Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Wyszki

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 06 lipca 2016 roku (znak: RIO.I.6001-5/16), o treści jak niżej:

Pan

Mariusz Korzeniewski

Wójt Gminy Wyszki

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wyszki za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wyszki na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stwierdzono, że w wykazie zbiorów danych tworzących księgi rachunkowe na nośnikach informatycznych wymieniono wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) wykaz składników aktywów i pasywów (inwentarz) sporządzają jednostki, które uprzednio nie prowadziły ksiąg rachunkowych w sposób określony ustawą; w pozostałych jednostkach rolę inwentarza spełnia zestawienie obrotów i sald kont księgi głównej oraz zestawienie sald kont ksiąg pomocniczych, sporządzane na dzień zamknięcia ksiąg rachunkowych – str. 7-8 protokołu kontroli.

Zgodnie z przepisami wewnętrznymi jednostka nie prowadzi ewidencji obrotu materiałowego. Zakupione materiały przekazywane są bezpośrednio do zużycia w działalności. Na koniec roku na podstawie spisu z natury ustalana jest wartość niezużytych materiałów w cenie zakupu, którą ujmuje się na koncie 310 „Materiały”, zmniejszając równocześnie koszty działalności. Zgodnie zaś z opisem funkcjonowania konta 310, konto to służy do ewidencji zapasów materiałów, w tym także opakowań i odpadów. Na koncie tym ujmuje się również wartość materiałów ujętych w koszty w momencie zakupu, ale niezużytych do końca roku obrotowego. Obie regulacje wykazują sprzeczność, bowiem opis konta 310 sugeruje istnienie grup materiałów, w stosunku do których kierownik jednostki wybrał metodę ewidencji ilościowo-wartościowej na koncie 310. W praktyce kontrolowana jednostka prowadziła ewidencję z podziałem na materiały (w tym też paliwo i opał) znajdujące się w UG i OSP oraz świetlicach wiejskich (6 kont analitycznych) – ewidencjonowano ilościowo-wartościowo przychód i rozchód na koncie 310. Postępowanie takie nie ma umocowania w treści regulacji wewnętrznych wprowadzonych przez kierownika jednostki. Nie wskazują one bowiem paliwa i opału jako materiałów podlegających ewidencji ilościowo-wartościowej w wykonaniu przepisów art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości – str. 128-129 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała, że:

a) na koncie 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” ujmowano przychody z tytułu odsetek od należności opłaconych po terminie płatności, które wyniosły w 2015 r. 25.454,59 zł. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia do ewidencji przychodów finansowych, w tym z tytułu odsetek, służy konto 750 „Przychody finansowe”, które w kontrolowanej jednostce nie wykazywało obrotów. Po poprzedniej kontroli RIO, w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 21 stycznia 2013 r., zalecono m.in. księgowanie naliczonych odsetek za zwłokę w zapłacie należności na koncie 750. Według udzielonej odpowiedzi o sposobie realizacji zaleceń „zastosowano prawidłową ewidencję odsetek za zwłokę”. W efekcie błędnej ewidencji przychodów z tytułu odsetek nie zaprezentowano kwoty 25.454,59 zł jako przychodów finansowych w rachunku zysków i strat – str. 9 i 16 protokołu kontroli,

b) na koncie 901-1 „Dochody budżetu”, na którym miały być ujmowane zgodnie z przyjętą praktyką sprawozdania jednostkowe jednostek budżetowych, wykazano kwotę 4.039.668,28 zł, podczas gdy suma dochodów wykonanych wynikająca z tych sprawozdań wynosi 4.039.046,96 zł. Różnica w wysokości 621,32 zł wynikała z błędnego księgowania tej kwoty na koncie 901-1, zamiast na koncie 901-11. Wskazana kwota została przeksięgowana na właściwe konto w wyniku kontroli, pod datą 31 grudnia 2015 r. – str. 10 protokołu kontroli,

c) stan konta syntetycznego 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” ustalono na koniec 2015 r. jako persaldo należności i zobowiązań, wykazując zobowiązania na kwotę 40.543,64 zł, zamiast należności w kwocie 2.970,55 zł i zobowiązań w kwocie 43.514,19 zł. Należy wskazać, że zgodnie z zasadami funkcjonowania konta 201 określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia może ono wykazywać dwa salda, jeżeli są na nim ujęte należności i zobowiązania jednostki – str. 18 protokołu kontroli,

d) wbrew przepisowi § 8 ust. 5 rozporządzenia nie naliczono odsetek od nieterminowo regulowanych należności Urzędu ewidencjonowanych na koncie 201 (według stanu na koniec 2015 r. nie naliczono odsetek w wysokości 2,30 zł) – str. 19 protokołu kontroli,

e) na koniec 2015 r. w ewidencji księgowej wykazano należność od Koła Gospodyń Wiejskich w wysokości 104,39 zł za energię elektryczną z terminem płatności 7 stycznia 2016 r., która wynikała z podwójnego naliczenia, a przez to była nierealna. W dniu 28 stycznia 2016 r. wystawiono fakturę korygującą i wyksięgowano należność. Mając na uwadze datę wystawienia faktury korygującej (m.in. przed zamknięciem ksiąg rachunkowych i terminem sporządzenia sprawozdań), wyksięgowanie należności powinno nastąpić w księgach 2015 r. i skutkować eliminacją nierealnego salda według stanu na koniec roku, stosownie do zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości – str. 19 protokołu kontroli,

f) należności dotyczące czynszu najmu niektórych lokali oraz należność od jednego z podatników podatku od nieruchomości ujęto na koniec 2015 r. koncie 201, zamiast na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 19 protokołu kontroli,

g) zobowiązanie w kwocie 2.609,87 zł z tytułu odsetek od pożyczki z WFOŚiGW należnych za 2015 r. ujęto na koniec roku na koncie 201, zamiast na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” – str. 19 protokołu kontroli,

h) na koniec 2015 r. na saldo Wn konta 240 w ewidencji Urzędu, wynoszące 36.311 zł, złożyły się należne udziały w podatkach dochodowych oraz należne dochody z tytułu podatków realizowanych przez urzędy skarbowe, zaliczone do dochodów 2015 r. zapisami Wn 224 „Rozrachunki budżetu” – Ma 901 w ewidencji budżetu. Dochody te są ujmowane w księgach Urzędu z dniem 31 grudnia błędnymi zapisami Wn 221 – Ma 720 oraz Wn 240 – Ma 221. Kwoty ujęte w ewidencji budżetu i Urzędu na koniec 2015 r. wpłynęły na rachunek budżetu 8 stycznia 2016 r., którą to operację ujęto w ewidencji Urzędu zapisem Wn 800 „Fundusz jednostki” – Ma 240. Zalecenia wystosowane po poprzedniej kompleksowej kontroli RIO wskazywały, iż właściwym jest ujmowanie przychodów z tych źródeł w ewidencji Urzędu zapisem Wn 800 – Ma 720. Zalecenie jest realizowane w odniesieniu do przychodów związanych z dochodami wpływającymi kasowo w roku budżetowym, natomiast w odniesieniu do dochodów z urzędów skarbowych i Ministerstwa Finansów ujmowanych na podstawie informacji a wpływających w następnym roku, dokonywane są księgowania w sposób przedstawiony powyżej. Doprowadziło to do sytuacji, że w ewidencji Urzędu na koniec roku konto 240 wykazywało saldo Wn 36.311 zł, dublujące analogiczne saldo z konta 224 w ewidencji budżetu – str. 21 protokołu kontroli,

i) nie dokonywano żadnych zapisów na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności”. Analiza należności wykazała, że m.in. należność z tytułu podatku od nieruchomości od podmiotu wskazanego na str. 20 i 22 protokołu kontroli wykazuje cechy spełnienia co najmniej jednej z przesłanek spośród wymienionych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości.

Analiza kompletności i terminowości sporządzania sprawozdań wymaganych przepisami rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) wykazała następujące nieprawidłowości:

a) nie objęto jednostkowym sprawozdaniem Rb-27S m.in. dochodów z tytułu subwencji i dotacji, które wykazano w sprawozdaniu zbiorczym za 2015 r. bezpośrednio na podstawie danych z konta 901. Sprawozdaniem jednostkowym nie objęto dochodów w kwocie 12.423.542,31 zł. Zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej sprawozdania zbiorcze sporządzane są na podstawie sprawozdań jednostkowych jednostek podległych oraz sprawozdania jednostkowego jednostki samorządu terytorialnego, jako jednostki budżetowej i jako organu. Zakres danych podlegających wykazaniu w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego, którego obowiązek sporządzenia spoczywa na Panu Wójcie, wynika z przepisów § 2 załącznika nr 39 do tego rozporządzenia. Sprawozdanie jednostkowe obejmujące te dochody sporządzono w trakcie kontroli, z datą 8 kwietnia 2016 r. – str. 10 protokołu kontroli,

b) okazane sprawozdanie jednostkowe Rb-27S sporządzone dla Urzędu Gminy nie wykazywało danych w pozycjach: „należności pozostałe do zapłaty ogółem”, „zaległości” oraz „nadpłaty”. Ustalono, że według stanu na 31 grudnia 2015 r. należności ujęte w księgach Urzędu Gminy wynosiły 175.430,45 zł (winny być wykazane w kolumnie 9 sprawozdania), zaległości netto wynosiły 150.920,50 zł (kolumna 10), a nadpłaty 10.822,53 zł (kolumna 11). Wskazane dane zostały uwzględnione w korekcie nr 2 sprawozdania jednostkowego sporządzonej w trakcie kontroli, pod datą 8 kwietnia 2016 r. – str. 10-11 protokołu kontroli,

c) w rocznym sprawozdaniu jednostkowym Urzędu Gminy Rb-28S z wykonania planu wydatków budżetowych wykazano zobowiązania ogółem na kwotę 179.678,40 zł. Z analizy sald kont rozrachunkowych wynika, że według stanu na koniec 2015 r. zobowiązania z tytułu wydatków ujęte w księgach wynosiły 180.595,84 zł. Różnica w wysokości 917,44 zł wynikała z nieprawidłowego wykazania zobowiązań z tytułu składek ubezpieczeniowych. Korekta sprawozdania jednostkowego Rb-28S została sporządzona z datą 21 marca 2016 r. – str. 11 protokołu kontroli,

d) w sprawozdaniu Rb-N według stanu na koniec 2015 r. w pozycji „gotówka i depozyty” wykazano kwotę 606.537,55 zł, tj. zgodnie z saldem konta 133 „Rachunek budżetu”. W myśl § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych w pozycji „gotówka i depozyty” należało ująć kwotę 370.691,14 zł, tj. kwotę środków na rachunku budżetu powiększoną o należne a nieprzekazane gminie do końca roku środki z tytułu udziałów w podatkach dochodowych oraz podatków pobieranych przez urzędy skarbowe oraz pomniejszoną o ratę subwencji przekazanej w grudniu 2015 r. na styczeń 2016 r. i o środki podlegające zwrotowi do budżetu państwa – str. 11 protokołu kontroli,

e) w wyniku porównania danych wynikających z okazanych kontrolującym sprawozdań jednostkowych Rb-27S z danymi sprawozdania zbiorczego za 2015 r. ustalono, że w pozycjach „należności pozostałe do zapłaty ogółem”, „zaległości netto” oraz „nadpłaty” sprawozdań jednostkowych wykazano kwoty mniejsze łącznie o odpowiednio: 386.558,64 zł, 362.048,69 zł oraz 2.745,93 zł od wykazanych w tych kolumnach w sprawozdaniu zbiorczym. Świadczy to o rażącym naruszeniu zasad sporządzania sprawozdań zbiorczych, które powinny być sporządzane na podstawie danych sprawozdań jednostkowych, oraz sprawozdań jednostkowych, które powinny być sporządzane na podstawie ewidencji księgowej. Zasady te określają przepisy § 6 ust. 1 pkt 1 i 3 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej. Korekty sprawozdań jednostkowych zostały sporządzone w trakcie kontroli. Na str. 12-15 protokołu kontroli przedstawiono szczegółowo zakres korekt dokonanych w wyniku czynności kontrolnych w sprawozdaniach jednostkowych Rb-27S poszczególnych jednostek. Zakres nieprawidłowości obrazują przykłady sprawozdań:

- Urzędu Gminy – w wersji przedstawionej pierwotnie kontrolującym w kolumnach 9, 10 i 11 nie wykazano żadnych kwot, zaś po korektach 175.430,45 zł w kol. 9, 150.920,50 zł w kol. 10 i 10.822,53 zł w kol. 11,

- GOPS – w wersji przedstawionej pierwotnie kontrolującym w kol. 9 i 10 nie wykazano żadnych kwot, zaś w kol. 11 wykazano nadpłaty w wysokości 8.076,60 zł; po korektach dokonanych w czasie kontroli w sprawozdaniu jednostkowym GOPS wykazano w kol. 9 i 10 po 211.128,19 zł, zaś w kol. 11 – 0 zł.

Badając prawidłowość sporządzenia sprawozdań finansowych ustalono, iż w bilansie z wykonania budżetu gminy nie wyodrębniono zobowiązań finansowych krótkoterminowych. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 22 ustawy o rachunkowości jako zobowiązania krótkoterminowe rozumie się ogół zobowiązań z tytułu dostaw i usług, a także całość lub tę część pozostałych zobowiązań, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. W wyniku kontroli ustalono, iż zobowiązania krótkoterminowe należało wykazać w kwocie 582.684,41 zł – str. 16 protokołu kontroli.

Analiza przeprowadzenia inwentaryzacji drogą spisu z natury według stanu na dzień 31 grudnia 2015 r. wykazała istotne nieprawidłowości. Podstawą przeprowadzenia inwentaryzacji było zarządzenie Pana Wójta z dnia 10 grudnia 2015 r. wymieniające ogólnie obszary jej przeprowadzenia (Urząd Gminy, „ośrodki zdrowia”, świetlice, OSP oraz budynki i budowle w imiennie wskazanych miejscowościach); w zarządzeniu inwentaryzację określono jako „roczną”. Inwentaryzacja drogą spisu z natury obejmowała m.in. środki trwałe ujęte na kontach 011 „Środki trwałe” i 013 „Pozostałe środki trwałe” a także paliwo w pojazdach OSP ujęte na koncie 310. Należy w tym miejscu wskazać, że – jak wynika z ustaleń kontroli – poprzednia inwentaryzacja środków trwałych drogą spisu z natury odbyła się w 2012 r., zatem inwentaryzacja środków trwałych objęta kontrolą przeprowadzana była po upływie 3 lat.

Kontrolującym okazano arkusze spisu z natury w odniesieniu do poszczególnych  obszarów wymienionych w zarządzeniu Pana Wójta z dnia 10 grudnia 2015 r. Według sporządzonego zestawienia różnic inwentaryzacyjnych na koncie 011 i 013 (brak daty sporządzenia), różnic nie stwierdzono. Analiza treści arkuszy spisu z natury dokonana przez kontrolujących wykazała, iż nie objęto spisem następujących składników majątkowych:

- budynek świetlicy w Topczewie o wartości księgowej 1.138.891,52 zł,

- magazyn dla KGW Malesze o wartości 53.187 zł,

- budynek w Niewinie Borowym o wartości 165.341 zł,

- budynek w Bujnowie o wartości 4.890 zł,

- płot, ogrodzenie i plac o łącznej wartości 149.337,60 zł,

- ciągnik z przyczepą o wartości 281.036 zł,

- środki trwałe określone jako „gospodarka mieszkaniowa” o łącznej wartości 75.397,68 zł,

- przystanek Mulawicze o wartości 2.648 zł,

- pozostałe środki trwałe SP Niewino o wartości 727,29 zł.

Spisem z natury nie zostały objęte środki trwałe o łącznej wartości 1.871.456,09 zł.

Po stwierdzeniu przez kontrolujących wymienionych braków, okazano:

- opatrzony datą 15 stycznia 2016 r. protokół inwentaryzacji przeprowadzonej metodą weryfikacji „Budynki oraz obiekty inżynierii lądowej i wodnej z wyłączeniem dróg (konto 011-2) – pozostałe budynki nie objęte spisem z natury”. Protokół sporządzony przez podinspektora Urzędu Gminy (zgodnie z zarządzeniem dotyczącym przeprowadzenia inwentaryzacji pracownik ten był przewodniczącym zespołu powołanego do weryfikacji gruntów oraz członkiem zespołu do inwentaryzacji wartości niematerialnych i prawnych) obejmował składniki majątkowe o łącznej wartości 448.153,28 zł;

- opatrzony datą 15 stycznia 2016 r. protokół inwentaryzacji „przeprowadzonej metodą weryfikacji (konto 013) – pozostałe wyposażenie nie objęte spisem z natury”. Protokół sporządzony przez tego samego podinspektora Urzędu obejmował składniki majątkowe o łącznej wartości 3.375,29 zł;

- opatrzony datą 15 stycznia 2016 r. protokół inwentaryzacji „przeprowadzonej metodą weryfikacji – środki transportu (konto 011-4)”. Protokół sporządzony przez tego samego pracownika obejmował składniki majątkowe o łącznej wartości 872.919,10 zł, w tym samochody strażackie objęte inwentaryzacją w drodze spisu z natury na poszczególnych arkuszach spisu z natury sporządzonych w trakcie inwentaryzacji OSP o łącznej wartości 591.883,10 zł (wskazuje to na podwójne ujęcie tych pojazdów – raz w arkuszu spisu z natury, a drugi raz w protokole weryfikacji; rozbieżności nie stwierdzono) oraz nabyty w 2015 r. ciągnik rolniczy o wartości 281.036 zł..

Zgodnie z przepisami art. 26 ust. 1 ustawy o rachunkowości, § 12 ust. 1 instrukcji inwentaryzacyjnej oraz § 4 ust. 1 zarządzenia Pana Wójta z dnia 10 grudnia 2015 r., inwentaryzacja składników majątkowych ujętych w powyższych „protokołach” (załączonych do protokołu kontroli) winna być przeprowadzona w drodze spisu z natury. Jak zaś stanowią przepisy art. 27 ustawy o rachunkowości, wyniki inwentaryzacji należy powiązać z zapisami w księgach oraz wyjaśnić i rozliczyć wynikającej stąd różnice. Kwestie rozliczenia inwentaryzacji zostały określone w § 14 instrukcji inwentaryzacyjnej. Stanowi on m.in., że Komisja inwentaryzacyjna w uzgodnieniu z Wójtem Gminy i osobami materialnie odpowiedzialnymi przyczyny różnic, sporządza protokół rozliczeń wyników inwentaryzacji. Postępowanie zaobserwowane w kontrolowanej jednostce polegało zaś na stwierdzeniu braku różnic między danymi ksiąg a wynikami spisu z natury oraz sporządzeniu „protokołów”, w których wskazano środki trwałe pominięte w wyniku niewłaściwie sporządzonego spisu.

Z wyjaśnień złożonych przez Skarbnika Gminy wynika, że pełna inwentaryzacja była przeprowadzona w 2012 r., dlatego też kolejną planowano na 2016 r. W 2015 r. część inwentaryzacji przeprowadzono spisem z natury a część drogą weryfikacji.

W zakresie inwentaryzacji materiałów ujętych na koncie 310 stwierdzono, że dokumentowano ją sporządzeniem „Sprawozdania z przebiegu spisu z natury” oraz „Rozliczenia końcowego”. W „Rozliczeniu końcowym” umieszczano m.in. dane dotyczące „stanu ewidencyjnego” oraz „stanu wg spisu z natury”. Porównanie paliwa zinwentaryzowanego drogą spisu z natury z saldem konta 310 wykazało, iż nie zostało objęte inwentaryzacją paliwo ujęte na koncie analitycznym 310-7 (magazyn z paliwem OSP) o wartości 325 zł oraz paliwo ujęte na koncie 310-10 (paliwo do ciągnika) o wartości 292,50 zł. Badana jednostka nie sporządziła zbiorczego zestawienia zinwentaryzowanego paliwa i nie stwierdziła różnic inwentaryzacyjnych. W toku czynności kontrolnych kontrolującym okazano arkusz spisu z natury przeprowadzonego przez ZUK (jednostka budżetowa gminy). Z arkusza wynika, że zinwentaryzowano olej napędowy ujęty jako „ON – beczka 100 l – UG – OSP” o wartości 325 zł oraz „ON – beczka – UG – Zetor” o wartości 113,75 zł. Z zestawienia obrotów i sald ZUK na koniec 2015 r. wynika, że saldo na koncie 310-6 wynosi 7.189 zł i jest równe wartości zinwentaryzowanego paliwa znajdującego się w ZUK. Pomimo stwierdzenia nadwyżki paliwa posiadanego przez ZUK nie wyjaśniono stwierdzonych różnic. Porównanie wyników inwentaryzacji paliwa należącego do UG, a spisanego przez ZUK (łącznie 438,75 zł) z ewidencją księgową prowadzoną w Urzędzie (według niej wartość księgowa paliwa niezinwentaryzowanego podczas spisu przeprowadzanego przez Urząd wyniosła 617,50 zł,) wskazuje, że żadna inwentaryzacja (ani UG ani ZUK) nie stwierdziła posiadania paliwa o wartości 178,75 zł. Z wyjaśnień Skarbnika Gminy wynika, że Podczas inwentaryzacji stan paliwa w ciągniku został przeoczony – str. 129-133 protokołu kontroli.

Analiza prawidłowości procedury sporządzania planów finansowych jednostek organizacyjnych wykazała, że projekty planów finansowych Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, Zakładu Usług Komunalnych, Szkoły Podstawowej w Strabli oraz Szkoły Podstawowej w Topczewie zostały przekazane Panu Wójtowi celem weryfikacji po terminie określonym w art. 248 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) oraz § 5 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 poz. 1542). Informacje niezbędne do opracowania projektów planów zostały przekazane kierownikom tych jednostek 17 listopada 2014 r., zaś projekty planów zostały sporządzone 19 lub 22 grudnia 2014 r. Termin wynikający z przywołanych przepisów, wynoszący 30 dni od otrzymania informacji, upłynął w 17 grudnia 2015 r.

Z kolei analiza planu finansowego Gminnego Centrum Biblioteczno-Kulturalnego w Wyszkach wykazała, że nie zawierał on niektórych informacji spośród określonych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych, tj. środków na wydatki majątkowe, środków przyznanych innym podmiotom, stanu należności i zobowiązań na początek i koniec roku oraz stanu środków pieniężnych na początek i koniec roku – str. 26-27 protokołu kontroli.

W zakresie podstaw gospodarowania nieruchomościami obowiązujących na terenie gminy ustalono, że według § 11 ust. 6 uchwały Nr XIII/80/08 Rady Gminy Wyszki z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony na terenie gminy nie pobiera się czynszu dzierżawnego za grunty klasy VIz, nieużytki i rowy oraz grunty zadrzewione i zakrzewione. Cytowana regulacja koliduje – w ocenie Izby – z art. 693 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2016 r. poz. 380, ze zm.), ponieważ istotą umowy dzierżawy jest zobowiązanie dzierżawcy do opłacania wydzierżawiającemu umówionego czynszu. Należy przy tym wskazać również na obowiązujący od 11 lutego 2012 r. art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych zobowiązujący jednostki sektora finansów publicznych do ustalania przypadających im należności, w tym mających charakter cywilnoprawny – str. 29-30 protokołu kontroli.

W wyniku analizy procedury sprzedaży nieruchomości zabudowanej położonej w miejscowości Falki stwierdzono, że w ogłoszeniach o kolejnych przetargach na sprzedaż tej nieruchomości nie zamieszczano informacji o terminie przeprowadzenia poprzednich przetargów, czym naruszono wymóg z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.) – str. 34 protokołu kontroli.

Kontrola dochodów z najmu i dzierżawy wykazała następujące uchybienia:

a) brak publikacji wykazów nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy w prasie lokalnej, czym naruszono art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 37 protokołu kontroli,

b) w wykazach nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy nie podawano terminu wnoszenia opłat z tytułu czynszu, tj. informacji wymaganej przez art. 35 ust. 2 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami – str. 37 protokołu kontroli,

c) w przypadku postępowania na dzierżawę działki nr 392 umowę z kontrahentem zawarto pomimo tego, że złożył on wniosek po terminie składania określonym w wykazie nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy – str. 37 protokołu kontroli,

d) w dwóch umowach zawartych z dzierżawcami stwierdzono, że stawki czynszu dzierżawnego podane w wykazie nieruchomości różniły się od kwot ustalonych następnie w umowie odpowiednio o równowartość 0,20 i 0,10 kwintala pszenicy co skutkowało zaniżeniem czynszu dzierżawnego odpowiednio o 14 zł i 7 zł – str. 38 protokołu kontroli.

Kontrola kompletności uchwał Rady Gminy niezbędnych z punktu widzenia możliwości pobierania dochodów wykazała brak uchwały ustalającej wysokość stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem. Próbę wprowadzenia stosownego aktu podjął poprzedni Wójt w 2013 r. Biorąc pod uwagę upływ kadencji Rady Gminy właściwe jest podjęcie działań mające na celu ponowne przedłożenie projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Wskazania wymaga, iż opłata adiacencka stanowi prawem określone, zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów gminy, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 lit. f) ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198). Zgodnie z art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość ustalenia (w przypadku wystąpienia przesłanek ustawowych) oraz wysokość opłaty adiacenckiej zależą od uchwalenia przez Radę stawki procentowej opłaty. Nieokreślenie przez organ stanowiący stawek procentowych opłaty adiacenckiej uniemożliwia podejmowanie postępowań w sprawach indywidualnych, zmierzających do wydania decyzji ustalających jej wysokość, a tym samym do ustalania i pobierania dochodów budżetu – str. 46 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Analizie sprawdzającej poddano akta kontroli podatkowych prowadzonych przez służby kontrolowanego organu podatkowego na podstawie art. 281 Ordynacji podatkowe. W jej wyniku ustalono, że:

a) protokoły kontroli nie zawierają elementów wskazanych w art. 290 § 2 pkt 6a Ordynacji. Ponadto w przypadku sprawy …[1] kontrolujący sporządzili dwa odrębne protokoły kontroli, czego uzasadnieniem miało być posiadanie przez kontrolowanego podatnika dwóch nieruchomości. Przepisy regulujące zasady przeprowadzania kontroli wskazują, że kontrola dotyczy podatnika (art. 281 § 1 i 2) i sposobu wywiązywania się przez niego z obowiązków wynikających z przepisów materialnego prawa podatkowego. Z kontroli podatkowej sporządza się protokół kontroli. Mając zatem przedmiotowy zakres kontroli, do przeprowadzania których upoważniony jest Wójt jako organ podatkowy, nie ma zaznaczenia ilość posiadanych nieruchomości. Kontrola dotyczy podatnika i z czynności kontrolnych powinien być sporządzony jeden protokół kontroli,

b) osoby kontrolujące nie dokumentowały prowadzonych czynności. Z protokołów kontroli wynika, że dokonano ustaleń m.in. w zakresie powierzchni gruntów  i budynków. Brak jest natomiast opisu, w jaki sposób dokonano powyższych ustaleń. Nie ma również załączników w postaci protokołów z oględzin nieruchomości. W związku z powyższym należy stwierdzić, że naruszono zasady dokumentowania czynności w postepowaniu kontrolnym, wynikające z art. 290 § 4 Ordynacji podatkowej – str. 47-48 protokołu kontroli.

Kontrola realizacji dochodów z tytułu podatku od nieruchomości od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała, że:

a) podatnik wymieniony pod poz. 5 wykazał do opodatkowania powierzchnię gruntów większą o 450 m² niż wskazują na to zapisy ewidencji gruntów i budynków. W złożonej deklaracji  nie zostały wskazane numery działek, co uniemożliwia  ustalenie kto, według zapisów geodezyjnych jest właścicielem pozostałych gruntów i czy wykazanie ich przez podatnika jest zgodne z przepisami materialnego prawa podatkowego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 2-4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 849, ze zm.);

b) podatnik wymieniony pod poz. 11 w deklaracjach złożonych w kontrolowanym okresie wykazał grunty o pow. 537.103 m². Na podstawie ewidencji geodezyjnej stwierdzono, że w posiadaniu podatnika są grunty sklasyfikowane jako dr o pow. 4.266.220 m² oraz pozostałe grunty skalsyfikowane jako B, Bz i K o pow. 145.523 m². Z okazanych w trakcie kontroli dokumentów wynika, że powierzchnia dróg wewnętrznych wynosi 121.560 m² a 12.500 m² gruntów sklasyfikowanych jako B, Bz i K zostało oddanych w wieczyste użytkowanie. Mając na uwadze posiadaną dokumentację stwierdzono, że w deklaracji do opodatkowania należało wykazać grunty o łącznej pow. 254.583 m². A zatem powierzchnia wykazanych w deklaracji gruntów podlegających opodatkowaniu została zawyżona o 282.520 m², a podatek o 129.959 zł;

c) podatnik wymieniony pod poz. 20 wykazał w deklaracji budynki pozostałe o pow. 266,24 m². Ponieważ mamy do czynienia z przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2014 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r. poz. 584, ze zm.), w myśl art. 1a ust. 1 pkt 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych budynki będące w jego posiadaniu uznaje się za zawiązane z działalnością gospodarczą. Wyjątkiem od tej zasady jest odmienne opodatkowanie budynków mieszkalnych oraz budynków, które ze względów technicznych nie mogą być wykorzystywane do prowadzenia działalności. W trakcie kontroli okazano decyzję wydaną przez Wójta, według której na podstawie dokonanych przez pracowników Urzędu oględzin ustalono, że stan technicznych budynku nie pozwala na prowadzenie działalności gospodarczej i w obecnym stanie zagrażałby bezpieczeństwu osób mogących w nim przebywać;

d) w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 30 należy wyjaśnić prawidłowość wykazania w deklaracji budynków i budowli związanych z działalnością gospodarczą (odpowiednio budynek o pow. 12,91 m² i budowle o wartości 13.401 zł). Z akt podatkowych wynika, że mamy do czynienia z wykazaniem kotłowni o pow.  4,91 m² oraz sklepiku o pow. 8 m², natomiast budowle to wartość kotła do podgrzewania wody. Ponieważ podatnikiem jest jednostka oświatowa, należy ustalić czy podmiot ten jest zobowiązany do wykazywania do opodatkowania wymienionych składników. W ocenie Izby w przypadku sklepiku wynajmujący jest w posiadaniu nieruchomości j.s.t. a zatem w myśl art. 3 ust. 1 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych na nim jako posiadaczu ciąży obowiązek podatkowy. Natomiast w przypadku pozostałych składników, wykazanych jako związane z działalnością, istotne jest ustalanie, czy podatnik w tym zakresie prowadzi działalność gospodarczą co skutkowałoby koniecznością ich opodatkowania;

e) podatnik wymieniony pod poz. 4 naruszył art. 2 ust. 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520), ponieważ zaniżył deklarowaną powierzchnię gruntów o  650 m². W złożonej deklaracji wykazał grunty związane z działalnością gospodarczą o pow. 11.369 m². Natomiast na podstawie wykazu przekazanych podatnikowi działek, które są własnością j.s.t., ustalono, że powierzchnia gruntu wynosi 12.019 m²;

f) podatnik wymieniony pod poz. 21 wykazując w złożonej deklaracji grunty pozostałe o pow. 12.540 m² (do końca czerwca) i 700 m² (od lipca do końca roku) naruszył art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, ponieważ zgodnie z ewidencją gruntów i budynków są to grunty skalsyfikowane jako użytki rolne a więc co do zasady objęte opodatkowaniem podatkiem rolnym;

g) podatnik wymieniony pod poz. 42 złożył deklaracje po ustawowym terminie, czym naruszył art. 6 ust. 9 pkt 1 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych – str. 50-51 protokołu kontroli.

Analiza deklaracji podatkowych na podatek rolny od osób prawnych i jednostek niemających osobowości prawnej wykazała, że w większości przypadków dane wykazane przez podatników w złożonych deklaracjach są zgodne z danymi geodezyjnymi. Jedynie w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 2 stwierdzono, że dane wykazane w deklaracji różnią się od danych geodezyjnych. Z opisu zawartego na str. 52-53 protokołu kontroli wynika, że podatnik wykazał w deklaracji powierzchnię większą o co najmniej 16,5676 ha niż wynika to z ewidencji gruntów i budynków. Różnica pomiędzy powierzchnią deklarowaną a powierzchnią z ewidencji geodezyjnej może wynikać z uwzględnienia w deklaracji wyliczonego udziału w gruntach posiadanych we współwłasności. W takiej sytuacji należałoby stwierdzić naruszenie art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. o podatku rolnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 617). Przepis ten stanowi że, grunty będące we współwłasności stanowią odrębny przedmiot opodatkowania, za wyjątkiem sytuacji, w której gospodarstwo rolne składające się z gruntów będących we współposiadaniu prowadzi jeden podmiot. Wówczas na nim ciąży obowiązek podatkowy. Ponadto podatnik część deklaracji korygujących złożył z naruszeniem art. 6 ust. 8 pkt 2 ustawy o podatku rolnym, w myśl którego w przypadku zmiany mającej wpływ na wysokość zobowiązania podatkowego podatnik powinien skorygować deklaracje w ciągu 14 dni od dnia zaistnienia zdarzeń, o których mowa w ust. 4. Natomiast podatnik dokonał tego z miesięcznym opóźnieniem. Należy mieć na uwadze, że nieterminowe składanie deklaracji może również stanowić wykrocznie skarbowe, o którym mowa w art. 56 § 4 k.k.s.

W oparciu o zapisy ewidencji gruntów i budynków stwierdzono, że w 2015 r. deklaracji na podatek rolny nie złożyły wymienione w protokole kontroli podmioty posiadające:

a) grunty rolne o pow. 0,1 ha, skalsyfikowane jako Ps Br IV,

b) grunty orne o pow. 1,69 ha,

c) grunty orne o pow. 0,94 ha,

d) grunty orne o pow. 1,5613 ha,

e) grunty orne o pow. 0,1217 ha (całość VI klasa).

Przyjmując, iż żaden z tych podmiotów nie prowadzi działalności gospodarczej, posiadane użytki rolne mogą być opodatkowane jedynie podatkiem rolnym (art. 2 ust. 2 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych). Niezłożenie deklaracji podatkowej oraz nieopłacenie podatku, może stanowić wykroczenie skarbowe, w myśl art. 54 § 1 k.k.s. Z treści tego przepisu wynika, że podatnik, który uchylając się od opodatkowania nie ujawnia właściwemu organowi przedmiotu lub podstawy opodatkowania lub nie składa deklaracji, przez co naraża podatek na uszczuplenie, podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie – str. 55 protokołu kontroli.

Z kolei kontrola prawidłowości realizacji dochodów z tytułu podatku leśnego od osób prawnych również wykazała nieprawidłowości stanowiące naruszenie m.in. następujących przepisów ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374):

a) art. 3 ustawy przez podatnika wymienionego w załączniku nr 3/4 do protokołu kontroli pod poz. 6. W złożonej deklaracji wykazał on grunty leśne o pow. 11,2941 ha podlegające opodatkowaniu jako lasy pozostałe (podatek 469 zł). Z ewidencji gruntów i budynków wynika, że w posiadaniu podatnika są grunty leśne o pow. 24,073 ha; część z przedmiotowej powierzchni,  tj. 13,7811 ha, status lasów uzyskała w grudniu 2015 r. A zatem na koniec roku powierzchnia gruntów leśnych, jaką posiadał podatnik, wynosiła 10,2919 ha. Z przedstawionych dokumentów wynika, że 1,489 ha lasów jest w posiadaniu dzierżawców i gminnych jednostek organizacyjnych. W związku z powyższym w deklaracji należało wykazać grunty o pow. 8,8029 ha (zawyżenie podatku o 104 zł),

b) art. 6 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy przez podmiot wymieniony w załączniku nr 3/4 pod poz. 13 w związku z niezłożeniem deklaracji podatkowej. Z zapisów ewidencji gruntów i budynków wynika, że na terenie gminy posiada on grunty leśne o pow. 0,454 ha. Powyższa sytuacja wskazuje na możliwość uszczuplenia przez podatnika należnego podatku, co w myśl art. 54 § 1 k.k.s. podlega karze grzywny do 720 stawek dziennych albo karze pozbawienia wolności, albo obu tym karom łącznie – str. 56-57 protokołu kontroli.

Kontroli poddano też powszechność i prawidłowość realizacji dochodów z tytułu podatku rolnego, leśnego i od nieruchomości opłacanych przez osoby fizyczne i stwierdzono naruszenie wskazanych przepisów ustawy o podatku rolnym:

a) art. 3 ust. 5 w przypadku podatników wymienionych pod poz. 14, 17, 23, 32 i 55 w związku z łącznym opodatkowaniem gruntów będących wyłączną własnością podatnika i gruntów posiadanych we współwłasności, a w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 10 łącznie z jego gruntami opodatkowano grunty, które według danych geodezyjnych stanowią odrębną własność małżonków,

b) art. 4 ust. 5 w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 8. Z ewidencji podatkowej wynika, że powierzchnia przeliczeniowa będąca podstawą do ustalenia podatku wynosi 10,2568 ha. Natomiast według ewidencji geodezyjnej powierzchnia przeliczeniowa do opodatkowania wynosi 10,3828 ha. Rozbieżności występują w powierzchni użytków zielonych IV klasy. Według geodezji ich powierzchnia fizyczna wynosi 0,691 ha (przeliczeniowa 0,4146 ha). Natomiast w ewidencji podatkowej powierzchnia użytków zielonych wynosi 0,481 ha, a przeliczeniowa 0,2886 ha,

c) jak wyżej w przypadku podatnika wymienionego pod poz. 30 z uwagi na opodatkowanie gruntów sklasyfikowanych jako użytki zielone na rowach. Obowiązujące w 2015 r. przepisy dotyczące wymiaru podatku rolnego nie przewidują stawki podatkowej dla tego rodzaju gruntów, a zatem nie jest możliwe ustalenie ich powierzchni przeliczeniowej będącej podstawą opodatkowania – str. 58 protokołu kontroli.

Badaniu poddano także prawidłowość udzielania ulg w podatku rolnym na podstawie art. 13 ustawy o podatku rolnym. Wykazało ono następujące nieprawidłowości:

a) w przypadku decyzji …[2] stwierdzono zaliczenie do wydatków będących podstawą ustalenia wysokości ulgi kosztów szafki pod umywalkę w wysokości 160,05 zł. Szafka jest elementem wyposażenia budynku, ale nie stanowi jego integralnej części w związku z powyższym nie można jej zaliczyć do kosztów kwalifikowanych. Ulga została zawyżona o 40 zł,

b) w przypadku decyzji …[3] należy ustalić czy beneficjent ulgi jest czynnym podatnikiem VAT. Z okazanej dokumentacji wynika, że faktury wystawiono na podmiot wskazany w protokole kontroli i jako identyfikator podano numer NIP. Zgodnie z art. 7 ust. 2  Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 702/2014 z dnia 25 czerwca 2014 r. uznającego niektóre kategorie pomocy w sektorach rolnym i leśnym oraz na obszarach wiejskich za zgodne z rynkiem wewnętrznym w zastosowaniu art. 107 i 108 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. Urz. UE L 193 z 1 lipca 2014 r.) podatek od wartości dodanej (VAT) nie stanowi wydatku kwalifikowalnego do pomocy, z wyjątkiem przypadków, gdy nie podlega on odzyskaniu na podstawie krajowych przepisów o podatku VAT. A zatem nie powinien być on uwzględniany przy ustalaniu kwoty wydatków. Ponadto do wniosku zostały załączone nieuwierzytelnione kopie rachunków, co stanowi naruszenie art. 13d ust. 2 ustawy o podatku rolnym. Przepis ten stanowi, że do wniosku o przyznanie ulgi, o której mowa w art. 13, należy dołączyć zestawienie poniesionych wydatków inwestycyjnych wraz z rachunkami lub ich uwierzytelnionymi odpisami, potwierdzającymi wysokość tych wydatków,

c) uzasadnienie faktyczne w opisanych decyzjach nie spełnia kryteriów wynikających z art. 210 § 4 Ordynacji podatkowej ponieważ nie odnosi się do dokonanych w trakcie postępowania dowodów i faktów poprzez wskazanie, którym dokumentom i faktom organ podatkowy dał wiarę, a którym odmówił uznania. W związku z powyższym decyzje posiadając braki formalne naruszają art. 210 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej – str. 64-65 protokołu kontroli.

Mając na uwadze opis zawarty na str. 65-71 protokołu kontroli należy stwierdzić, że nieprawidłowości wystąpiły także w obszarze udzielania przez organ podatkowy ulg w zapłacie zobowiązań podatkowych na podstawie art. 67 Ordynacji podatkowej. Wskazują na to następujące przypadki:

a) organ podatkowy naruszył art. 169 § 1 Ordynacji ponieważ pozostawił bez rozpatrzenia wnioski o zastosowanie ulgi. Z treści wydanych postanowień wynika, że organ podatkowy wzywał podatnika do dostarczenia dokumentów mających świadczyć o jego sytuacji materialnej.  Zgodnie z art. 187 § 1 Ordynacji organ podatkowy jest obowiązany zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. A zatem to na nim ciąży obowiązek prowadzenia postępowania. Brak współpracy ze strony podatnika nie jest podstawą pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Konsekwencją braku dokumentów jest brak możliwość ustalenia przesłanek wskazanych w art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej i tym samym możliwości zastosowania ulgi;

b) w przypadku decyzji, na podstawie których umorzono zobowiązanie podatkowe lub odmówiono zastosowania ulgi, stwierdzono naruszenie art. 210 § 1 pkt 6 i § 4 Ordynacji podatkowej ponieważ część decyzji nie zawiera uzasadnienia prawnego, a w uzasadnieniu faktycznym nie odniesiono się do zebranego materiału dowodowego. Powyższe braki powodują, że sposób prowadzenia postępowania podatkowego należy ocenić jako sprzeczny z postanowieniami art. 121 § 1 Ordynacji podatkowej. Przepis ten stanowi, że postępowanie podatkowe powinno być prowadzone w sposób budzący zaufanie do organów podatkowych. Przeciw zaufaniu do organu podatkowego przemawia fakt, iż formalnie nie wiadomo co stało u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Rodzi to również problem kolejny, występujący w przypadku gdy organ podatkowy zastosował ulgę. Zgodnie z brzmieniem art. 67a § 1 Ordynacji podatkowej taka możliwość istnieje wówczas gdy występuje jedna z przesłanek wskazanych w tym przepisie. Brak jednoznacznych dowodów na ich występowanie skutkuje tym, iż organ podatkowy nie nabywa uprawnień do zastosowania ulgi. A zatem nie może podjąć innego rozstrzygnięcia niż odmowa zastosowania ulgi.

W trakcie kontroli prawidłowości i powszechności działań upominawczych i egzekucyjnych ustalono, że część wewnętrznych regulacji stoi w sprzeczności z obecnie obowiązującymi przepisami wykonawczymi. W szczególności dotyczy to treści § 34 instrukcji w sprawie sposobu prowadzenia ewidencji i poboru podatków (załącznik Nr 3 do Zarządzenia Nr 6/11Wójta Gminy Wyszki z dnia 25 stycznia 2011 r.), z którego wynika, że jeżeli podatnik nie zapłacił należności w terminie, księgowy sporządza, po upływie 30 dni, a wyjątkowo w ciągu 60 dni, upomnienie, które wysyła się do dłużnika za potwierdzeniem odbioru. Natomiast zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367) wierzyciel jest zobowiązany wysłać upomnienia niezwłocznie w każdym przypadku. Termin ten może być przesunięty w przypadku zaległości poniżej 116 zł, jeżeli wierzyciel podjął działania informacyjne określone w § 4 rozporządzenia. Wówczas upomnienia należy wysłać nie wcześniej niż 7 dni, ale nie później niż 21 od dnia podjęcia tych działań. Równocześnie przyjęty w regulacjach wewnętrznych sposób prowadzenia działań upominawczych – dwa razy w roku po II i IV racie – narusza regulacje wewnętrzne, ponieważ w przypadku I i III raty dokumenty zostają wystawione po upływie 60 dni od terminu zapłaty podatków. Narusza to także § 5 rozporządzenia w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych, gdyż w przypadku zaległości dotyczących I i III raty, na które upomnienia wystawiano odpowiednio w czerwcu i grudniu, zaległości wszystkich wytypowanych do kontroli podatników przekraczały 116 zł – str. 59-62 protokołu kontroli. 

W wyniku analizy deklaracji podatkowych podatku od środków transportowych stwierdzono, że organ podatkowy, w przypadku podatników wymienionych pod poz. 4, 6 i 9 powinien wyjaśnić prawidłowość opodatkowania pojazdów. Z deklaracji podatkowych wynika, że podstawą ustalenia stawki podatkowej była dopuszczalna masa całkowita pojazdu. Ponieważ przedmiotowe pojazdy to naczepy, zgodnie z art. 8 pkt 6 i art. 10 ust. 1 pkt 6 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych podstawą ustalenia stawki podatkowej jest dopuszczalna masa całkowita zespołu pojazdów. W złożonych deklaracjach podatnicy nie wykazali tego parametru. Niezbędne jest zatem ustalenie dmc zespołu pojazdów dla każdego z przedmiotów opodatkowania (naczepy) i w efekcie prawidłowej stawki podatkowej – str. 72 protokołu kontroli.

W wyniku weryfikacji kont podatkowych podatników, wytypowanych do kontroli w obszarze prawidłowości prowadzenia ewidencji księgowej podatków, stwierdzono przypadki nieprawidłowego postepowania z należnościami opłaconymi po terminie płatności. Nieprawidłowości polegały m.in. na naruszeniu art. 53 § 1, art. 62 § 1 i art. 55 § 2 Ordynacji podatkowej. Z zapisów na kontach podatkowych  podatników wymienionych w załączniku nr 3/8 pod poz. 2, 6 i 7 i w załączniku nr 3/5 pod poz. 55 wynika, że dokonując wpłaty na poczet zaległych zobowiązań nie uwzględnili oni należnych odsetek za zwłokę. Zgodnie ze wskazanymi przepisami od zaległości podatkowych należne są odsetki. W przypadku gdy podatnik dokonuje wpłaty nie uwzględniając obowiązku ich uiszczenia, a równocześnie kwota nie pokrywa należności głównej i odsetek, organ podatkowy jest zobligowany do rozksięgowania jej proporcjonalnie na należność główną i odsetki. Z opisu zawartego na str. 73-80 protokołu kontroli wynika, że zaszły wszystkie okoliczności zobowiązujące organ podatkowy do zastosowania przedmiotowych przepisów. Natomiast w przypadku podatnika wymienionego w załączniku nr 3/5 pod poz. 23 z zapisów na koncie wynika, że zaksięgowano odsetki w wysokości 42,05 zł związane z opłaceniem zaległego zobowiązania z 2014 r. (II, III i IV rata po 388 zł). Mając na uwadze wszystkie parametry niezbędne do obliczenia należnych odsetek należy stwierdzić, że występowały one w przypadku II raty za 2014 r. w wysokości 25 zł i III raty w wysokości 12 zł. W związku z powyższym mamy do czynienia z zawyżeniem kwoty odsetek, a tym samym naruszeniem art. 53 § 1 Ordynacji podatkowej oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 sierpnia 2005 r. w sprawie naliczania odsetek za zwłokę oraz opłaty prolongacyjnej, a także zakresu informacji, które muszą być zawarte w rachunkach (Dz. U. z 2005 r. Nr 165, poz. 1373 ze zm.) – str. 73-83 protokołu kontroli.

Analiza wydatków na wynagrodzenia wykazała uchybienia dotyczące warunków pracy i płacy osoby zatrudnionej na stanowiskach Sekretarza Gminy i Zastępcy Wójta. Na podstawie dokumentów zamieszczonych w aktach osobowych nie można ustalić wymiaru czasu pracy oraz wysokości wynagrodzenia pracownika z tytułu pełnienia poszczególnych funkcji. Wynagrodzenie na stanowisku Sekretarza powinno zostać ustalone w oparciu o regulamin wynagradzania pracowników Urzędu z uwzględnieniem wymiaru czasu pracy (wielkości etatu) na tym stanowisku. Natomiast do wynagrodzenia na stanowisku Zastępcy Wójta powinno stosować się wprost przepisy rozporządzenia z dnia 18 marca 2009 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1786), zachowując odpowiednią proporcję pomiędzy kwotą wynagrodzenia, a ustalonym wymiarem etatu (czasu pracy na danym stanowisku) – str. 86 protokołu kontroli.

W zakresie prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych stwierdzono, że odpis na 2015 r. został zaniżony o kwotę 45,58 zł. Przyczyną błędnego obliczenia było niedokonanie korekty odpisu w związku ze zmianą liczby emerytów objętych opieką socjalną w 2015 r. w stosunku do zakładanej na początku tego roku. W trakcie kontroli wskazana kwota została przekazana na rachunek bankowy funduszu – str. 91 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości przeprowadzenia przez badaną jednostkę analizy osiągania przez gminę Wyszki w 2015 r. wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego wykazała błędne ustalenie liczby etatów nauczycieli na potrzeby obliczenia średniorocznej struktury zatrudnienia oraz wysokości osobistej stawki wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli. Ujawniono, że:

a) w grupie nauczycieli dyplomowanych nie uwzględniono w strukturze zatrudnienia za wrzesień i październik etatu nauczyciela pracującego w Szkole Podstawowej w Topczewie,

b) nieprawidłowo obliczono wielkość etatu 3 nauczycieli korzystających ze zwolnienia z tytułu opieki nad członkiem rodziny. Dotyczyło to nauczyciela stażysty, kontraktowego oraz mianowanego zatrudnionych w Szkole Podstawowej w Topczewie. Do obliczenia wymiaru etatu zrealizowanego w danym miesiącu przyjmowano liczbę dni roboczych przypadających na dany miesiąc. Natomiast zgodnie instrukcją zamieszczoną w załączniku nr 1 do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 13 stycznia 2010 r. w sprawie sposobu opracowywania sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli… (Dz. U. Nr 6, poz. 35 ze zm.), ustalając okres zatrudnienia nauczyciela, który przez część miesiąca pobierał zasiłek lub inne świadczenie z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, za miesiąc przyjmuje się 30 dni.

Przedstawione nieprawidłowości związane z ustaleniem struktury zatrudnienia nauczyciela stażysty i nauczyciela dyplomowanego miały wpływ na wysokość kwoty podlegającej podziałowi miedzy nauczycieli zatrudnionych na tych stopniach awansu zawodowego w formie jednorazowego dodatku uzupełniającego. Kwota ujemnej różnicy między wydatkami faktycznie poniesionymi na wynagrodzenia nauczycieli w 2015 r. a iloczynem średniorocznej liczby etatów i średnich wynagrodzeń wzrosła w stosunku do ustalonej w sprawozdaniu sporządzonym przez Pana Wójta w dniu 10 lutego 2016 r. o:

a) 217,40 zł dla nauczycieli stażystów; było (-) 7.561,49 zł, po korekcie wynosi ona (-) 7.778,89 zł,

b) 10.000,74 zł dla nauczycieli dyplomowanych; było (-) 47.016,64 zł, po korekcie różnica wynosi (-) 57.017,38 zł.

Kwoty należnego za 2015 r. poszczególnym nauczycielom jednorazowego dodatku uzupełniającego w tych grupach awansu zawodowego zostały zatem zaniżone (maksymalna kwota zaniżenia dodatku dla nauczyciela stażysty to 88,13 zł, a dla nauczyciela dyplomowanego 286,93 zł). Natomiast w odniesieniu do dodatków wypłaconych dla nauczycieli kontraktowych i mianowanych ustalenia kontroli skutkują niewielkimi różnicami w zakresie podziału ustalonej w sprawozdaniu ujemnej różnicy, powodującymi zwiększenie dodatku dla jednego nauczyciela kontraktowego i jednego mianowanego oraz odpowiednie zmniejszenie dla pozostałych nauczycieli, którzy otrzymali dodatki w tych grupach awansu zawodowego. Ustalone różnice w wysokości dodatków dla poszczególnych nauczycieli przedstawiono szczegółowo w protokole kontroli.

Podczas kontroli badana jednostka dokonała ponownego przeliczenia wartości ujętych pierwotnie w sprawozdaniu, zgodnie z ustaleniami kontroli. W dniu 6 kwietnia 2016 r. sporządzono korektę sprawozdania z wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli za 2015 r., która została przekazana m.in. do RIO w Białymstoku, zaś w dniu 13 kwietnia 2016 r. wypłacono zaniżone dodatki nauczycielom stażystom i dyplomowanym – str. 92-101 protokołu kontroli.

           Analiza treści umowy zawartej 23 grudnia 2014 r., na okres przekraczający 12 miesięcy, z wykonawcą realizującym usługi odbioru i zagospodarowania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości wykazała, że nie zamieszczono w jej treści postanowień regulujących zasady wprowadzania zmian wysokości wynagrodzenia należnego wykonawcy w sytuacji wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 142 ust. 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164) – str. 119 i 123 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Dokonanie zmian w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) usunięcie postanowień przewidujących prowadzenie wykazu składników aktywów i pasywów (inwentarza) jako elementu ksiąg rachunkowych,

b) precyzyjne uregulowanie zasad prowadzenia ewidencji poszczególnych grup materiałów, mając na uwadze przepisy art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości oraz faktyczne potrzeby jednostki.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości i uchybień w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) ewidencjonowanie przychodów z tytułu odsetek za zwłokę jako przychodów finansowych na koncie 750,

b) wykazywanie dwustronnych sald kont rozrachunkowych w przypadku, gdy ujęte są na nich zarówno należności jaki i zobowiązania jednostki,

c) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od wszystkich nieterminowo uregulowanych należności,

d) dokonywanie zapisów dotyczących korekty nierealnych należności lub zobowiązań w księgach tego roku, którego dotyczył błędny zapis, jeżeli korekta jest dokonywana przed zamknięciem ksiąg rachunkowych, mając na uwadze ustalenie i wykazanie rzeczywistych kwot rozrachunków na dzień bilansowy,

e) przeniesienie na konto 221 wskazanych w protokole kontroli należności z tytułu czynszu i podatku od nieruchomości wykazywanych bezpodstawnie na koncie 201,

f) ujmowanie zobowiązań wobec banku z tytułu odsetek na koncie 240,

g) zaprzestanie dublowania należności z tytułu udziałów w podatkach dochodowych oraz podatków realizowanych przez urzędy skarbowe; w tym celu zaniechanie dokonywania w ewidencji Urzędu zapisów na kontach rozrachunkowych w zakresie kwot ujętych już na koncie 224 w księgach budżetu i zaliczonych do dochodów budżetu; ujmowanie przychodów dotyczących dochodów z tych źródeł zapisem Wn 800 – Ma 720,

h) przeanalizowanie należności – w szczególności tych, wobec których prowadzone jest postępowanie egzekucyjne – pod kątem występowania którejś z przesłanek dokonania odpisu aktualizującego spośród wymienionych przepisami art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości; w przypadku stwierdzenia podstaw do odpisu dokonanie stosownych zapisów  na koncie 290 w korespondencji z kontem 761 „Pozostałe koszty operacyjne” (w zakresie należności głównych) i kontem 751 „Koszty finansowe” (w zakresie należnych odsetek od należności głównej).

3. W zakresie sprawozdawczości budżetowej i finansowej:

a) obejmowanie jednostkowym sprawozdaniem Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu wszystkich dochodów, których realizacja ujęta została w księgach budżetu i Urzędu Gminy, tj. wszystkich dochodów niewynikających z jednostkowych sprawozdań Rb-27S szkół, GOPS i ZUK,

b) wypełnianie w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27S kolumn 9-11, zgodnie z danymi wynikającymi z ewidencji księgowej; zobowiązanie do przestrzegania tej zasady również kierowników gminnych jednostek budżetowych, mając jednak na uwadze, że dla zapewnienia jej należytej realizacji niezbędne jest również właściwe realizowanie w Urzędzie Gminy obowiązków dotyczących kontroli otrzymywanych sprawozdań na podstawie § 9 ust. 3 i 4 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

c) wykazywanie zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S zgodnie z danymi ewidencji księgowej,

d) wykazywanie danych w pozycji „gotówka i depozyty” sprawozdania Rb-N zgodnie z zasadami wynikającymi z § 13 ust. 1 pkt 4 załącznika nr 9 do rozporządzenia w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych,

e) sporządzanie sprawozdania zbiorczego Rb-27S na podstawie danych wynikających ze sprawozdań jednostkowych,

f) wyodrębnianie krótkoterminowych zobowiązań finansowych w bilansie z wykonania budżetu.

4. Zapewnienie należytego przeprowadzania inwentaryzacji, w szczególności poprzez:

a) inwentaryzowanie drogą spisu z natury środków trwałych, dla których taką metodę inwentaryzacji określa ustawa o rachunkowości oraz regulacje wewnętrzne obowiązujące w Urzędzie,

b) wyeliminowanie przypadków podwójnego inwentaryzowania składników majątkowych oraz ich pomijania w trakcie spisu,

c) rzetelne ustalanie różnic inwentaryzacyjnych, zgodnie z danymi wynikającymi z arkuszy spisowych, oraz ich wyjaśnianie.

5. Zobowiązanie kierowników gminnych jednostek budżetowych do terminowego przekazywania projektów planów finansowych.

6. Zobowiązanie kierownika instytucji kultury do ujmowania w planach finansowych wszystkich danych wymaganych przepisami art. 31 ustawy o finansach publicznych,

7. Rozważenie przedłożenia Radzie Gminy projektu uchwały zmieniającej uchwałę Nr XIII/80/08 Rady Gminy Wyszki z dnia 27 maja 2008 r. w sprawie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony poprzez usunięcie postanowień przewidujących zawieranie umów dzierżawy bez pobierania czynszu.

8. Przestrzeganie obowiązku zamieszczania w ogłoszeniach o kolejnych przetargach na sprzedaż nieruchomości informacji o terminie przeprowadzenia poprzednich przetargów.

9. W zakresie dochodów z najmu i dzierżawy:

a) realizowanie obowiązku publikowania wykazów nieruchomości w prasie lokalnej,

b) zamieszczanie w wykazach nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy terminu płatności czynszu,

c) przestrzeganie przyjętych przez jednostkę procedur dotyczących oddania nieruchomości w dzierżawę,

d) ustalanie w umowie stawek czynszu dzierżawnego zgodnie z informacjami zamieszczonymi w wykazie nieruchomości.

10. Przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego jej podziałem.

11. Przestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia kontroli podatkowych oraz czynności sprawdzających.

12. Zachowanie powszechności opodatkowania podatkiem rolnym, wyegzekwowanie deklaracji podatkowych od podmiotów wskazanych w części opisowej wystąpienia pokontrolnego.

13. Udzielanie ulg w podatku rolnym z uwzględnieniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym.

14. Wyjaśnienie i wyeliminowanie wskazanych w protokole i w części opisowej wystąpienia nieprawidłowości w zakresie danych wykazanych w informacjach i deklaracjach podatkowych oraz ich zgodności z obowiązującymi przepisami. W odpowiedzi na zalecenia przedstawienie wyników poszczególnych ustaleń oraz ich skutków finansowych.

15. Przestrzeganie przepisów Działu IV Ordynacji podatkowej w zakresie prawidłowości prowadzenia postępowania podatkowego i formalnoprawnej prawidłowości wydawanych decyzji.

16. Przestrzeganie aktualnie obowiązujących przepisów wykonawczych w zakresie prowadzenia działań upominawczych. Zweryfikowanie regulacji wewnętrznych z tego zakresu pod kątem zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi.

17. Formalne uregulowanie wymiaru czasu pracy na poszczególnych stanowiskach pracownikowi pełniącemu jednocześnie funkcję Sekretarza Gminy i Zastępcy Wójta oraz ustalenie wynagrodzenia za pełnienie każdej z tych funkcji, adekwatnie do ustalonego czasu pracy, mając na uwadze, że ich pełnienie wynika z dwóch odrębnych stosunków pracy.

18. Zobowiązanie pracownika odpowiedzialnego za przeprowadzanie analizy osiągania wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli do dołożenia należytej staranności przy ustalaniu danych w zakresie średniorocznej liczby etatów nauczycieli na poszczególnych stopniach awansu zawodowego, przy wykorzystaniu uwag zawartych w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

19. Zawieranie w umowach w sprawie zamówienia publicznego udzielanego na okres dłuższy niż 12 miesięcy postanowień określonych przepisami art. 142 ust. 5 Prawa zamówień publicznych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Zastępca Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku