Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Wysokie Mazowieckie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 16 września 2016 roku (znak: RIO.IV.6001-5/16), o treści jak niżej:

Pan

Krzysztof Krajewski

Wójt Gminy Wysokie Mazowieckie

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Wysokie Mazowieckie za 2015 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Wysokie Mazowieckie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

W obszarze zagadnień dotyczących organizacji i funkcjonowania gminnych jednostek organizacyjnych stwierdzono, że w załączniku nr 2 do Statutu Gminy, wyszczególniającym gminne jednostki organizacyjne, brak gminnej biblioteki publicznej. Kontrolującym okazano uchwałę Nr 73/XI/15 Rady Gminy Wysokie Mazowieckie z dnia 26 lutego 2015 r. w sprawie powierzenia Miastu Wysokie Mazowieckie zadań w zakresie prowadzenia gminnej biblioteki publicznej, przywołującą w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 12, art. 10 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515, ze zm.) oraz art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U. z 2012 r. poz. 642, ze zm.). Na jej podstawie Pan Wójt zawarł w dniu 20 stycznia 2016 r. porozumienie z Burmistrzem Miasta Wysokie Mazowieckie w sprawie powierzenia na czas nieokreślony miastu zadań prowadzenia biblioteki publicznej dla mieszkańców gminy Wysokie Mazowieckie. Z porozumienia wynika, że gmina ma przekazywać na realizację porozumienia corocznie dotację w wysokości 5.000 zł.

Stwierdzony stan faktyczny wykazuje sprzeczność z przepisami art. 19 ustawy o bibliotekach. Jak wynika z art. 19 ust. 2 ustawy, gmina organizuje i prowadzi co najmniej jedną bibliotekę publiczną wraz z odpowiednią liczbą filii i oddziałów oraz punktów bibliotecznych. Z kolei art. 19 ust. 3, zobowiązujący każdy powiat do zorganizowania i prowadzenia co najmniej jednej biblioteki publicznej, zawiera też wskazanie, że zadania powiatowej biblioteki publicznej może wykonywać, na podstawie porozumienia, wojewódzka lub gminna biblioteka publiczna działająca i mająca siedzibę na terenie powiatu. Brak podobnej regulacji w odniesieniu do gminnych bibliotek publicznych nakazuje przyjąć, że zawieranie przez gminę z inną jednostką samorządu terytorialnego porozumień w sprawie powierzenia zadań gminnej biblioteki nie jest rozwiązaniem dopuszczonym prawem – str. 2 protokołu kontroli. Podczas poprzedniej kontroli kompleksowej gminy stwierdzono brak jakichkolwiek działań gminy w zakresie zorganizowania i prowadzenia biblioteki publicznej.

Analizując bilans Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej stwierdzono, że kwota wykazanych należności wynosząca 204.020,81 zł dotyczyła wypłaconego funduszu alimentacyjnego, z czego 109.532,39 zł stanowiły należności PUW, 73.021,62 zł suma należności gminy Wysokie Mazowieckie i byłych należności innych gmin (nieprzeksięgowanych po dniu 18 wrześniu 2015 r. na należności gminy Wysokie Mazowieckie w związku ze zmianą art. 27 ust. 4 i uchyleniem art. 27 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 169, ze zm.)), zaś kwota 21.466,80 zł stanowiła odsetki. Z sumy należności po stronie zobowiązań wykazano 152.049,15 zł (należności przypadające PUW, odsetki i rzekome należności innych gmin).

W podobny sposób prowadzona jest ewidencja zaliczki alimentacyjnej w księgach Urzędu Gminy – jako zobowiązania na koncie 225 „Rozrachunki z budżetami” wykazano kwotę 72.260,92 zł stanowiącą sumę należną PUW i należnych odsetek. Stwierdzono ponadto, że mimo posiadania w ewidencji należności z wypłaconej zaliczki alimentacyjnej od 2012 r. nie są przez Urząd podejmowane działania związane z egzekucją należności z tego tytułu, jak również żadnemu pracownikowi Urzędu nie powierzono obowiązków w tym zakresie, co wskazuje na brak zasadności utrzymywania tych należności w księgach Urzędu, zamiast w księgach GOPS.

                      Ustalenia kontroli wskazują, że przy ewidencji należności związanych z realizacją zadań zleconych z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami w dalszym ciągu stosowane są regulacje obowiązujące do końca 2010 r., wynikające z § 7 ust. 2 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… (Dz. U. Nr 142, poz. 1020 ze zm.), zgodnie z którymi należności realizowane na rzecz innych jednostek należało ujmować jako zobowiązania wobec tych jednostek, a odpisy aktualizujące wartości tych należności obciążały zobowiązania wobec tych jednostek. W rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), którego przepisy stosuje się do ewidencji zdarzeń gospodarczych od początku 2011 r., wymienione regulacje nie występują. Tym samym właściwe jest, aby od 1 stycznia 2011 r. przypisu tych należności nie ujmować jako zobowiązań wobec budżetu państwa. Zobowiązania wobec budżetu państwa powstają bowiem dopiero w momencie otrzymania (wpływu) należnej kwoty, a nie w momencie przypisania należności. Mimo, że przypisywane kwoty należności tylko w 40% stanowią należności związane z dochodami gminy, właściwsze – na tle obowiązujących przepisów – jest przypisywanie ich w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych”. Należy też wskazać na potrzebę stosowania odpisu aktualizującego należności o małym prawdopodobieństwie ściągnięcia, co pozwoli na zminimalizowanie negatywnego wpływu na dane sprawozdawczości finansowej kwot przychodów dotyczących należności z tytułu dochodów Skarbu Państwa – str. 5-7 protokołu kontroli.

           Kontrola poprawności prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wykazała ponadto, że:

a) błędnie zaewidencjonowano na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” kwotę 473,55 zł, która stanowi równowartość rat do spłaty za zakup telefonu. Zobowiązanie z tego tytułu powinno być ujęte na koncie 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”, jak to wynika z załącznika nr 3 do rozporządzenia – str. 7 protokołu kontroli,

b) zobowiązania z tytułu wypłaty ryczałtu za używanie prywatnych samochodów w jazdach lokalnych należne za grudzień 2015 r., a wypłacone w styczniu 2016 r. w kwocie 849,07 zł, nie zostały ujęte w księgach rachunkowych 2015 r. (jako zobowiązania i koszty tego roku), a w konsekwencji i w sprawozdawczości za 2015 r., czym naruszono zasadę memoriału określoną w art. 6 ust. 1 ustawy – str. 41 protokołu kontroli.

           W przedmiocie pozyskiwania dochodów niepodatkowych stwierdzono, że w użytkowaniu wieczystym nieruchomości gminy posiadają 3 podmioty – jednemu oddano nieruchomość w użytkowanie wieczyste w 2002 r., zaś dwóm w 2005 r. Od czasu ustanowienia prawa użytkowania wieczystego wysokość opłat rocznych nie była aktualizowana. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do postanowień art. 77 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od 9 października 2011 r., wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Z uwagi na przywołany przepis, a także na czas ustalenia obecnie stosowanych opłat, przeprowadzenie aktualizacji jest obowiązkiem Pana Wójta, także w kontekście art. 12 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym gospodarowanie nieruchomościami powinno odbywać się w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki – str. 36 protokołu kontroli.

 Dochody z najmu lokali mieszkalnych pozyskano w 2015 r. w kwocie 3.418,80 zł; pochodziły one od trzech najemców. W ramach tego zagadnienia stwierdzono brak wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien obowiązywać od 2015 r. Wcześniej obowiązująca uchwała Nr 107/XVIII/08 Rady Gminy z dnia 26 listopada 2008 r. dotyczyła uchwalenia wieloletniego programu na lata 2009-2014. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o naruszeniu art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r. poz. 150, ze zm.), zgodnie z którymi rada gminy uchwala wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, obejmujący okres co najmniej pięciu kolejnych lat.

 Ponadto w zakresie tego tematu stwierdzono, że wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy przyjęty na lata 2009-2014 zawierał nieprzestrzegane w praktyce postanowienie, iż stawka czynszu za lokale mieszkalne ulegać będzie raz w roku podwyższeniu o prognozowany wskaźnik inflacji. W związku z tym, że zgodnie z art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie praw lokatorów… kompetencję do ustalania obowiązującej na terenie gminy stawki czynszu ma organ wykonawczy gminy (Wójt), zastosowanie tej regulacji musiałoby polegać na corocznym wydawaniu zarządzenia wprowadzającego nowa stawkę bazową (uwzględniającą wskaźnik inflacji) oraz corocznym wypowiadaniu najemcom dotychczasowego czynszu w trybie art. 8a ust. 1-3 przywołanej ustawy. Stwierdzono, że ostatnie zarządzenie Wójta w sprawie stawki czynszu za najem lokali mieszkalnych było wydane w 2011 r. Również w umowach zawartych z najemcami w 2009 r. postanowiono, że stawka czynszu za lokal mieszkalny ulegać będzie raz w roku podwyższeniu o prognozowany wskaźnik inflacji. Postanowienia zawarte w umowach także nie zmieniają faktu, że dla zmiany wysokości czynszu niezbędne jest zrealizowanie dyspozycji przepisów art. 8 pkt 1 i art. 8a ust. 1-3 ustawy. W złożonym wyjaśnieniu wskazano, że wzrost stawki czynszu za lokale mieszkalne o prognozowany wskaźnik inflacji nie był naliczany, ponieważ był on regulowany zarządzeniem wójta. W latach 2013 – 2015 nie wydano zarządzenia o podwyżce czynszu w związku z ciężką sytuacją materialną lokatorów, którzy są w podeszłym wieku oraz prognozowany wskaźnik inflacji za powyższe lata był niewielki – str. 37 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badając powszechności opodatkowania podatkiem rolnym stwierdzono nieprawidłowości  polegające na nieprzedłożeniu do kontroli części informacji podatkowych, które stanowią podstawowy materiał dowodowy służący ustaleniu podstawy opodatkowania. W związku z powyższym organ podatkowy naruszył art. 272 Ordynacji podatkowej. W trakcie wskazanych tym przepisem czynności sprawdzających organ podatkowy powinien podjąć działania m.in. w celu ustalenia stanu faktycznego i ewentualnego wyegzekwowania prawidłowo wypełnionych informacji. Łącznie, w próbie przyjętej do kontroli, stwierdzono brak pięciu informacji zawierających dane, na podstawie których dokonywany jest wymiar zobowiązania podatkowego – str. 12-13 protokołu kontroli.

Ponadto dokonano kontroli wznowionych w ciągu roku postępowań podatkowych, w wyniku których dokonano zmiany decyzji ostatecznych, ustalających wymiar podatków na 2015 r. (w przypadku kupna lub sprzedaży przez podatników części nieruchomości).  Analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących wznowienia postępowania podatkowego i stwierdzenia nieważności wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku. Stosownie do treści art. 207 Ordynacji organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. Natomiast w wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym – jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego (art. 210 § 1 Ordynacji). Równocześnie zgodnie z art. 210 § 1 pkt 6 ustawy integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy i zasad prawidłowo prowadzonego postępowania na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej. Decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ administracyjny stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez organ podatkowy. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji. Natomiast z art. 210 § 4 oraz z art. 235 tej ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne rozstrzygnięcia organu powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 15-16 protokołu kontroli.

Analizie poddano również aktualną w kontrolowanym okresie uchwałę Nr 81/XII/11 Rady Gminy Wysokie Mazowieckie  z dnia 14 listopada 2011 r. w sprawie zwolnień w podatku od nieruchomości. Rada Gminy Wysokie Mazowieckie uchwałą powyższą dokonała zwolnień od podatku od nieruchomości, które dotyczyły:

 - budynków i gruntów stanowiących wyłączną własność gminy, o ile nie są we władaniu osób fizycznych, osób prawnych lub jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716);

 - budynków, budowli i gruntów stanowiących własność, będących w posiadaniu lub trwałym zarządzie: gminnych placówek kultury i kultury fizycznej, ochotniczych straży pożarnych,  sołectw, z przeznaczeniem na świetlice i kluby wiejskie, gminnych jednostek budżetowych,

- budynków mieszkalnych i pozostałych budynków parafialnych.

Zwolnienia te nie obejmują budynków oraz gruntów związanych z prowadzoną działalnością gospodarczą. W trakcie analizy uchwały w sprawie zwolnień z podatku od nieruchomości stwierdzono jej niezgodność z treścią art. 7 ust. 3 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez zwolnienie od podatku budynków i gruntów stanowiących własność (współwłasność) albo będących w posiadaniu podmiotów wskazanych wyżej. Przywołany art. 7 ust. 3 ustawy, stanowiący delegację do stosowania prawa miejscowego, ma jednoznacznie charakter normy ograniczającej rady gmin co do charakteru zwolnień, jakie może ona wprowadzić na terenie swojego działania. Przepis ten dopuszcza możliwość wprowadzenia zwolnień od podatku od nieruchomości jedynie o charakterze przedmiotowym. Zwolnienie podatkowe, jakie zastosowała Rada Gminy Wysokie Mazowieckie, tj. o charakterze przedmiotowo-podmiotowym, oznacza obecnie – w aktualnym stanie interpretacji tego przepisu wynikającym m.in. z orzeczeń WSA – przekroczenie ustawowej delegacji określonej w przywołanej regulacji – str. 22-23 protokołu kontroli.

Badając zagadnienia dotyczące ewidencji księgowej podatków i opłat, w tym także obowiązujące w jednostce uregulowania wewnętrzne, analizie poddano obowiązującą w kontrolowanym okresie politykę rachunkowości wprowadzoną zarządzeniem Nr 95/12 Wójta Gminy Wysokie Mazowieckie z dnia 31 sierpnia 2012 r., szczególnie pod kątem zgodności z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 października 2010 r. w sprawie zasad rachunkowości oraz planów kont dla organów podatkowych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 208, poz. 1375). Ustalono, że w przyjętych rozwiązaniach nie określono zasad ewidencjonowania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponadto zgodnie z § 12 przywołanego rozporządzenia jednostka zobowiązana jest do prowadzenia miedzy innymi konta pozabilansowego 991 „Rozrachunki z inkasentami z tytułu pobieranych przez nich podatków podlegających przypisaniu na kontach podatników”, które było prowadzone w kontrolowanej jednostce, jednak nie uwzględniono go w regulacjach wewnętrznych. W kontrolowanych przepisach wewnętrznych nie określono także zasad i terminów postępowania z zaległościami podatkowymi – str. 26 i 28 protokołu kontroli.

Czynności kontrolne wykazały, że w Urzędzie Gminy Wysokie Mazowieckie wprowadzono, zarządzeniem Nr 126/13 Wójta Gminy z dnia 25 lutego 2013 r., procedury przeprowadzania kontroli finansowo-podatkowych w zakresie podatku od nieruchomości, podatku rolnego, podatku leśnego, podatku od środków transportowych u podatników. Ustalono jednakże, iż w kontrolowanym okresie organ podatkowy nie zaplanował i nie przeprowadził kontroli podatkowych w siedzibie podatnika, co stanowi naruszenie obowiązków nałożonych na organy podatkowe przez art. 281 Ordynacji podatkowej – str. 32 protokołu kontroli.

Dokonana kontrola osiągania dochodów z tytułu opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi pozwoliła ustalić, iż zaległości na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiły 42.306,20 zł. W wyniku prowadzonych czynności egzekucyjnych, wynikających z ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599), do dnia kontroli uległy one zmniejszeniu do kwoty 14.814,28 zł, w tym 6.003,08 zł to zaległości powstałe do końca roku 2014, w całości objęte postępowaniem egzekucyjnym. Pozostała kwota 8.811,20 zł to zaległości z roku 2015, ciążące na 37 podmiotach, które nie zostały objęte postępowaniem egzekucyjnym – str. 27 protokołu kontroli. Opisana sytuacja stanowiła naruszenie obowiązujących w kontrolowanym okresie przepisów § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 20 maja 2014 r. w sprawie trybu postępowania wierzycieli należności pieniężnych przy podejmowaniu czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 656). Stanowiły one, że wierzyciel niezwłocznie doręcza zobowiązanemu upomnienie, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy oraz niezwłocznie wystawia tytuł wykonawczy, w przypadku gdy łączna wysokość należności pieniężnych wraz z odsetkami z tytułu niezapłacenia w terminie należności pieniężnej przekroczy dziesięciokrotność kosztów upomnienia albo gdy okres do upływu terminu przedawnienia należności pieniężnej jest krótszy niż 6 miesięcy. Należy zważyć, iż  zgodnie z art. 70 § 1 Ordynacji podatkowej zobowiązania podatkowe przedawniają się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Jednakże w myśl art. 70 § 4 Ordynacji podatkowej bieg terminu przedawnienia zostaje przerwany wskutek zastosowania środka egzekucyjnego, o którym podatnik został zawiadomiony. Po przerwaniu biegu terminu przedawnienia biegnie on na nowo od dnia następującego po dniu, w którym zastosowano środek egzekucyjny. Ponadto nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym. Należy też wskazać, iż aktualnie zagadnienia windykacji i zasady postępowania wierzycieli reguluje rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 30 grudnia 2015 r. w sprawie postępowania wierzycieli należności pieniężnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2367).

           Kontrola prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej wykazała, że błędnie sklasyfikowano w par. 4300 „Zakup usług pozostałych” kwotę 10.000 zł, która stanowiła wydatek na wypoczynek wakacyjny dzieci organizowany przez Caritas Łomża wyłoniony – jak wynika z protokołu kontroli – zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2016 r. poz. 239, ze zm.). Zlecenie realizacji zadania publicznego na podstawie przepisów tej ustawy wiąże się z przekazaniem dotacji, zatem należało zastosować odpowiedni paragraf dla udzielania dotacji podmiotom niepublicznym spośród wymienionych przepisami załącznika nr 4 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), w szczególności par. 2360 „Dotacje celowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego udzielone w trybie art. 221 ustawy na finansowanie lub dofinansowanie zadań zleconych do realizacji organizacjom prowadzącym działalność pożytku publicznego” – str. 48 protokołu kontroli.

Badając wydatki dotyczące funkcjonowania systemu gospodarki odpadami komunalnymi, sklasyfikowane w rozdziale 90002 „Gospodarka odpadami”, stwierdzono, że pominięto w tym rozdziale wydatki na kwotę 4.154 zł, na którą składało się dodatkowe wynagrodzenie roczne w wysokości 3.060 zł i odpis na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych w wysokości 1.094 zł. Były to wydatki związane z zatrudnieniem pracowników, których wynagrodzenia są kwalifikowane jako koszty funkcjonowania systemu. Naruszono tym samym obowiązujące od 1 stycznia 2015 r. zasady kwalifikowania wydatków w rozdziale 90002, określone załącznikiem nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków… – str. 49 protokołu kontroli.

Kontrola dokumentacji dotyczącej zagospodarowania centrum wsi Dąbrowa-Dzięciel za którą zapłacono 8.342,79 zł (w tym kwota 7.966,19 zł opłacona z funduszu sołeckiego) wykazała, że „zlecenie” z dnia 4 maja 2015 r. skierowane przez Zastępcę Wójta do firmy „RAFI” z Wysokiego Mazowieckiego nie zawierało wynagrodzenia wykonawcy, szczegółowego zakresu rzeczowego (wskazano jako przedmiot robót „zagospodarowanie terenu w miejscowości Dąbrowa-Dzięciel poprzez budowę altany i utwardzenie terenu”) oraz kontrasygnaty Skarbnika Gminy. Podano jedynie termin realizacji. Obowiązek opatrzenia umowy kontrasygnatą Skarbnika wynika z art. 46 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Brak istotnych postanowień umowy (wysokości wynagrodzenia, lokalizacji robót i ich szczegółowego określenia) należy ocenić jako brak należytej staranności przy wykonywaniu zarządu mieniem, wymaganej przez art. 50 ustawy o samorządzie gminnym. Nieokreślenie wysokości wynagrodzenia nie pozwala też na potwierdzenie prawidłowości zaciągnięcia zobowiązania w zakresie wymogu zgodności z planem finansowym, tj. posiadania limitu na jego opłacenie (m.in. art. 46 ust. 1, art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych) – str. 50 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość ustalenia wysokości dotacji dla Stowarzyszenia „Edukator” prowadzącego szkołę podstawową w Święcku Wielkim stwierdzono, że dotacja ustalona za okres wrzesień-grudzień 2015 r. w wysokości 88.968,39 zł została zaniżona o 6.406,65 zł (powinna wynosić 95.375,04 zł). Do ustalenia wysokości dotacji przyjęto – w zgodzie z ogólna zasadą z art. 80 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. za 2015 r. poz. 2156, ze zm.) – kwotę bieżących wydatków przypadających na jednego ucznia w szkołach prowadzonych przez gminę, którą Urząd obliczył na poziomie 926,75 zł (była to kwota wyższa od otrzymywanej subwencji na jednego ucznia). Jednakże ustalając, na potrzeby obliczenia wydatków na ucznia, średnią liczbę uczniów w 2015 r. w szkołach podstawowych prowadzonych przez gminę, za okres wrzesień-grudzień 2015 r. uwzględniono także uczniów Szkoły Podstawowej w Święcku Wielkim, której gmina nie prowadzi od 1 września 2015 r. – naruszono tym samym art. 80 ust. 3 ustawy w części przewidującej ustalenie wydatków na ucznia szkół prowadzonych przez gminę. Przyjęcie do obliczeń 24 uczniów tej szkoły za miesiące wrzesień-grudzień 2015 r. skutkowało zawyżeniem średniej liczby uczniów w 2015 r. w szkołach prowadzonych przez gminę, a tym samym zaniżeniem kwoty wydatków z budżetu na ucznia i sumy należnej dotacji na jednego ucznia. Dla ustalenia kwoty wydatków z budżetu na ucznia przyjęto średnią roczną liczbę uczniów 168,66 miesięcznie, a powinno być 157,33. W efekcie ustalone przez gminę wydatki miesięczne na ucznia w kwocie 926,75 zł były nieprawidłowe; powinny wynosić 993,49 zł – str. 43-44 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji wskazanych w protokole kontroli, a także zbadano w formie oględzin zgodność postanowień dokumentacji ze stanem faktycznym. Przy realizacji zadania „Przebudowa drogi Tybory-Misztale – Tybory-Żochy” ustalono, że nadzór pełniony był przez pracownika Urzędu Gminy, jednakże koszty jego pracy nie zostały wycenione i ujęte w wartości wytworzonego środka trwałego. Z opisu  konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” zawartego w załączniku nr 3 rozporządzenia  Ministra Finansów  w  sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz  planów kont… wynika, że do  kosztów inwestycji należy  zaliczyć poniesione  koszty dotyczące środków  trwałych w budowie w ramach prowadzonych inwestycji zarówno przez obcych wykonawców, jak i we własnym zakresie. Artykuł 28 ust. 1 pkt 2 ustawy o rachunkowości stanowi zaś, iż środki trwałe w budowie wycenia się w wysokości ogółu kosztów  pozostających w bezpośrednim związku z ich nabyciem lub wytworzeniem. W praktyce zwiększenie kosztów inwestycji o koszt  nadzoru wykonywanego przez  pracownika Urzędu powinno polegać na przeniesieniu na konto 080 z kont zespołu 4 odpowiednio ustalonej kwoty kosztów jego wynagrodzenia, adekwatnej do nakładu pracy przy realizowanej inwestycji. Należy dodatkowo podkreślić, że obowiązujące przepisy nie zawierają wymogów w  zakresie zachowania zgodności między kwotą wydatków w par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek  budżetowych” a wartością kosztów inwestycyjnych  ujętych  na  koncie 080, jak również zgodności wydatków bieżących poniesionych w  poszczególnych paragrafach klasyfikacyjnych z odpowiednimi kontami zespołu 4. Zatem właściwe ustalenie wartości  inwestycji – z uwzględnieniem kosztów pracy własnych  pracowników – nie może  skutkować zmianą klasyfikacji budżetowej wydatków poniesionych na wynagrodzenia – str. 58 protokołu kontroli.

W dniu 25 maja 2016 r. dokonano oględzin przebudowanej drogi Tybory-Misztale – Tybory-Żochy, poprzez porównanie danych wynikających z kosztorysu powykonawczego ze stanem zastanym (poza robotami zanikającymi i ulegającymi zakryciu), stwierdzając na znacznej długości popękanie jezdni (masy bitumicznej), np. na długości 388-415, 703-705. Droga została oddana do użytku pół roku przed oględzinami. W związku z tymi ustaleniami Pan Wójt w trakcie kontroli wezwał wykonawcę. Z protokołu oględzin dokonanych 9 czerwca 2016 r. przez przedstawicieli wykonawcy i Urzędu Gminy wynika, że wykonawca zobowiązał się do naprawy drogi do 31 sierpnia 2016 r. – str. 58 protokołu kontroli.

W przedmiocie ewidencjonowania mienia komunalnego stwierdzono, że na terenie gminy położonych jest 51 dróg gminnych, dla których – z wyjątkiem 2 dróg – nie prowadzono książki drogi. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych… (Dz. U. z 2005 r. Nr 67, poz. 582) w § 10 stanowi, że książkę dróg prowadzi właściwy zarządca dróg oddzielnie dla każdego odcinka drogi – str. 59 protokołu kontroli.

Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Organem wykonawczym gminy wiejskiej jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, działającego w strukturze organizacyjnej wskazanej w protokole kontroli, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do postanowień zakresu czynności, na Skarbniku Gminy. Prawa i obowiązki głównego księgowego (skarbnika) określają przepisy art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu wykonania obowiązku zorganizowania i prowadzenia przez gminę biblioteki publicznej, stosownie do dyspozycji art. 19 ust. 2 ustawy o bibliotekach.

2. Zobowiązanie Skarbnika Gminy do wyeliminowania nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) wyksięgowanie na konto przychodów kwoty rzekomych zobowiązań wobec PUW z tytułu zaliczki alimentacyjnej, odpowiadającej kwocie należności od dłużników alimentacyjnych w części przypadającej budżetowi państwa, i objęcie jej następnie odpisem aktualizującym;

b) rozważenie zasadności utrzymywania należności z tytułu zaliczki alimentacyjnej w księgach Urzędu Gminy i ewentualne przekazanie ich do ksiąg GOPS, mając na względzie brak działań windykacyjnych ze strony Urzędu a także fakt niepowierzenia żadnemu pracownikowi Urzędu obowiązków w tym zakresie,

c) przekazanie kierownikowi i głównemu księgowemu GOPS uwag dotyczących zasad ewidencji należności z tytułu funduszu alimentacyjnego, w tym konieczności przeksięgowania rzekomych zobowiązań GOPS z tym związanych w sposób wskazany w zaleceniu nr 2a),

d) wskazanie kierownikowi i głównemu księgowemu GOPS na konieczność przeksięgowania na należności gminy Wysokie Mazowieckie kwoty należności od dłużników alimentacyjnych, która do 18 września 2015 r. podlegała odprowadzeniu na rzecz gminy dłużnika alimentacyjnego,

e) ujmowanie zobowiązań z tytułu dostaw na koncie 201,

f) przestrzeganie zasady memoriału określonej w art. 6 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

g) dokonywanie wyceny i uwzględnianie w wartości nakładów na budowę lub ulepszenie środka trwałego wartości pracy pracownika Urzędu Gminy pełniącego funkcję inspektora nadzoru.

3. Niezwłoczne przeprowadzenie aktualizacji opłat z tytułu wieczystego użytkowania.

4. Sporządzenie i przedłożenie Radzie Gminy projektu uchwały w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy. Rozważenie zasadności ujmowania w projekcie uchwały (a także w umowach z najemcami) postanowień wskazujących na coroczne dokonywanie zmian stawek czynszu za najem lokali mieszkalnych o wskaźnik inflacji, mając na uwadze nieprzestrzeganie dotychczasowych regulacji w tym zakresie.

5. Egzekwowanie od podatników informacji w sprawie podatku rolnego w przypadkach przewidzianych przepisami ustawy o podatku rolnym.

6. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

7. Sporządzenie i przedłożenie Radzie Gminy projektu zmiany uchwały dotyczącej zwolnień w podatku od nieruchomości, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

8. Opracowanie w regulacjach wewnętrznych zasad ewidencjonowania opłaty za gospodarowanie odpadami oraz uzupełnienie zakładowego planu kont Urzędu o konto pozabilansowe 991.

9. Podejmowanie kompletnych i terminowych działań windykacyjnych w stosunków do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe.

10. Planowanie i realizowanie kontroli podatkowych z uwzględnieniem przepisów Ordynacji podatkowej.

11. Zapewnienie prawidłowości stosowania klasyfikacji budżetowej w zakresie wydatków:

a) z tytułu dotacji udzielanych podmiotom, którym zlecono realizację zadania publicznego na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego…,

b) na funkcjonowanie systemu gospodarki odpadami.

12. Zapewnienie przedkładania Skarbnikowi Gminy, celem kontrasygnowania, wszystkich dokumentów potwierdzających dokonanie czynności prawnych powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych.

13. Określanie wysokości wynagrodzenia wykonawcy zlecanych robót budowlanych oraz szczegółowego zakresu i lokalizacji robót.

14. Wypłacenie Stowarzyszeniu „Edukator” kwoty 6.406,65 zł, o którą zaniżono w 2015 r. dotację na prowadzenie Szkoły Podstawowej w Święcku Wielkim.

15. Założenie i prowadzenie książek dróg zgodnie z unormowaniami podanymi w części opisowej wystąpienia.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

  Zastępca  Prezesa

Regionalnej Izby Obrachunkowej

  w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży