Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Sokółce

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 25 maja 2016 roku (znak: RIO.I.6001-2/16), o treści jak niżej:

Pan

Piotr Rećko

Starosta Sokólski

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu sokólskiego za 2015 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Sokółce na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                            Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Sprawdzenie zagadnień organizacyjnych wykazało, że okazany zakres czynności Skarbnika Powiatu, datowany na 8 lipca 1999 r., nie odnosił się do w pełni do katalogu obowiązków i odpowiedzialności przypisanych temu stanowisku przepisami art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 885, ze zm.). Prawidłowy zakres czynności Skarbnika, datowany na 3 marca 2016 r., okazano kontrolującym w trakcie kontroli – str. 7-8 protokołu kontroli.

Analiza regulacji wewnętrznych opisujących przyjęte w jednostce zasady rachunkowości oraz prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz.330, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów  z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała, że:

a) opis konta 130 „Rachunek bieżący jednostki” nie odpowiadał w 2015 r. stosowanym w Starostwie rozwiązaniom polegającym na realizowaniu wszystkich dochodów bezpośrednio na rachunkach budżetu, a wydatków objętych planem finansowym Starostwa w formie bezpośrednich wypłat z rachunków ewidencjonowanych na koncie 133 i z rachunku środków na niewygasające wydatki. Braki dotyczyły niewskazania na obowiązek przeniesienia zrealizowanych dochodów i wydatków z konta 130 na konto 800 „Fundusz jednostki”. Zmianą regulacji wewnętrznych wprowadzoną zarządzeniem Pana Starosty z dnia 8 lutego 2016 r. dodano odpowiednie postanowienia do opisu konta 130 – str. 15-16 protokołu kontroli,

b) przepływy środków pomiędzy rachunkami bankowymi budżetu ewidencjonowanymi w ramach konta 133 „Rachunek bieżący budżetu” były księgowane z pominięciem konta 140 „Środki pieniężne w drodze”, a przepływy środków między podstawowym rachunkiem budżetu i rachunkiem środków na niewygasające wydatki księgowano w korespondencji z kontem 225 „Rozliczenie niewygasających wydatków”. Jak wynika z postanowień załącznika nr 2 do rozporządzenia do ewidencji przelewów pomiędzy własnymi rachunkami bankowymi prowadzonymi w ramach kont 133 i 135 właściwe jest konto 140 – str. 33-34 protokołu kontroli,

c) do konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” nie była prowadzona ewidencja szczegółowa należności dotyczących dochodów z realizacji zadań zleconych według budżetów, których te należności dotyczą (budżet powiatu i budżet państwa), wbrew zasadom funkcjonowania tego konta określonym załącznikiem nr 3 do rozporządzenia – str.  41 protokołu kontroli,

d) przypisy odsetek za zwłokę w zapłacie należności dokonywane na koncie 221 nie są księgowane w korespondencji z kontem 750 „Przychody finansowe”,  lecz w korespondencji z kontem 290 „Odpisy aktualizujące należności”, co oznacza posługiwanie się w dalszym ciągu obowiązującym do końca 2010 r. opisem konta 290 określonym w załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.). Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia którejś z przesłanek spośród określonych w art. 35b ust. 1 ustawy. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 – str. 22-23  protokołu kontroli,

e) według ustaleń zawartych na str. 22 protokołu kontroli odpisy aktualizujące należności główne księgowane były Wn 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 290, zamiast Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 290, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia,

f) stan środków trwałych wykazany na koncie 011 „Środki trwałe” nie był zgodny ze stanem rzeczywistym, wbrew art. 24 ust. 2 ustawy; kontrola wykazała, że sprzedaż w 2015 r. przez powiat sokólski nieruchomości gruntowej stanowiącej własność powiatu, zabudowanej budynkiem byłej przychodni lekarskiej oraz budynkiem warsztatu pomocniczego wraz z budowlami i urządzeniami towarzyszącymi za kwotę 504.000 zł, skutkowała w ewidencji księgowej tylko zapisem obrazującym wyksięgowanie wartości działki; budynki i budowle nie były ujęte w ewidencji księgowej Starostwa, lecz bezpodstawnie – co wynika m.in. z art. 3 ust. 1 pkt 15 i ust. 4 ustawy – w ewidencji ich użytkownika i administratora, tj. SP ZOZ w Dąbrowie Białostockiej. Operacje przyjęcia do ksiąg wartości obiektów i wyksięgowania ich w związku ze sprzedażą zostały dokonane podczas kontroli w księgach 2015 r., na wniosek kontrolujących – str. 18-19 protokołu kontroli,

g) na koncie 011 ujęto pod datą 20 kwietnia 2015 r. sprzęt komputerowy o wartości 500.931,65 zł, a na koncie 020 „Wartości niematerialne i prawne” oprogramowanie o wartości 45.888,44 zł. Wymienione składniki majątkowe zostały przekazane  powiatowi przez firmę Intergraph Polska Sp. z o.o. w Warszawie na podstawie protokołu odbioru z dnia 17 września 2014 r. i należało je ująć w księgach rachunkowych 2014 r. jako przychody z dostaw niefakturowanych: środków trwałych zapisem Wn 011 – Ma 300 „Rozliczenie zakupu” – 500.931,13 zł lub zapisami Wn 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” – Ma 300 – 500.931,13 zł i Wn 011 – Ma 080 – 500.931,13 zł, zaś wartości niematerialnych i prawnych zapisem Wn 020 – Ma 300 – 45.888,44 zł lub Wn 080 – Ma 300 – 45.888,44 zł i Wn 020 – Ma 080 – 45.888,44 zł. Przedstawione nieprawidłowości – skutkujące brakiem uwidocznienia w księgach 2014 r. przyjętego w tym roku sprzętu – wynikły m.in. z braku stosownych regulacji w instrukcji kontroli i obiegu dokumentów księgowych, z których wynikałoby jednoznacznie, że protokół odbioru składników majątkowych jest dokumentem księgowym podlegającym przekazaniu przez osobę odbierającą do księgowości; ponadto w zakładowym planie kont Starostwa nie przewidziano konta 300 – str. 16 i 19-20 protokołu kontroli,

h) dokonano odpisu aktualizującego niezapłaconą w 2015 r. ratę należności za nabycie lokalu mieszkalnego w wysokości 2.890,19 zł (wraz z oprocentowaniem); z uwagi na ustanowienie na nabytym lokalu zabezpieczenia hipotecznego do kwoty 12.687,50 zł oraz zamieszczenie w akcie notarialnym klauzuli, że wypadku niewykonania zobowiązania w zakresie pozostałej do zapłaty kwoty nabywcy poddają się egzekucji na podstawie art. 777  § 1 pkt 4 k.p.c., dokonanie odpisu było bezpodstawne; zgodnie z art. 35b ust. 1 pkt 3 ustawy odpisu aktualizującego dokonuje się do wysokości niepokrytej gwarancją lub innym zabezpieczeniem należności – str. 23 i 42 protokołu kontroli.

i) w księgach rachunkowych do dnia rozpoczęcia czynności kontrolnych nie były ujęte zobowiązania wobec Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego wynikające z przypisanej do zwrotu dotacji celowej w wysokości 309.563,56 zł (decyzja Wojewody Podlaskiego WZF-II.3141.1.30.2013.WS z dnia 16 grudnia 2014 r.) oraz odsetek od kwoty dotacji wynoszących na dzień 31 grudnia 2015 r. 45.561 zł. W związku z ustaleniami kontroli w księgach rachunkowych Starostwa pod datą 31 grudnia 2015 r. zaksięgowano zobowiązanie wobec PUW z tytułu zwrotu dotacji w wysokości wynikającej z decyzji Wojewody Podlaskiego – zapisem Wn 761 – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” – 309.563,56 zł i odsetki w wysokości ustalonej  na koniec 2015 r. zapisem Wn 751 – Ma 225 – 45.561 zł – str. 36-40 protokołu kontroli.

Uwagi dotyczące wpływu opisanych wyżej nieprawidłowych zapisów w ewidencji księgowej na poszczególne pozycje sprawozdawczości finansowej zamieszczono na str. 30-31 protokołu kontroli.

Analizując protokół weryfikacji gruntów stanowiących powiatowy zasób nieruchomości, według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r., stwierdzono, że ewidencja księgowa Starostwa obejmuje grunty o wartości 143.453 zł przekazane na podstawie umów nieodpłatnego użytkowania nieruchomości na rzecz zakładów opieki zdrowotnej: SP ZOZ w Sokółce – grunty o wartości 30.530 zł, SP ZOZ w Dąbrowie Białostockiej – grunty o wartości 107.650 zł i SP ZPO w Krynkach – grunty o wartości 5.273 zł. Ustalono, że w bilansach za 2015 r. sporządzonych przez SP ZOZ w Dąbrowie Białostockiej i SP ZPO w Krynkach grunty nie występują, zaś w bilansie SP ZOZ w Sokółce wykazano wartość gruntów w wysokości 451.180 zł. Grunty przekazane przez powiat sokólski w nieodpłatne użytkowanie dla SP ZOZ w Sokółce zostały bezpodstawnie ujęte w księgach SP ZOZ, według wyceny 10 zł za 1 m2. Ponadto stwierdzono, że wartość gruntów wykazana w bilansie PUP w Sokółce w wysokości 67.732,50 zł jest o 7.132,50 zł wyższa od kwoty wykazanej w protokole weryfikacji gruntów w wysokości 60.600 zł – str. 115 protokołu kontroli.

         Kontrola sporządzania sprawozdań budżetowych wykazała uchybienia jedynie w przypadku kwartalnych jednostkowych sprawozdań Rb-27ZZ sporządzanych przez Starostwo Powiatowe, co polegało na niewłaściwej prezentacji danych w kolumnie 8 „Dochody przekazane”. W jednostkowym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym według stanu na koniec 2015 r. w kolumnie 6 „Dochody wykonane” wykazano kwotę 665.364,12 zł, a w kolumnie 8 kwotę 501.451,73 zł, odpowiadającą kwocie dochodów z zadań zleconych w części należnej budżetowi państwa, przekazanej za 2015 r. z rachunku budżetu powiatu na rachunek PUW. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) jednostki bezpośrednio realizujące zadania w kol. „Dochody przekazane” wykazują dochody przelane na rachunek bieżący jednostki samorządu terytorialnego. W sprawozdaniu za IV kwartał w kol. 8 uwzględnia się również dochody przekazane na rachunek budżetu do dnia 5 stycznia roku następującego po roku budżetowym. Dochody z zadań zleconych w zakresie realizowanym przez Starostwo Powiatowe wpływają bezpośrednio na rachunek budżetu powiatu. Z tego względu w każdym jednostkowym kwartalnym sprawozdaniu Rb-27ZZ sporządzonym przez Starostwo kwoty dochodów przekazanych (kol. 8) muszą pokrywać się z kwotami dochodów wykonanych wykazanych w kol. 6 „Dochody wykonane”. W związku z ustaleniami kontroli, w dniu 30 marca 2016 r. sporządzono skorygowaną wersję jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ za 2015 r., w której dane wykazane w kolumnie „Dochody przekazane” są zgodne z zasadami określonymi w przywołanym rozporządzeniu – str. 26-27 protokołu kontroli.

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej Zespołu Szkół w Suchowoli, przeprowadzonej w bieżącym roku przez RIO w Białymstoku, stwierdzono, że w dniu 2 stycznia 2012 r. ówczesny dyrektor Zespołu Szkół zawarł z nauczycielem umowę najmu mieszkania zakładowego. Opłata w kwocie 124,13 zł obejmowała czynsz za lokal mieszkalny (2,94 zł za 1 m2) oraz opłatę ryczałtową za media. W dniu 7 stycznia 2014 r. zawarto aneks do umowy, na podstawie którego stawka podstawowa czynszu wzrosła do 5,50 zł za 1m2. Jak wynika z ustaleń kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Sokółce, zastosowanie przez dyrektora Zespołu Szkół stawki czynszu na poziomie 5,50 zł za 1 m2 może mieć swoje źródło we wskazaniu lokalizacji przy ul. Augustowskiej 2 w Suchowoli w treści uchwały Zarządu Powiatu Sokólskiego z dnia 30 grudnia 2013 r. w sprawie ustalenia wysokości minimalnych stawek czynszu za oddanie nieruchomości innych niż rolne i leśne, stanowiących własność Powiatu Sokólskiego w najem lub dzierżawę. Lokal umiejscowiony pod tym adresem stanowi lokal mieszkalny, a zatem wysokość czynszu najmu powinna być określa na podstawie uchwały Zarządu Powiatu Sokólskiego z dnia 25 lutego 2004 r. w sprawie stawek czynszu najmu lokali mieszkalnych stanowiących własność Powiatu Sokólskiego – stawka wynikająca z tej uchwały to 2,94 zł za 1 m2. Uchwała z 25 lutego 2004 r. – w odróżnieniu od uchwały z 30 grudnia 2013 r. – nie wymienia w swej treści lokalizacji lokali mieszkalnych, co mogło mieć wpływ na błędną interpretację tych uchwał przez dyrektora Zespołu Szkół w zakresie stawki podlegającej zastosowaniu, tym bardziej, że do końca 2013 r. stosowano stawkę prawidłową – str. 50-51 protokołu kontroli.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że dodatki specjalne przyznano Skarbnikowi Powiatu oraz etatowemu członkowi Zarządu Powiatu. Analiza pism stanowiących podstawę ich przyznania wykazuje sprzeczność z art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2014 poz. 1202, ze zm.) – str. 75-76 protokołu kontroli. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

a) Skarbnik Powiatu otrzymywała dodatek specjalny od stycznia 2015 r. na podstawie pisma Pana Starosty z dnia 15 grudnia 2014 r., którym przyznano dodatek specjalny na czas nieokreślony. W piśmie tym nie wskazano, jakich konkretnie zwiększonych obowiązków lub dodatkowych zadań dotyczy przyznanie dodatku. W trakcie kontroli okazano pismo Pana Starosty z dnia 26 lutego 2016 r. uzasadniające przyznanie dodatku specjalnego Skarbnikowi, w wysokości takiej samej jak dotychczas, również na czas nieokreślony. Wskazano w nim, że przyznany dodatek specjalny związany jest z powierzeniem dodatkowych zadań w zakresie nadzoru i bieżącej kontroli rozliczania wszystkich projektów realizowanych przez powiat sokólski. Powołany w piśmie z 26 lutego 2016 r. „zwiększony zakres obowiązków” nie powiela się z zadaniami wymienionymi w nowym zakresie czynności Skarbnika z dnia 3 marca 2016 r.; nie zmienia to jednak faktu, iż naruszono okresowy charakter dodatku specjalnego wynikający z art. 36 ust. 5 ustawy;

b) etatowy członek Zarządu Powiatu od stycznia 2015 r. do czasu kontroli otrzymuje dodatek specjalny w wysokości 40% łącznej kwoty wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, na podstawie pisma Pana Starosty z dnia 22 grudnia 2014 r. W dokumencie tym nie wskazano, na jaki okres został przyznany dodatek specjalny, nie sprecyzowano także jakich konkretnie dodatkowych zadań czy zwiększonych obowiązków dotyczy przyznanie dodatku.

Według art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych dodatek specjalny może być przyznany pracownikowi (poza wymienionymi w art. 36 ust. 3 ustawy) z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań. Z brzmienia tego przepisu wynika więc, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego. Powoduje to, że dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego czy dodatku funkcyjnego. Okresowe zwiększenie obowiązków służbowych w ramach realizowanych zadań należy uznać za okoliczność nieudokumentowaną w piśmie z dnia 15 grudnia 2014 r. dotyczącym Skarbnika oraz nadal obowiązującym z dnia 22 grudnia 2014 r. w stosunku do etatowego członka Zarządu. W sprzeczności z wynikającym z ustawy okresowym charakterem tego składnika wynagrodzenia pozostaje także postanowienie regulaminu wynagradzania przewidujące przyznawanie go na czas nieokreślony.

         Kontrola wydatków z tytułu diet radnych wykazała, iż w 2 przypadkach nie dokonano potrącenia z tytułu nieobecności radnych na posiedzeniach komisji Rady Powiatu. Okazano dokumenty wskazujące na wykonywanie przez radnych „innych czynności wynikających z mandatu” na polecenie Pana Starosty. Stosownie do postanowień uchwały Nr XI/69/2011 Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym Powiatu Sokólskiego i zwrotu kosztów podróży służbowych wysokość diety obniża się o 20% za każdą nieobecność m.in. na posiedzeniu komisji, chyba że nieobecność związana jest z wykonywaniem na polecenie organu Powiatu lub Przewodniczącego Rady Powiatu innych czynności wynikających z mandatu radnego – str. 77-78 protokołu kontroli. Omawiane przypadki nieobecności dotyczyły:

a) przewodniczącej Komisji Transportu… Rady Powiatu na posiedzeniu komisji w dniu 8 grudnia 2015 r., w związku z „delegowaniem” przez Pana Starostę do reprezentowania rolników z terenu województwa podlaskiego podczas posiedzenia w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie omówienia obecnej sytuacji na rynku wieprzowiny. Taki opis

wykonywania „innych czynności wynikających z mandatu” został zawarty w okazanym kontrolującym piśmie z dnia 7 grudnia 2015 r. skierowanym przez Pana do Wydziału Organizacyjnego Starostwa. Nie stwierdzono wystawienia polecenia wyjazdu służbowego ani rozliczenia jego kosztów,

b) przewodniczącego Komisji Rewizyjnej Rady Powiatu na posiedzeniu komisji w dniu 9 grudnia 2015 r., którego Pan Starosta „delegował” do wykonywania czynności służbowych wynikających z mandatu radnego w dniu 9 grudnia 2015 r., nie precyzując na czym mają polegać te czynności, ani gdzie mają być wykonywane. Powyższy cytat pochodzi z pisma datowanego również na 7 grudnia 2015 r. i skierowanego do Wydziału Organizacyjnego. Nie stwierdzono polecenia wyjazdu służbowego, ani rozliczenia jego kosztów.

W związku z przedstawioną dokumentacją kontrolujący zwrócili się o wyjaśnienia, w których wskazał Pan, że przewodniczącego Komisji Rewizyjnej delegowano do wykonywania czynności służbowych związanych z pracami projektowymi dotyczącymi wykonania planowanych inwestycji drogowych w Gminie Sidra. Spotkanie robocze odbyło się w dniu 09.12.2015 r. w budynku Urzędu Gminy w Sidrze. Wskazał Pan też, że polecenie wyjazdu służbowego nie było wymagane, ponieważ przewodniczący Komisji Rewizyjnej mieszka w Sidrze. W odniesieniu do wyjazdu przewodniczącej Komisji Transportu… do Warszawy wskazał Pan, że brała udział w spotkaniu (…) razem ze Starostą Sokólskim (…) i wraz z nim poruszała się pojazdem służbowym należącym do Starostwa Powiatowego w Sokółce w związku z powyższym polecenie wyjazdu służbowego w tym przypadku nie było wymagane.

Mając na uwadze tezy zawarte w Pana wyjaśnieniu pragnę wskazać w pierwszej kolejności, że zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały Rady Powiatu Sokólskiego z dnia 23 grudnia 2011 r. podstawą niedokonywania potrącenia diety mimo nieobecności na posiedzeniu jest wykonywanie innych czynności wynikających z mandatu radnego na polecenie organu Powiatu lub Przewodniczącego Rady Powiatu. Stosownie zaś do art. 8 ust. 2 ustawy dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, ze zm.) organami powiatu są zarząd powiatu i rada powiatu, a nie Pan Starosta. Brak kompetencji Pana Starosty do „delegowania” radnego do wykonywania jakichkolwiek czynności wynika także z przepisów regulujących zasady odbywania podróży służbowych przez radnych. Zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2000 r. w sprawie sposobu ustalania należności z tytułu zwrotu kosztów podróży służbowych radnych powiatu (Dz. U. Nr 66, poz. 799, ze zm.) podróżą służbową radnego jest wykonywanie zadania mającego bezpośredni związek z wykonywaniem mandatu, określonego przez przewodniczącego rady powiatu, poza miejscowością, w której znajduje się siedziba rady. Przewodniczący rady powiatu wystawia w takim przypadku polecenie wyjazdu służbowego, w którym określa termin i miejsce wykonywania zadania oraz miejscowość rozpoczęcia i zakończenia podróży i środek transportu właściwy do odbycia podróży (§ 2 ust. 1, § 5 ust. 1 i 3 rozporządzenia).

Nie jest zatem zgodne z przywołanymi przepisami stanowisko Pana Starosty, według którego przewodnicząca Komisji Transportu… nie posiadała polecenia wyjazdu służbowego do Warszawy, ponieważ (…) poruszała się pojazdem służbowym należącym do Starostwa Powiatowego w Sokółce w związku z powyższym polecenie wyjazdu służbowego w tym przypadku nie było wymagane. Okoliczność formalnego, zgodnego z przepisami rozporządzenia, delegowania w podróż służbową nie musi w każdym przypadku oznaczać konieczności wypłaty należności osobie delegowanej. Zasady ustalania należności przysługujących delegowanym w podróż radnym (analogicznie jak pracownikom Starostwa) przewidują sytuacje, w których podróż odbędzie się bez powstania podstaw do wypłacania należności (np. podróż odbyta pojazdem służbowym z zapewnieniem całodziennego wyżywienia lub trwająca poniżej 8 godzin). Nie oznacza to jednak, że można pominąć wymogi w zakresie formalnego delegowania radnego przez osobę upoważnioną do zlecenia podróży w rozumieniu przywołanych wyżej przepisów.

Kontrola wydatków poniesionych na krajowe podróże służbowe, przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167) oraz regulacje wewnętrzne obowiązujące w  jednostce, wykazała nieprawidłowe rozliczenie kosztów podróży wynikających z delegacji nr 43/2015. Stwierdzono, że pracownikowi nie wypłacono diety na pokrycie zwiększonych kosztów wyżywienia, wypłacając „inny wydatek wg załączników przedkładanych do rozliczenia delegacji”, tj. równowartość kosztu usługi gastronomicznej w wysokości 168 zł. Według § 7 ust. 1 rozporządzenia pokryciu zwiększonych kosztów wyżywienia w czasie podróży służbowej krajowej służy dieta w wysokości 30 zł za każdą dobę. Z przepisów § 4 rozporządzenia wynika także, że jeśli pracownik w czasie podróży poniósł inne niezbędne wydatki związane z tą podróżą, określone lub uznane przez pracodawcę, zwraca się je w udokumentowanej wysokości, jednakże „inne niezbędne wydatki” nie obejmują wydatków związanych z wyżywieniem (§ 4 ust. 2). Kolejnym potwierdzeniem braku możliwości rozliczania wydatków poniesionych na wyżywienie jest § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do rozliczenia kosztów podróży służbowej pracownik załącza niezbędne dokumenty, w szczególności rachunki, faktury lub bilety potwierdzające poszczególne wydatki, jednakże nie dotyczy to diet, które stanowią należność wypłacaną ryczałtowo w związku z koniecznością wyżywienia. Wydatki z tytułu rozliczenia kosztów delegacji nr 43/2015 zawyżono zatem o 78 zł, rozliczając usługę gastronomiczną w wysokości 168 zł, zamiast wypłacenia diety w wysokości 3 doby x 30 zł, tj. 90,00 zł – str. 81 protokołu kontroli.

Ponadto stwierdzono, że brak jest osoby odpowiedzialnej za prowadzenie ewidencji poleceń wyjazdów służbowych. Według wskazania głównej księgowej Starostwa wszelkie procedury związane z rejestrem delegacji należą do podinspektora w Wydziale Organizacyjnym. Z okazanego zakresu czynności tego pracownika z dnia 22 grudnia 1999 r. nie wynika jednak, aby takie obowiązki zostały mu przypisane.

W zakresie wydatków poniesionych tytułem zwrotu kosztów zagranicznych podróży służbowych stwierdzono, że wszystkie delegacje zagraniczne przedłożone do kontroli zostały nieprawidłowo rozliczone w zakresie obejmującym krajową część podróży zagranicznej (do i od przekroczenia granicy Polski). Wydatki z tego tytułu zawyżono o kwotę 105 zł, co odpowiada siedmiu bezpodstawnie wypłaconym dietom w wysokości 15 zł. Przy rozliczaniu kosztów podróży do i od granicy Polski naruszono przepisy § 7 ust. 2 w zw. z § 21 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. W kontrolowanych przypadkach wyjazdów zagranicznych podróż krajowa nie trwała dłużej niż 8 godzin, zatem każdy pracownik nienależnie otrzymał dietę w wysokości po 15 zł. Na str. 87-88 protokołu kontroli przedstawiono interpretacje Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej oraz Głównego Inspektora Pracy dotyczące ustalania należności z tytułu diety za krajową część podróży zagranicznej. Mimo rozbieżnych ocen tego zagadnienia przez oba organy, żadna z prezentowanych przez nie wykładni nie daje prawa naliczania diety za podróż krajową w przypadkach zaobserwowanych podczas kontroli. Cechowały się one bowiem tym, iż nawet po zsumowaniu czasu podróży krajowej, przed i po przekroczeniu granicy w drodze powrotnej, czas ten nie przekraczał łącznie 8 godzin.

Ponadto kontrola rozliczeń kosztów podróży zagranicznych wykazała, że delegowanym pracownikom nie wypłacano zaliczek, o których mowa w § 20 przywołanego wyżej rozporządzenia. Zgodnie z § 20 ust. 1 rozporządzenia pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży, co oznacza, iż pracodawca ma obowiązek wypłacić zaliczkę niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży” – str. 87 protokołu kontroli.

Jak wskazano na str. 82-84 protokołu kontroli, Starostwo Powiatowe w Sokółce nie posiada żadnych regulacji wewnętrznych – poza ustaleniem norm zużycia paliwa –odnoszących się do gospodarowania samochodami służbowymi, tj. pisemnych procedur określających w szczególności kiedy i po spełnieniu jakich warunków samochód może być wykorzystywany, w tym od kogo i w jakiej formie mają pochodzić dyspozycje w tym zakresie, a także zasad prowadzenia kart drogowych i rozliczania zużytego paliwa. W praktyce jednostka prowadzi m.in. wymienioną dokumentację, jednak nie została ona przewidziana przepisami wewnętrznymi. Brak ustalonych zasad w tym zakresie należy uznać za podstawową przyczynę braku kluczowych danych w treści sporządzanych dokumentów.

Stosowana przez kontrolowaną jednostkę praktyka wypełniania kart drogowych polega na nieokreślaniu w karcie drogowej m.in.: konkretnego celu wyjazdu („służbowy”), miejscowości docelowej wyjazdu (jako miejscowość rozpoczęcia wskazywano „Sokółka”) oraz godzin wyjazdu i powrotu, co stwierdzono na podstawie dokumentacji samochodu Skoda Octavia. Wynikający z takiego sposobu wypełniania kart brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa. Karty drogowe są wstawianie i podpisywane były przez inspektora w Wydziale Administracyjno-Gospodarczym, co nie znajdowało odzwierciedlenia w zakresie czynności tego pracownika (wyjaśniono, że nowy zakres czynności tego pracownika jest w trakcie opracowywania).

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Zmodyfikowanie regulacji wewnętrznych składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) wprowadzenie do zakładowego planu kont Starostwa konta 300,

b) wskazanie protokołów odbioru składników majątkowych jako dokumentów podlegających przekazaniu do księgowości i stanowiących podstawę przyjęcia tych składników do ewidencji.

2. Zobowiązanie Skarbnika i głównego księgowego Starostwa do wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:  

a) księgowanie przelewów między rachunkami bankowymi ewidencjonowanymi w księgach budżetu z wykorzystaniem konta 140,

b) prowadzenie do konta 221 ewidencji analitycznej należności dotyczących dochodów z zadań zleconych również według budżetów, których te należności dotyczą,

c) księgowanie przypisu odsetek za zwłokę w zapłacie należności zapisem Wn 221 – Ma 750,

d) księgowanie odpisu aktualizującego należności główne zapisem Wn 761 – Ma 290,

e) dokonywanie odpisów aktualizujących należności wyłącznie w przypadku wystąpienia przesłanek określonych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; wyksięgowanie bezpodstawnie dokonanego przypisu należności zabezpieczonej hipoteką w kwocie 2.890,19 zł,

f) dołożenie większej staranności przy weryfikacji rzeczywistego stanu środków trwałych wykazanego w księgach, mając na uwadze stwierdzone przypadki pozostawania poza ewidencją księgową składników majątkowych będących własnością powiatu,

g) ewidencjonowanie dostaw niefakturowanych w sposób wskazany w protokole kontroli i części opisowej niniejszego wystąpienia,

h) ujmowanie w ewidencji wszystkich zobowiązań jednostki.

3. Ustalenie przyczyn rozbieżności między wartością gruntów przekazanych w trwały zarząd PUP w Sokółce a wartością tych gruntów wykazywaną przez PUP w bilansie.

4. Powiadomienie SP ZOZ w Sokółce o konieczności wyksięgowania ze stanu środków trwałych gruntów przekazanych przez powiat tej jednostce do nieodpłatnego użytkowania.

5. Sporządzanie jednostkowego sprawozdania Rb-27ZZ w zakresie „Dochodów przekazanych” z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia.

6. Wskazanie dyrektorowi Zespołu Szkół w Suchowoli na obowiązek prawidłowego określenia stawki czynszu za najem mieszkania zakładowego i rozliczenie z najemcą kwoty czynszu pobranej w zawyżonej wysokości (5,50 zł za 1 m2, zamiast 2,94 zł za 1 m2). Rozważenie doprecyzowania postanowień uchwały Zarządu Powiatu z dnia 30 grudnia 2013 r. w celu zapewnienia jej jednoznacznej interpretacji.

7. W zakresie przyznawania dodatków specjalnych:

a) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku,

b) przyznanie dodatków specjalnych Skarbnikowi i etatowemu członkowi Zarządu Powiatu na czas oznaczony, zgodnie z istotą tego świadczenia wynikającą z art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych oraz określenie dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków stanowiących podstawę przyznania dodatku specjalnego etatowemu członkowi Zarządu. W przypadku gdy czynności traktowane przez Pana jako podstawa przyznania dodatku są wykonywane stale przez tych pracowników, uwzględnienie wynagrodzenia z tego tytułu w poziomie wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego, a nie poprzez przyznawanie dodatku specjalnego,

c) usunięcie z regulaminu wynagradzania postanowień przewidujących przyznawanie dodatków specjalnych na czas nieoznaczony pracownikom innym niż Starostwa Powiatu.

8. Zaprzestanie „delegowania” przez Pana Starostę radnych powiatu do wykonywania czynności wynikających z mandatu radnego.

9. Uwzględnianie przy ustalaniu wysokości należnych radnym diet za dany miesiąc, jako usprawiedliwionych, wyłącznie takich nieobecności radnych na posiedzeniach, które mają oparcie w delegowaniu ich przez Przewodniczącego Rady Powiatu do wykonania innych czynności wynikających z mandatu. Zapewnienie wystawienia przez Przewodniczącego Rady polecenia wyjazdu służbowego w każdym przypadku, gdy wykonanie przez radnego „innych czynności wynikających z wykonywania mandatu” wymaga odbycia podróży służbowej.

10. W zakresie podróży służbowych:

a) wyegzekwowanie od pracownika wskazanego w protokole kontroli kwoty 78 zł odpowiadającej zawyżeniu należnego mu świadczenia z tytułu podróży służbowej,

b) pisemne powierzenie obowiązków w zakresie prowadzenia ewidencji poleceń wyjazdów służbowych,

c) wyegzekwowanie od pracowników zwrotu diet wypłaconych bezpodstawnie w łącznej wysokości 105 zł za krajową część podróży zagranicznej, która nie przekraczała 8 godzin,

d) wypłacanie zaliczek na niezbędne koszty podróży zagranicznej.

11. Wprowadzenie pisemnych procedur odnoszących się do gospodarowania samochodami służbowymi, w tym powierzenie pracownikom obowiązków dotyczących tych procesów, przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

           Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku