Kontrola problemowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w VII Liceum Ogólnokształcącym w Białymstoku

przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 kwietnia 2016 roku (znak: RIO.I.6002-7/16), o treści jak niżej:

Pan

Jerzy Nowik

Dyrektor

VII Liceum Ogólnokształcącego w Białymstoku

W wyniku problemowej kontroli gospodarki finansowej VII Liceum Ogólnokształcącego w Białymstoku za 2015 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektora Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

Zakresem kontroli objęto zagadnienia organizacyjne, funkcjonowanie kontroli zarządczej, księgowość i sprawozdawczość, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, plan finansowy i jego wykonanie, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), gospodarkę składnikami majątku, inwentaryzację, rozliczenia z budżetem miasta.

Z analizy zakresów czynności pracowników administracji (w tym głównego księgowego) wynika, iż nie ustalono zastępstw poszczególnych pracowników w czasie ich nieobecności. Jednym ze standardów kontroli zarządczej spośród określonych komunikatem nr 23 Ministra Finansów z 16 grudnia 2009 r. w sprawie standardów kontroli zarządczej dla sektora finansów publicznych (Dz. Urz. Min. Fin. Nr 15, poz. 84) jest zapewnienie ciągłości działania jednostki. Ustalenie zastępstw należy zaliczyć do podstawowych elementów służących jego realizacji – str. 7-8 protokołu kontroli.

W zakresie dokumentacji opisującej przyjęte w Liceum zasady rachunkowości ustalono, że przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą, wprowadzone przez Pana Dyrektora zarządzeniem Nr 24/2014 z dnia 10 grudnia 2014 r., zostały skopiowane z zarządzenia Prezydenta Miasta Białegostoku Nr 4792/14 z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie stosowania jednolitych zasad rachunkowości w oświatowych jednostkach budżetowych Miasta Białegostoku z wykorzystaniem systemu informatycznego VULCAN. Kontrola wykazała, że jednostka nie modyfikowała postanowień zarządzenia Prezydenta (nie dostosowywała ich do specyfiki funkcjonowania jednostki), tylko przyjęła je w całości, bez żadnych zmian.

W wyniku kontroli zgodności regulacji przyjętych w jednostce z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U.  z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289) stwierdzono m.in., że:

a) nie określono zasad gromadzenia i przechowywania dowodów księgowych, które regulowałyby sposób wykonywania obowiązków wynikających z art. 4 ust. 3 pkt 6 i art. 73 ust. 1 ustawy o rachunkowości; w praktyce prowadzone są odrębne zbiory dowodów odpowiadające czterem prowadzonym dziennikom częściowym. Ponadto należy zwrócić uwagę, że w załączniku nr 5 do polityki rachunkowości wskazano, iż podstawowe funkcje systemu vEdukacja i Finanse to m.in. obsługa wielu dzienników, zaś w pkt 5 tego załącznika w wykazie zbiorów danych systemu wskazano, iż do dziennika tworzy się listę dzienników częściowych. Warunkiem stworzenia przez głównego księgowego w systemie listy dzienników częściowych powinna być jednakże decyzja Pana Dyrektora wyrażona w regulacjach wewnętrznych, jakiego rodzaju dzienniki częściowe będą w jednostce prowadzone – str. 12 protokołu kontroli;

b) nie określono daty rozpoczęcia eksploatacji programu, co narusza przepis art. 10 ust. 1 pkt 3 lit. c) ustawy – str. 11 protokołu kontroli;

c) w wykazie dowodów źródłowych w pkt 2.6.1. nie wskazano nazwy dowodu korygującego poprzedni zapis, czyli PK (polecenie księgowania); podobnie w pkt 2.6.6. lit. G wskazano, że błędy poprawia się poprzez wprowadzenie do ksiąg dowodu zawierającego korekty błędnych zapisów bez wskazania, że jest to dowód PK – str. 16 protokołu kontroli;

d) w pkt 2.6.6. lit. D wskazano, że dokumenty źródłowe zewnętrzne takie jak faktury, rachunki, które zostaną dostarczone do jednostki po dniu, w którym jednostka jest zobowiązana sporządzić sprawozdanie roczne, a dotyczą poprzedniego roku, nie są ujmowane w sprawozdaniu budżetowym za poprzedni rok, ale są ujmowane w sprawozdaniu finansowym. W takim wypadku do bilansu musi zostać dołożona informacja dodatkowa wyjaśniająca różnice między sprawozdaniami. Wskazać należy, że w efekcie przyjęcia takiego rozwiązania sprawozdanie finansowe ma być sporządzane zgodnie z ewidencją księgową, zaś sprawozdania budżetowe nie będą zgodne z ewidencją księgową i sprawozdawczością finansową, ponieważ z polityki rachunkowości wyraźnie wynika, że korekta sprawozdania budżetowego nie podlega sporządzeniu. Jak stanowi § 10 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 4 marca 2010 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1773) w przypadku zmiany stanu faktycznego w ewidencji księgowej lub w przypadku stwierdzenia błędu w uprzednio przekazanym sprawozdaniu jednostka niezwłocznie sporządza oraz przekazuje korektę sprawozdania nieodpowiadającego stanowi faktycznemu do jednostki będącej odbiorcą tego sprawozdania (jeżeli od końca okresu sprawozdawczego nie upłynęło 6 miesięcy). Z kolei z § 24 ust. 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) wynika, że korekty danych w sprawozdaniach kwartalnych (za IV kwartały) Rb-34S oraz rocznych Rb-27S i Rb-28S jednostki samorządu terytorialnego (odbiorcy sprawozdań jednostek organizacyjnych) przekazują do właściwej regionalnej izby obrachunkowej w terminie do dnia 30 czerwca roku następującego po roku budżetowym. Jednostki zobowiązane do sporządzania sprawozdań budżetowych obowiązuje zaś zasada zgodności sporządzanych przez nie sprawozdań z danymi ksiąg rachunkowych na dzień sprawozdawczy – § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej – str. 16-17 protokołu kontroli;

e) w pkt 6.2. „rzeczowe aktywa trwałe” w wykazie pozostałych środków trwałych pominięto odzież i umundurowanie wymienione w § 6 ust. 3 pkt 3 rozporządzenia – str. 17 protokołu kontroli;

f) nie określono, według jakiej metody prowadzona jest ewidencja materiałów, co narusza przepis art. 17 ust. 2 ustawy – str. 17 protokołu kontroli;

g) w pkt 6.4.2. części opisowej w opisie rachunków pomocniczych pominięto rachunki sum depozytowych (wymieniono rachunki na potrzeby projektów oraz ZFŚS) – str. 17 protokołu kontroli;

h) w pkt 6.5.1. wskazano m.in., że należności z tytułu dostaw i usług bez względu na termin płatności zalicza się do należności krótkoterminowych, podczas gdy w zdaniu wcześniejszym wskazano, iż należności krótkoterminowe to te, które stają się wymagalne w ciągu 12 miesięcy od dnia bilansowego. Oba zdania sobie przeczą. Wskazać należy, że należności o terminie płatności przypadającym po upływie 12 miesięcy od dnia bilansowego są należnościami długoterminowymi, które zgodnie z zasadami określonymi w załączniku nr 3 do rozporządzenia podlegają ewidencjonowaniu na koncie 226 „Długoterminowe należności budżetowe”; ponadto zgodnie z załącznikiem nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej nie podlegają one prezentacji w sprawozdaniu Rb-27S. Wzorcowy plan kont zawarty w zarządzeniu Prezydenta nie przewiduje konta 226.  Należy w tym miejscu przywołać zapisy § 8 ust. 1 pkt 3 uchwały Nr LIII/687/10 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 22 marca 2010 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Miasta Białystok i jednostek organizacyjnych Miasta z tytułu należności pieniężnych mających charakter cywilnoprawny…, którymi kierowników jednostek organizacyjnych upoważniono m.in. do rozkładania na raty i odraczania terminów płatności należności pieniężnych  w wysokości do 4-krotności przeciętnego wynagrodzenia. Między innymi w wyniku działań podjętych na podstawie tej uchwały mogą powstać należności o charakterze długoterminowym. Z uwagi na powyższe wskazania należałoby usunąć zapis, iż należności bez względu na termin płatności zalicza się do krótkoterminowych– str. 18 protokołu kontroli;

i) w wykazie sum depozytowych w pkt 6.5.2. wymieniono m.in. wadia wpłacone w postępowaniach w związku ze zbyciem nieruchomości lub oddaniem jej w użytkowanie wieczyste (szkoła nie może zbywać nieruchomości ani oddawać ich w użytkowanie wieczyste); ponadto w pkt 6.5.2. sporządzono błędny (i zbędny) wykaz dochodów budżetowych wskazując m.in., że zalicza się do nich zobowiązania przedawnione, co pozostaje w sprzeczności z zasadą ustalania dochodów na podstawie faktycznych, kasowo zrealizowanych wpływów na rachunki bankowe określoną w art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) oraz § 5 rozporządzenia z dnia 5 lipca 2010 r. – str. 18 protokołu kontroli;

j) w pkt 7.1. wskazano m.in., że: - sprawozdanie finansowe obejmuje bilans, rachunek zysków i strat, zestawienie zmian w funduszu jednostki oraz informację dodatkową obejmującą wprowadzenie do sprawozdawczości finansowej oraz dodatkowe informacje i objaśnienia; - sprawozdanie finansowe podpisuje osoba, której powierzono prowadzenie ksiąg rachunkowych; - roczne sprawozdanie finansowe zatwierdza kierownik tej jednostki, ale dopiero po uprzednim przyjęciu i pozytywnym zweryfikowaniu przez organ prowadzący; taki tryb jest niezgodny z § 25 ust. 1 oraz § 26 ust. 1 rozporządzenia oraz art. 52 ustawy o rachunkowości, z których wynika, że kierownik jednostki, odpowiadający za rachunkowość jednostki, sporządza i podpisuje (zatwierdza) sprawozdanie finansowe, które następnie przekazuje właściwemu organowi. Należy też wskazać, że elementy sprawozdania finansowego jednostki budżetowej określają przepisy § 17 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r.; nie wymieniają one informacji dodatkowej (wynikającej z ogólnych przepisów art. 45 ust. 2 ustawy), przewidując jednocześnie we wzorze każdego elementu sprawozdania pozycję na umieszczenie informacji uzupełniających. Z uwagi na powyższe wskazania należałoby usunąć zapis o informacji dodatkowej jako składowej sprawozdania finansowego oraz zapis o zasadach zatwierdzania sprawozdania finansowego – str. 19 protokołu kontroli;

k) w zakładowym planie kont wprowadzonym zarządzeniem Prezydenta Miasta Białegostoku wystąpiło szereg błędnych postanowień, które powielono w kontrolowanej jednostce, m.in. w zakresie operacji podlegających ewidencji na kontach 101 „Kasa”, 130 „Rachunek bieżący jednostki” i 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami” (szczegółowy opis na str. 20-23 protokołu kontroli), które m.in. odwołują się do operacji zachodzących w zakładach budżetowych czy dokonywanych w korespondencji z kontem 853 „Fundusze celowe”, niemogącym występować w jednostkach samorządowych.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych w świetle przepisów ustawy o rachunkowości oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont… wykazała, że:

a) generowane w programie księgowym zestawienia sald i obrotów łączne dla wszystkich dzienników oraz zestawienia obrotów i sald sporządzone dla każdego z dzienników w ujęciu szczegółowym nie spełniają wymagań art. 18 ustawy o rachunkowości, ponieważ nie wykazują sald dwustronnych oraz sald po właściwych stronach: salda strony Wn wykazywane są jako kwoty dodatnie, zaś salda strony Ma wykazywane są jako kwoty ujemne, a w przypadku gdy salda są faktycznie obustronne, na wydruku widnieje stan per saldo; ponadto zestawienia nie wykazują sumy sald końcowych (na wydrukach widnieje kwota 0 zł). Wskazania wymaga, że zestawienia obrotów i sald w ujęciu syntetycznym, sporządzane jednak dla każdego z dzienników częściowych odrębnie, zawierają wszystkie dane wymagane przepisami art. 18 ustawy o rachunkowości; możliwość sporządzenia prawidłowego zestawienia obrotów i sald z wszystkich kont księgi głównej jest wymogiem ustawy o rachunkowości, która w art. 18 ust. 1 odwołuje się do zgodności zestawienia obrotów i sald z zestawieniem dzienników częściowych, a więc sumą wszystkich operacji ujętych w księgach, niezależnie od liczby prowadzonych dzienników częściowych. Kontrola wykazała, że zestawienie obrotów i sald (łączne dla wszystkich dzienników) okazane za 2015 rok i 2014 rok w pozycji „bilans otwarcia” wykazuje salda dwustronne (Wn i Ma). Z wyjaśnienia głównej księgowej wynika, że program komputerowy pozwala na wprowadzenie ręczne sald dwustronnych w bilansie otwarcia. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że zgodnie z przepisami art. 13 ust. 5 ustawy przy prowadzeniu ksiąg przy użyciu komputera należy zapewnić automatyczną kontrolę ciągłości zapisów oraz przenoszenia obrotów i sald. Możliwość uzyskania prawidłowych sald tylko w przypadku ręcznego przeniesienia świadczy o niespełnianiu przez stosowany program wymogu wynikającego z przywołanego przepisu – str. 13 protokołu kontroli,

b) jednostka nie ma możliwości sporządzenia zestawienia zbiorczego dzienników częściowych, co wynika z wyjaśnienia głównej księgowej. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy, jeżeli stosuje się dzienniki częściowe, grupujące zdarzenia według ich rodzajów, to należy sporządzić zestawienie obrotów tych dzienników za dany okres sprawozdawczy. Porównanie łącznych obrotów dziennika z obrotami zestawienia obrotów i sald wymaga ręcznego zsumowania obrotów dzienników częściowych – str. 13 protokołu kontroli.

Badanie gospodarki kasowej wykazało, iż nie utrzymywano ustalonego przez Pana Dyrektora pogotowia kasowego. Jak wyjaśniła do protokołu główna księgowa powodem był brak takiej potrzeby, ponieważ środki na niezbędne wydatki były pobierane każdorazowo czekiem. Ponadto stwierdzono, iż obowiązująca w jednostce instrukcja kasowa nie określa częstotliwości odprowadzania gotówki do banku – str. 27-28 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, że obowiązująca w jednostce instrukcja druków ścisłego zarachowania, stanowiącą załącznik do polityki rachunkowości, wymienia czeki rozrachunkowe, które faktycznie w jednostce nie występują. Również nie wszystkie druki stosowane w jednostce zostały w instrukcji wymienione – brak w niej postanowień dotyczących legitymacji i świadectw szkolnych. Ewidencję legitymacji szkolnych prowadzi pracownik, zgodnie z zakresem czynności, zaś świadectw szkolnych inny pracownik, któremu zakresem czynności powierzono m.in. prowadzenie ewidencji i rozliczenie druków ścisłego zarachowania bez wyszczególnienia rodzajów druków. Ewidencję druków takich jak czeki gotówkowe i kwitariusze przychodowe prowadzi osoba pełniąca funkcję kasjera. Prowadzenie kasy wiąże się m.in. z dokonywaniem operacji kasowych na podstawie dowodów przychodowych i rozchodowych, które stanowią druki ścisłego zarachowania. Oznacza to, iż kasjer jest osobą, która sama wydaje sobie kwitariusze przychodowe w jednostce, sama siebie rozlicza z ich wykorzystania oraz prowadzi ewidencję wydania i rozliczenia druków. Główna księgowa oświadczyła do protokołu, że ewidencja prowadzona jest przez kasjera pod jej kontrolą – str. 29-30 protokołu kontroli.

Badając prawidłowość pobierania dochodów z tytułu udostępniania pomieszczeń szkolnych stwierdzono m.in., że opłaty pobierane od Centrum Kształcenia Ustawicznego w Białymstoku odprowadzone zostały w całości na rachunek budżetu Miasta, zaś pozostałe dochody z najmu pomieszczeń przyjęto na wyodrębniony rachunek utworzony na podstawie art. 223 ustawy o finansach publicznych. Kontrolującemu okazano pismo Urząd Miejskiego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2012 r., z którego wynika, że dokonywane rozliczenia finansowe z „najemcami”, tj. z placówkami oświatowymi funkcjonującymi w formie jednostek budżetowych miasta Białegostoku, stanowią dochody budżetowe, które należy oprowadzić na rachunek budżetu i ująć w rozdz. 75814 „Różne rozliczenia finansowe”. W treści porozumień zawieranych przez kontrolowaną jednostkę z CKU strona umowy określana jest jako „użytkownik”, co jednak nie ma wpływu na ocenę niezgodności pisma Urzędu Miejskiego z uchwałą Nr V/41/15 Rady Miasta Białegostoku z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie wydzielonego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych dla jednostek prowadzących działalność określoną w ustawie o systemie oświaty, stanowiącą, iż źródłami dochodów są m.in. wpływy z najmów i dzierżaw składników majątkowych będących w dyspozycji jednostki oraz z wynajmu powierzchni reklamowych – str. 37-38 protokołu kontroli. Kwestię tę podniosę w odrębnym piśmie skierowanym do Prezydenta Miasta Białegostoku.

W wyniku kontroli wpływów pobieranych za najem pomieszczeń szkolnych ustalono, że:

a) nie zostały naliczone i pobrane odsetki za nieterminową płatność czynszu w łącznej wysokości  7,94 zł. Naruszono tym samym art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości… – str. 56 i 60-61 protokołu kontroli,

b) do wyliczenia opłat za wynajęcie sali wnoszonych przez Studium Psychologii Psychotronicznej przyjęto stawkę za godziny zegarowe, zamiast lekcyjnych, co naruszyło postanowienia zawarte w umowach z dnia 19 września 2014 r. i 21 września 2015 r. Najemca nie dostarczał też wynajmującemu harmonogramu zrealizowanych godzin. W wyjaśnieniu w tej sprawie główna księgowa przedstawiła: przyjęłam godziną lekcyjną jako godzinę zegarową, gdyż w umowie ta kwestia nie była sprecyzowana – str. 57-58 protokołu kontroli,

c) w okresie wakacyjnym (lipiec-sierpień 2015 r.) nie wystawiono faktur za najem dla NZOZ „PROMED-SCHOLL” z Białegostoku (gabinet profilaktyki zdrowotnej dla uczniów). Płatność za wskazane miesiące została wniesiona łącznie z czynszem za wrzesień 2015 r. – łącznie 30 zł (za 3 miesiące). W wyjaśnieniu główna księgowa wskazała, że było to wynikiem przeoczenia – str. 59-60 protokołu kontroli,

d) zawarta w dniu 1 czerwca 2014 r. umowa ze Stowarzyszeniem Inicjatyw Edukacyjnych przy VII Liceum Ogólnokształcącym w Białymstoku dotyczy najmu gabinetu (w godz. 8.00 – 17.00) w celu prowadzenia działalności statutowej Stowarzyszenia. Umowę zawarto na czas nieokreślony z czynszem miesięcznym w wysokości 1 zł, płatnym z góry za cały rok kalendarzowy. Stawka czynszu miesięcznego w wysokości 1 zł nie wynika z zarządzenia Nr 890/07 Prezydenta Miasta Białegostoku z dnia 9 października 2007 r. w sprawie określenia minimalnych stawek czynszu najmu i dzierżawy nieruchomości gruntowych oraz lokali użytkowych pozostających w dyspozycji dyrektorów jednostek organizacyjnych Miasta Białegostoku podległych i nadzorowanych przez Departament Edukacji. W wyjaśnieniu co do podstaw ustalenia opłaty miesięcznej dla Stowarzyszenia Pan Dyrektor nie odniósł się do kwestii zgodności czynszu z przywołanym zarządzeniem, skupiając się na przedmiocie działania Stowarzyszenia i potraktowaniu czynszu jako formy wsparcia jego działalności – str. 61-62 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków budżetowych kontrola wykazała przekroczenie limitów wydatków na łączną kwotę 8.403,79 zł, w tym w rozdz. 80120 „Licea ogólnokształcące” par. 4210 „Zakup materiałów i wyposażenia” – 3.758,20 zł i par. 4300 „Zakup usług pozostałych” – 1.200,06 zł, w rozdz. 80195 „Pozostała działalność” par. 4210 – 700 zł, w rozdz. 80148 „Stołówki szkolne i przedszkolne” w par. 4210 – 300 zł i par. 4300 – 436,65 zł, w rozdz. 85154 „Przeciwdziałanie alkoholizmowi” par. 4300 – 1.200 zł, w rozdz. 85401 „ Świetlice szkolne” par. 4010 Wynagrodzenia osobowe pracowników” – 808,88 zł. Realizacja wydatków przy braku limitu w planie finansowym nastąpiła w dniach: 23 stycznia, 25 marca, 7, 8, 15 i 23 września, 5, 6, 13 i 20 listopada oraz 23 i 28 grudnia 2015 r.

Kontrolowana jednostka składała do Departamentu Edukacji UM wnioski o zmianę planu w datach wskazanych w protokole kontroli (str. 33-37). Według wyjaśnień Pana Dyrektora i głównej księgowej Wszystkie niezgodności jakie wystąpiły w opisanych sytuacjach miały potwierdzenie ustne pracownika UM Dep. Ed. o tym że wnioskowane kwoty zwiększeń otrzymamy. Do wszystkich zwiększeń planu finansowego za 2015 rok można było zrobić podgląd w programie Vulcan i czekać na pismo z urzędu miejskiego.

Odnosząc się w kontekście wyjaśnienia do wydatków poniesionych z przekroczeniem planu należy wskazać, że podstawą dokonywania wydatków jest plan finansowy Liceum sporządzony przez Pana zgodnie z formalnym zawiadomieniem organu wykonawczego miasta, na podstawie którego ustala Pan aktualną wersję planu – § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1542). Przedstawiona nieprawidłowość narusza zasadę nieprzekraczalności limitów określonych w planie finansowym wydatków, wynikającą z art. 44 ust. 1 pkt 2, art. 52 ust.1 pkt 2 i art. 254 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stwierdzone przekroczenia planu wydatków świadczą także o niewłaściwym wykonywaniu obowiązków przez główną księgową, która opatrywała podpisami dowody księgowe skutkujące przekroczeniem planu wydatków. Stosownie do art. 54 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych złożenie podpisu przez głównego księgowego oznacza m.in., że zobowiązania wynikające z operacji mieszczą się w planie finansowym jednostki.

.

Kontrola wydatków z tytułu wynagrodzeń nauczycieli wykazała nieprawidłowość, w świetle przepisów Karty Nauczyciela, polegającą na otrzymywaniu przez wicedyrektora dodatku funkcyjnego z tytułu pełnienia funkcji opiekuna stażu – str. 44-45 protokołu kontroli. Podstawą otrzymywania dodatku było pismo Pana Dyrektora z dnia 9 września 2015 r. dotyczące powierzenia wicedyrektorowi funkcji opiekuna stażu dla nauczyciela w okresie od 1 września 2015 r. do 31 maja 2018 r. (dodatek miesięczny w wysokości 82 zł). Należy wskazać, że postanowienia art. 9c ust. 4 Karty Nauczyciela uniemożliwiają, aby opiekunem stażu w szkołach prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego był nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze lub dyrektor szkoły. Stanowią one, że nauczycielowi stażyście i nauczycielowi kontraktowemu odbywającemu staż dyrektor szkoły przydziela spośród nauczycieli mianowanych lub dyplomowanych opiekuna, z tym że, w przedszkolach, szkołach i placówkach, o których mowa w art. 1 ust. 2 pkt 2 (niepublicznych oraz publicznych prowadzonych przez podmioty inne niż jednostki samorządu terytorialnego), opiekunem nauczyciela stażysty i nauczyciela kontraktowego może być również nauczyciel zajmujący stanowisko kierownicze. Łącznie w okresie od września 2015 r. do marca 2016 r. wypłacono wicedyrektorowi dodatki za pełnienie funkcji opiekuna stażu w łącznej wysokości 574 zł, mimo braku możliwości jej pełnienia według przepisów prawa.

         Badając wydatki na wynagrodzenia nauczycieli stwierdzono ponadto, że faktyczna liczba godzin ponadwymiarowych realizowana przez wicedyrektora przekraczała ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć. Według arkusza organizacyjnego na rok szkolny 2015/2016, zatwierdzonego przez organ prowadzący, liczba godzin ponadwymiarowych wicedyrektora wynosiła 4. Z okazanych rozliczeń godzin ponadwymiarowych, podpisanych przez wicedyrektora, wynika, że okresie październik-grudzień 2015 r. wicedyrektor realizował po 5 godzin ponadwymiarowych tygodniowo. Zgodnie z uchwałą Nr XLVIII/566/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 października 2005 r. w sprawie zasad udzielania i rozmiaru zniżek tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dyrektorom, wicedyrektorom oraz nauczycielom pełniącym inne stanowiska kierownicze w szkole oraz zasad zwalniania od obowiązku realizacji tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych, wicedyrektorowi obniżono obowiązkowy wymiar godzin dydaktycznych do 7 godzin tygodniowo. Należy wskazać, że przepisy art. 35 ust. 1 Karty Nauczyciela przewidują możliwość pracy nauczyciela w godzinach ponadwymiarowych, których liczba nie może przekroczyć ¼ tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć; przydzielenie nauczycielowi większej liczby godzin ponadwymiarowych może nastąpić wyłącznie za jego zgodą, jednak w wymiarze nieprzekraczającym ½ tygodniowego obowiązkowego wymiaru zajęć. Wynika stąd, że obniżenie tygodniowego obowiązkowego wymiaru godzin zajęć do 7 godzin może maksymalnie wynosić 4 godziny (po zaokrągleniach). W wyjaśnieniu w sprawie realizacji pięciu godzin ponadwymiarowych tygodniowo wicedyrektor przedstawił: Po przeanalizowaniu prowadzonej dokumentacji stwierdzam, że błędne realizowanie przeze mnie 5-ciu godzin ponadwymiarowych tygodniowo zamiast 4-ech godzin ponadwymiarowych tygodniowo (zaakceptowanych przez organ prowadzący) odbywało się od 28.09.2015r. do 19.02.2016 r. Pomyłka ta powstała przy wprowadzaniu zmian w przydzielaniu zajęć poszczególnym nauczycielom, a następnie była kopiowana przez kolejne miesiące. Nie byłem świadomy zaistniałej pomyłki.

Niesłusznie naliczone godziny ponadwymiarowe w liczbie 18 godzin (13 w okresie do grudnia 2015 r. oraz 5 w okresie styczeń – luty 2016 r.) zostały odliczone  w miesiącu marcu podczas rozliczenia miesięcznego – str. 43-44 protokołu kontroli.

         Kontroli w zakresie wydatków poddano również prawidłowość naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych nauczycieli i pracowników administracji i obsługi Liceum oraz przekazania środków na rachunek bankowy Funduszu. Na rachunek Funduszu przelano w 2015 r. kwotę 208.463 zł. Do dnia 30 września 2015 r. dokonano odpisu do kwoty 206.128 zł (tj. 100% pierwotnego planu). Korekty odpisu dokonywano w październiku i listopadzie 2015 r. Według wyliczeń głównej księgowej odpis po korekcie wyniósł 208.271,46 zł. Faktycznie zaś na rachunek ZFŚS tytułem odpisu przekazano kwotę 208.463 zł, tj. w pełnej wysokości limitu wynikającego z ostatecznej wersji planu finansowego w par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”. Wydatku z tytułu odpisu dokonano zatem w wysokości wyższej o 191,54 zł niż naliczenie przestawione w trakcie kontroli przez główną księgową. W wyjaśnieniu główna księgowa wskazała, że W  listopadzie 2015 roku korygowałam naliczenie  odpisu  na ZFSS .  Pomyliłam się czego efektem było uzupełnienie  ZFSS o 191,54  zł więcej niż wynikało z wyliczenia – str. 48-49 protokołu kontroli.

W kontrolowanym okresie nie stosowano przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2015 r. poz. 2164), ze względu na brak zamówień o wartości przekraczającej kwotę określoną w art. 4 pkt 8 ustawy, tj. 30.000 euro. Zasady wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro reguluje, po zmianach dokonanych 17 kwietnia 2014 r., regulamin z dnia 8 listopada 2011 r., według którego ramowe procedury udzielania zamówień regulowane są w układzie: zamówienia o wartości do 6.000 euro, zamówienia o wartości od 6.000 do 12.000 euro i zamówienia o wartości od 12.000 do 30.000 zł. Postanowiono, że do zamówień o wartości szacunkowej nieprzekraczającej 6.000 euro nie stosuje się postanowień regulaminu. Jak wynika z ustaleń kontroli, procedury dotyczące dokumentowania konkurencyjnego wyboru wykonawcy nie były stosowane, ze względu na wartość zamówień nieprzekraczającą 6.000 euro.

Kontrola wydatków sklasyfikowanych w par. 4270 „Zakup usług remontowych” wykazała wydatki na takie zadania jak: ułożenie gresu na podłodze w holu wejściowym – 18.000 zł, remont sali gimnastycznej – 16.000 zł, remont instalacji elektrycznej – 13.600 zł wymiana leżaków zimnej i ciepłej wody – 6.000 zł i „ślusarka aluminium” – 10.550,01 zł. Nie stwierdzono dowodów świadczących o prowadzeniu procedury wyboru wykonawcy w celu wyłonienia najkorzystniejszej oferty. Ponadto, mimo że z umów zawartych z wykonawcami wynikało, że prace miały być rozliczone fakturą końcową w oparciu o zatwierdzony protokół odbioru końcowego, nie okazano kontrolującemu protokołów odbioru dotyczących dwóch ostatnich z wymienionych umów.

Ustawa o finansach publicznych w art. 44 ust. 3 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Przyjęty przez Pana Dyrektora próg kwotowy 6.000 euro wyznaczający obowiązek stosowania konkurencyjnych procedur wyboru wykonawców zamówień o wartości poniżej 30.000 euro świadczy o braku zainteresowania dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości planu finansowego Liceum na realizację zamówień publicznych – str. 49-52 protokołu kontroli.

Badanie wykonywania obowiązków inwentaryzacyjnych drogą spisu z natury wykazało, że ostatnia inwentaryzacja tą drogą została przeprowadzona w 2015  r., na podstawie Pana Dyrektora Nr 25/2015 z dnia 7 grudnia 2015 r. W treści zarządzenia postanowiono, że spis wszystkich składników majątkowych według załączonego wykazu (kontrolującemu nie okazano takiego wykazu; wykaz nie został załączony do zarządzenia) należy przeprowadzić w terminie do 24 grudnia 2015 r. Całkowite rozliczenie inwentaryzacji winno nastąpić do dnia 31 grudnia 2015 r. W czasie przeprowadzania spisu z natury obowiązywała instrukcja inwentaryzacyjna wprowadzona przez Pana zarządzeniem Nr 24/2014 z 10 grudnia 2014 r., w której zawarto postanowienia dotyczące m.in. wypełniania arkuszy spisowych, według których w każdej pozycji spisu należy podawać m.in. cechy spisywanych składników umożliwiających ich identyfikację. Ustalono, że w księgach inwentarzowych oraz arkuszach spisowych nie wskazywano numeru inwentarzowego, który stanowi jeden z podstawowych elementów umożliwiających jednoznaczną identyfikację składników majątkowych oraz powiązanie wyników inwentaryzacji z zapisami ksiąg rachunkowych. Jak wynika z ustaleń kontroli, środki trwałe w praktyce są oznaczone numerami inwentarzowymi – str. 66-68 protokołu kontroli.

         W wyniku analizy konta 013 „Pozostałe środki trwałe” ustalono, że w 2015 r. wyksięgowano z niego składniki majątkowe o wartości 63.320,52 zł. Zdjęcie wyposażenia ze stanu nastąpiło pod datą 9 lutego 2015 r. na kwotę 39.106,99 zł i pod datą 30 listopada 2015 r.  24.213,53 zł, na podstawie zarządzeń Pana Dyrektora. Kontrolowana jednostka dokonała ekspertyzy technicznej sprzętu komputerowego i fotograficznego, z której wynika, że sprzęt (wyszczególniony w Pana zarządzeniach) nie nadawał się do dalszego użytkowania, zaś jego naprawa jest nieopłacalna. Kontrolującemu nie okazano udokumentowania na przekazanie do utylizacji sprzętu elektrycznego, takiego jak: radiomagnetofony, rzutnik i komputer stacjonarny, a także na sposób likwidacji sprzętu fotograficznego. W złożonym w tej sprawie wyjaśnieniu przedstawił Pan: Komputer stacjonarny Dell nie został przekazany do utylizacji ze względu na wykorzystywanie z niego dobrych części, nadających się jeszcze do wykorzystania w innych komputerach na terenie szkoły przez informatyka szkolnego .

Sprzęt fotograficzny na podstawie opinii biegłego sądowego o stanie technicznym i protokołu zniszczenia, został zniszczony poprzez mechaniczne pozbawienie go cech użytkowych.

Jeżeli chodzi  o radiomagnetofony to nie jesteśmy w stanie ustalić co się z nimi stało, ponieważ pracownik odpowiedzialny za sprawy związane z utylizacją przeszedł na emeryturę – str. 68 protokołu kontroli. Należy wskazać, że stosownie do art. 36 ustawy z dnia 11 września 2015 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1688) posiadacz zużytego sprzętu pochodzącego z gospodarstw domowych (definicję tego rodzaju sprzętu zawiera art. 4 pkt 25 ustawy) jest obowiązany do przekazania go zbierającemu zużyty sprzęt lub podmiotowi uprawnionemu do zbierania zużytego sprzętu. Podobne obowiązki formułował art. 35, poprzedzającej przywołaną ustawę, ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zużytym sprzęcie elektrycznym i elektronicznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1155, ze zm.).

Stwierdzone nieprawidłowości i uchybienia były w głównej mierze wynikiem nieprzestrzegania przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek budżetowych oraz nieprawidłowego funkcjonowania kontroli zarządczej. Część nieprawidłowości z zakresu stanu rachunkowości należy wiązać z nieprawidłowymi działaniami organu prowadzącego Liceum.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Dyrektorze jako kierowniku jednostki sektora finansów publicznych, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych. Stosownie do art. 4 ust. 5 ustawy o rachunkowości jest też Pan odpowiedzialny za prowadzenie rachunkowości jednostki, w tym za ustalenie i aktualizację dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości).

Obowiązki w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych należą do głównego księgowego, stosownie do zakresu czynności i postanowień art. 54 ustawy o finansach publicznych.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. W zakresie powierzenia obowiązków pracownikom:

a) uzupełnienie zakresów czynności pracowników administracji o postanowienia określające zasady zastępstwa w czasie ich nieobecności,

b) zaktualizowanie zakresów czynności osób prowadzących ewidencję poszczególnych druków ścisłego zarachowania w zakresie rodzajów druków, których ewidencję mają prowadzić,

c) zapewnienie należytego (ustalającego procedury kontroli) podziału obowiązków w zakresie gospodarki drukami ścisłego zarachowania znajdującymi się w kasie, mając na uwadze, że do tej samej osoby nie powinny należeć obowiązki w zakresie przyjmowania, ewidencji, rozchodu i wykorzystania druków.

2. Opracowanie i wdrożenie dokumentacji opisującej przyjęte w VII Liceum zasady rachunkowości, której postanowienia będą zgodne z ustawą o rachunkowości, przepisami określającymi zasady prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości samorządowych jednostek budżetowych oraz dostosowane do faktycznych potrzeb Liceum, mając na uwadze m.in. wskazania zawarte w protokole kontroli i części opisowej wystąpienia.

3. Wskazanie w regulacjach wewnętrznych zgodnego ze stanem faktycznym wykazu dokumentów objętych ewidencją druków ścisłego zarachowania.

4. Zobowiązanie głównego księgowego do podjęcia stosownych działań w celu wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) sporządzanie zestawień obrotów i sald kont księgi głównej zgodnych z wymaganiami przepisów art. 18 ust. 1 ustawy o rachunkowości,

b) automatyczne przenoszenie bilansu zamknięcia na bilans otwarcia następnego roku, mając na uwadze, że jedną z podstawowych cech świadczących o prawidłowości oprogramowania stosowanego przy prowadzeniu ksiąg jest możliwość ustalenia prawidłowych sald oraz automatycznego ich przenoszenia,

c) sporządzanie zestawień dzienników częściowych za okres sprawozdawczy,

d) naliczanie i ujmowanie w księgach odsetek od nieterminowych płatności czynszu,

e) ujęcie w ewidencji analitycznej środków trwałych numerów inwentarzowych, którymi oznaczono poszczególne środki trwałe.

5. Rozważenie dokonania zmiany przepisów dotyczących pogotowia kasowego, mając na uwadze, że ustalenia kontroli wykazały brak ich związku z faktycznymi potrzebami jednostki oraz wprowadzenia do instrukcji kasowej terminów odprowadzania gotówki z kasy do banku.

6. W zakresie dochodów z najmu:

a) jednoznaczne rozstrzygnięcie kwestii godzin (lekcyjnych lub zegarowych) korzystania z pomieszczenia stanowiących podstawę ustalania czynszu dla Studium Psychologii Psychotronicznej oraz egzekwowanie wynikającego z umowy obowiązku dostarczania przez najemcę harmonogramu zrealizowanych godzin,

b) wystawianie faktur najemcom za każdy okres rozliczeniowy,

c) ustalenie wysokości czynszu za najem pomieszczenia Stowarzyszeniu Inicjatyw Edukacyjnych przy VII Liceum Ogólnokształcącym zgodnie z obowiązującym zarządzeniem Prezydenta Miasta.

7. Dokonywanie wydatków do wysokości limitów określonych w aktualnej wersji planu finansowego, sporządzonego przez Pana na podstawie zawiadomienia przekazanego przez organ wykonawczy miasta w trybie § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sposobu prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych...

8. Zaniechanie powierzania przez Pana Dyrektora funkcji opiekuna stażu nauczycielom zatrudnionym na stanowiskach kierowniczych, mając na uwadze, że stan ten narusza przepisy wskazane w części opisowej wystąpienia.

9. Zapewnienie, aby nauczyciele realizowali godziny ponadwymiarowe w liczbie nie większej niż ½ obowiązującego ich tygodniowego wymiaru godzin zajęć.

10. W zakresie odpisów na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych:

dokonywanie przelewów na rachunek ZFŚS w kwocie wynikającej z dokonanego naliczenia odpisu za dany rok, z uwzględnieniem korekt, a nie do pełnej wysokości planu wydatków w par. 4440,

zmniejszenie o 191,54 zł wysokości planowanego odpisu na 2016 r., tj. o kwotę zawyżonego przelewu na rachunek Funduszu za 2015 r.

11. Rozważenie obniżenia progu stosowania konkurencyjnych procedur wyłaniania wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia.

12. Sporządzanie protokołów odbioru zlecanych robót, jak tego wymagają postanowienia umów z wykonawcami.

13. Wypełnianie arkuszy spisowych zgodnie z wymaganiami przepisów wewnętrznych dotyczącymi podawania wszystkich cech służących identyfikacji spisywanych składników.

14. Dokumentowanie sposobu postępowania (w tym m.in. likwidacji) ze składnikami majątkowymi, które zostały wyksięgowane z ewidencji.

15. Podjęcie czynności wyjaśniających w celu ustalenia faktycznego losu radiomagnetofonów, które zostały spisane z ewidencji, a co do których wskazał Pan na brak wiedzy w tym zakresie.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

         Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

         Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku

Do wiadomości:

Prezydent Białegostoku

         W wyniku kontroli w ww. jednostce skierowano pismo z dnia 29 kwietnia 2016 roku, do organu wykonawczego:

Pan

Tadeusz Truskolaski

Prezydent Miasta Białegostoku

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku przeprowadziła w I kwartale 2016 r. problemowe kontrole gospodarki finansowej Szkoły Podstawowej Nr 12 w Białymstoku, Publicznego Gimnazjum Nr 5 w Białymstoku oraz VII Liceum Ogólnokształcącego w Białymstoku. Stwierdzone podczas tych kontroli nieprawidłowości i uchybienia zawarte zostały w wystąpieniach pokontrolnych wystosowanych do dyrektorów szkół, których egzemplarze zostały przekazane Panu Prezydentowi. Z ustaleń kontroli wynika, że wyeliminowanie niektórych ze stwierdzonych nieprawidłowości wymaga podjęcia stosownych czynności przez Pana Prezydenta.

         W pierwszej kolejności wskazania wymaga, że do powstania najistotniejszych stwierdzonych nieprawidłowości z zakresu rachunkowości szkół przyczyniły się działania pojęte przez Pana Prezydenta w zakresie ujednolicenia rachunkowości szkół, polegające na swego rodzaju „zobowiązaniu” dyrektorów szkół do prowadzenia ksiąg rachunkowych za pomocą programu księgowego VULCAN oraz wydaniu przez Pana w związku z tym zarządzenia Nr 4792/14 z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie stosowania jednolitych zasad rachunkowości w oświatowych jednostkach budżetowych Miasta Białegostoku z wykorzystaniem systemu informatycznego VULCAN. Zawarte w wystąpieniach pokontrolnych ustalenia dotyczące prowadzenia ksiąg rachunkowych szkół przesądzają, że stosowany system informatyczny nie zapewnia realizacji wszystkich obowiązków określonych ustawą z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) w zakresie stanu ksiąg rachunkowych, w szczególności dotyczących sporządzania zestawień dzienników częściowych oraz zestawień obrotów i sald oraz przenoszenia sald.

         Uwagi sformułowane przez Izbę do przykładowych postanowień zarządzenia z dnia 25 sierpnia 2014 r. zostały Panu przekazane do wiadomości w treści wystąpień pokontrolnych kierowanych do dyrektorów szkół. W szczególności należy zwrócić uwagę na ich sprzeczność z przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289), a także niedostosowanie do procesów składających się na gospodarkę finansową, które faktycznie mogą zachodzić w jednostkach oświatowych. Jak zaś wynika z ustaleń kontroli przeprowadzonych w szkołach, badane jednostki traktowały zarządzenie z dnia 25 sierpnia 2014 r. jako obowiązującą je treść wprowadzanych regulacji wewnętrznych składających się m.in. na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości. Przyczyny takiego stanu należy szukać w postanowieniach części normatywnej zarządzenia, które w § 1 stanowi: „Wprowadzam do stosowania w oświatowych jednostkach budżetowych jednolite zasady rachunkowości”, w § 4: „Zobowiązuję kierowników jednostek oświatowych do stosowania wytycznych zawartych w niniejszym zarządzeniu”, a w § 2 zawiera niedający się jednoznacznie zinterpretować zapis „Zobowiązuję kierowników oświatowych jednostek budżetowych do prowadzenia ksiąg rachunkowych w oparciu o obowiązujące przepisy wpływające na gospodarkę finansową jednostki”.

         Mając na uwadze przywołane postanowienia części normatywnej zarządzenia z dnia 25 sierpnia 2014 r. Izba pragnie wskazać, że nie istnieją regulacje prawne uprawniające organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego do wiążącego i kompleksowego określania treści dokumentacji opisującej przyjęte w podległych jednostkach zasady rachunkowości, jeżeli jednostki te samodzielnie prowadzą księgi rachunkowe. W ocenie Izby uprawnienia takiego nie można wywodzić z przepisów podanych w podstawie prawnej zarządzenia, tj.:

- art. 10 ust. 2 ustawy o rachunkowości – zobowiązującego kierownika każdej jednostki stosującej przepisy tej ustawy do określenia i aktualizacji dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości (a wiec nie inne podmioty),

- art. 40 ustawy o finansach publicznych – nie odnoszącego się w ogóle do opracowywania dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości, a wskazującego jedynie na wymóg prowadzenia rachunkowości zgodnie z przepisami ustawy o rachunkowości i zasadami określonymi ustawą o finansach publicznych,

- ogólnie wskazanych przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…; w zakresie wpływu organu wykonawczego j.s.t. na treść opracowywanej przez kierownika jednostki dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości rozporządzenie stanowi jedynie w § 15 ust. 1 pkt 4, że „zakładowy plan kont powinien uwzględniać ustalenia (…) zarządu jednostki samorządu terytorialnego dotyczące zasad grupowania operacji gospodarczych istotnych dla rodzaju działalności”. Przepisu tego nie można jednak odczytywać jako upoważnienia do podjęcia próby wiążącego uregulowania wszelkich zagadnień składających się na dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości.

         Podkreślenia wymaga w tym miejscu, że jakakolwiek treść merytoryczna załączników do wydanego zarządzenia – nawet niebudząca zastrzeżeń w świetle przepisów prawa – nie zdejmuje odpowiedzialności za treść regulacji wewnętrznych z kierowników jednostek, do których jest adresowana. W związku z tym adresatami szczegółowych wniosków pokontrolnych dotyczących treści dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości – podobnie jak błędów w zakresie stanu ksiąg wynikających z niewłaściwego funkcjonowania programu komputerowego – są dyrektorzy szkół, a nie Pan Prezydent, ponieważ w ocenie Izby zarządzenie z 25 sierpnia 2014 r. nie posiada mocy prawnej zobowiązującej inne jednostki do tam określonego sposobu opracowania polityki rachunkowości czy prowadzenia ksiąg. Zdjęcie odpowiedzialności z kierownika samorządowej jednostki organizacyjnej w zakresie zagadnień składających się na rachunkowość jest możliwe tylko w przypadku zorganizowania wspólnej obsługi jednostek na zasadach obowiązujących od 1 stycznia 2016 r. na podstawie ustaw ustrojowych – np. art. 10a-10d ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446).

Kontrola zagadnień dotyczących wyodrębnionych rachunków dochodów i wydatków nimi finansowanych, o których mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, wykazała, że pobrane na te rachunki dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych były wydatkowane kwartalnie w wysokości 25% na zakup energii i w wysokości 5% na zakup środków czystości. Taki sposób przeznaczania dochodów z tego źródła na wydatki wynikał z pism przekazywanych przez Urząd Miejski (np. pismo z dnia 4 stycznia 2016 r. podpisane przez Ł. Orzechowską p.o. Dyrektora Departamentu Edukacji). Wskazać należy, iż stawiane tego rodzaju pismami wymagania co do sposobu przeznaczenia dochodów z określonych źródeł w konkretnej wysokości na imiennie wskazane wydatki nie mają umocowania w żadnych przepisach prawnych. Źródła dochodów wyodrębnionego rachunku i ich przeznaczenie określa uchwała organu stanowiącego. Z postanowień uchwały Nr V/41/15 Rady Miasta z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie wydzielonego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych dla jednostek oświatowych prowadzących działalność określoną w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty wynika, iż dochody z najmu i dzierżawy mogą być przeznaczone na wymienione w § 2 pkt 1, 3, 4, 5 i 6 rodzaje wydatków, tj.: finansowanie wydatków bieżących i majątkowych związanych z uzyskiwaniem przez jednostkę budżetową dochodów, wydatki związane z bankową obsługą rachunku dochodów, pozostałe wydatki i usługi związane z działalnością określoną w statucie jednostki, wypłaty wynagrodzeń bezosobowych. Tym samym nie ma prawnej możliwości nakazywania przeznaczenia pobranych dochodów z najmu w określonej wysokości na konkretne cele wskazywane w pismach Departamentu Edukacji UM, jeżeli nie ma to oparcia w postanowieniach uchwały. Pisma takie nie mogą mieć charakteru wiążącego dyrektorów szkół. Stanowią w istocie wkroczenie w kompetencje Rady Miasta.

         Analogiczne do powyższych uwagi należy odnieść do treści pisma Urzędu Miejskiego w Białymstoku z dnia 22 listopada 2012 r., z którego wynika, że dokonywane rozliczenia finansowe z „najemcami”, tj. z innymi placówkami oświatowymi funkcjonującymi w formie jednostek budżetowych miasta, stanowią dochody budżetowe, które należy oprowadzić na rachunek budżetu i ująć w rozdz. 75814 „Różne rozliczenia finansowe”. Treść pisma również wykazuje niezgodność z uchwałą Nr V/41/15 Rady Miasta Białegostoku z dnia 23 lutego 2015 r. w sprawie wydzielonego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych…, stanowiącą, iż źródłami dochodów tego rachunku są m.in. „wpływy z najmów i dzierżaw składników majątkowych będących w dyspozycji jednostki oraz z wynajmu powierzchni reklamowych”. Wyłączenie wpływów uzyskiwanych z umów o udostępnienie majątku, zawieranych z konkretnymi podmiotami, z katalogu dochodów wyodrębnionego rachunku powinno mieć swoje umocowanie w treści przywołanej uchwały Rady Miasta, a nie wynikać z pism kierowanych przez Urząd.

Podczas kontroli problemowej przeprowadzonej w Szkole Podstawowej Nr 12 stwierdzono, że w dalszym ciągu występują przypadki realizowania wydatków z tytułu wynagrodzeń mimo braku limitów w planie finansowym. Kontrola w tej szkole wykazała, że z przekroczeniem limitu wynikającego z aktualnej wersji planu finansowego zrealizowano w 2015 r.  m.in. wydatki w par. 4010 „Wynagrodzenia osobowe pracowników” na kwotę 87.016,88 zł. Ustalono, że wnioski w sprawie zmiany planu finansowego umożliwiające terminowe opłacenie wynagrodzeń zostały złożone przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 12 w Departamencie Edukacji w dniu 2 października 2015 r. (dotyczy wydatków z października i listopada 2015 r.) i dodatkowo w dniu 12 listopada 2015 r. Wraz z tymi wnioskami przekazano Departamentowi Edukacji dane o wysokości wydatków do końca 2015 r., z których wynikało m.in., że w rozdz. 80101 „Szkoły podstawowe” par. 4010 należy dokonać zwiększenia środków o kwotę 510.733 zł (wniosek z 2 października 2015 r.) i o kwotę 499.500 zł (wniosek z 12 listopada 2015 r.), aby mieć możliwość wypłaty wynagrodzeń pracownikom zgodnie z planem finansowym. W odpowiedzi na wnioski zwiększenia dokonano w dniu 26 listopada 2015 r. w kwocie 241.500 zł. W odpowiedzi Departamentu wskazano, iż nawiązując do wniosków z miesiąca listopada (…) przekazano aktualny plan finansowy.

Ustalenia związane z tą problematyką były już przekazane Panu Prezydentowi pismem RIO.I.6001-11/12 z dnia 9 stycznia 2013 r., na podstawie poprzedniej kontroli kompleksowej i kontroli problemowych w jednostkach oświatowych miasta przeprowadzonych w 2012 r., w którym w pkt 10 zalecono: kształtowanie wysokości planu wydatków na wynagrodzenia i pochodne jednostek oświatowych w sposób zapewniający limity wydatków na ich sfinansowanie w tych dniach, w których muszą być one poniesione zgodnie z odrębnymi przepisami; w tym celu m.in. zobowiązanie Departamentu Edukacji, Kultury i Sportu do niezwłocznego zawiadamiania jednostek o dokonanych zmianach w budżecie, ponieważ zawiadomienia stanowią jedyną podstawę wprowadzenia zmian w planach finansowych przez kierowników jednostek. W odpowiedzi przesłanej do RIO w Białymstoku w dniu 8 lutego 2013 r. wskazał Pan, że zobowiązano pracowników odpowiedzialnych za prowadzenie spraw związanych z planowaniem i realizacją planów finansowych przedszkoli, szkół i placówek oświatowych miasta do niezwłocznego zawiadamiania kierowników jednostek oświatowych o dokonanych zmianach planu dochodów i wydatków wprowadzanych w toku wykonywaniu budżetu Miasta.

Z uwagi na ustalenia kontroli należałoby podjąć bardziej zdecydowane działania zobowiązujące Departament Edukacji do przygotowywania pierwotnego planu wydatków budżetu miasta na wynagrodzenia w szkołach na poziomie pozwalającym zakładać ich sfinansowanie do końca roku, mając na uwadze, że Szkoła Podstawowa Nr 12 już w dniu 2 października 2015 r. sygnalizowała, iż do końca 2015 r. niepokryte planem zapotrzebowanie na środki finansowe na wypłatę wynagrodzeń wynosi około 500.000 zł. Jak bowiem wynika z ustaleń kontroli, bezpośrednią przyczyną konieczności składania przez szkołę wniosków o zmianę planu wydatków w zakresie wynagrodzeń i oczekiwania na dokonanie zmian, mimo zbliżającego się terminu wypłaty wynagrodzeń, było niedoszacowanie planu w par. 4010 na etapie uchwalania budżetu – nie zapewniał on środków na wynagrodzenia wystarczających na cały rok budżetowy.

Reasumując, dla usunięcia części nieprawidłowości stwierdzonych w trakcie kontroli szkół prowadzonych przez miasto Białystok niezbędne jest podjęcie przez Pana Prezydenta stosownych działań, polegających na:

a) skoordynowaniu postępowania wobec producenta systemu informatycznego VULCAN w celu zapewnienia możliwości sporządzania przez jednostki oświatowe prawidłowych zestawień dzienników częściowych, zestawień obrotów i sald kont księgi głównej oraz prawidłowego przenoszenia sald;

b) uchyleniu bądź zmodyfikowaniu zarządzenia Pana Prezydenta z dnia 25 sierpnia 2014 r. w sprawie stosowania jednolitych zasad rachunkowości w oświatowych jednostkach budżetowych Miasta Białegostoku z wykorzystaniem systemu informatycznego VULCAN; w przypadku decyzji o zmianie zarządzenia, zwrócenie uwagi na:

- usunięcie postanowień sugerujących obowiązkowe uwzględnienie jego treści przez kierowników jednostek oświatowych; ewentualnie zastąpienie ich zapisami jednoznacznie wskazującymi na możliwość uwzględnienia (wykorzystania) treści załączników do zarządzenia przy opracowywaniu regulacji wewnętrznych przez kierowników jednostek oświatowych,

- usunięcie postanowień sprzecznych z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz niemających związku z gospodarką finansową i rachunkowością jednostek oświatowych, w tym w zakresie „typowych operacji” podlegających ewidencji na poszczególnych kontach;

c) zaprzestanie kierowania przez Urząd Miejski do jednostek oświatowych pism odnoszących się do sposobu gromadzenia i wydatkowania środków za pośrednictwem wyodrębnionego rachunku dochodów i wydatków nimi finansowanych, o którym mowa w art. 223 ustawy o finansach publicznych, niewynikającego z odpowiedniej uchwały Rady Miasta w sprawie wyodrębnienia tych rachunków,

d) przyjmowaniu w pierwotnej wersji uchwały budżetowej planu wydatków na wynagrodzenia w jednostkach oświatowych na poziomie umożliwiającym sfinansowanie wydatków w całym roku budżetowym, mając na uwadze, że przyjmowanie zaniżonego planu w tym zakresie – w połączeniu z opóźnieniami w jego zwiększeniu do niezbędnego poziomu, świadczącymi o nieprawidłowym monitoringu stopnia zaangażowania planu – jest podstawową przyczyną wymuszającą na kierownikach jednostek oświatowych dokonywanie wydatków na wynagrodzenia z przekroczeniem limitu określonego w planie finansowym.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

         w Białymstoku