzorowany na rozwiązaniach przyjętych w zarządzeniu Ministra Finansów z dnia 29 kwietnia 1985 r. w sprawie planów kont dla jednostek gospodarki uspołecznionej (M.P. Nr 12, poz. 95). Zarządzenie to zalecało w zakresie funduszy jednostki prowadzenie kont służących do ewidencji funduszy stanowiących równowartość środków trwałych i środków obrotowych (zespół 8) oraz funduszy inwestycyjnych (zespół 9). Z sald kont analitycznych wynika, że na koniec 2015 r. fundusz środków obrotowych wynosił 16.720.865,89 zł, fundusz środków inwestycyjnych 10.487.330,44 zł, a fundusz środków trwałych 9.597.815,26 zł. W aktywach bilansu Starostwa za 2015 r. aktywa obrotowe według stanu na koniec roku zostały wykazane w wysokości 851.531,91 zł, wartość środków trwałych w budowie (inwestycji) – 2.938.742,67 zł, a wartość bilansowa środków trwałych oraz wartości niematerialnych i prawnych – 28.227.470,33 zł. Zestawienie danych wynikających z ewidencji analitycznej do konta 800 z danymi zamieszczonymi w bilansie jednoznacznie wskazuje, że ewidencja analityczna w praktykowanej postaci nie ma żadnej wartości poznawczej. Wynika to m.in. stąd, że nie zwiększają funduszu jednostki wydatki objęte planem finansowym Starostwa zrealizowane z rachunków bankowych prowadzonych w ramach konta 133. Wydatki te – jak wyżej wskazano – są ujmowane tylko w ewidencji budżetu zapisami Wn 902 – Ma 133, z pominięciem zapisów na koncie 130, które podlegałyby, zgodnie z zasadami funkcjonowania tego konta, przeniesieniu na konto 800. Zgodnie z opisem konta 800 zamieszczonym w załączniku nr 3 do rozporządzenia, ewidencja szczegółowa do konta 800 powinna zapewnić możliwość ustalenia przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu jednostki. Skarbnika poinformowano, że do konta 800 wskazane jest prowadzenie w ewidencji Starostwa kont analitycznych „Zwiększenia funduszu jednostki” i „Zmniejszenia funduszu jednostki”, z dalszym podziałem na konta szczegółowe według zwiększeń i zmniejszeń wykazywanych w zestawieniu zmian w funduszu – str. 15-16 i 29-31 protokołu kontroli.

Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych wykazała, że w zbiorczym sprawozdaniu Rb-27S wykonane dotacje celowe z budżetu państwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami zostały wykazane w dziale  010 „Rolnictwo i łowiectwo”, rozdziale 01005 „Prace geodezyjno-urządzeniowe…” w łącznej kwocie 1.056.654,58, a w sprawozdaniu Rb-50 o dotacjach związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami w łącznej kwocie 670.178,96 zł. W zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S wykonane wydatki sfinansowane  dotacjami  celowymi z budżetu państwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych jednostce samorządu terytorialnego ustawami zostały wykazane w dziale  010, rozdział 01005 w łącznej kwocie 1.726.833,54 zł, a w sprawozdaniu Rb-50 w łącznej kwocie 670.178,96 zł. Ustalenia kontroli wskazują na brak korelacji między danymi w zakresie wysokości dotacji na zadania zlecone i poniesionymi wydatkami w sprawozdaniach Rb-27S, Rb-28S i Rb-50; powodem wykazania błędnych danych były przedstawione wyżej nieprawidłowości w ewidencjonowaniu zwrotu dotacji do PUW – str. 40-41 protokołu kontroli.

           Badając prawidłowość sprawozdania finansowego powiatu za 2015 r. stwierdzono  nieprawidłowości dotyczące: bilansu z wykonania budżetu, bilansu Starostwa, bilansu Zespołu Szkół Zawodowych, bilansu Specjalnego Ośrodka Szkolno-Wychowawczego, łącznego bilansu powiatowych jednostek budżetowych, rachunku zysków i strat Starostwa, łącznego rachunku zysków i strat powiatowych jednostek budżetowych, zestawienia zmian w funduszu Starostwa Powiatowego, zestawienia zmian w funduszu Powiatowej Komendy Państwowej Straży Pożarnej, zestawienia zmian w funduszu Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie, zestawienia zmian w funduszu Zarządu Dróg Powiatowych oraz łącznego zestawienia zmian w funduszu powiatowych jednostek budżetowych.  

Zobowiązania finansowe zamieszczone w bilansie z wykonania budżetu powiatu za 2015 r.  według stanu na początek roku w kwocie 18.214.692 zł, a na koniec roku w kwocie 17.424.659 zł, w całości zostały wykazane jako zobowiązania długoterminowe wbrew art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości. Z analizy umów kredytowych według stanu na koniec 2014 i 2015 r. wynika, że w 2015 r. były wymagalne spłaty rat kredytów w wysokości 390.033 zł, a w 2016 r. w łącznej kwocie 668.628 zł. Kwoty te w analizowanym bilansie z wykonania budżetu należało wykazać jako zobowiązania krótkoterminowe (poz. I.3 pasywów) – str. 42-43 protokołu kontroli.

Analiza jednostkowego bilansu Starostwa Powiatowego wykazała, że wprawdzie bilans ten jest w większości pozycji zgodny z prowadzoną ewidencją księgową, ale jest to bilans sporządzony na podstawie wadliwie prowadzonych ksiąg rachunkowych. Do ksiąg rachunkowych Starostwa jako jednostki budżetowej nie wprowadzono w 2014 i 2015 r. m.in. kompletnych wydatków, przychodów i kosztów wypaczając w efekcie stan funduszu. Między innymi, gdyby księgi rachunkowe Starostwa były prowadzone prawidłowo, to wynik ustalony na koncie 860 stanowiłby zysk przekraczający na koniec 2014 r. i 2015 r.  kwotę 30.000.000 zł, zamiast straty wykazanej na początek 2015 r. w kwocie 6.831.444,20 zł, a na koniec 2015 r. w kwocie 5.852.082,95 zł, a w zobowiązaniach krótkoterminowych wykazanych na koniec 2015 r. w kwocie 1.008.001,60 zł nie powinny znajdować się rzekome zobowiązania wobec budżetu powiatu i budżetu państwa w kwocie 409.433,59 zł, wynikające z przypisanych lecz niewpłaconych należności z tytułu realizacji zadań zleconych w kwocie 463.482,04 zł pomniejszonych o odpisy aktualizujące należności w kwocie 54.048,45 zł – str. 43-46 protokołu kontroli.

W bilansie Starostwa za 2015 r. nie zostały ujęte w aktywach należności długoterminowe, a w pasywach rozliczenia międzyokresowe przychodów wynikające z sald kont 226 i 840. Konto 226 wykazywało na początek roku saldo Wn w kwocie 119.049,30 zł, a na koniec roku w wysokości 292.101,60 zł, zaś konto 840 salda strony Ma w takiej samej wysokości. Salda kont 226 i 840 nie zostały wykazane także w innych pozycjach aktywów i pasywów.

W rachunku zysków i strat Starostwa Powiatowego sporządzonym za 2015 r. nie występują pozostałe przychody operacyjne (poz. D), a z ustaleń kontroli wynika, że w 2015 r. uzyskano przychody ze sprzedaży działki w kwocie 100.000 zł. Przychód z tego tytułu należało ująć na koncie 760 (zaksięgowano na koncie 720) i wykazać w rachunku zysków i strat w poz. D.I. „Zysk ze zbycia niefinansowych aktywów trwałych” – str. 47 protokołu kontroli.

Zwiększenia funduszu z tytułu wydatków budżetowych wykazane w łącznym zestawieniu zmian w funduszu według stanu na koniec 2014 r. w kwocie 37.192.435,69 zł są o 3.233.795,53 zł niższe od kwoty wydatków wykazanych w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S powiatu za 2014 r., a według stanu na koniec 2015 r. w kwocie 42.183.049,92 zł – o 2.814.514,58 zł niższe od wydatków wykazanych w zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S za 2015 r. Różnica według stanu na koniec 2014 r. w kwocie 3.223.795,53 zł jest spowodowana – oprócz wyżej opisywanego pomijania w ewidencji Starostwa na koncie 130 wydatków ponoszonych bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 – także wykazaniem w jednostkowym zestawieniu PCPR zwiększenia funduszu z omawianego tytułu w kwocie 1.684.429,31 zł, która jest o 197.982,35 zł niższa od kwoty wydatków wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. tej jednostki. Różnica według stanu na koniec 2015 r. w kwocie 2.814.514,58 zł jest spowodowana – oprócz opisanych wyżej nieprawidłowości w ewidencji wydatków Starostwa – również pominięciem w jednostkowym zestawieniu KP PSP części wydatków inwestycyjnych w kwocie 1.361.883,99 zł i wykazaniem w jednostkowym zestawieniu PCPR zwiększenia funduszu z omawianego tytułu w kwocie 1.669.859,75 zł, która jest o 124.813 zł niższa od kwoty wydatków wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S tej jednostki za 2015 r. – str. 53-54 protokołu kontroli.

W zakresie innych nieprawidłowości wynikających z zestawienia zmian w funduszu stwierdzono, że zwiększenia funduszu z tytułu środków na inwestycje (poz. 1.4) według stanu na koniec 2014 r. wykazano w kwocie 1.624.980,60 zł, a zmniejszenia funduszu z tytułu dotacji i środków na inwestycje (poz. 2.4) w wysokości 2.199.592,37 zł. Różnica tych kwot wynosi 574.611,77 zł (taka sama jak w jednostkowym zestawieniu Starostwa) i powinna odpowiadać kwocie zmniejszenia z tytułu dotacji udzielonych z budżetu powiatu. W rzeczywistości zmniejszenie funduszu z tytułu dotacji wypłaconych w 2014 r. powinno wynosić 1.498.872,22 zł. W zbiorczym sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. wydatki na realizację inwestycji oraz wydatki na zakupy inwestycyjne zostały wykazane w łącznej kwocie 2.294.885,32 zł, wyższej o 669.904,72 zł od kwoty zwiększeń funduszu z tytułu środków na inwestycje wykazanej w łącznym zestawieniu. Różnica według stanu na koniec 2014 r. w kwocie 669.904,72 zł jest spowodowana opisywanym wyżej zaniechaniem ewidencjonowania w księgach Starostwa wydatków poniesionych bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133, a także pominięciem w jednostkowym zestawieniu SOSW zwiększenia funduszu z tytułu środków na inwestycje, mimo poniesienia przez tę jednostkę wydatków inwestycyjnych w kwocie 11.000 zł oraz wykazaniem w jednostkowym zestawieniu ZDP zwiększenia funduszu  z omawianego  tytułu  w kwocie 764.316,45 zł, która jest o 3.997,50 zł niższa od kwoty wydatków inwestycyjnych wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S za 2014 r. Z kolei zwiększenia funduszu z tytułu środków na inwestycje według stanu na koniec 2015 r. zamieszczono w analizowanym zestawieniu w kwocie 5.457.558,66 zł, a zmniejszenie funduszu z tytułu dotacji i środków na inwestycje wykazano w wysokości 8.732.387,60 zł. Różnica tych kwot wynosi 3.274.828,94 zł i powinna odpowiadać kwocie zmniejszenia z tytułu dotacji udzielonych z budżetu powiatu. W rzeczywistości dotacje uznane za wykorzystane i rozliczone wyniosły w 2015 r. 2.284.768,80 zł. Na podstawie zbiorczego sprawozdania Rb-28S za 2015 r. ustalono, że łączne wydatki w paragrafach 605 i 606 wykazane w tym sprawozdaniu w kwocie 7.607.655,94 zł są o 2.150.097,28 zł wyższe od  kwoty zwiększeń funduszu z tytułu środków na inwestycje. Różnica według stanu na koniec 2015 r. jest spowodowana, oprócz braku ewidencji części wydatków w księgach Starostwa, także wykazaniem w jednostkowym zestawieniu ZDP zwiększenia funduszu z omawianego tytułu w kwocie 130.108,82 zł, która jest o  249.349,99 zł niższa od kwoty wydatków inwestycyjnych wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S za 2015 r., wykazaniem w jednostkowym zestawieniu KP PSP zwiększenia funduszu  z  tytułu środków na inwestycje  w kwocie 1.361.883,99 zł, która jest o 1.713.781,80 zł niższa od kwoty wydatków inwestycyjnych wykazanych w jednostkowym sprawozdaniu Rb-28S za 2015 r. oraz pominięciem w jednostkowych zestawieniach PCPR, POW i DPS zwiększenia funduszu z tytułu środków na inwestycje, mimo poniesienia przez te jednostki wydatków inwestycyjnych w wysokości: PCPR – 24.590 zł, POW – 16.200 zł i DPS – 47.860 zł – str. 54-55 protokołu kontroli.

           Według stanu na koniec 2014 r. wykazano w jednostkowym zestawieniu zmian w funduszu Starostwa zwiększenie funduszu (poz. 1.5) z tytułu aktualizacji wyceny środków trwałych w kwocie 687.750 zł, a według stanu na koniec 2015 r. – zmniejszenie funduszu z tego tytułu w kwocie 7.100 zł. Z ustaleń kontroli wynika, że zwiększenie funduszu nastąpiło nie w wyniku aktualizacji wyceny (ostatnia aktualizacja wyceny środków trwałych była zarządzona w 1995 r.), lecz w wyniku uzupełnienia wyceny gruntów o wycenę działek wykazanych na koniec 2013 r. bez wyceny, a zmniejszenie funduszu na koniec 2015 r. nastąpiło w  związku ze sprzedażą działki o wartości 7.100 zł – str. 50 protokołu kontroli.

           Zmniejszenia funduszu z tytułu wartości sprzedanych i nieodpłatnie przekazanych środków trwałych wykazano w zestawieniu według stanu na koniec 2014 r. w kwocie 198.685,02 zł, zaś według stanu na koniec 2015  r. w wysokości 13.648,36 zł. Zmniejszenie funduszu z tytułu nieodpłatnego przekazania środków trwałych wykazane w analizowanym sprawozdaniu według stanu na koniec 2015 r. w kwocie 13.648,36 zł nie odpowiada stanowi rzeczywistemu. Z zapisów na koncie 011 wynika, ze w 2015 r. Starostwo przekazało do powiatowych jednostek budżetowych nieużywany sprzęt komputerowy o wartości 70.340,30 zł (zapisy Wn 800-3 – Ma 011). Jednocześnie z przekazaniem sprzętu komputerowego dokonano księgowań zapisami Wn 071 – Ma 800-3 na kwotę 70.340,30 zł, po których w zakresie przekazanego sprzętu konto 071 wykazywało saldo strony Wn – str. 51 protokołu kontroli.

           W zestawieniu zmian funduszu PK PSP za 2015 r. wykazano zwiększenia funduszu z tytułu innych zwiększeń w wysokości 4.082.732,58 zł oraz zmniejszenia funduszu z tytułu innych zmniejszeń – 548.437,58 zł (poz. 2.9). Dane te – nie mające uzasadnienia w dostępnych danych dotyczących sytuacji majątkowej i finansowej tej jednostki – zostały bez wyjaśnienia włączone do łącznego zestawienia zmian w funduszu – str. 52 protokołu kontroli.

Analizując wydatki związane  z obsługą długu zamieszczone w WPF na lata 2016-2023 stwierdzono, że  poczynając od 2018 r. uzasadnione jest przypuszczenie, że prognozowane wydatki nie wystarczą na zapłatę pełnej wysokości odsetek od kredytów bankowych (prognozowane oprocentowanie na poziomie poniżej 2%, np. w 2019 r. 1,59%), a w latach 2022 i 2023 również części odsetek od wyemitowanych obligacji – str. 68-69 protokołu kontroli.

Analiza postanowień uchwały Nr XV/84/2000 Rady Powiatu Hajnowskiego z dnia 14 kwietnia 2000 r. w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Powiatu Hajnowskiego wykazała, że nie zostały dostosowane do aktualnego brzmienia delegacji z art. 12 pkt 8 lit. a) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814), obowiązującego od 22 października 2007 r., ponieważ nie odnoszą się do zasad zawierania umów najmu i dzierżawy na czas nieoznaczony – str. 71 protokołu kontroli.

W  trakcie badania realizacji dochodów budżetu stwierdzono, że zadania związane z gospodarką nieruchomościami powiatu nie zostały przypisane zakresem czynności żadnemu pracownikowi. Sprawy związane z  najmem, dzierżawą, użytkowaniem wieczystym oraz sprzedażą nieruchomości w praktyce prowadzone są przez podinspektora w Wydziale Geodezji Katastru i Nieruchomości, jednakże nie znajduje to odzwierciedlenia w zadaniach wymienionych w zakresie obowiązków tego pracownika z dnia 10 kwietnia 2013 r. – str. 72 i 78 protokołu kontroli.

Analiza terminowości opłacania czynszów dzierżawnych wykazała, że jednostka nie naliczając i nie ujmując w księgach należnych jej odsetek za nieterminowe płatności naruszyła postanowienia art. 42 ust. 5 i art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont... Stwierdzono, że dzierżawcy części nieruchomości w Białowieży nie naliczono i nie ujęto w księgach odsetek za nieterminowe płatności wynoszących według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. 1.352,15 zł – str. 74-75 protokołu kontroli.

Kontrolującym nie przedstawiono dokumentacji umożliwiającej pełne zweryfikowanie prawidłowości ustalenia i realizacji dochodów od wskazanego w protokole kontroli użytkownika wieczystego nieruchomości. Konfrontując wpłaty za 2015 r. z okazanym aktem notarialnym z dnia 5 maja 2004 r. ustanawiającym prawo użytkowania wieczystego stwierdzono, że roczna opłata z tytułu użytkowania wieczystego została ustalona w akcie na 603,23 zł, natomiast z ewidencji analitycznej wynika, że w 2015 r. osiągnięto dochód z tytułu wpływu opłaty za użytkowanie wieczyste od tego podmiotu w kwocie 804,31 zł. Wskazuje to na dokonanie aktualizacji opłaty. Poproszony o pisemne wyjaśnienie w tej sprawie naczelnik Wydziału GKN wskazał m.in., że Dokumenty dotyczące aktualizacji opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nie zostały odnalezione w archiwum zakładowym. Prawdopodobnie zostały dołączone do teczki w/w przetargowej. Jak wynika z innej części wyjaśnienia teczka ta  została zniszczona w 2012 r. – str. 78 protokołu kontroli.

W przypadku dochodów pochodzących z opłat za użytkowanie wieczyste stwierdzono ponadto, że w stosunku do użytkownika wieczystego działki nr 197/4 zawyżono odsetki za nieterminową wpłatę kwoty 2.268 zł tytułem użytkowania wieczystego o 10,56 zł. Zgodnie z art. 71 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) opłatę z tytułu użytkowania wieczystego należy uiścić do 31 marca  każdego roku. Użytkownik wieczysty działki nr 197/4 wpłacił przedmiotową należność 4 maja 2015 r., odsetki za 34 dni zwłoki powinny wynosić 16,90 zł, a naliczono je i przypisano w kwocie 27,46 zł – str. 81 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków na wynagrodzenia sprawdzono m.in. prawidłowość przepisów zawartych w regulaminie wynagradzania pracowników Starostwa Powiatowego w Hajnówce, wprowadzonego zarządzeniem nr 13/09 Starosty Hajnowskiego z dnia 10 czerwca 2009 r. Stwierdzono uchybienia dotyczące przesłanek uprawniających do wypłaty nagród, wśród których wymieniono m.in. dzień pracownika samorządowego oraz koniec roku kalendarzowego. Stosownie do dyspozycji zawartej w art. 36 ust. 6 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902) podstawą przyznania nagrody dla pracownika samorządowego mogą być wyłącznie szczególne osiągnięcia w pracy zawodowej – str. 89 protokołu kontroli.

Jak wskazano na str. 96-97 protokołu kontroli Starostwo Powiatowe w Hajnówce nie posiada żadnych regulacji wewnętrznych – poza ustaleniem normy zużycia paliwa –odnoszących się do gospodarowania samochodem służbowym, tj. pisemnych procedur określających w szczególności, kiedy i po spełnieniu jakich warunków samochód może być wykorzystywany, w tym od kogo i w jakiej formie mają pochodzić dyspozycje w tym zakresie, a także zasad prowadzenia kart drogowych i rozliczania zużytego paliwa. W praktyce jednostka prowadzi tzw. „numer ewidencyjny karty pracy” wydawany przez inspektora do spraw pracowniczych i szkoleń, jednak dokument ten nie został przewidziany przepisami wewnętrznymi. Stosowana przez kontrolowaną jednostkę praktyka wypełniania „numeru ewidencyjnego karty pracy” polega na uzupełnianiu rubryk według wzoru karty, tj. wyznaczano trasy (miejsce rozpoczęcia i zakończenia podróży), uzupełniano czas podróży, liczbę przejechanych kilometrów, stan paliwa, imię i nazwisko kierowcy oraz dysponenta pojazdu. Brak ustalonych zasad w tym zakresie należy uznać za podstawową przyczynę braku danych o celu wyjazdu w treści sporządzanych dokumentów.

Badanie realizacji wydatków ponoszonych tytułem zwrotu kosztów podróży służbowych zagranicznych, przeprowadzone w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) oraz regulacje wewnętrzne Starostwa, wykazało uchybienie naruszające treść § 20 ust. 1 rozporządzenia poprzez niewypłacanie delegowanym pracownikom zaliczek na niezbędne koszty podróży. Jak stanowi przywołany przepis, pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży, co oznacza, iż pracodawca ma obowiązek wypłacić zaliczkę niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży” – str. 100-101 protokołu kontroli

Kontrola wydatków z tytułu dotacji dla szkół niepublicznych (str. 101-106 protokołu kontroli) wykazała, że:

a) dotacji na prowadzenie przez ZDZ Białystok Liceum Ogólnokształcącego w Hajnówce nie przekazywano w terminie wynikającym z podjętej przez Radę Powiatu Hajnowskiego uchwały Nr XIX/141/12 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla niepublicznych szkół i placówek oświatowych… Z § 4 ust. 1 przedmiotowej uchwały wynika, że dotacje przekazywane są w 12 transzach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły/placówki, w kwocie stanowiącej iloczyn faktycznej liczby uczniów/wychowanków i podstawy obliczania dotacji. Liceum zobowiązane było do przedstawiania comiesięcznej informacji o faktycznej liczbie uczniów, która miała być składana do 10 dnia każdego miesiąca. Z okazanych do kontroli dokumentów wynika, że Starostwo po terminie wynikającym z uchwały przekazało dotację w lutym i marcu 2015 r. Nieterminowe przekazanie dotacji na rachunek szkoły spowodowane było opóźnieniem w dostarczeniu miesięcznych informacji o faktycznej liczbie uczniów. Kontrola ustaliła, że Liceum Ogólnokształcące 31 marca 2015 r. przekazało informacje o liczbie uczniów za luty (31 uczniów) oraz za marzec (31 uczniów). Dotację za te miesiące przekazano w 2 transzach w dniu 2 kwietnia 2015 r. W treści uchwały z dnia 25 października 2012 r. nie określono żadnych przesłanek, które uprawniałyby do wstrzymania wypłaty dotacji. Należy wskazać, że przesłanką uzasadniającą wstrzymanie wypłaty dotacji jest jedynie utrudnianie lub udaremnianie przeprowadzenia czynności kontrolnych przez dotowaną szkołę lub jej organ prowadzący oraz zaniechanie zaprzestania tych działań w terminie wyznaczonym przez organ dotujący – art. 90 ust. 3fb ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.),

b) nie jest prowadzona ewidencja analityczna do konta 224 w ewidencji Starostwa w podziale na poszczególne dotowane podmioty, co stanowi naruszenie zasad funkcjonowania konta 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych oraz płatności z budżetu środków europejskich” określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, według których ewidencja szczegółowa prowadzona do konta 224 ma zapewnić możliwość ustalenia wartości przekazanych dotacji według jednostek oraz przeznaczenia tych środków.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości były wynikiem braku należytego zrozumienia celu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym wymogu rzetelności danych z nich wynikających, oraz nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

           Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresu czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Prowadzenie audytu wewnętrznego w każdym roku, w którym wartości wynikające z budżetu przekraczają kwotę określoną przepisem art. 274 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

2. Niezwłoczne opracowanie i wprowadzenie do stosowania zarządzeniem Pana Starosty dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady (politykę) rachunkowości, zawierającej postanowienia zgodne z przepisami ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… i uwzględniającej uwagi przedstawione w niniejszym wystąpieniu i protokole kontroli. W przyszłości bieżące aktualizowanie tej dokumentacji w przypadku zmian w przepisach prawa.

3. Podjęcie zdecydowanych działań dyscyplinujących wobec Skarbnika Powiatu, mających na celu zapewnienie wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie ewidencjonowania operacji w księgach rachunkowych oraz nadanie księgom przymiotu rzetelności poprzez:

a) zaprzestanie księgowania przychodów środków trwałych z zakupu lub działalności inwestycyjnej w korespondencji z kontem 800; stosowanie w tym zakresie zapisów – w zależności od przebiegu operacji gospodarczej i wcześniejszych księgowań – z kontami 080, 130 lub 201,

b) zaniechanie wyksięgowywania środków trwałych z konta 011 w korespondencji z kontem 800 w pełnej kwocie wartości początkowej, mając na uwadze, że w części umorzonej wartość początkowa środka trwałego powinna być wyksięgowana z kontem 071,

c) wykonanie zalecenia wydanego w wyniku poprzedniej kontroli kompleksowej polegającego na przekazaniu do ksiąg ZSZ w Hajnówce nakładów poniesionych w 2012 r. na termomodernizację budynku znajdującego się w trwałym zarządzie tej jednostki w kwocie 1.541.782,33 zł. Z uwagi na częściowe umorzenie tych nakładów w księgach Starostwa zastosowanie w celu wyksięgowania zapisów: Wn 071 – Ma 011 (wartość dotychczasowego umorzenia wynosząca 115.633,67 zł) i Wn 800 – Ma 011 (wartość netto poniesionych nakładów wynosząca 1.426.148,66 zł),

d) prowadzenie ewidencji szczegółowej gruntów do konta 011, spełniającej ogólne wymagania przepisów ustawy o rachunkowości dla ksiąg rachunkowych oraz zgodnej z zasadami funkcjonowania konta 011,

e) wyksięgowanie z konta 011 wartości gruntów znajdujących się w trwałym zarządzie powiatowych jednostek budżetowych oraz zapewnienie ujęcia poszczególnych gruntów w ewidencji odpowiednich jednostek,

f) zaprzestanie księgowań bezpośrednio na koncie 011 poniesionych kosztów środków trwałych w budowie, mając na uwadze, że powinny być one w momencie poniesienia ewidencjonowane na koncie 080,

g) zaprzestanie ujmowania zakupów pozostałych środków trwałych zapisami Wn 013 – Ma 800 (przyjęcie na stan) i Wn 800 – Ma 072 (jednorazowe umorzenie); stosowanie do ewidencji tych operacji zapisów Wn 013 – Ma 130 (wydatek w par. 421) i Wn 401 – Ma 072,

h) księgowanie nieodpłatnego przekazania pozostałych środków trwałych zapisem Wn 072 – Ma 013, zamiast zapisami Wn 800 – Ma 013 i Wn 072 – Ma 800,

i) wyksięgowanie z konta 013 kwoty 17.568 zł odpowiadającej podwójnie ujętej wartości laptopów zakupionych na potrzeby radnych,

j) stosowanie przedstawionych w pkt 3a, 3b, 3g i 3h zasad ewidencji operacji dotyczących przyjmowania i wyksięgowywania składników majątkowych również w zakresie ewidencji wartości niematerialnych i prawnych na koncie 020, mając na uwadze, że dla składników o wartości przekraczającej 3.500 zł należy stosować zasady przedstawione dla konta 011, a o wartości poniżej 3.500 zł zasady właściwe dla konta 013,

k) zaprzestanie księgowania sfinansowanych z rachunku Starostwa kosztów środków trwałych w budowie zapisami Wn 080 – Ma 800; stosowanie dla tych operacji zapisów Wn 080 – Ma 130 lub 201,

l) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 080, spełniającej wymagania zasad funkcjonowania tego konta zamieszczonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, mając na uwadze, że ewidencja ta powinna zapewniać co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych,

ł) rozliczenie kosztów zadania „Modernizacja infrastruktury dydaktycznej dla polsko-białoruskiej współpracy na rzecz osób niepełnosprawnych”, poniesionych w 2012 r. w wysokości 1.167.744,08 zł, na uzyskane efekty inwestycyjne,

m) podjęcie czynności wyjaśniających zmierzających do ustalenia podmiotu właściwego do ujęcia w ewidencji – figurującej aktualnie na koncie 080 w Starostwie – wartości dróg dojazdowych powstałych w wyniku zagospodarowania poscaleniowego na obiekcie „Olchówka”, do czego niezbędne jest określenie statusu tych dróg w świetle przepisów prawa, w szczególności ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 460),

n) ujmowanie zapisem Wn 800 – Ma 720 w ewidencji księgowej Starostwa przychodów z tytułu dochodów budżetu nieujętych w planach finansowych innych powiatowych jednostek budżetowych, o których mowa w § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…,

o) powielanie na koncie 130 w ewidencji Starostwa wydatków objętych planem finansowym Starostwa poniesionych bezpośrednio z rachunków ewidencjonowanych w ramach konta 133 w księgach budżetu powiatu, mając na uwadze obowiązujące zasady funkcjonowania konta 130 oraz sporządzania sprawozdania Rb-28S,

p) zaprzestanie księgowania przypisu należności z tytułu dochodów budżetowych z zadań zleconych w zakresie gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa  zapisami  Wn 221, Ma 240; dokonywanie przypisu należności z kontem 720 (należność główna) lub kontem 750 (należne odsetki),

r) księgowanie podlegających przekazaniu na rachunek budżetu powiatu należności z tytułu udziałów w podatku dochodowym od osób fizycznych zapisem Wn 224 – Ma 901,

s) przeniesienie zobowiązań finansowych z tytułu wyemitowanych obligacji z konta 134 na konto 260,

t) wyksięgowanie z ewidencji budżetu powiatu należności po zlikwidowanych  Warsztatach Metalowo-Drzewnych zapisem Wn 909 – Ma 224 i ujęcie jej w ewidencji Starostwa zapisem Wn 221, Ma 800,

u) przeksięgowywanie na początku roku, z konta 226 na konto 221, rozłożonych na raty należności z tytułu zbycia nieruchomości i przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w części przypadającej do spłaty w danym roku budżetowym, zapisami Wn 840 – Ma 760 i Wn 221 – Ma 226,

v) wyjaśnienie przyczyn niezgodności stanu ZFŚS z aktywami tego funduszu i dokonanie odpowiednich księgowań korygujących,

w) przestrzeganie zasady memoriału poprzez ujmowanie w księgach danego roku wszystkich kosztów dotyczących danego roku, niezależnie od terminu ich zapłaty,

y) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 800 w sposób zapewniający ustalenie przyczyn zwiększeń i zmniejszeń funduszu na potrzeby sporządzenia zestawienia zmian w funduszu jednostki,

z) naliczanie i ewidencjonowanie w księgach odsetek w każdym przypadku nieterminowego uiszczania należności powiatu, zgodnie z dyspozycją zawartą w § 8 ust. 5 rozporządzenia oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych,

za) przypisanie odsetek w wysokości 1.352,15 zł należnych powiatowi od dzierżawcy wskazanego w protokole kontroli,

zb) prawidłowe ustalanie wysokości odsetek z tytułu nieterminowego opłacania należności z gospodarowania mieniem Skarbu Państwa; rozliczenie z użytkownikiem wieczystym wskazanym w protokole kontroli zawyżonych mu odsetek w kwocie 16,90 zł,

zc) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 224 w księgach Urzędu w podziale na dotowane podmioty,

zd) ewidencjonowanie przychodów ze zbycia aktywów trwałych na koncie 760.

4. Zaprzestanie dokonywania wydatków Starostwa bezpośrednio z uzyskanych przez Starostwo dochodów  budżetowych. Zobowiązanie Skarbnika do odprowadzania na rachunek budżetu wszystkich zrealizowanych przez Starostwo dochodów oraz przygotowywania stosownych dyspozycji pieniężnych polegających na przekazaniu z rachunku budżetu na rachunek bieżący Starostwa środków niezbędnych do zrealizowania wydatków budżetowych Starostwa.

5. Zaprzestanie klasyfikowania jako wydatków majątkowych wydatków o charakterze bieżącym w rozumieniu przepisów regulujących klasyfikację budżetową, mając na uwadze zapewnienie rzetelnych danych o wyniku operacyjnym budżetu (różnicy między dochodami bieżącymi i wydatkami bieżącymi) oraz rzetelnych danych stanowiących podstawę obliczenia wskaźnika, o którym mowa w art. 243 ustawy o finansach publicznych.

6. Właściwe klasyfikowanie źródeł finansowania realizowanych zadań objętych dofinansowaniem ze środków zewnętrznych, mając na uwadze wskazane w części opisowej wystąpienia błędy w tym zakresie dotyczące realizacji zagospodarowania poscaleniowego.

7. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) zapewnienie zgodności danych dotyczących dotacji i wydatków związanych z wykonywaniem zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych powiatowi ustawami, wykazanych w sprawozdaniach Rb-50, z kwotami tych dotacji i wydatków wykazanych w sprawozdaniach Rb-27S i Rb-28S,

b) dokonywanie w bilansie z wykonania budżetu podziału zobowiązań finansowych na długoterminowe i krótkoterminowe, mając na uwadze przepisy art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości,

c) zamieszczanie w bilansie Starostwa danych wynikających z sald kont 226 i 840  (w poz. A.III aktywów i w poz. E.I pasywów),

d) zapewnienie wyeliminowania niezgodności między zwiększeniami funduszu z tytułu poniesionych wydatków, wykazanymi w jednostkowych zestawieniach zmian w funduszu jednostki, a kwotami wydatków wykonanych przez poszczególne jednostki budżetowe według sprawozdań Rb-28S oraz danymi zestawienia zmian w funduszu dotyczącymi środków na inwestycje a wydatkami majątkowymi poniesionymi według sprawozdania Rb-28S; w tym celu dokonywanie rzetelnej weryfikacji sprawozdań przedkładanych przez poszczególne jednostki,

e) rzetelne prezentowanie w zestawieniu zmian w funduszu danych związanych z obrotem środkami trwałymi,

f) podejmowanie czynności wyjaśniających w przypadku wykazania przez jednostkę w zestawieniu zmian w funduszu budzących wątpliwości kwot w pozycjach „inne zwiększenia” i „inne zmniejszenia”.

8. Zweryfikowanie realności prognozowanych wydatków związanych z obsługą długu zamieszczonych w WPF na lata 2016-2023.

9. Przedłożenie Radzie Powiatu projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność powiatu oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż 3 lata poprzez objęcie jej regulacją także zasad wynajmowania i wydzierżawiania nieruchomości na czas nieoznaczony.

10. Pisemne powierzenie pracownikowi Starostwa faktycznie wykonywanych przez niego obowiązków dotyczących gospodarowania nieruchomościami powiatu.

11. Wyeliminowanie sprzeczności między postanowieniami regulaminu wynagradzania pracowników Starostwa Powiatowego w Hajnówce, a obowiązującymi przepisami w zakresie podstaw przyznawania nagród pracownikom;

12. Wprowadzenie pisemnych procedur odnoszących się do gospodarowania samochodem służbowym, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

13. Wypłacanie pracownikom zaliczek na niezbędne koszty podróży zagranicznej.

14. Terminowe przekazywanie transz dotacji podmiotowi prowadzącemu szkołę niepubliczną.

15. Zapewnienie rzetelnego realizowania wniosków pokontrolnych, stosownie do udzielonej odpowiedzi o sposobie ich wykonania, mając na uwadze, że niezgodne z prawdą informowanie o wykonaniu wniosków pokontrolnych stanowi czyn zagrożony karą grzywny, stosownie do art. 27 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W tym celu objęcie wnikliwym nadzorem sposobu realizacji zaleceń pokontrolnych przez pracowników odpowiedzialnych za poszczególne zagadnienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

     Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku