Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Starostwie Powiatowym w Augustowie

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Suwałkach

         Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 20 maja 2016 roku (znak: RIO.V.6001-2/16), o treści jak niżej:

Pan

Jarosław Szlaszyński

Starosta Powiatu Augustowskiego

W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej powiatu augustowskiego za 2015 rok i inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Starostwie Powiatowym w Augustowie na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Suwałkach, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

                            Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania powiatu oraz jego jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym osiąganie przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2014 r. poz. 191, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie składnikami majątku, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi powiatu.

         W wyniku kontroli zagadnień dotyczących audytu i kontroli zarządczej stwierdzono, że powiat augustowski ma obowiązek prowadzenia audytu wewnętrznego na podstawie art. 274 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885, ze zm.). Wykonawcą zadań audytora jest osoba, z którą Zarząd Powiatu zawarł w dniu 12 lutego 2015 r. umowę zlecenia na przeprowadzenie audytu wewnętrznego w 2015 r. w Starostwie Powiatowym w Augustowie i jednostkach organizacyjnych powiatu. Wynagrodzenie zostało ustalone w kwocie 3.000 zł za każdą audytowaną jednostkę. W 2015 r. przeprowadzono audyt w pięciu jednostkach. Kontrola wykazała, że w trzech przypadkach nie dotrzymano terminu płatności wynikającego z umowy, według którego wynagrodzenie za wykonanie audytu zostanie wypłacone w ciągu 14 dni po przekazaniu dokumentacji z przeprowadzonego audytu (§ 6 pkt 2 umowy). Przyczyn tego stanu rzeczy należy doszukiwać się w wadliwej konstrukcji umowy w zakresie podstaw i terminu wypłaty wynagrodzenia, który liczony jest od przekazania dokumentacji, nie zaś od przedłożenia rachunku (po wcześniejszym przekazaniu dokumentacji). Okoliczność braku rachunku podała główna księgowa jako przyczynę nieopłacenia wynagrodzenia za audyt w Powiatowym Urzędzie Pracy, w którym to przypadku opóźnienie było największe. Wyniki tego audytu objęto sprawozdaniem z 21 sierpnia 2015 r., natomiast do dnia kontroli (12 lutego 2016 r.) zobowiązanie nie było opłacone. Opłacono je 29 lutego 2015 r. po wystawieniu rachunku przez audytora – str. 14-16 protokołu kontroli.

         W zakresie funkcjonowania kontroli zarządczej w Starostwie Powiatowym ustalono, że regulaminem kontroli zarządczej, wprowadzonym przez poprzedniego Starostę zarządzeniem Nr 21/2010 z dnia 28 grudnia 2010 r., podjęta została decyzja o corocznym (do końca stycznia) sporządzaniu przez kierowników jednostek i przedkładaniu Staroście oświadczeń o stanie kontroli zarządczej za rok poprzedni. Pan Starosta, jako kierownik jednostki, oraz dyrektor Rodzinnego Domu Dziecka nie dopełnili obowiązku terminowego złożenia oświadczenia o stanie kontroli zarządczej za 2015 r. Stosowne oświadczenie złożył Pan w trakcie kontroli, w dniu 11 lutego 2016 r., a dyrektor Rodzinnego Domu Dziecka w dniu 12 lutego 2016 r.

Sekretarz Powiatu pod datą 2 lutego 2016 r. sporządziła zbiorczą informację m.in. z przebiegu działań prowadzonych w ramach kontroli zarządczej w 2015 r. przez pracowników Starostwa Powiatowego, działań kontrolnych prowadzonych w Starostwie przez jednostki zewnętrzne oraz audytu finansowego prowadzonego przez audytora zewnętrznego. Wynikający z § 12 zarządzenia Nr 21/2010 termin sporządzenia zbiorczej informacji (do końca stycznia 2016 r.) nie został w tym przypadku dotrzymany.

         Badanie prawidłowości wykonywania kontroli dowodów księgowych wykazało brak udokumentowania dokonania kontroli merytorycznej, którą przeprowadza pracownik odpowiedzialny za realizację zadania. Zgodnie z instrukcją obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych osobami odpowiedzialnymi za sprawdzanie dowodu finansowo-księgowego pod względem merytorycznym byli: Sekretarz Powiatu (umowy o pracę, listy płac, listy wypłat zasiłków z ZUS, decyzje lub wnioski, polecenia wyjazdu służbowego (rozliczenie), decyzje w sprawie wypłat nagród lub innych doraźnych wynagrodzeń, dokumenty dotyczące ZFŚS) oraz naczelnicy wydziałów (faktury, rachunki z zewnątrz) – str. 17-18 protokołu kontroli.

         Kontrola wykazała, że w przyjętej do badania próbie 39 faktur i rachunków nie posiadało daty wpływu do Starostwa. Oznaczenie dowodów dokumentujących zobowiązania jednostki datą wpływu ma szczególne znaczenie w przypadku oceny terminowości regulowania zobowiązań – str. 18 protokołu kontroli.

         Z analizy zakresów czynności pracowników Wydziału Finansowo-Budżetowego wynika, że nie są one w pełni aktualne (dostosowane do faktycznie wykonywanych czynności), a także niedostatecznie precyzują kwestię zastępstw za pracowników w czasie ich nieobecności, co ma istotne znaczenie przy ustalaniu odpowiedzialności za niewykonywane lub niewłaściwie wykonywane czynności. Uwagi w tym zakresie zawarto m.in. na str. 16-17, 28-29 i 45 protokołu kontroli.

         Analiza dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce zasady rachunkowości, przeprowadzona pod kątem jej zgodności z przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2013 r. poz. 330, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.), a także innych regulacji wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej, wykazała, że:

a) nie zawarto w przepisach wewnętrznych zasad prowadzenia ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych; polega to na braku wskazania rodzajów materiałów objętych ewidencją ilościowo-wartościową oraz odpisywanych w koszty w momencie zakupu, co szczegółowo zostało opisane na str. 19-20 protokołu kontroli. Zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy kierownik jednostki zobowiązany jest do dokonania wyboru metody prowadzenia kont ksiąg pomocniczych dla poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych, spośród określonych tymi przepisami. W trakcie poprzedniej kontroli kompleksowej zwrócono uwagę na braki w tym zakresie, co skutkowało zaleceniem dotyczącym określenia metody ewidencji rzeczowych składników aktywów obrotowych, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości, oraz wprowadzenia konta 310 „Materiały” do zakładowego planu kont. W odpowiedzi na zalecenia ówczesny Starosta wskazał, że zalecenia zostały zrealizowane poprzez zmianę zarządzenia w sprawie ustalenia zasad (polityki rachunkowości), co było niezgodne ze stanem faktycznym. Konto 310 zostało wprowadzone do zakładowego planu kont dopiero w trakcie kontroli, zarządzeniem Pana Starosty z dnia 22 lutego 2016 r. W dalszym ciągu nie została jednak określona metoda ewidencji rzeczowych składników obrotowych, a przyjęty opis konta 310 nie daje wskazówek co do zasad ewidencji poszczególnych grup tych składników,

b) w polityce rachunkowości obowiązującej do 31 grudnia 2015 r. nie znajdowały się postanowienia dotyczące dokonywania odpisów aktualizujących należności. Natomiast w instrukcji obiegu i kontroli dowodów finansowo-księgowych wprowadzonej w trakcie kontroli zarządzeniem Pana Starosty Nr 3/2016 z dnia 22 lutego 2016 r. powielono zasady dokonywania odpisów wynikające z art. 35b ustawy. Dodatkowo wprowadzono zapis, że  ustalenia metody wyceny należności z uwagi na wiek należności, zwanej dalej zasadą wiekowania zależnie od okresu zalegania w miesiącach: - do 6 miesięcy zalegania z płatnością – bez odpisu aktualizującego; powyżej 6 miesięcy do roku zalegania z płatnością – odpis aktualizujący w wysokości 50% należności; - powyżej roku zalegania z płatnością – odpis aktualizujący w wysokości 100% należności”. Jednocześnie wskazano, że nie stosuje się wiekowania do należności: od dłużników postawionych w stan likwidacji lub upadłości oraz należności spornych, kwestionowanych przez dłużników i dochodzonych na drodze sądowej. Zapis dotyczący „wiekowania” należności nie powinien pojawić się w regulacjach wewnętrznych, gdyż ustawa nie przewiduje możliwości dokonywania odpisów z pominięciem przesłanek określonych w art. 35b ustawy o rachunkowości. Biorąc pod uwagę, że Starostwo – jako jednostka sektora finansów publicznych – obowiązane jest do prowadzenia terminowych czynności egzekucyjnych wobec przypadających mu należności, stosownie do art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, podstawą oceny zasadności dokonania odpisu powinny być wyniki postępowania egzekucyjnego (jego ewentualna bezskuteczność jako wyznacznik sytuacji majątkowej i finansowej dłużnika), a nie okres zalegania z płatnością – str. 30-31 protokołu kontroli,

c) poprzednia instrukcja obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych obowiązywała od 1 października 2008 r. do 31 grudnia 2015 r. Załącznikiem do instrukcji była tabela obrazująca obieg dokumentów, określająca: dowód, miejsce jego sporządzenia, miejsce przekazania, termin przekazania oraz osoby odpowiedzialne za sprawdzanie i zatwierdzanie dowodu. Zarządzeniem Nr 3/2016 z dnia 22 lutego 2016 r. wprowadził Pan nową instrukcję obiegu i kontroli dowodów finansowo-księgowych. W jej treści pominięty został opisany wyżej załącznik ustalający obieg dokumentów, co czyni instrukcję niekompletną, gdyż nie określa ona obiegu poszczególnych dokumentów (ze wskazaniem stanowisk oraz terminów przekazania) od momentu wpływu do jednostki do momentu ujęcia w ewidencji księgowej. Schemat obiegu dokumentów powinien m.in. umożliwić ustalenie osób (komórek) odpowiedzialnych za sporządzenie, rejestrację wpływu oraz przekazanie dowodów do konkretnych osób (komórek). Instrukcja wymieniając w swej treści stosowane w jednostce dowody nie odnosi się ponadto do wszystkich dokumentów, pomijając karty drogowe, noty księgowe, rozliczenie dotacji, rozliczenie inwentaryzacji – str. 20-22 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym prawidłowości zapisów dokonywanych w księgach, przeprowadzona pod kątem zgodności z przepisami ustawy o rachunkowości i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…, wykazała, że:

a) nie wszystkie dowody księgowe zostały oznaczone numerem dowodu, który nadawany był jedynie „zszywkom” dowodów – np. zestawienie nr 546/2015, pod którym znajdowało się 6 dowodów księgowych nieoznaczonych numerem, zestawienie nr 579/2015, pod którym znajdowało się 15 faktur/rachunków. Kontrola zapisów w urządzeniu księgowym karta kontowa-syntetycznie wykazała, że w kolumnie Symbol rejestru/numer dokumentu/pozycja program automatycznie przypisuje kolejny numer dla dokumentów objętych jedną „zszywką”, np. 2015/06/591/33, 2015/06/591/34, 2015/06/591/35, 2015/06/591/37, 2015/06/591/38. Numerami tymi nie były oznaczane dowody stanowiące podstawę ujęcia zapisów w ewidencji księgowej, co wpływa na brak możliwości jednoznacznego powiązania dowodu księgowego z zapisem księgowym, naruszający przepisy art. 14 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy, z których wynika, że udokumentowanie zapisów powinno pozwalać na jednoznaczną identyfikację dowodów i powiązanie z dokonanymi na ich podstawie zapisami – str. 24 protokołu kontroli,

b) stwierdzono przypadek ujmowania w dzienniku operacji ze wskazaniem numeru innego niż numer „zszywki”, którym oznaczono dowody księgowe; wyciąg bankowy z dnia 24 czerwca 2015 r. ujęty został w zestawieniu dowodów („zszywce”) nr 551/2015 (8 dowodów księgowych); wpływ dochodów został ujęty w dzienniku DU 2015 pod poz. 2015/06/668/1 kwota 11.250 zł, pod poz. 2015/06/668/2-3 kwota 4.265 zł i pod poz. 2015/06/668/4 kwota 930,20 zł. Stwierdzony stan faktyczny również stanowi naruszenie art. 14 ust. 2 i art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy – str. 24 protokołu kontroli,

c) zapisy księgowe opatrywane były jedną datą – datą dokonania operacji gospodarczej, co pozostaje w sprzeczności z przepisami art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy, w myśl których zapis księgowy powinien zawierać co najmniej datę dokonania operacji gospodarczej, datę dowodu księgowego stanowiącego podstawę zapisu – jeżeli różni się ona od daty dokonania operacji, a także datę zapisu. Na powyższą nieprawidłowość wskazano podczas poprzedniej kontroli kompleksowej i pomimo, iż ówczesny Starosta zobowiązał Skarbnika (pismo OP.1710.8.2012 z dnia 5 września 2012 r.) do jej wyeliminowania, do chwili obecnej zalecenie nie zostało wykonane – str. 25 protokołu kontroli,

d) w ewidencji budżetu na koncie 250 „Należności finansowe” wykazana była należność powiatu w wysokości 2.776.348,94 zł z tytułu spłaty za Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej w Augustowie poręczonego kredytu, zaciągniętego przez szpital. Wydatków z tytułu spłaty poręczonego zobowiązania dokonywano bezpośrednio z rachunku budżetu, stosując dla tych operacji zapisy Wn 902 „Wydatki budżetu” – Ma 133 „Rachunek budżetu” oraz Wn 250 „Należności finansowe” – Ma 909 „Rozliczenia międzyokresowe”, pomimo, że Starostwo Powiatowe w Augustowie posiada od 2012 r. wydzielony w banku rachunek bieżący Starostwa jako jednostki budżetowej, z którego dokonywane są wydatki objęte planem finansowym Starostwa. Ewidencja wydatków z tego tytułu powinna być prowadzona w księgach Starostwa, na koncie 130 „Rachunek bieżący jednostek budżetowych”. Nie można zgodzić się z tezą zawartą w wyjaśnieniu Skarbnika, że Spłaty rat poręczeń nadal dokonywano z rachunku budżetu Powiatu, ponieważ było to zobowiązanie Powiatu Augustowskiego. Jak wynika z przepisów art. 249 ust. 3 i 4 ustawy o finansach publicznych, wszystkie wydatki budżetu j.s.t. stanowią wydatki ujęte w planie finansowym którejś z jednostek budżetowych. Z kolei ze względu na fakt, że należności powstałe z tytułu spłaty zobowiązań za szpital stanowią należności z tytułu dochodów budżetowych, właściwe było przypisywanie należności z tego tytułu Wn 221 „Należności z tytułu dochodów budżetowych” – Ma 720 „Przychody z tytułu dochodów budżetowych” w księgach Starostwa. Obowiązujące w jednostkach samorządu terytorialnego zasady ewidencji, wynikające z załączników nr 2 i 3 do rozporządzenia, nie przewidują ujmowania w księgach budżetu przypisów należności z tytułu dochodów budżetowych. Stwierdzono ponadto, że od należności przypadających od SP ZOZ z tytułu zapłaconych rat kredytu nie były naliczane odsetki, co wskazuje na naruszenie przepisów § 8 ust. 5 rozporządzenia oraz art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych w zakresie zobowiązującym powiat do ustalania wszystkich przypadających mu należności, w tym cywilnoprawnych. Z wyjaśnienia Skarbnika wynika, że odsetki nie były naliczane ponieważ, organy Powiatu Augustowskiego nie podejmowały działań wobec SP ZOZ w Augustowie w kwestii uregulowania tych zobowiązań i nie wyznaczyły terminu ich spłaty. Należności Powiatu z tego tytułu były więc ujmowane w bilansie budżetu jako należności długoterminowe. Tezy wyjaśnienia wskazują, że termin płatności należności przysługujących powiatowi od szpitala z tytułu spłaty kredytu nie został określony w umowie poręczenia. Zatem działania powiatu, zgodne z dyspozycją art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych w zakresie dotyczącym podejmowania czynności zmierzających do wykonania zobowiązania przez dłużnika, powinny polegać na wezwaniu dłużnika do jego wykonania i wyznaczeniu terminu, stosownie do art. 455 k.c. Z kolei z wyjaśnienia Pana Starosty wynika m.in., że Wszczęcie egzekucji komorniczej przez któregokolwiek z wierzycieli zniweczyłoby osiągnięty w działalności bieżącej pozytywny efekt finansowy, który w chwili obecnej nie jst jeszcze trwały (…) Zarząd Powiatu nie zdecydował się na dochodzenie zwrotu kwot uruchomionych poręczeń, ponieważ ich dochodzenie doprowadziłoby do likwidacji SP ZOZ w Augustowie (…) Nie określono terminu zwrotu kwot spłaconych poręczeń, gdyż brak jest możliwości określenia realnego terminu. Nie podjęto decyzji o umorzeniu (…) ponieważ przekreśliłoby to jakiekolwiek szanse odzyskania środków powiatu. Niedokonanie wezwania dłużnika i wyznaczenia terminu spłaty zobowiązania nie stanowi jednak w ocenie Izby okoliczności uprawniającej do formalnego traktowania należności powiatu jako posiadającej charakter długoterminowy, a przez to niepodlegającej wykazywaniu w sprawozdaniu Rb-27S – str. 25-27 protokołu kontroli,

e) w bilansie otwarcia na 2015 rok figurowały w księgach Starostwa na koncie 224 „Rozliczenie dotacji budżetowych…” salda dotacji udzielonych w latach poprzednich w kwocie 9.225.876,06 zł (na dzień 31 grudnia 2015 r. saldo to obrazowało stan rzekomych należności w kwocie 12.261.110,56 zł). Wymienione w protokole kontroli podmioty, którym udzielono dotacji, rozliczyły się z otrzymanych środków, natomiast nie ewidencjonowano rozliczeń tych dotacji w księgach rachunkowych. Z zasad funkcjonowania konta 224 zawartych w załączniku nr 3 do rozporządzenia wynika, że nie może ono wykazywać salda na koniec roku. Według ustaleń kontroli przyczyną błędnego salda był m.in. fakt niepowierzenia wprost żadnemu pracownikowi obowiązku sporządzenia stosownego dowodu księgowego dotyczącego wyksięgowania z konta 224 kwot dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone. W wyniku przeprowadzonych czynności kontrolnych badana jednostka sporządziła w dniu 3 marca 2016 r. dowód księgowy nr 2015/12/1101 dla rejestru WU2015 (zaakceptowany przez Skarbnika) i pod datą 31 grudnia 2015 r. dokonano przeksięgowania całości salda Wn konta 224 na stronę Wn konta 810 „Dotacje budżetowe, płatności z budżetu środków europejskich oraz środki z budżetu na inwestycje”. Po dokonanym księgowaniu konto 224 na dzień 31 grudnia 2015 r. nie wykazuje salda – str. 28-29 protokołu kontroli,

f) nieprawidłowo dokonywano odpisów aktualizujących należności – m.in. od wszystkich naliczonych odsetek od należności nieopłaconych. Świadczy to o pozostawaniu na koncie 290 „Odpisy aktualizujące należności” salda ustalonego według zasad obowiązujących do końca 2010 r. Począwszy od 2011 r. należności z tytułu odsetek mają być obejmowane odpisem aktualizującym na takich samych zasadach jak należności główne, tj. w przypadku wystąpienia przesłanek określonych w art. 35b ust. 1 ustawy. Przypis odsetek należy ujmować Wn 221 – Ma 750 „Przychody finansowe”, zaś ewentualny odpis aktualizujący (z reguły po ustaleniu podstaw dokonania odpisu także w stosunku do należności głównej, od której naliczane są odsetki) zapisem Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290. W trakcie kontroli pracownicy odpowiedzialni za dokonywanie odpisów aktualizujących dokonali oceny należności według kryteriów wynikających z przepisów art. 35b ust. 1 ustawy i w dniu 1 marca 2016 r. sporządzony został dokument księgowy nr 2015/12/1329 dla rejestru DU2015, na podstawie którego pod datą 31 grudnia 2015 r. z konta 290 został wyksięgowany odpis w wysokości 400.798,03 zł – str. 29-30 protokołu kontroli,

g) nieprawidłowo dokonywano w ewidencji Starostwa księgowań dotyczących przeniesienia kwoty zrealizowanych dochodów i wydatków z kont – odpowiednio – 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” oraz 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych” na konto 800 „Fundusz jednostki”. Jak wynika z ustaleń zawartych na str. 124-125 protokołu kontroli, na konto 800 za 2015 r. dokonano przeniesień dochodów i wydatków z kont 222 i 223 w wysokości skutkującej zlikwidowaniem sald tych kont, zamiast w kwocie wynikającej z jednostkowych sprawozdań Rb-27S i Rb-28S. W konsekwencji żadne z tych kont w ewidencji Starostwa nie wykazywało salda na koniec 2015 r., co było niezgodne ze stanem rzeczywistym, zobrazowanym saldami tych kont wykazanymi w księgach budżetu – Wn 222 w kwocie 166.076,20 zł i Wn 223 w kwocie 63.399,06 zł. Przy prawidłowej ewidencji powinny im odpowiadać salda strony Ma tych kont w ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej. Należy przy tym zaznaczyć, że na kontach 222 i 223 w księgach Starostwa dokonywano błędnych zapisów, o czym niżej. Sprawiły one, że przeksięgowanie na konto 800 dochodów i wydatków w kwotach wynikających ze sprawozdań nie dałoby efektu w postaci prawidłowych sald, jednakże pozwoliłoby ustalić zakres błędnych danych. Między innymi na koncie 222 w ewidencji Starostwa księgowano bezpodstawnie przelewy na rachunek budżetu dochodów z zadań zleconych w części stanowiącej dochody Skarbu Państwa. W trakcie kontroli dokonano stosownych księgowań korygujących, w wyniku których konta 222 i 223 wykazywały na koniec 2015 r. prawidłowe salda strony Ma, odpowiadające saldom tych kont po stronie Wn w ewidencji budżetu,

h) ewidencja szczegółowa do konta 080 „Środki trwałe w budowie (inwestycje)” prowadzona była bezpodstawnie według podziałek klasyfikacji budżetowej, zamiast według poszczególnych zadań inwestycyjnych w sposób zapewniający co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych, jak to wynika z zasad funkcjonowania tego konta określonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia – str. 109-110 protokołu kontroli,

i) konto 221 prowadzone było analitycznie według podziałek klasyfikacji budżetowej, a oprócz tego z podziałem na konta 221-01 „Dochody Starostwa” i 221-02 „Dochody Skarbu Państwa, w tym potrącone przez j.s.t. par. 2360”. Zgodnie z załącznikiem nr 3 do rozporządzenia ewidencja szczegółowa do konta 221 powinna być prowadzona według dłużników i podziałek klasyfikacji budżetowej oraz budżetów, których należności dotyczą. Z kolei należności z tytułu dochodów powiatu związanych z realizacją zadań z zakresu administracji rządowej powinny być ujmowane – w ramach podziału na budżety, których dotyczą – w dochodach Starostwa a nie Skarbu Państwa – str. 33-34 protokołu kontroli,

j) na kwitariuszach przychodowych dokumentujących przyjęcie środków do kasy, załączonych do raportu kasowego, nie zamieszczano numeru, pod którym zostały ujęte w raporcie kasowym, co należy uznać za pozostające w sprzeczności m.in. z art. 24 ust. 4 pkt 1 ustawy o rachunkowości; dodania wymaga, że według regulacji wewnętrznych jedynie rozchodowe dowody kasowe mają być oznaczone numerem pozycji raportu kasowego, pod którym zostały zaewidencjonowane, co nie znajduje uzasadnienia z punktu widzenia postulatu kompletnego powiązania dowodów z zapisami w raporcie – str. 38 protokołu kontroli.

         Z ustaleń dotyczących sporządzania sprawozdań w świetle przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 stycznia 2014 r. w sprawie sprawozdawczości budżetowej (Dz. U. z 2014 r. poz. 119, ze zm.) wynika, że:

a) w jednostkowym sprawozdaniu Rb-27S jednostki samorządu terytorialnego jako jednostki budżetowej i jako organu nie została wykazana należność od SP ZOZ w wysokości 2.776.348,94 zł, wynikająca ze spłat przez powiat poręczonego szpitalowi kredytu, mimo że uregulowanie tej należności skutkowałoby powstaniem dochodów powiatu; należność wykazano tylko w sprawozdaniu Rb-N – str. 26 i 32 protokołu kontroli. Jako powód niewykazania tej należności w sprawozdaniu Rb-27S Skarbnik podał, że dochody budżetowe bez przypisu należności wykazuje się tylko w wysokości zrealizowanych kwot. Z tytułu uruchomienia (spłaty) poręczeń Powiat nie uzyskał dochodów, więc kwota należności nie podlega wykazaniu w sprawozdaniu Rb-27S. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że kwota należności od SP ZOZ została przypisana w księgach (aczkolwiek w księgach budżetu, zamiast w księgach Starostwa jako jednostki budżetowej), realizacja należności spowoduje powstanie dochodów budżetowych, a ponadto należność nie posiada formalnie cech należności długoterminowej, bowiem nie ustalono – jak wynika z wyjaśnień – terminu jej płatności, który świadczyłby o takim charakterze,

b) powiatowe jednostki budżetowe (Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w Augustowie i Komenda Powiatowa Państwowej Straży Pożarnej w Augustowie) realizujące zadania z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone powiatowi ustawami sporządzając jednostkowe sprawozdania Rb-27ZZ nie wypełniają części A i B tego sprawozdania, z których powinny wynikać dane uzupełniające obrazujące podział należności, zaległości i nadpłat na części przypadające budżetowi państwa i budżetowi powiatu – str. 32-33 protokołu kontroli. Część A i B w zakresie dotyczącym tych jednostek jest wypełniana na etapie sporządzania sprawozdania zbiorczego. Z wyjaśnienia głównego księgowego wynika, że zgodnie z § 6 ust. 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia to jednostka samorządu terytorialnego wykazuje w danych uzupełniających do sprawozdania Rb-27ZZ kwoty należności, zaległości i nadpłat odpowiednio w części należnej budżetowi państwa i budżetowi powiatu, stąd też w sprawozdaniach jednostkowych PINB i KPP SP nie wypełniają części A i B. Odnosząc się do złożonego wyjaśnienia należy zauważyć, że przepisy rozdziału 2 załącznika nr 39 do rozporządzenia w sprawie sprawozdawczości budżetowej nie zawierają wyłączenia obowiązku sporządzania części A i B sprawozdania Rb-27ZZ przez jednostki sporządzające sprawozdania jednostkowe. Z przywołanego w wyjaśnieniu § 6 ust. 3 załącznika nr 39 do rozporządzenia wynika, iż dane uzupełniające w sprawozdaniu zbiorczym jednostka samorządu terytorialnego wykazuje na podstawie danych wykazanych w sprawozdaniach jednostkowych. Przepis ten jest zgodny z fundamentalną zasadą sporządzania sprawozdań zbiorczych, przewidującą sporządzanie ich na podstawie sprawozdań jednostkowych – § 6 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. Nieuprawnione jest zatem wywodzenie braku obowiązku sporządzania określonych części sprawozdania jednostkowego, jeżeli prawodawca wyraźnie takiego obowiązku nie wyłączył. Wzór sprawozdania Rb-27ZZ stanowiący załącznik nr 10 do rozporządzenia również nie zawiera żadnych wskazówek mogących sugerować, że części A i B nie podlegają wypełnieniu przy sporządzaniu sprawozdania jednostkowego. Należy też zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia wyraźnie artykułują przypadki, w których jednostka nie wypełnia określonych pozycji sprawozdania. Przykładem jest § 6 ust. 1 pkt 6 załącznika nr 39 rozporządzenia, z którego wprost wynika, że jednostka realizująca zadania zlecone nie wypełnia w sprawozdaniu jednostkowym Rb-27ZZ kolumny „Dochody potrącone na rzecz jednostek samorządu terytorialnego”.

         W zakresie prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania stwierdzono, że stany wykazane w księdze dla druków KP i KW były zerowe, niezgodnie ze stanem faktycznym. W dniu 17 marca 2016 r. dokonano sprawdzenia ilości druków ścisłego zarachowania i stwierdzono, że na stanie są: KP w ilości 196 bloczków, KW w ilości 5 bloczków oraz czeki gotówkowe w ilości 14 sztuk. Ustalona niezgodność wynikała z nieprawidłowej ewidencji polegającej na tym, że jako przychód przyjmowano druki w ilości równej ich rozchodowi, a nie ilość wynikającą z zakupu. W przypadku czeków gotówkowych jako przychód przyjmowano otrzymaną z banku ilość czeków i w tym samym dniu dokonywano ich rozchodu przekazując jednocześnie wszystkie czeki kasjerce. W przyjętym sposobie wydawania czeków gotówkowych pomijano ewidencję czeków anulowanych. Kontrolujący udzielił instruktażu w zakresie prawidłowego prowadzenia ewidencji druków ścisłego zarachowania. W dniu 17 marca 2016 r. w księdze wprowadzono przychód druków KP w ilości 196 bloczków i KW w ilości 5 bloczków. Czeki gotówkowe pozostały w kasie, przy następnym ich przychodzie będą wydawane pojedynczo dla kasjera, a ich stan w książce druków ścisłego zarachowania będzie odzwierciedlał stan faktyczny. Czeki anulowane zostaną zwrócone osobie prowadzącej ewidencję i odnotowane w książce druków ścisłego zarachowania – str. 39 protokołu kontroli.

Sprawdzenie kompletności wymaganych prawem regulacji obowiązujących na terenie powiatu wykazało, że wbrew postanowieniom art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych Rada Powiatu Augustowskiego nie określiła szczegółowych zasad, sposobu i trybu udzielania ulg w zakresie należności cywilnoprawnych. Od 2010 r. przywołany przepis stanowi podstawę podjęcia uchwały w przedstawionej materii. Brak stosownej uchwały oznacza, że ani Zarząd Powiatu, ani kierownicy jednostek organizacyjnych powiatu od 2010 r. nie są uprawnieni do umarzania należności, rozkładania ich na raty oraz odraczania terminu ich płatności. Brak podstawy prawnej do udzielania wymienionych ulg dotyczy wyłącznie należności wynikających z realizacji zadań własnych powiatu. W przypadku należności wynikających z realizacji zadań z zakresu administracji rządowej i innych zadań zleconych ustawami podstawę stosowania ulg stanowią wprost przepisy ustawy o finansach publicznych, co wynika z art. 59 ust. 4 tej ustawy – str. 57 protokołu kontroli.

Analiza ujętych w księgach należności z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wykazała istnienie należności, które w związku z zakończeniem postępowania upadłościowego nie podlegają dalszej egzekucji. Dotyczy to należności od 5 osób prawnych w łącznej kwocie 51.052,32 zł i odsetek od nich naliczonych, które na dzień 31 grudnia 2015 r. wynosiły 23.871,78 zł. W odniesieniu do tych dłużników wyczerpano wszystkie możliwości odzyskania zaległych kwot, zaś należności powstały w latach 1999-2006. Dłużnicy zostali wykreśleni z rejestru. Wobec powyższego uzasadnione jest podjęcie działań w celu ich umorzenia. Umocowanie prawne do dokonania umorzenia należności stanowi art. 56 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, z którego wynika, iż należności mogą być umarzane w całości, m.in. jeżeli osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, z którego można by egzekwować należność, a odpowiedzialność z tytułu należności nie przechodzi z mocy prawa na osoby trzecie, w zw. z art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 4 tej ustawy. W złożonym wyjaśnieniu stwierdził Pan m.in., że (…) Zapisy ustawy umożliwiają więc umorzenie należności z powodu, że osoba prawna została wykreślona z właściwego rejestru osób prawnych przy jednoczesnym braku majątku, a nie zobowiązują do automatycznego ich umorzenia. Prawo do umorzenia przysługuje Zarządowi Powiatu. Pełnię funkcje Starosty Powiatu Augustowskiego od dnia 16 grudnia 2014 r. Od tej chwili Skarbnik Powiatu nie zgłaszał Zarządowi Powiatu wniosku o umorzenie w/w należności – str. 80-82 protokołu kontroli.

Kontrola prawidłowości i terminowości wnoszenia opłat za użytkowanie wieczyste wykazała przypadki nieustalania i nieujmowania w księgach odsetek od należności wpłacanych po terminie płatności oraz pobierania ich w zaniżonych kwotach. W zakresie użytkowania wieczystego nieruchomości stanowiących własność powiatu stwierdzono jeden przypadek nienaliczenia odsetek w kwocie 8,11 zł za wpłatę należności po terminie. Kwota zaniżonych należności z tytułu odsetek dotyczących opłat za użytkowanie wieczyste gruntów Skarbu Państwa wynosiła zaś, w przyjętej do kontroli próbie, 144,40 zł. Na sumę tę złożyła się głównie kwota 139,86 zł wynikająca z niezastosowania się do treści pisma Pana Starosty z dnia 17 marca 2015 r. w sprawie rozłożenia należności na raty. Wynikało z niego m.in., że w przypadku nie wpłacenia w terminie lub w odpowiedniej wysokości rat ustalonych w tym piśmie pozostała do spłaty należność staje się natychmiast wymagalna wraz z należnymi odsetkami za zwłokę zgodnie z Kodeksem Cywilnym. Mimo zacytowanego postanowienia odsetki naliczono w wysokości 65,79 zł, zamiast 205,65 zł – str. 77-79 protokołu kontroli. Przedstawione nieprawidłowości w zakresie naliczania odsetek naruszają przepisy art. 42 ust. 5 ustawy o finansach publicznych oraz § 8 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont…

Z ustaleń zawartych na str. 61-62 protokołu kontroli wynika, że od chwili przekształcenia zarządu nieruchomościami w trwały zarząd tj. od 1998 i 2000 r., nie dokonywano aktualizacji wysokości opłat za trwały zarząd. Z uwagi na odległy czas ostatniej aktualizacji podjęcie działań w tym względzie jest właściwe w świetle art. 12 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774, ze zm.), zobowiązującego właściwe organy do gospodarowania nieruchomościami w sposób zgodny z zasadami prawidłowej gospodarki.

Kontrola prawidłowości ustalania dochodów z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa w prawo własności wykazała wystąpienie istotnych nieprawidłowości, które polegały na:

a) zawyżeniu w decyzji GK.6825.16.2014.AM z dnia 11 lutego 2015 r. należnej opłaty za przekształcenie o kwotę 60.000 zł. Jako podstawę ustalenia opłaty przyjęto różnicę między wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego na poziomie 400.830 zł (wskazując w decyzji, że wartość poszczególnych praw to odpowiednio 830.910 zł i 490.080 zł). Różnica między wartością praw wynosiła faktycznie 340.830 zł (830.910 zł – 490.080 zł – wartości poszczególnych praw wskazano w tej wysokości w operacie szacunkowym). Jak wynika z ustaleń kontroli, nieprawidłowość ta miała źródło w błędzie rachunkowym popełnionym przez rzeczoznawcę majątkowego w treści wyciągu z operatu szacunkowego (podano w nim różnicę przyjętą następnie w decyzji), a także przez pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za prowadzenie postępowania, który przed wydaniem decyzji nie dokonał właściwej analizy zgromadzonego materiału w tej sprawie, a także nie dokonał sprawdzenia pod względem rachunkowym danych wynikających z wyciągu z operatu szacunkowego. Doszło zatem w tym przypadku do ustalenia opłaty z tytułu przekształcenia z naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności (Dz. U. z 2012 r. poz. 83, ze zm.) w zw. z art. 67 ust. 3a i art. 69 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nakazującego ustalenie opłaty przy zastosowaniu wartości nieruchomości i wartości prawa użytkowania wieczystego wynikających z operatu szacunkowego – str. 71-73 protokołu kontroli;

b) udzieleniu 50% bonifikaty od opłaty za przekształcenie prawa, mimo że kontrahent w złożonym 17 marca 2015 r. wniosku ubiegał się wyłącznie o możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, nie podnosząc kwestii bonifikaty. Zgodnie z § 3 pkt 1 zarządzenia Nr 140/2013 Wojewody Podlaskiego z dnia 5 listopada 2013 r. bonifikata może być udzielona m.in., jeżeli użytkownik wieczysty złoży stosowny wniosek o udzielenie bonifikaty od opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości w prawo własności nieruchomości wraz z uzasadnieniem. Z przedłożonych pierwotnie do kontroli akt sprawy nie wynikało, aby użytkownicy wieczyści zwracali się o udzielenie bonifikaty (znajdował się w nich tylko wniosek z 17 marca 2015 r.). W trakcie kontroli poproszono Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii o złożenie wyjaśnienia w tej sprawie. Naczelnik wyjaśnił, że wniosek o bonifikatę złożony został w późniejszym terminie i przez nieuwagę pracownicy nie został dołączony do akt sprawy. Do wyjaśnienia załączono wniosek o bonifikatę datowany na 20 marca 2015 r. Według wyjaśnienia Naczelnika Wydziału Pani (…) pamięta złożenie odrębnego wniosku o udzielenie bonifikaty, a następnie odnalazła wniosek w swoim biurku. To, że wniosek nie został dołączony do akt sprawy pracownik tłumaczy roztargnieniem związanym ze stresem wynikającym z sytuacji osobistej. Faktem jest, że podobne sytuacje dotyczące niedbałego kompletowania dokumentacji prowadzonych spraw, wcześniej nie zdarzały się. Należy w tym miejscu zwrócić uwagę, że przedstawiony kontrolującym przez Naczelnika Wydziału Geodezji i Kartografii wniosek o udzielenie bonifikaty, datowany na 20 marca 2015 r., nie jest opatrzony pieczęcią wpływu do Biura Obsługi Klienta Starostwa z datownikiem (jest opatrzony pieczęcią Wydziału Geodezji i Kartografii i odręczną adnotacją wpłynęło dn. 20.03.2015 r), dekretacją przekazania na właściwe stanowisko pracy oraz sygnaturą numeru sprawy (adnotacje takie zawiera wniosek o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, który osoby zainteresowane złożyły w dniu 17 marca 2015 r.). Odnosząc zaś treść wniosku o udzielenie bonifikaty z 20 marca 2015 r. do wymogów zarządzenia Wojewody z dnia 5 listopada 2013 r. należy zwrócić uwagę na brak w jego treści uzasadnienia. Udzielona w tym postępowaniu bonifikata w opłacie za przekształcenie wynosiła 9.675 zł – str. 70-71 protokołu kontroli,

c) bezpodstawnym wyliczaniu kwoty opłaty z tytułu przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności – we wszystkich zbadanych decyzjach – z uwzględnieniem przypadającej na dany rok opłaty z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości. W przypadku, gdy w chwili wydania decyzji opłata za użytkowanie wieczyste była już wniesiona, w decyzji pomniejszano opłatę z tytułu przekształcenia, zaś w przypadkach, gdy opłata za użytkowanie wieczyste nie była jeszcze wniesiona – zwiększano opłatę z tytułu przekształcenia o należną na dany rok opłatę z tytułu użytkowania wieczystego. Działania takie nie mają żadnego uzasadnienia w świetle obowiązujących przepisów prawa. Opłata za przekształcenie stanowi różnicę między wartością prawa własności a wartością prawa użytkowania wieczystego nieruchomości. Odnośnie zaś kwestii opłaty za użytkowanie wieczyste – wniesionej bądź nie wniesionej za dany rok do czasu wydania decyzji przekształcającej – zastosowanie ma ogólna regulacja zawarta w art. 71 ust. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, obowiązująca od 22 października 2007 r. Przepis ten stanowi, że w razie wygaśnięcia użytkowania wieczystego opłata roczna z tytułu użytkowania wieczystego za rok, w którym prawo wygasło, podlega zmniejszeniu proporcjonalnie do czasu trwania użytkowania wieczystego w tym roku. Prawidłowe działania jednostki powinny zatem polegać na:

- ustaleniu należności z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste proporcjonalnie za część roku, w którym prawo to istniało (jeżeli na dzień przekształcenia użytkownik nie wniósł jeszcze opłaty na dany rok),

- ustaleniu nadpłaty za użytkowanie wieczyste nieruchomości w danym roku, podlegającej zwrotowi dotychczasowemu użytkownikowi, proporcjonalnie za część roku, w której prawo to już wygasło (jeżeli na dzień przekształcenia użytkownik wniósł już opłatę za cały rok) – str. 69-73 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości wypłacania diet radnym wykazała, że należne diety przekazywane były przelewem na rachunki bankowe, poza jednym przypadkiem radnego wskazanego w protokole kontroli, który w dniu 9 stycznia 2015 r. skierował do Skarbnika pismo (oświadczenie), że należną mu dietę przekaże w całości na rzecz innej osoby lub podmiotu na koniec każdego roku kalendarzowego, po wskazaniu do końca listopada 2015 r. konta, na które diety mają być wpłacone. Naliczone a nie wypłacone diety zaksięgowane zostały na koncie 240 „Pozostałe rozrachunki” jako zobowiązanie.  W związku z tym, że do końca roku radny nie podał danych do przelewu główna księgowa Starostwa pod datą 30 grudnia 2015 r. zleciła przekazanie kwoty naliczonych diet na rachunek depozytowy (konto 139 „Inne rachunki bankowe”), tworząc w ten sposób wydatek budżetowy na kwotę 4.800,39 zł, mimo nieodebrania diet przez radnego.

W dniu 2 lutego 2016 r. radny złożył oświadczenie o przekazaniu diet na konto Stowarzyszenia GOA w Augustowie; na tej podstawie w dniu 5 lutego 2016 r. dokonano przelewu należnych mu diet na konto stowarzyszenia. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 21 ust. 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1445, ze zm.) dieta przysługuje radnemu, którego łączy z powiatem stosunek prawny, niemający charakteru cywilnoprawnego. Dlatego też realizacja zamiarów radnego co do przeznaczenia środków z należnej mu diety nie powinna odbywać się przy angażowaniu pracowników Starostwa. Zadaniem powiatu jest wypłacenie radnemu diety zgodnie z obowiązującymi zasadami, a nie wykonywanie dyspozycji radnego co do przekazywania należnych mu środków na inne cele. Radny po otrzymaniu diety może ją przeznaczyć na dowolny cel, co pozostaje poza sferą zadań publicznych. Rada Powiatu Augustowskiego w § 2 uchwały Nr 11/II/10 z dnia 22 grudnia 2010 r. w sprawie ustalenia wysokości diet oraz zwrotu kosztów podróży służbowych Radnych Powiatu Augustowskiego ustaliła termin wypłaty miesięcznych zryczałtowanych diet – do 7 dnia następnego miesiąca. Tym samym nie przewidziała możliwości jednorazowej wypłaty na koniec roku, a niedokonywanie wypłat jednemu z radnych stanowi naruszenie jej postanowień – str. 91-92 protokołu kontroli.

         Kontrola prawidłowości rozliczania kosztów podróży służbowych wykazała, że w sześciu przypadkach nie wskazano daty przedłożenia rachunku do rozliczenia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 29 stycznia 2013 r. w sprawie należności przysługujących pracownikowi zatrudnionemu w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 167), pracownik dokonuje rozliczenia kosztów podróży nie później niż w terminie 14 dni od dnia zakończenia tej podróży. W związku z powyższym wskazywanie daty przedłożenia rachunku kosztów podróży do rozliczenia ma znaczenie dla oceny zachowania tego przepisu. Kontrola rozliczenia kosztów podróży odbywanych samochodem służbowym wykazała jeden przypadek nieprawidłowego ujęcia przy rozliczeniu delegacji nr 148/2015 dotyczącej wyjazdu dnia 29 maja 2015 r., karty postojowej z dnia 1 czerwca (brak zakreślenia roku) – godz. 1430, opłata 2,40 zł. Opłata za kartę postojową nie dotyczyła tej podróży służbowej i nie powinna być przyjęta do rozliczenia; nadpłacono 2,40 zł – str. 92-94 protokołu kontroli.

         Kontroli poddano prawidłowość udzielania dotacji z budżetu powiatu jednostkom oświatowym, których organem prowadzącym są podmioty inne niż powiat, co zostało opisane na str. 96-105 protokołu kontroli. W związku z tym, że na terenie powiatu augustowskiego brak jest szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji podmiotom wskazanym w protokole kontroli były wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju. W styczniu 2015 r. Pan Starosta wystosował pisma do sześciu powiatów ziemskich (ełckiego, grajewskiego, monieckiego, oleckiego, sokólskiego i suwalskiego) oraz do Prezydenta Miasta Suwałk z prośbą o podanie informacji dotyczącej miesięcznych wydatków bieżących w przeliczeniu na jednego ucznia, ustalonych w budżecie na 2015 r., w prowadzonych szkołach dla dorosłych kształcących w systemie zaocznym, tj. liceum ogólnokształcącym i szkole policealnej (ze wskazaniem zawodów, w jakich szkoła kształci). Na podstawie uzyskanych informacji Zarząd Powiatu, jako podstawę do ustalenia dotacji na 2015 r., przyjął wysokość wydatków bieżących ponoszonych przez powiat olecki. Zarząd wziął pod uwagę fakt, że powiat ten prowadzi zarówno liceum ogólnokształcące dla dorosłych, jak i szkoły policealne dla dorosłych, które kształcą w najbardziej zbliżonych zawodach w porównaniu do zawodów w niepublicznych szkołach policealnych dotowanych przez powiat augustowski.

Nie stwierdzono, aby powiat augustowski występował do powiatu oleckiego o podanie informacji o wysokości planu wydatków powiatu oleckiego na prowadzenie tych szkół według stanu na koniec roku budżetowego, tj. planu uwzgledniającego ewentualne zmiany dokonane w trakcie roku. Wskazania wymaga, iż prawidłowo w przypadku zmian kwot wydatków bieżących na jednego ucznia w szkołach (zmniejszeń lub zwiększeń), odpowiednim zmianom powinna ulegać także wysokość dotacji dla szkół dotowanych przez powiat augustowski. Dotacja uregulowana przepisami art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2015 r. poz. 2156, ze zm.) ma wymiar roczny, w związku z czym zmiana wysokości wydatków bieżących w trakcie roku powinna wpływać na wielkość kwoty dotacji w przeliczeniu za cały rok, bowiem ustalony plan wydatków na koniec roku odnosi się do całego roku.

Stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania lub błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych oraz niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Starostwa Powiatowego jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Panu Staroście jako kierowniku jednostki, stosownie do art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz art. 35 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej. Przygotowywanie projektów uchwał Rady Powiatu należy do zadań Zarządu Powiatu, stosownie do art. 32 ust. 2 pkt 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

         Wykonywanie obowiązków w zakresie rachunkowości należy do Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa, zgodnie z art. 54 ustawy o finansach publicznych oraz postanowieniami zakresów czynności.

Mając na uwadze ustalenia kontroli na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Rozważenie określenia w umowie z audytorem terminu zapłaty wynagrodzenia liczonego od dnia przedłożenia przez audytora rachunku, mając na uwadze wyeliminowanie stwierdzonych podczas kontroli przypadków formalnie nieterminowego regulowania zobowiązań z tego tytułu.

2. Realizowanie przez Pana Starostę oraz zapewnienie realizacji przez kierowników wszystkich jednostek organizacyjnych przyjętych obowiązków dotyczących terminu sporządzania oświadczeń o stanie kontroli zarządczej.

3. Zapewnienie przedkładania zbiorczej informacji z przebiegu działań prowadzonych w ramach kontroli zarządczej w terminie określonym procedurami wewnętrznymi.

4. Zapewnienie realizacji obowiązku opatrywania dowodów księgowych adnotacjami o wykonaniu kontroli pod względem merytorycznym. W tym celu w szczególności zobowiązanie Skarbnika i głównego księgowego Starostwa do zwracania dowodów księgowych niezawierających odpowiedniej adnotacji pracownikom właściwym merytorycznie.

5. Zapewnienie zamieszczania daty wpływu na wszystkich wpływających do Starostwa dokumentach stanowiących podstawę ujęcia w księgach zobowiązania i poniesienia wydatku.

6. Przeanalizowanie i uaktualnienie zakresów czynności pracowników Wydziału Finansowo-Budżetowego w zakresie kompletności powierzenia im faktycznie wykonywanych zadań oraz sprawowanych zastępstw, mając na uwadze wskazania zawarte w protokole kontroli.

7. Dokonanie zmian w treści przepisów wewnętrznych składających się na procedury kontroli zarządczej i dokumentację opisującą przyjęte zasady rachunkowości, poprzez:

a) precyzyjne określenie metody ewidencji poszczególnych grup rzeczowych składników aktywów obrotowych, stosownie do art. 17 ust. 2 ustawy o rachunkowości,

b) usunięcie postanowień odnoszących się do „wiekowania” jako podstawy ustalania wysokości odpisów aktualizujących należności,

c) wprowadzenie zasad obiegu poszczególnych dokumentów finansowo-księgowych do instrukcji obiegu i kontroli dokumentów; uwzględnienie w treści instrukcji dokumentów takich jak karta drogowa, nota księgowa, rozliczenie dotacji, rozliczenie inwentaryzacji.

8. Zobowiązanie Skarbnika Powiatu i głównego księgowego Starostwa do wyeliminowania uchybień i nieprawidłowości w ewidencjonowaniu operacji w księgach rachunkowych, poprzez:

a) oznaczanie numerem wszystkich dowodów stanowiących podstawę zapisów w księgach oraz zapewnienie zgodności nadanych dowodom numerów z numerami zapisów w księgach, mając na względzie realizację obowiązku umożliwienia jednoznacznego powiązania dowodu księgowego z zapisem księgowym,

b) opatrywanie zapisów księgowych datami zgodnie z wymogami przepisów art. 23 ust. 2 pkt 1-2 i 4 ustawy o rachunkowości,

c) ponoszenie z rachunku bieżącego Starostwa (konto 130) wydatków z tytułu spłat zobowiązań na podstawie udzielonego przez powiat poręczenia, tj. w sposób właściwy wszystkim wydatkom ujętym w planie finansowym Starostwa,

d) przeniesienie należności powiatu z tytułu wypłat dokonanych w ramach udzielonego poręczenia z ksiąg budżetu do ewidencji Starostwa jako jednostki budżetowej,

e) księgowanie kwot dotacji uznanych za wykorzystane i rozliczone zapisem Wn 810 – Ma 224,

f) dokonywanie odpisów aktualizujących należności przy uwzględnieniu uwag zawartych w części opisowej wystąpienia, mając na uwadze przepisy art. 35b ust. 1 ustawy o rachunkowości,

g) prawidłowe prowadzenie ewidencji na kontach 222 i 223 w księgach Starostwa, mając na uwadze, że:

- na koncie 222 ewidencjonuje się tylko rozliczenia dochodów budżetu powiatu, tj. dochodów objętych sprawozdaniem Rb-27S, a zatem nie mogą być na nim ujmowane przelewy środków stanowiących dochody budżetu państwa,

- przeksięgowaniu z tych kont na konto 800 podlegają dane o dochodach i wydatkach wykonanych wynikające ze sprawozdań jednostkowych Rb-27S i Rb-28S sporządzonych na podstawie ewidencji do konta 130,

- przeksięgowanie prawidłowych kwot, wynikających ze sprawozdań, pozwala na ustalenie ewentualnych błędów w ewidencji na kontach 222 i 223, które przejawią się w szczególności niezgodnością z saldami tych kont wykazanymi po odwrotnych stronach w księgach budżetu,

- salda tych kont powinny odpowiadać saldom wykazanym – w zakresie dotyczącym rozliczeń ze Starostwem – na kontach 222 i 223 w księgach budżetu po odwrotnych stronach,

h) prowadzenie ewidencji analitycznej do konta 080 według poszczególnych zadań inwestycyjnych w sposób zapewniający co najmniej wyodrębnienie kosztów środków trwałych w budowie według poszczególnych rodzajów efektów inwestycyjnych oraz skalkulowanie ceny nabycia lub kosztu wytworzenia poszczególnych obiektów środków trwałych; rozważenie zaniechania prowadzenia ewidencji do tego konta według podziałek klasyfikacji budżetowej, jako nieprzydatnej dla wyceny środków trwałych i realizacji obowiązków sprawozdawczych,

i) prowadzenie ewidencji szczegółowej do konta 221 z uwzględnieniem uwag zawartych w części opisowej wystąpienia i obowiązujących zasad funkcjonowania tego konta,

j) zamieszczanie na kwitariuszach przychodowych załączonych do raportu kasowego numeru, pod którym zostały ujęte w raporcie kasowym; doprecyzowanie regulacji wewnętrznych w tym zakresie,

k) naliczanie i ujmowanie w księgach w prawidłowej wysokości odsetek od wszystkich nieterminowo regulowanych należności.

9. W zakresie należności powiatu od SP ZOZ w Augustowie z tytułu spłat kredytów dokonanych przez powiat w ramach udzielonego poręczenia:

a) wyznaczenie szpitalowi terminu płatności należności, mając na uwadze, że od jego określenia uzależniona jest ocena ich wymagalności, podstawa do naliczania odsetek oraz formalna możliwość stosowania ewentualnych ulg w spłacie odnoszących się do tych należności,

b) wykazywanie tych należności jako należności z tytułu dochodów budżetowych w sprawozdaniu Rb-27S, chyba że wyznaczony szpitalowi termin płatności lub udzielona ulga (odroczenie, rozłożenie na raty) będą świadczyły o konieczności zaliczenia ich do należności długoterminowych.

10. Zapewnienie realizacji obowiązku wypełniania części A i B w jednostkowych sprawozdaniach Rb-27ZZ przez wszystkie jednostki budżetowe powiatu realizujące dochody z zadań zleconych.

11. Prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania w sposób zapewniający rzetelne odzwierciedlenie i należytą kontrolę ich stanu, zgodnie z uwagami przekazanymi przez kontrolującego w ramach instruktażu i zawartymi w części opisowej wystąpienia.

12. Opracowanie i przedstawienie Radzie Powiatu projektu uchwały regulującej  szczegółowe zasady umarzania, odraczania i rozkładania na raty należności cywilnoprawnych, o której mowa w art. 59 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

13. Podjęcie działań w celu umorzenia widniejących w księgach należności z użytkowania wieczystego gruntów Skarbu Państwa od podmiotów wykreślonych z rejestru, mając na uwadze przepisy ustawy o finansach publicznych przywołane w niniejszym wystąpieniu.

14. Podjęcie działań skierowanych na dokonanie zmiany lub stwierdzenie nieważności decyzji GK.6825.16.2014.AM z dnia 11 lutego 2015 r. w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, w celu zmniejszenia opłaty za przekształcenie o kwotę 60.000 zł względem przewidzianej w decyzji z 11 lutego 2015 r., mając na uwadze przepisy art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

15. Rozważenie podjęcia działań w celu zwrotu bonifikaty w opłacie za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności w kwocie 9.675 zł, mając na uwadze przedstawione w niniejszym wystąpieniu okoliczności okazania kontrolującym wniosku o udzielenie bonifikaty, a także jego wadę formalną polegającą na braku uzasadnienia.

16. Zaprzestanie uwzględniania w decyzjach w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności rozliczeń z tytułu opłaty za użytkowanie wieczyste przekształcanej nieruchomości, należnej za rok, w którym dokonywane jest przekształcenie. Rozliczanie opłaty z dotychczasowym użytkownikiem wieczystym zgodnie z zasadami wskazanymi w części opisowej wystąpienia.

17. Wzmożenie nadzoru nad prawidłowością wydawania decyzji w sprawie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

18. Przeprowadzenie aktualizacji wysokości opłat za trwały zarząd nieruchomościami stanowiącymi własność powiatu.

19. Wypłacanie diety radnemu wskazanemu w protokole kontroli zgodnie z zasadami ustalonymi uchwałą Rady Powiatu Augustowskiego, chyba że oświadczy o zrzeczeniu się prawa do otrzymywania diety. Zaniechanie realizowania dyspozycji radnego co do przekazywania diety podmiotom trzecim.     

20. W zakresie rozliczania kosztów podróży:

a) zapewnienie wskazywania daty przedłożenia rachunku kosztów podróży do rozliczenia,

b) wystąpienie o zwrot kwoty 2,40 zł bezpodstawnie wypłaconej jako koszt karty postojowej niezwiązanej z podróżą służbową odbytą w dniu 29 maja 2015 r.

21. Prawidłowe, w świetle przepisów ustawy o systemie oświaty, ustalanie dotacji dla dotowanych szkół, mając na uwadze tezy zawarte w części opisowej wystąpienia dotyczące obowiązku uzyskania informacji o ostatecznej kwocie wydatków planowanych w danym roku przez powiat olecki na finansowanie szkół tego samego typu i rodzaju, stanowiącej podstawę ustalenia ostatecznej wysokości dotacji na dany rok.

22. Wystąpienie do powiatu oleckiego o wskazanie ostatecznych kwot wydatków bieżących planowanych na jednego ucznia w 2015 r. na prowadzenie szkół tego samego typu i rodzaju. Ponowne obliczenie, na podstawie tej informacji, wysokości dotacji należnych szkołom wskazanym w części opisowej niniejszego wystąpienia. Poinformowanie RIO o ustalonych skutkach finansowych w tym zakresie i ewentualnych rozliczeniach z dotowanymi podmiotami.

23. Zapewnienie rzetelnej realizacji wniosków pokontrolnych.

O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Suwałkach w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

           w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Suwałkach