Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Mońkach

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 18 października 2016 roku (znak: RIO.I.6001-10/16), o treści jak niżej:

Pan

Andrzej Franciszek Daniszewski

Starosta Moniecki

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu monieckiego za 2015 r. i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Mońkach na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku, stwierdzono uchybienia i nieprawidłowości opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

Analiza dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości oraz prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach rachunkowych, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047) i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), wykazała, że:

a) stosowany w praktyce podział konta 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” na 5 subkont nie wynikał z przepisów wewnętrznych. Na gruncie przepisów § 15 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia podział kont syntetycznych na dwa lub więcej kont jest dopuszczalny, jednakże powinien wynikać z obowiązujących w jednostce zasad rachunkowości – str. 38 protokołu kontroli,

b) jednostka posiada 3 konta otwarte w ramach konta 133 “Rachunek budżetu” dla operacji zachodzących na rachunku budżetu – konto 133-1 „Rachunek budżetu-dochody/wydatki”, 133-3 „Rachunek budżetu/przychody” i 133-4 „Rachunek budżetu/rozchody” – a także konta odpowiadające rachunkom projektów finansowanych ze środków UE i konto odzwierciedlające rachunki bankowe lokat. Ustalono, że przyjęty sposób ewidencji na wyodrębnionych subkontach do rachunku budżetu i odrębnych rachunkach powoduje, że w praktyce badana jednostka nie posiada konta, z którego wynikałyby obroty rachunku budżetu i wynikające stąd saldo odpowiadające podanemu przez bank – str. 14-15 protokołu kontroli,

c) nieprawidłowo ewidencjonowano należności z tytułu środków europejskich powstałe w wyniku zatwierdzenia przez odpowiednią instytucję złożonych przez powiat wniosków o płatność; ujmowano je w ewidencji budżetu na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” w korespondencji z kontem 909 „Rozliczenia międzyokresowe” (saldo Wn z tego tytułu na koncie 240 na koniec 2015 r. wynosiło łącznie 230.889,69 zł). Prawidłowym ujęciem przedmiotowych należności, jako należności z tytułu dochodów budżetowych, powinno być zewidencjonowanie na koncie 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” w korespondencji z kontem 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” – str. 16-19 protokołu kontroli,

d) stan ewidencji księgowej na koncie 011 „Środki trwałe” w zakresie gruntów stanowiących własność powiatu nie spełniał wymogu rzetelności, o którym mowa w art. 24 ust. 2 ustawy. Z ustaleń kontroli wynika, że konto 011 obejmuje działki zajęte pod drogi o łącznej wartości 35.095.516,21 zł (stan na 26 sierpnia 2016 r.), na których powiat moniecki przeprowadzał inwestycje w wartości poniesionych nakładów inwestycyjnych (zgodnie z wyjaśnieniem Skarbnika). Ewidencją księgową nie objęto zaś pozostałych gruntów zajętych pod drogi stanowiących własność powiatu, w szczególności zawartych w tzw. „Wykazie dróg powiatowych zamiejskich w powiecie monieckim” prowadzonym przez Wydział Dróg Starostwa Powiatowego w Mońkach. W udzielonym wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, iż (…) powyższa ewidencja prowadzona jest w formie wykazu określającego przebieg każdej drogi, jej długość, rodzaj nawierzchni (bez określenia wartości dróg). Dodała, iż w celu ujęcia wszystkich dróg powiatowych w ewidencji środków trwałych należy uregulować stan prawny dróg powiatowych (m.in. przeprowadzić konieczne podziały i sporządzić dokumentacje geodezyjne regulujące stan prawny gruntów zajętych pod drogi powiatowe) oraz wykonać operaty szacunkowe w celu dokonania wyceny dróg powiatowych. Wykonanie powyższych prac jest niemożliwe ze względu na brak środków finansowych – str. 109 protokołu kontroli,

e) Minister Finansów decyzją z dnia 25 września 2015 r. zobowiązał powiat moniecki do zwrotu nienależnie otrzymanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na 2011 r. w wysokości 856.157,82 zł, a po ponownym rozpatrzeniu sprawy na wniosek powiatu, decyzją z dnia 21 grudnia 2015 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z ustaleń kontroli, zobowiązanie z omawianego tytułu nie zostało przypisane w księgach rachunkowych Starostwa. W sposób prawidłowy przypis zobowiązania z tytułu zwrotu subwencji należało ująć zapisem Wn 761 „Pozostałe koszty operacyjne” – Ma 225 „Rozrachunki z budżetami” – należność główna (do ujęcia ewentualnych odsetek z tego tytułu należałoby zastosować zapis Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 225). Według Skarbnika zobowiązania wobec Ministerstwa Finansów z tytułu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 856.157,82 zł nie zostały ujęte w ewidencji księgowej, gdyż powyższa sprawa jest sporna i nie została ostatecznie zakończona a Powiat Moniecki złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Ministra Finansów z dnia 21 grudnia 2015 r. (stwierdzono, iż przedmiotowa skarga do WSA w Warszawie została złożona za pośrednictwem Ministerstwa Finansów w dniu 26 stycznia 2016 r.). Wskazania wymaga, iż na gruncie art. 37 ust. 2 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 198), kwoty uzyskane nienależnie przez jednostkę samorządu terytorialnego za lata poprzedzające rok budżetowy podlegają zwrotowi do budżetu państwa i stanowią wydatek budżetów jednostek samorządu terytorialnego; powyższe uzasadnia ujęcie ich w księgach jako zobowiązań. Zgodnie zaś z postanowieniem § 9 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1015, ze zm.), w kolumnie „Zobowiązania ogółem” sprawozdania Rb-28S należy wykazywać wszystkie bezsporne zobowiązania nieopłacone według stanu na koniec okresu sprawozdawczego; okoliczność braku podstaw do wykazania zobowiązań w sprawozdaniu Rb-28S nie jest równoznaczna z możliwością zaniechania ujęcia ich w księgach rachunkowych – str. 45 protokołu kontroli.

Kontrola gospodarki drukami ścisłego zarachowania wykazała, iż obowiązujące regulacje zawarte w Instrukcji obiegu i kontroli wewnętrznej dowodów finansowo-księgowych są ze sobą sprzeczne. Według „Zasad gospodarowania drukami ścisłego zarachowania” zawartych w załączniku Nr 2 do instrukcji, drukami ścisłego zarachowania są czeki, kwitariusze przychodowe K-102 i arkusze spisu z natury. W dalszej części instrukcja wskazuje zaś, że ewidencji podlegają: kwitariusze przychodowe K-102, kwitariusze rozchodowe K-107, czeki gotówkowe, arkusze spisu z natury, rachunki, faktury oraz druki z zakresu komunikacji, tj. m.in. dowody rejestracyjne i prawa jazdy. W udzielonym w tej sprawie wyjaśnieniu Skarbnik wskazała, iż ze względu na minimalny zakres obrotu gotówkowego w jednostce, kwitariusze rozchodowe nie są wykorzystywane; faktury/rachunki są wystawiane i ewidencjonowane przy użyciu systemu komputerowego, zaś druki z zakresu komunikacji, tj. m.in. dowody rejestracyjne i prawa jazdy obecnie otrzymywane są od producenta, tj. Polskiej Wytwórni Papierów Wartościowych S. A. w Warszawie w formie spersonalizowanych dokumentów i podlegają ewidencji materiałowej. Powyższe świadczy o niedostosowaniu do faktycznych potrzeb jednostki regulacji wewnętrznych dotyczących druków ścisłego zarachowania – str. 33-34 protokołu kontroli.

Badanie prawidłowości sporządzenia sprawozdań budżetowych w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej wykazało że:

a) nie jest możliwe potwierdzenie zachowania terminów wynikających z załącznika nr 44 do rozporządzenia z uwagi na niezamieszczenie dat sporządzenia sprawozdań jednostkowych Rb-27S przekazanych przez Komendę Powiatową Państwowej Straży Pożarnej oraz Zespół Szkół Ogólnokształcących i Zawodowych (brak także daty wpływu do Starostwa), a także sprawozdań jednostkowych Rb-28S sporządzonych przez większość jednostek organizacyjnych – str. 22-23 protokołu kontroli,

b) Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Mońkach realizująca zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone powiatowi ustawami sporządzając jednostkowe sprawozdanie Rb-27ZZ za okres 2015 r. nie wypełniła części A i B tego sprawozdania, z której powinny wynikać dane uzupełniające obrazujące podział należności, zaległości i nadpłat na części przypadające budżetowi państwa i budżetowi powiatu. Część A i B w zakresie dotyczącym tej jednostki (rozdział 75411 „Komendy powiatowe Państwowej Straży Pożarnej”) została wypełniona na etapie sporządzania sprawozdania zbiorczego (stosowne dane dotyczyły jedynie kol. 2 „Należności” części A i B, w których ujęto odpowiednio kwotę 431,20 zł i 22,69 zł). Wskazania wymaga, że przepisy rozdziału 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej nie zawierają wyłączenia obowiązku sporządzania części A i B sprawozdania Rb-27ZZ przez jednostki sporządzające sprawozdania jednostkowe. W § 6 ust. 3 załącznika nr 39 wskazano zaś, iż dane uzupełniające w sprawozdaniu zbiorczym jednostka samorządu terytorialnego wykazuje na podstawie danych wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych. Przepis ten jest zgodny z fundamentalną zasadą sporządzania sprawozdań zbiorczych, przewidującą sporządzanie ich na podstawie sprawozdań jednostkowych – § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Wzór sprawozdania Rb-27ZZ stanowiący załącznik nr 10 do rozporządzenia również nie zawiera żadnych wskazówek mogących sugerować, że części A i B nie podlegają wypełnieniu przy sporządzaniu sprawozdania jednostkowego. Należy też zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia wyraźnie artykułują przypadki, w których jednostka nie wypełnia określonych pozycji sprawozdania. Przykładem jest § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 rozporządzenia, z którego wprost wynika, że jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego” – str. 25-27 protokołu kontroli,

c) w sprawozdaniu Rb-NDS za 2015 r. nieprawidłowo wykazano dane w zakresie kwoty wykonanych przychodów z tytułu wolnych środków; wolne środki zostały zawyżone o kwotę 197,26 zł stanowiącą odsetki od pożyczki zaciągniętej w WFOŚiGW w Białymstoku za IV kwartał 2014 r. (ujęte w ewidencji budżetu zapisem Wn 909 – Ma 260), która nie odpowiadała faktycznie żadnym środkom pieniężnym – str. 48-49 protokołu kontroli.

Odnośnie procedur zbywania nieruchomości stwierdzono, że Pan Starosta nie sporządził wykazu dotyczącego nieruchomości oznaczonej nr geod. 85/1 przeznaczonej do sprzedaży w trybie bezprzetargowym. Zgodnie z przepisami art. 35 ust. 1 i 1b ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 poz. 1774, ze zm.), właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek ten nie dotyczy jedynie oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy – str. 56-57 protokołu kontroli.

Przyznawanie dodatków specjalnych w kontrolowanej jednostce normuje regulamin wynagradzania, który stanowi, że dodatek specjalny przyznaje się na czas określony bądź nieokreślony. Wskazana regulacja narusza przepis art. 36 ust. 5 ustawy 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902). Należy wskazać, że ustawową przesłanką przyznania dodatku specjalnego jest okresowe zwiększenie obowiązków służbowych pracownika lub powierzenie dodatkowych zadań. Z brzmienia przywołanego przepisu wynika, że przyznanie dodatku może nastąpić przy zaistnieniu jednej z dwóch wymienionych w nim przesłanek. Jednakże okolicznością uzasadniającą przyznanie tego składnika wynagrodzenia jest zawsze cecha „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań, co powoduje, że ma on charakter świadczenia tymczasowego.

Kontrola wydatków na wynagrodzenia wykazała, że dodatki specjalne w okresie objętym kontrolą otrzymywali m.in. Wicestarosta oraz Sekretarz Powiatu. Analiza pism stanowiących podstawę ich przyznania wykazuje sprzeczność z treścią przywołanego wyżej art. 36 ust. 5 ustawy o pracownikach samorządowych. W odniesieniu do poszczególnych pracowników stwierdzono, że:

a) na podstawie pisma Pana Starosty z dnia 2 stycznia 2015 r. Wicestaroście został przyznany dodatek specjalny z tytułu dodatkowego pełnienia obowiązków kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomości; dodatek przyznano na czas określony od dnia 19 grudnia 2014 r. do czasu zatrudnienia pracownika wyłonionego w drodze otwartego konkurencyjnego naboru zgodnie z przepisami ustawy o pracownikach samorządowych. Na gruncie postanowień § 11 ust. 1 pkt 1 regulaminu organizacyjnego Starostwa kierownikiem wskazanego wydziału jest Geodeta Powiatowy (stanowisko do dnia kontroli pozostawało nieobsadzone), zaś Wicestarosta sprawuje nad nim nadzór. W trakcie kontroli nie okazano żadnej dokumentacji świadczącej o podjęciu działań zmierzających do zatrudnienia Geodety Powiatowego. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż przejmując kierownictwo Starostwem Powiatowym w Mońkach z dniem 19 grudnia 2014 r. zastałem sytuację, w której Wydziałem Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomości kierował na podstawie powierzenia obowiązków ówczesny Wicestarosta; ponieważ w nowej kadencji samorządowej 2014-2018 na stanowisko Wicestarosty został wybrany, sprawujący tę funkcję Pan (…), zapoznając się dopiero z funkcjonowaniem Starostwa, postanowiłem podtrzymać dotychczasową organizację pracy w Wydziale powierzając ponownie obowiązki związane z kierowaniem przedmiotowym Wydziałem Wicestaroście. (…) Przeprowadziłem rozeznanie w tym zakresie, skontaktowałem się z kilkoma osobami, które ewentualnie mogłyby objąć wolne stanowisko w Powiecie Monieckim. Niestety, biorąc pod uwagę możliwe do zaoferowania w Starostwie warunki finansowe, nie były one zainteresowane naszą ofertą (…). Z ustaleń kontroli wynika zatem świadome utrzymywanie sprzeczności między postanowieniami regulaminu organizacyjnego a faktycznym podziałem obowiązków w zakresie kierowania wydziałem, co dodatkowo traktowane jest jako podstawa przyznania dodatku specjalnego. Dodania wymaga jednocześnie, iż przyznawanie dodatku specjalnego Wicestaroście za pełnienie obowiązków kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomości ma charakter ciągły – w 2014 r. dodatek specjalny wypłacany był na podstawie pisma z dnia 31 grudnia 2013 r. przyznającego go na okres od 1 stycznia 2014 r. do czasu zajmowania stanowiska Wicestarosty, zaś w latach poprzednich na podstawie pisma z dnia 20 grudnia 2010 r. przyznającego Wicestaroście dodatek specjalny w wysokości 40% łącznie wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na czas nieokreślony w związku z powierzeniem pełnienia obowiązków kierownika Wydziału Geodezji, Katastru i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa. Zaprezentowane fakty przeczą przytoczonej wyżej zasadzie „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia zadań,

b) na podstawie pisma Pana Starosty z dnia 20 lutego 2015 r. Sekretarzowi został przyznany dodatek specjalny z tytułu dodatkowego powierzenia obowiązków kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Społecznych w Starostwie; dodatek przyznano od dnia 1 marca 2015 r. na czas nieokreślony. Na gruncie postanowień § 11 ust. 1 pkt 2 regulaminu organizacyjnego Starostwa, Sekretarz sprawuje nadzór nad działalnością Wydziału Organizacyjnego i Spraw Społecznych. Nadto, z brzmienia § 10 ust. 1 tego aktu wynika, iż wydziałami kierują kierownicy przy pomocy zastępców i odpowiednio kierownika referatu, zaś w treści § 2 pkt 8 wskazano, iż ilekroć w regulaminie jest mowa o kierowniku wydziału należy przez to rozumieć również Sekretarza Powiatu. Zatem, z mocy regulaminu organizacyjnego, Sekretarz Powiatu jest jednocześnie kierownikiem Wydziału Organizacyjnego i Spraw Społecznych. Potwierdzeniem tej tezy jest ponadto fakt, iż pismem z dnia 10 stycznia 2011 r. Sekretarzowi został nadany zakres zadań, uprawnień i odpowiedzialności na stanowisku kierownika Wydziału Organizacyjnego i Spraw Społecznych. Z ustaleń kontroli wynika także, iż przyznawanie dodatku specjalnego Sekretarzowi za pełnienie obowiązków kierownika przedmiotowego Wydziału miało miejsce również w latach poprzednich, w tym m.in. w 2013 r. (pismo z dnia 9 listopada 2012 r.) i 2014 r. (pismo z dnia 31 grudnia 2013 r. przyznające dodatek na czas nieokreślony). Zaprezentowane okoliczności nie pozwalają na przyznanie podstawom otrzymywania przez Sekretarza świadczenia cechy „okresowości” zwiększenia obowiązków lub powierzenia dodatkowych zadań; nadto uzasadniają postawienie tezy o przyznaniu dodatku specjalnego Sekretarzowi za wykonywanie zadań mieszczących się w jego zakresie obowiązków. Dodania wymaga, iż dodatek specjalny nie może być stałym składnikiem wynagrodzenia. Jeżeli pracownik stale wykonuje określone czynności, to wynagrodzenie z tego tytułu powinno być uwzględnione w poziomie jego wynagrodzenia zasadniczego lub dodatku funkcyjnego – str. 72-74 protokołu kontroli.

W zakresie wydatków z tytułu diet radnych Rady Powiatu Monieckiego stwierdzono, że w 2015 r. diety były naliczane i wypłacane w oparciu o uchwałę Nr VIII/44/07 z dnia 27 czerwca 2007 r. Według obowiązującej w powiecie monieckim uchwały radnemu potrąca się 15% należnej diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność na sesji lub na posiedzeniu komisji, zarządu i podczas czynności kontrolnych wykonywanych przez komisję, do której został powołany. Z treści uchwały nie wynika jednak, co należy rozumieć pod pojęciem „nieusprawiedliwioną”, jakie są formy usprawiedliwiania nieobecności i do czyich kompetencji należy decyzja w tej sprawie. Na podstawie próby obejmującej miesiąc październik stwierdzono, iż odbyły się 3 posiedzenia Zarządu Powiatu, 2 posiedzenia komisji (na listach obecności odnotowano 1 usprawiedliwioną nieobecność) oraz sesja Rady Powiatu (z list obecności wynikały 4 usprawiedliwione nieobecności). Według złożonego przez Pana Starostę wyjaśnienia w praktyce przyjętą formą usprawiedliwiania nieobecności radnego jest podanie przez niego wcześniej jej przyczyny (telefonicznie lub osobiście) Przewodniczącemu Rady, a w razie jego nieobecności Wiceprzewodniczącemu Rady – przed zwołaną sesją, Przewodniczącemu Komisji lub w razie jego nieobecności Wiceprzewodniczącemu Komisji – przed zwołanym posiedzeniem Komisji i Przewodniczącemu Zarządu Powiatu, tj. Staroście lub w przypadku jego nieobecności – Wicestaroście przed zwołanym posiedzeniem Zarządu. Wobec powyższego o usprawiedliwieniu nieobecności poszczególnych Radnych na sesji decyduje Przewodniczący Rady (lub Wiceprzewodniczący Rady), na posiedzeniu Komisji w stosunku do jej członków – Przewodniczący Komisji (lub Wiceprzewodniczący Komisji) i na posiedzeniu Zarządu Powiatu w stosunku do pozostałych wybranych Członków Zarządu – Przewodniczący Zarządu Powiatu lub Wicestarosta, natomiast decyzję o adnotacji na liście obecności „usprawiedliwiony” podejmuje Przewodniczący Rady/Komisji. Dodał Pan, iż czynności związane z usprawiedliwianiem nieobecności radnych mają charakter materialno-techniczny, mieszczący się w zakresie ustawowych i statutowych zadań, związanych z organizacją pracy ww ogranów; wyżej wymienione osoby decyzyjne oceniają, czy wskazana przez radnego przyczyna nieobecności kwalifikuje się do usprawiedliwienia.

Wskazania wymaga, iż na mocy przepisów art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814, ze zm.), radny jest obowiązany brać udział w pracach organów powiatu i powiatowych jednostek organizacyjnych, do których został wybrany lub desygnowany. Zgodnie zaś z treścią art. 21 ust. 4 tej ustawy, radnemu przysługują diety na zasadach ustalonych przez radę powiatu. Skoro zatem w treści uchwały ustalono zasadę potrącania 15% należnej diety za każdą nieusprawiedliwioną nieobecność, celem uniknięcia dowolności w interpretowaniu tej kwestii, zasadnym jest doprecyzowanie zasad obowiązujących w przedmiotowej materii odnoszących się zarówno do przesłanek przedmiotowych jak i podmiotowych. Należy jednocześnie wskazać, iż z § 34 ust. 3 Statutu Powiatu wynika, iż do protokołu z sesji Rady dołącza się m.in. listę obecności radnych oraz usprawiedliwienia osób nieobecnych. Na mocy tej regulacji przewidziano zatem pisemną formę usprawiedliwiania nieobecności na sesji – str. 75-77 protokołu kontroli.

Z ustaleń kontroli dotyczących rozliczenia kosztów wyjazdów służbowych poza granice kraju, przeprowadzonej pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r., poz. 167, ze zm.), wynika, że wbrew przepisowi § 20 ust. 1 pracownikom nie zostały wypłacone zaliczki na niezbędne koszty podróży i pobytu poza granicami kraju. Przywołany przepis stanowi, iż pracownik otrzymuje zaliczkę w walucie obcej na niezbędne koszty podróży, co oznacza, iż pracodawca ma obowiązek wypłacić zaliczkę niezależnie od tego czy pracownik wystąpi z wnioskiem o jej wypłatę czy też nie. Za zgodą pracownika zaliczka może być wypłacona w walucie polskiej, w wysokości stanowiącej równowartość przysługującej pracownikowi zaliczki w walucie obcej. Przepisy nie wskazują w jakiej wysokości zaliczka powinna zostać wypłacona. Kwota ta powinna być jednak wystarczająca na „niezbędne koszty podróży”.

Nadto stwierdzono, iż wbrew wymogom zawartym w § 3 ust. 1 zarządzenia Nr 8/2013 Starosty Monieckiego z dnia 22 marca 2013 r. w sprawie zasad kierowania w podróż służbową, delegacji, ich rejestrowania i rozliczania w Starostwie Powiatowym w Mońkach, polecenia 6 wyjazdów służbowych zagranicznych nie zostały odnotowane w rejestrze delegacji, do którego prowadzenia obowiązany jest pracownik Sekretariatu. Zgodnie z przywołanymi regulacjami wewnętrznymi, każda podróż służbowa jest oznakowana w ramach rejestru kolejnym numerem porządkowym łamanym przez rok – str. 84-85 protokołu kontroli.

Analiza obowiązujących w okresie objętym kontrolą procedur kontroli zarządczej wykazała niedookreślenie zasad gospodarowania samochodami służbowymi. Zarządzeniem Nr 32/2012 Starosty Monieckiego z dnia 26 września 2012 r. wskazano osoby odpowiedzialne za poszczególne pojazdy, normy zużycia paliwa i zasady jego rozliczania w pojazdach samochodowych i sprzęcie drogowym będącym w użytkowaniu Wydziału Dróg. Wymieniono ponadto karty drogowe jako obowiązujący dokument stosowany dla potrzeb ewidencji przebiegu pojazdów oraz zakupu i zużycia paliwa (łącznie w 2015 r. wydano 2.046 kart drogowych). Nie ustalono jednakże wzorów stosowanych kart drogowych, zasad ich wypełniania, obiegu i kontroli; nie wskazano także kiedy i po spełnieniu jakich warunków samochód może być wykorzystywany, w tym od kogo i w jakiej formie mają pochodzić dyspozycje w tym zakresie. W praktyce stosowane formularze kart drogowych objętych kontrolą zostały wypełnione w sposób odpowiadający ich wzorowi; zostały też podpisane na dowód ich sprawdzenia (rubryka „wyniki”) przez podinspektora w Wydziale Dróg, której na mocy zakresu czynności powierzono odpowiedzialność za prowadzenie ewidencji wydanych kart drogowych, wypełnianie zbiorczych miesięcznych kart rozchodu paliwa i rozliczanie materiałów pędnych, które to procedury nie zostały przewidziane przepisami wewnętrznymi.

Dodatkowo, stosowana przez kontrolowaną jednostkę praktyka wypełniania kart drogowych polega na nieokreślaniu w karcie drogowej konkretnego celu i miejsca wyjazdu (w większości okazanych kart drogowych w rubryce „trasa” wpisywano „Mońki-Mońki dr. WD „służbowy”), co stwierdzono na podstawie dokumentacji samochodu Opel Astra z września 2015 r. Wynikający z takiego sposobu wypełniania kart brak jawności i przejrzystości w zakresie korzystania z samochodu służbowego uniemożliwia zweryfikowanie celowości wyjazdów w zakresie ich związku z wykonywaniem czynności służbowych, a tym samym celowości wydatku poniesionego w związku z zakupem paliwa – str. 81-83 protokołu kontroli.

Badanie terminowości regulowania zobowiązań ujawniło przypadki zapłaty zobowiązań w latach 2014-2015 na łączną kwotę 4.188.195,18 zł wobec Przedsiębiorstwa Drogowo-Mostowego „Unidrog” sp. z o.o. z Grajewa z przekroczeniem terminu płatności wynoszącym od kilku do kilkudziesięciu dni (z tego na kwotę 2.158.106,87 zł w 2014 r. i na kwotę 2.030.088,31 zł w 2015 r.). Opóźnienia w zapłacie nie spowodowały poniesienia kosztów odsetek przez powiat. Stosownie do art. 44 ust. 3 pkt 3 ustawy o finansach publicznych wydatki publiczne powinny być dokonywane m.in. w wysokości i terminach wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań – str. 37-38 protokołu kontroli.

           W wyniku kontroli klasyfikacji wydatków poniesionych na wykonanie robót budowlanych, pod kątem zaliczania do wydatków bieżących lub majątkowych względem charakteru wykonywanych prac, stwierdzono, że z dokumentacji robót nie wynikało uzasadnienie dla zaliczenia do wydatków majątkowych wydatków na „Remont drogi powiatowej Nr 1838B od granicy powiatu/Strękowa Góra-Lasowiec-Gugny-Osowiec do drogi krajowej Nr 65 na odcinku od 0 km do 33 km” w kwocie 8.116.546,51 zł (zadanie realizowane w ramach projektu pt. „Udostępnianie obszarów cennych turystycznie i gospodarczo – poprawa jakości dróg pogranicza polsko-białoruskiego” współfinansowanego ze środków UE). Podstawę realizacja zadania stanowiła umowa z dnia 11 października 2013 r.; zakończenie realizacji zadania miało miejsce w dniu 16 grudnia 2014 r. Jak wynika z okazanej dokumentacji robót, poniesione wydatki miały charakter remontu. Zakres robót wskazany w specyfikacji istotnych warunków zamówienia obejmował bowiem m.in.: mechaniczne oczyszczenie nawierzchni drogowej bitumicznej, wyrównanie istniejącej nawierzchni mieszanką mineralno-asfaltową, skropienie warstwy konstrukcyjnej emulsją asfaltową, wykonanie warstwy ścieralnej z mieszanki mineralno-asfaltowej, uzupełnienie poboczy pospółką rozścieleniu i zagęszczeniu. Z wyjaśnienia złożonego przez byłego Skarbnika wynika, że Remont drogi Nr 1838 B Strękowa Góra – Laskowiec- Gugny – Osowiec na kwotę 8.116.546,51 zł sklasyfikowano jako wydatek inwestycyjny ze względu na wartość i zakres przeprowadzonych prac. Ponadto podejmowane w latach poprzednich próby przebudowy drogi nr 1838 w znacznie szerszym zakresie (projekt VIA TURISTICA), na etapie wydawania decyzji środowiskowej zostały skutecznie zablokowane przez organizacje proekologiczne. Aby projekt przebudowy w/w drogi mógł być zrealizowany, musiał zostać znacznie ograniczony.

Wskazania wymaga, że zarówno według przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) – zawierającej definicję remontu w art. 3 pkt 8 (rozumianego jako wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na przywróceniu (odtworzeniu) stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, w tym przy użyciu innych wyrobów budowlanych niż użyte w stanie pierwotnym), ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 poz. 1440), która w art. 4 pkt 19 definiuje remont dróg jako wykonywanie robót przywracających pierwotny stan drogi, także przy użyciu wyrobów budowlanych innych niż użyte w stanie pierwotnym, jak i przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości – wskazujących jako podstawę zwiększenia wartości początkowej środka trwałego poniesienie nakładów na jego ulepszenie (do nakładów tych nie zalicza się kosztów remontów, jako wydatków bieżących poniesionych na odtworzenie stanu pierwotnego, w tym przy zastosowaniu wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym), poniesione wydatki nie powinny były zostać skwalifikowane jako wydatki majątkowe. Remont nie zwiększa wartości środka trwałego w świetle przepisów art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości. W przedmiotowym przypadku, poniesione na drogę nakłady w kwocie 8.116.546,51 zł, wbrew przytoczonym regulacjom, zwiększyły wartość środka trwałego ujętego na koncie 011 „Środki trwałe”. Należy jednocześnie zauważyć, iż ujęcie zwiększenia wartości środka trwałego, pomimo odebrania robot w dniu 16 grudnia 2014 r., nastąpiło na podstawie dowodu OT sporządzonego dopiero w dniu 16 czerwca 2015 r. Prawidłowo, zwiększenie stanu środków trwałych pochodzących z budowy powinno następować pod datą przyjęcia do używania.

Niewłaściwe stosowanie klasyfikacji budżetowej, wpływające na wysokość wydatków bieżących budżetu, powoduje nieprawidłowości w obliczeniu indywidualnego wskaźnika spłaty zadłużenia gminy oraz relacji dochodów bieżących do wydatków bieżących budżetu – art. 242 i 243 ustawy o finansach publicznych. Z ustaleń kontroli wynika, że tzw. nadwyżka operacyjna (nadwyżka dochodów bieżących nad wydatkami bieżącymi) za 2015 r. stanowiła kwotę 2.831.806,29 zł. Przy prawidłowym sklasyfikowaniu wydatków poniesionych na remont opisywanej drogi (przy uwzględnieniu wydatków bieżących z udziałem środków unijnych), zmalałaby ona do kwoty 2.618.513,68 zł (za wszystkie lata realizacji projektu kwota wydatków majątkowych z tytułu wkładu własnego do projektu, które powinny być wydatkami bieżącymi wyniosła 852.770,48 zł – str. 51 i 106-108 protokołu kontroli.

Podobnie analiza wydatków majątkowych zrealizowanych w 2015 r. wykazała, że do wydatków inwestycyjnych zaliczono całość wydatków na „przebudowy dróg powiatowych” o łącznej wartości 442.333,45 zł poniesione w ramach zadania pn. „Przebudowa dróg na terenie powiatu Monieckiego”, w zakresie dróg: nr 1373 B dr. woj. 671 Kulesze Chobotki – Knyszyn – do dr 1372 B – 120 m, nr 2621B ul. Kościuszki w Goniądzu - 4996 m i nr 1355B Starowola – Koziniec – Słomianka – Jasionówka - 600 m. Z okazanych dokumentacji robót wynika, iż ich przedmiotem było m.in.: odtworzenie trasy i punktów wysokościowych przy liniowych robotach ziemnych, regulacja pionowa studzienek kanalizacyjnych i studzienek dla zaworów wodociągowych, oczyszczenie warstw bitumicznych, mechaniczne ścinanie poboczy, profilowanie i zagęszczanie podłoża pod warstwy konstrukcyjne, wykonanie podbudowy z kruszywa naturalnego, frezowanie nawierzchni asfaltowych, wykonanie warstwy wiążącej z mieszanki mineralno-asfaltowej, skropienie mechaniczne warstw konstrukcyjnych emulsją asfaltową, wykonanie warstwy ścieralnej z mieszanki asfaltowej, lokalne uzupełnienie poboczy. Przedmiot robót wskazuje na ich remontowy charakter. W udzielonym wyjaśnieniu wskazał Pan, iż wymienione drogi przez wykonaniem przebudowy posiadały nawierzchnię asfaltową o bardzo niskich parametrach użytkowych, z licznymi zadoleniami, ubytkami nawierzchni, co powodowało, że nawierzchnia nie miała odpowiedniej nośności. Dodał Pan także, iż w konsekwencji wykonanych inwestycji, dzięki zmianie nawierzchni, jej grubości oraz niwelety nastąpiła zmiana parametrów użytkowych i technicznych obiektu budowlanego (art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane). Natomiast zgodnie z definicją „przebudowy drogi” w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 18), w wyniku wykonanych robót zostały podwyższone parametry techniczne i eksploatacyjne w/w dróg niewymagające zmiany granic pasa drogowego – str. 101-102 protokołu kontroli. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że kwestię oceny czy doszło do przebudowy czy remontu należy odnosić do pierwotnych parametrów drogi, a nie do stanu stwierdzonego bezpośrednio przez rozpoczęciem robót.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

           Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności. W okresie objętym kontrolą, do dnia 14 marca 2016 r., funkcję Skarbnika Powiatu pełniła Łucja Dąbrowska.

Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Uregulowanie w dokumentacji opisującej przyjęte zasady rachunkowości stosowanych zasad podziału konta syntetycznego 221.

2. Zobowiązanie Skarbnika do wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych, poprzez:

a) prowadzenie ewidencji na koncie 133 w sposób obrazujący bezpośrednio obroty i saldo na rachunku budżetu wynikające z wyciągów bankowych, mając na uwadze, że konto 133 nie służy analitycznemu wyodrębnianiu dochodów i wydatków, a także innego rodzaju operacji dokonywanych za pośrednictwem tego rachunku, w związku z czym ewidencja na nim powinna obrazować wyłącznie wykazane przez bank obroty i salda rachunków bankowych,

b) ewidencjonowanie operacji dotyczących należności z tytułu realizacji projektów objętych dofinansowaniem ze środków UE za pośrednictwem kont 221 i 720 w ewidencji Starostwa,

c) podjęcie działań w celu doprowadzenia ewidencji księgowej nieruchomości powiatowych do zgodności ze stanem faktycznym; w tym celu objęcie ewidencją na koncie 011 wszystkich gruntów zajętych pod drogi, będących własnością powiatu,

d) ujęcie w księgach rachunkowych Starostwa zobowiązań wobec Ministerstwa Finansów w kwocie 856.157,82 zł,

e) ujmowanie na koncie 011 środków trwałych pochodzących z inwestycji w księgach tego roku, w którym przyjęto je do używania,

f) wyksięgowanie z konta 011 kosztów remontu drogi 1838B Strękowa Góra-Laskowiec-Gugny-Osowiec, bezpodstawnie zwiększających wartość środków trwałych.

3. Wprowadzenie jednolitych i dostosowanych do faktycznych potrzeb jednostki regulacji wewnętrznych dotyczących druków ścisłego zarachowania.

4. W zakresie sprawozdawczości budżetowej:

a) egzekwowanie od kierowników jednostek organizacyjnych obowiązku złożenia sprawozdań jednostkowych opatrzonych datami ich sporządzenia oraz opatrywanie sprawozdań datami wpływu do Starostwa, mając na uwadze, że Pan Starosta – jako kierownik Starostwa Powiatowego będącego jednostką przyjmującą sprawozdania – jest zobowiązany do zapewnienia należytej ich kontroli m.in. pod względem formalnym, jak to wynika z § 9 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie sprawozdawczości budżetowej,

b) zapewnienie realizacji obowiązku wypełniania części A i B w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ przez wszystkie jednostki budżetowe powiatu realizujące dochody z zadań zleconych,

c) wykazywanie w sprawozdaniu Rb-NDS, jako wykonanych przychodów, rzeczywistej kwoty posiadanych przez jednostkę wolnych środków.

5. Sporządzanie i podawanie do publicznej wiadomości wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży.

6. W kwestii przyznawania dodatków specjalnych:

a) dostosowanie treści regulaminu wynagradzania w zakresie zasad przyznawania dodatku specjalnego do obowiązujących przepisów prawa,

b) precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

7. Podjęcie działań w celu zatrudnienia Geodety Powiatowego lub dokonanie zmian w treści regulaminu organizacyjnego eliminujących sprzeczność z faktycznie stosowanym rozwiązaniem w zakresie pełnienia obowiązków kierownika Wydziału Geodezji, Kartografii, Katastru i Gospodarki Nieruchomości.

8. Rozważenie przedłożenia Radzie Powiatu projektu uchwały zmieniającej uchwałę w sprawie ustalenia zasad przyznawania i wysokości diet radnym i zwrotu kosztów podróży służbowych, poprzez doprecyzowanie zasad dokonywania potrąceń diet z tytułu nieobecności radnych na sesji lub posiedzeniach komisji/zarządu.

9. W zakresie wydatków na podróże służbowe:

a) każdorazowe wypłacanie pracownikowi zaliczki na poczet kosztów podróży zagranicznej,

b) ujmowanie w rejestrze delegacji służbowych wszystkich wystawianych poleceń wyjazdu służbowego (w tym poza granice kraju) oraz opatrywanie ich numerami, mając na uwadze, że rozliczenie kosztów podróży stanowi dowód księgowy, zatem powinno zawierać numer identyfikacyjny.

10. Uzupełnienie pisemnych procedur odnoszących się do gospodarowania samochodami służbowymi, w szczególności w zakresie zasad obiegu i kontroli dokumentu „karta drogowa”,

przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i protokole kontroli.

11. Terminowe regulowanie zobowiązań.

12. Zapewnienie prawidłowego klasyfikowania wydatków, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 2 marca 2010 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1053, ze zm.), mając na uwadze w szczególności, aby zadania stanowiące remont w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, ustawy o drogach publicznych i ustawy o rachunkowości  nie były planowane i finansowane jako wydatki inwestycyjne.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                  Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

            w Białymstoku