Kontrola kompleksowa gospodarki finansowej

przeprowadzona w Urzędzie Gminy Kolno

przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

Zespół w Łomży

           Ustalenia kontroli zostały zawarte w wystąpieniu pokontrolnym z dnia 27 stycznia 2017 roku (znak: RIO.IV.6001-8/16), o treści jak niżej:

Pan

Józef Bogdan Wiśniewski

Wójt Gminy Kolno

           W wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kolno za 2015 rok oraz inne wybrane okresy, przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Kolno na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 561) przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku Zespół w Łomży, stwierdzono nieprawidłowości i uchybienia opisane w protokole kontroli, którego egzemplarz pozostawiono w kontrolowanej jednostce.

           Zakresem kontroli objęto regulacje wewnętrzne dotyczące ustroju i funkcjonowania gminy oraz jej jednostek organizacyjnych, funkcjonowanie kontroli zarządczej, prowadzenie rachunkowości, gospodarkę pieniężną i rozrachunki, realizację wybranych rodzajów dochodów i wydatków, w tym zagadnienie osiągania przez jednostki samorządu terytorialnego wysokości średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w ustawie z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz. U. z 2016 r. poz. 1379, ze zm.), udzielanie zamówień publicznych, realizację zadań zleconych i w ramach porozumień, gospodarowanie mieniem komunalnym, rozliczenia budżetu z jednostkami organizacyjnymi.

           Kontrola zagadnień organizacyjnych wykazała, że od 1 kwietnia 2016 r. nie jest obsadzone stanowisko zastępcy Wójta, mimo że stanowisku temu przypisano niektóre zadania i kompetencje w regulaminie organizacyjnym Urzędu. Wyjaśnił Pan m.in., że Obecnie zadania realizowane dotychczas przez zastępcę wójta są realizowane bezpośrednio przez Wójta Gminy oraz na podstawie udzielonych upoważnień przez Sekretarza Gminy Kolno (…) w związku z tym, iż Gmina Kolno jest niewielką gminą rozważana jest potrzeba zatrudnienia zastępcy wójta. (…) Zatrudnienie osoby na stanowisku zastępcy wójta poniesie za sobą dodatkowe koszty finansowe które dodatkowo obciążą budżet Gminy Kolno. Brak zatrudnienia na stanowisku zastępcy wójta nie pociąga za sobą negatywnych konsekwencji w zakresie zarządzania Gminą Kolno.

           Nie negując tez zawartych w Pana wyjaśnieniu pragnę jednak zwrócić uwagę, że nieobsadzenie stanowiska zastępcy Wójta tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności Pana Wójta. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446), w gminie Kolno może być powołany jeden zastępca Wójta. Należy wskazać, że art. 28g przywołanej ustawy określa w sposób jednoznaczny sposób kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji Wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością  do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje Wójta przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy – str. 1 i 4 protokołu kontroli.

           Na podstawie analizy danych bilansu GOPS stwierdzono, że jednostka ta nie dokonuje odpisów aktualizujących należności od dłużników alimentacyjnych, mimo że większość należności może posiadać cechy wypełniające przesłanki dokonania odpisu określone w art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2016 r. poz. 1047, ze zm.). Świadczy o tym chociażby fakt zrealizowania w 2015 r. dochodów z funduszu alimentacyjnego w kwocie 4.443,45 zł, przy należnościach od dłużników alimentacyjnych wynoszących łącznie 717.100,72 zł, w tym z zaliczki alimentacyjnej 22.393,40 zł – str. 5-6 protokołu kontroli. Z wyjaśnienia złożonego w tej sprawie przez głównego księgowego GOPS wynika m.in., że odpisów nie dokonywano ponieważ Ze względu na brak uzyskania od komorników oświadczenia o niemożliwości ściągnięcia długu nie stosowano odpisów aktualizujących. (…) Nie można objąć odpisem aktualizującym należności, których trudno jest oszacować stopień prawdopodobieństwa ich nieściągalności poprzez dokonanie globalnych odpisów aktualizujących (…) Na podstawie art. 43 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (…) „egzekucję należności z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych prowadzi się w dalszym ciągu aż do ich zaspokojenia na podstawie dotychczasowych przepisów.

           Odnosząc się do treści wyjaśnienia należy wskazać, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2016 r. poz. 619) podstawą złożenia wniosku o wypłatę z budżetu gminy świadczenia osobie uprawnionej do alimentów jest m.in. zaświadczenie o bezskuteczności dotychczasowej egzekucji świadczenia od dłużnika alimentacyjnego (art. 15 ust. 4 pkt 2 lit. a) w zw. z art. 2 pkt 2 ustawy). Okoliczność wypłaty z budżetu gminy środków osobie uprawnionej do alimentów i powstanie z tego tytułu należności od dłużnika alimentacyjnego jest zatem zawsze zdarzeniem mającym swoje źródło we wcześniejszej nieskutecznej egzekucji świadczenia od podmiotu, który następnie, po wypłacie świadczenia, staje się dłużnikiem wobec gminy. W ocenie Izby na tle przepisów art. 35b ust. 1 pkt 3 i 5 ustawy o rachunkowości jest to wystarczająca okoliczność do uznania, że sytuacja majątkowa i finansowa dłużnika wskazuje na znaczny stopień prawdopodobieństwa nieściągalności należności (za wyjątkiem sytuacji, gdy należności przypadające gminie po wypłacie świadczenia alimentacyjnego są skutecznie egzekwowane). Zacytowane wyżej wyjaśnienia głównego księgowego GOPS sugerują błędne utożsamianie instytucji odpisu aktualizującego z wyksięgowaniem należności i zaprzestaniem ich dalszej egzekucji. Istotą odpisu aktualizującego jest ewidencyjne urealnienie wyniku finansowego, a nie zaprzestanie dochodzenia należności lub jej wyksięgowanie. Odpis powinien być dokonywany zapisami Wn 761 „Pozostałe koszty rodzajowe” – Ma 290 „Odpisy aktualizujące należności” w zakresie należności głównej i Wn 751 „Koszty finansowe” – Ma 290 w zakresie należności z tytułu odsetek.

           W wyniku kontroli wydatków stwierdzono, że wyłanianie wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro reguluje regulamin wprowadzony zarządzeniem byłego Wójta Nr 317/14 z dnia 7 kwietnia 2014 r. Wynika z niego, że do zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 zł netto postanowień regulaminu nie stosuje się. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 44 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1870) wydatki publiczne powinny być dokonywane celowo i oszczędnie, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Przyjęcie relatywnie wysokiego progu wartości szacunkowej zamówienia, od której przewidziano stosowanie regulaminu, w tym konkurencyjność postępowania, nie zapewnia udokumentowania, iż przy zlecaniu szeregu odpłatnych dostaw, robót i usług (w tym o znaczącej wartości) przestrzegano zacytowanej wyżej zasady. Przyjęty sposób uregulowania zasad wyboru wykonawców zamówień, których wartość nie przekracza 30.000 euro, świadczy o braku zainteresowania jednostki dokumentowaniem oszczędnego i efektywnego wydatkowania środków publicznych o wysokości istotnej z punktu widzenia wielkości budżetu gminy – str. 10 protokołu kontroli.

           W przedmiocie dochodów z gospodarowania majątkiem gminy ustalono, że:

a) z najmu lokali mieszkalnych pozyskano kwotę 37.200,97 zł od 6 najemców, z tym, że od 5 najemców dochody zrealizowane zostały przez Zespół Obsługi Placówek Oświatowych w Kolnie. Badając całość dokumentacji dotyczącej tego zagadnienia stwierdzono, że w dniu 9 lutego 2016 r. została podjęta uchwała Nr XIII/80/16 Rady Gminy Kolno w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem Gminy Kolno na lata 2016-2021; uprzednio obowiązywała uchwała Nr XXVIII/202/09 z dnia 16 października 2009 r. określająca wieloletni program na lata 2009-2014. Wieloletnim programem nie był zatem objęty rok 2015. Zarządzenia Wójta w sprawie ustalenia stawki bazowej czynszu podejmowane były w 2013 i 2016 r. Zgodnie z przepisami art. 8a ust. 1-3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 1610) zmiana wysokości czynszu winna być poprzedzona uprzednim wypowiedzeniem dotychczasowej stawki, termin wypowiedzenia wynosi 3 miesiące, zaś wypowiedzenie powinno być dokonane w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Kontrola wykazała, że zmiany wysokości czynszu dokonano w 2013 i 2016 r. z pominięciem przywołanych procedur. Zmieniając stawkę czynszu w 2016 r. poinformowano najemcę o zmianie stawki czynszu następującej od dnia 1 czerwca 2016 r. pismem z dnia 9 czerwca 2016 r. Praktyki takie stosowano również wobec najemców, od których dochody pobierał ZOPO w Kolnie, z tym, że przy zmianie stawki czynszu umowy były aneksowane – str. 39 protokołu kontroli,

b) w 2015 r. dokonano sprzedaży 4 nieruchomości za łączną kwotę 134.961,48 zł, w tym 2 w drodze przetargu za łączną kwotę 129.600 zł. Badając dokumentację przetargów stwierdzono, że zaniechano zawiadomienia w formie pisemnej osób ustalonych jako nabywcy nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży. Zgodnie z art. 41 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147, ze zm.) organizator przetargu jest zobowiązany zawiadomić osobę ustaloną jako nabywca nieruchomości o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży nieruchomości, najpóźniej w ciągu 21 dni od dnia rozstrzygnięcia przetargu. Wyznaczony termin nie może być krótszy niż 7 dni od dnia doręczenia zawiadomienia, co przesądza o jego pisemnej formie. Nadto w zawiadomieniu winna być zawarta informacja o prawie zbywcy do podjęcia działań wobec uchylającego się bez usprawiedliwienia od zawarcia umowy, polegających na odstąpieniu od zawarcia umowy i zatrzymaniu wpłaconego wadium (art. 41 ust. 2 ustawy) – str. 40 protokołu kontroli.

           Badając dochody ze sprzedaży wody ustalono, że przy kalkulacji taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę, zatwierdzonych uchwałami Rady Gminy w latach 2014-2017, we wnioskach, w pozycji dotyczącej ustalenia niezbędnych przychodów, nie uwzględniono kosztów spłat rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji. Obowiązek uwzględnienia tego elementu jako składnika kosztów służących ustaleniu niezbędnych przychodów wynika z § 6 pkt 3, § 7 ust. 2 pkt 1 i § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf oraz warunków rozliczeń za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzenie ścieków (Dz. U. Nr 127 poz. 886, ze zm.). W wyjaśnieniu złożonym w tej sprawie Skarbnik Gminy i kierownik referatu gospodarki komunalnej uzasadniali pominięcie tego elementu przy kalkulacji (…) z uwagi na błędną interpretację przepisów prawa. Ponadto, gdyby ujęto wartość spłat rat kapitałowych ponad wartość amortyzacji cena wody znacznie by wzrosła (…) i nie byłaby akceptowana społecznie. Odnosząc się do wyjaśnienia należy wskazać, że obliczenie taryfy za wodę zgodnie z obowiązującymi przepisami nie musi być równoznaczne ze wzrostem cen wody dla odbiorców. Zgodnie bowiem z art. 24 ust. 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139, ze zm.) Rada Gminy uchwalając taryfy wynikające z przedłożonego przez Pana wniosku może podjąć uchwałę o dopłacie z budżetu gminy do jednej, wybranych lub wszystkich taryfowych grup odbiorców.

           W zakresie zagadnienia dostarczania wody stwierdzono, że straty wody w 2015 r. osiągnęły poziom 32,07% ogółu pozyskanej wody (wartość według stosowanej ceny sprzedaży wody to 297.587 zł). Straty te generują koszty związane z pozyskaniem wody, nie przekładając się na realizacje przychodów, w związku z czym ponoszone koszty należy uznać za nieprzynoszące efektu. Sytuacja ta wpływa też na kalkulację ceny wody ustalanej odbiorcom. Należy dodać, że w czasie poprzedniej kontroli kompleksowej przeprowadzonej przez RIO w Białymstoku stwierdzono straty wody na poziomie 33% wody pobranej z ujęć, a zatem wystosowany wówczas wniosek pokontrolny zalecający zminimalizowanie tego zjawiska nie został należycie zrealizowany. Ze złożonego w tej sprawie wyjaśnienia wynika, że straty wynikały z przecieków, awarii, nieopomiarowanego poboru wody z hydrantów oraz błędów pomiarowych – str. 40-41 protokołu kontroli.

W toku kontroli dochodów budżetu gminy badaniu poddano także dochody z tytułu podatków i opłat lokalnych, dla których organem podatkowym pierwszej instancji, w myśl art. 13 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, ze zm.), jest Pan Wójt. Kontrola prowadzona była w szczególności pod kątem prawidłowości i powszechności poboru dochodów, windykacji zaległości podatkowych oraz rachunkowości podatkowej, w tym rzetelności sporządzania sprawozdań budżetowych, co doprowadziło do następujących ustaleń.

Badaniu poddano wznowione w ciągu roku postępowania podatkowe, w wyniku których dokonano zmiany decyzji ostatecznych, ustalających wymiar podatków na 2015 r. (w przypadku kupna lub sprzedaży przez podatników części nieruchomości). Analizując zgromadzony materiał dowodowy stwierdzono, że wydawane decyzje nie uwzględniają przepisów Ordynacji podatkowej, na podstawie których wznowiono postępowanie i stwierdzono nieważność wcześniej wydanych decyzji w sprawie wymiaru podatku. Stosownie do treści art. 207 Ordynacji podatkowej organ podatkowy orzeka w sprawie w drodze decyzji. Decyzja rozstrzyga sprawę co do jej istoty, albo w inny sposób kończy postępowanie w danej instancji. W wydanych decyzjach brak jest elementów uzasadnienia. W myśl art. 210 § 1 Ordynacji decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu podatkowego, datę jej wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o trybie odwoławczym - jeżeli od decyzji służy odwołanie oraz podpis osoby upoważnionej, z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego. Punkt 6 art. 210 § 1 stanowi, że integralną częścią każdej decyzji jest jej uzasadnienie faktyczne i prawne. Przytoczenie przepisów prawa to również wskazanie ich treści i relacji do stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadami prawidłowo prowadzonego postępowania na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej decyzja powinna wskazywać ustalony przez organ podatkowy stan faktyczny, określać przesłanki zastosowania tej a nie innej kwalifikacji prawnej i ustalać, jakie okoliczności stanu faktycznego odpowiadają którym z fragmentów normy prawnej zastosowanej w sprawie, co nie zostało dopełnione przez kontrowany organ. Kompletność materiału zgromadzonego w sprawie jest zupełnie podstawowym, niejako pierwotnym warunkiem uznania, że po pierwsze została zrealizowana zasada prawdy obiektywnej, a po drugie, że ocena dowodów dokonana przez organ podatkowy jest oceną korzystającą z ochrony art. 191 Ordynacji podatkowej. Natomiast z treści art. art. 210 § 4 oraz art. 235 ustawy nie wynika, aby uzasadnienie decyzji musiało przedstawiać stanowisko organu we wszystkich najdrobniejszych kwestiach proceduralnych. Uzasadnienie faktyczne powinno odnosić się do okoliczności, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – str. 18 protokołu kontroli.

Sprawdzeniu poddano ewidencję podatkową nieruchomości, przewidzianą treścią art. 7a ust. 1 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 716), której zasady prowadzenia określone zostały w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 22 kwietnia 2004 r. w sprawie ewidencji podatkowej nieruchomości (Dz. U. Nr 107, poz. 1138). Kontrola pozwoliła ustalić, że system informatyczny obsługujący w jednostce przedmiotową ewidencję nie spełnia warunków przewidzianych w § 2 rozporządzenia, zgodnie z którymi powinien umożliwiać:

- tworzenie raportów i zbiorczych zestawień według kryteriów definiowanych przez użytkownika;

- eksport danych zawartych w ewidencji do pliku w formacie rozszerzalnego języka znaczników (XML), w celu ich porównywania z danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków prowadzonej na podstawie przepisów Prawa geodezyjnego i kartograficznego.

Struktura i zasady budowy pliku w formacie XML zostały określone w załączniku do rozporządzenia. Stwierdzono, że użytkowany przez kontrolowaną jednostkę program komputerowy nie odpowiada wymogom określonym w załączniku do rozporządzenia w zakresie struktur i zasad budowy pliku w formacie rozszerzalnego znacznika języków XML po wygenerowaniu – str. 26-27 protokołu kontroli.

           Ustalono, iż w 14 przypadkach zobowiązanym podmiotom należność z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi Wójt Gminy Kolno określił decyzjami określającymi wysokość zobowiązania podatkowego na łączną kwotę 682 zł miesięcznie. Decyzje zostały wydane w latach 2013-2014, określając opłatę kwotą 32 zł lub 58 zł za miesiąc. W wydanych decyzjach określono, od kiedy dokonano ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami. W prowadzonym przez organ podatkowy, niewyczerpującym, postępowaniu podatkowym ustalono jedynie, na podstawie meldunku, ilość osób zameldowanych gospodarstwie domowym. Nie podjęto działań zmierzających do potwierdzenia faktu ilości osób zamieszkałych w gospodarstwie przez cały okres istnienia obowiązku wnoszenia opłaty w ustalonej stawce, co jest istotne dla określenia wysokości opłaty, przyjmując jako dowód jedynie meldunek pod wskazanym adresem.  Zgodnie z art. 6i ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250), obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje za każdy miesiąc, w którym w danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec. Podstawą do dokonania ustalenia miesięcznej kwoty opłaty nie jest zatem zameldowanie lecz faktyczne zamieszkiwanie ustalonej liczby osób. Organ podatkowy ustalając opłatę zobowiązany jest do udowodnienia faktycznego zamieszkania tych osób w danym okresie. Ponadto wydane decyzje w podstawie prawnej uwzględniają jedynie art. 6o ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, nie wskazując przepisów prawa miejscowego, co jest istotnym naruszeniem prawa – str. 80 protokołu kontroli.

           W zakresie wydatków na wynagrodzenia kontrola wykazała (str. 43 protokołu kontroli), że zatrudnionemu w okresie objętym kontrolą zastępcy Wójta i Skarbnikowi Gminy przyznawane były dodatki specjalne w następujący sposób:

a) pismem z dnia 2 stycznia 2015 r. przyznał Pan zastępcy dodatek specjalny na okres od 1 stycznia 2015 r. do 31 grudnia 2015 r. w wysokości 11% łącznie od wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego, nie uzasadniając podstaw przyznania dodatku wbrew postanowieniom art. 36 ust. 5 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 902), który stanowi, że pracownikowi samorządowemu z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych lub powierzenia dodatkowych zadań może zostać przyznany dodatek specjalny. Przyznanie tego składnika wynagrodzenia powinno zatem wynikać z zaistnienia którejś z ustawowych przesłanek, przy czym każda z nich powinna mieć okresowy charakter, bowiem z przywołanego przepisu wynika, że dodatek specjalny nie jest składnikiem wynagrodzenia o stałym charakterze,

b) pismem z dnia 18 maja 2015 r. przyznał Pan Skarbnikowi Gminy dodatek specjalny w wysokości 8% wynagrodzenia zasadniczego i dodatku funkcyjnego na okres od 1 stycznia 2015 r. do 30 czerwca 2016 r. z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych i wykonywania zadań o dużym stopniu złożoności bez wskazania, czego dotyczą zwiększone obowiązki i zadania o dużym stopniu złożoności. Wcześniej Skarbnikowi przyznany był dodatek specjalny w wysokości 5% wymienionych składników wynagrodzenia na okres od 1 stycznia 2014 r. do 31 grudnia 2015 r. – bez uzasadnienia. W czasie kontroli dodatek specjalny wypłacany był Skarbnikowi na podstawie pisma z dnia 1 lipca 2016 r., którym został przyznany na okres od 1 czerwca 2016 r. do 31 grudnia 2016 r. Jako uzasadnienie podano „z tytułu okresowego zwiększenia obowiązków służbowych, w związku z obsługą funduszu sołeckiego”. Stwierdzono, że obowiązki w zakresie wykonywania zadań dotyczących funduszu sołeckiego nie są przypisane zakresem czynności żadnemu pracownikowi. Jak wynika z wyjaśnienia Sekretarza Gminy, sprawy z zakresu realizacji funduszu sołeckiego są realizowane przez Referat Rolnictwa i Rozwoju Gospodarczego w Urzędzie Gminy Kolno, natomiast w przypadku przeznaczenia środków z funduszu sołeckiego na realizację inwestycji drogowych lub remontów budynków, prace budowlane realizowane są przez Referat Gospodarki Komunalnej. Sekretarz wyjaśnił też, że sprawy funduszu sołeckiego realizowane są również przez Referat Budżetu i Podatków.

           W wyniku kontroli wynagrodzeń stwierdzono ponadto, że w dniu 1 grudnia 2014 r. byłemu Wójtowi T. Klamie wypłacono kwotę 8.005 zł netto (12.293,80 zł brutto) tytułem ekwiwalentu pieniężnego za 22 dni urlopu wypoczynkowego. Pismo z 1 grudnia 2014 r. dotyczące przyznania ekwiwalentu podpisał Przewodniczący Rady Gminy, do czego nie był uprawniony w świetle art. 8 ust. 2 i art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych. Według art. 8 ust. 2 ustawy czynności z zakresu prawa pracy wobec wójta wykonuje wyznaczona przez wójta osoba zastępująca lub sekretarz gminy, z tym, że czynności związane z nawiązaniem i rozwiązaniem stosunku pracy wykonuje przewodniczący rady gminy, a wynagrodzenie wójta ustala rada gminy w drodze uchwały. W świetle art. 36 ust. 2 ustawy o pracownikach samorządowych ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany urlop wypoczynkowy nie jest składnikiem wynagrodzenia.

           W przedmiocie ewidencjonowania składników mienia komunalnego stwierdzono m.in., że na koncie 011 „Środki trwałe” ujmowano środki trwałe o wartości nieprzekraczającej 3.500 zł, co jest sprzeczne z zasadami funkcjonowania tego konta określonymi załącznikiem nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 5 lipca 2010 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego, jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2013 r. poz. 289, ze zm.) w zw. z § 6 ust. 3 pkt 6 tego rozporządzenia. W świetle przepisów rozporządzenia składniki te powinny być ujęte na koncie 013 „Pozostałe środki trwałe” – str. 58 protokołu kontroli.

           W zakresie ewidencji dróg stwierdzono m.in., że nie prowadzono książki drogi dla 6 dróg gminnych. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 16 lutego 2005 r. w sprawie sposobu numeracji i ewidencji dróg publicznych… (Dz. U. Nr 67, poz. 582) w § 10 stanowi, że książkę drogi prowadzi właściwy zarządca drogi oddzielnie dla każdego odcinka drogi – str. 58 protokołu kontroli.

           Kontroli poddano dokumentację dotyczącą procesu realizacji inwestycji wskazanych w protokole kontroli, stwierdzając, że:

a) w przedmiarach robót będących częścią dokumentacji technicznej na budowę sieci wodociągowej Zabiele – Kolimagi – Gietki oraz drogi w m. Czerwone nie wskazano numeru (pozycji) specyfikacji technicznej wykonania i odbioru robót budowlanych, zawierających wymagania dla danej pozycji przedmiaru – wymóg taki wynika z § 10 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy dokumentacji projektowej, specyfikacji technicznych wykonania i odbioru robót budowlanych oraz programu funkcjonalno-użytkowego (Dz. U. z 2013 r. poz. 1129) – str. 52 i 54 protokołu kontroli,

b) wystąpiły rozbieżności między kwotą oferowaną przez wykonawcę sieci wodociągowej Zabiele – Kolimagi – Gietki a kwotą wypłacona za faktycznie zrealizowane roboty (wypłacono mniej o 48.807 zł niż wynikało z umowy i oferty); przyczyną rozbieżności, jak wyjaśnił kierownik Referatu Rolnictwa i Rozwoju Gospodarczego, był błędny przedmiar robót opracowany przez projektanta sieci – str. 53 protokołu kontroli,

c) specyfikacja techniczna odbioru i wykonania robót budowlanych dotycząca przebudowy drogi w m. Czerwone przewidywała wykonanie geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej, jednakże inwentaryzacja taka nie była przewidziana przedmiarem robót i kosztorysem ofertowym, co świadczy o rozbieżności między poszczególnymi elementami dokumentacji. Kierownik RRiRG wyjaśnił, że Część zapisów SST w przypadku powyższym nie ma zastosowania. Należy podkreślić, że zgodnie z § 12 przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2004 r. specyfikacje techniczne wykonania i odbioru robót budowlanych stanowią opracowania zawierające w szczególności zbiory wymagań, które są niezbędne do określenia standardu i jakości wykonania robót, w zakresie sposobu wykonania robót budowlanych, właściwości wyrobów budowlanych oraz oceny prawidłowości wykonania poszczególnych robót,

d) w umowie z wykonawcą przebudowy drogi w m. Czerwone postanowiono, że do obowiązków wykonawcy należy m.in. przekazanie po zakończeniu realizacji przedmiotu umowy (…) zamawiającemu kompletu dokumentacji powykonawczej (dziennik budowy, protokołu badania kruszywa potwierdzającego spełnienie wymagań PN EN-13285); okazane kontrolującym sprawozdanie z badania nawierzchni kruszywa naturalnego dotyczy próbki pobranej w dniu 1 czerwca 2015 r., a więc ponad miesiąc przed zawarciem umowy z wykonawcą (8 lipca 2015 r.). Badania tej próbki nie można zatem uznać za przewidzianą umowa weryfikację materiału faktycznie wbudowanego, która była przewidziana również w s.t.o.i.w.r. określającej tryb pobierania próbek. W złożonym wyjaśnieniu kierownik RRiRG wyjaśnił m.in., że (…) Próbki dowożonego materiału nie były pobierane. Ocena jakości dowożonego materiału odbywała się na bieżąco podczas kontroli przebiegu i postępu prac przez pracowników gminy. Pracownicy gminy mają w tym zakresie wieloletnie doświadczenie. W przypadku wątpliwej jakości materiału wstrzymano by roboty budowlane i zalecono usunięcie wątpliwego materiału. W przypadku nie wywiązania się wykonawcy z zaleceń inwestora pobrano by wówczas próbki celem oceny przez niezależne laboratorium. Ze względu na dobry jakościowo materiał próbek nie pobierano by uniknąć kosztów związanych z ich badaniem (…) – str. 54-55 protokołu kontroli.

           Stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości i uchybienia były wynikiem nieprzestrzegania bądź błędnej interpretacji przepisów prawnych dotyczących gospodarki finansowej i rachunkowości gminy, a także niewłaściwego funkcjonowania kontroli zarządczej.

           Organem wykonawczym gminy jest Wójt, na którym spoczywają obowiązki dotyczące m.in. przygotowywania projektów uchwał Rady Gminy, wykonywania budżetu i gospodarowania mieniem, a także ogólna odpowiedzialność za prawidłową gospodarkę finansową gminy (art. 30 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Wójt jako organ wykonawczy wykonuje zadania przy pomocy Urzędu, którego jest kierownikiem (art. 33 ust. 1 i 3 ustawy). Odpowiedzialność za gospodarkę finansową Urzędu, jako jednostki sektora finansów publicznych, w tym za wykonywanie obowiązków w zakresie kontroli zarządczej, spoczywa na Wójcie – kierowniku jednostki – zgodnie z art. 53 ust. 1 i art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych oraz pracownikach, którym powierzono obowiązki w zakresie gospodarki finansowej.

           Wójt jest również organem podatkowym pierwszej instancji w myśl przepisu art. 13 § 1 pkt 1 ustawy Ordynacja podatkowa.

           Obowiązki w zakresie prowadzenia rachunkowości spoczywały, stosownie do art. 54 ustawy o finansach publicznych, na Skarbniku Gminy.

           Mając na uwadze ustalenia kontroli, na podstawie art. 9 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, zalecam:

1. Podjęcie działań w celu usunięcia rozbieżności między postanowieniami regulaminu organizacyjnego Urzędu Gminy a stanem faktycznym w zakresie obsadzenia stanowiska zastępcy Wójta Gminy, mając jednocześnie na uwadze kwestie związane z zapewnieniem funkcjonowania gminy w przypadku zaistnienia przemijającej przeszkody w wykonywaniu zadań i kompetencji przez Pana Wójta.

2. Przekazanie kierownikowi GOPS zawartych w części opisowej wystąpienia uwag dotyczących dokonywania odpisów aktualizujących od należności przypadających od dłużników alimentacyjnych.

3. Rozważenie obniżenia kwotowego progu wyznaczającego obowiązek przeprowadzania i dokumentowania konkurencyjnych procedur wyłonienia wykonawców zamówień publicznych o wartości nieprzekraczającej 30.000 euro, mając na uwadze wskazania zawarte w części opisowej wystąpienia.

4. Przedkładanie Radzie Gminy projektów uchwał w sprawie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy w takich terminach, aby zapewnić objęcie programem każdego roku.

5. Przestrzeganie procedury podwyższania czynszu najmu lokali mieszkalnych określonej przepisami art. 8a ust. 1-3 ustawy o ochronie praw lokatorów… Zapewnienie zgodności z tymi przepisami działań ZOPO w Kolnie.

6. Pisemne powiadamianie nabywców nieruchomości wyłonionych w drodze przetargu o miejscu i terminie zawarcia umowy sprzedaży.

7. Uwzględnianie przy kalkulowaniu taryf za dostarczaną wodę wszystkich składników kosztów wymienionych przepisami rozporządzenia Ministra Budownictwa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie określania taryf, wzoru wniosku o zatwierdzenie taryf…, mając na uwadze, że to Rada Gminy posiada prawo, aby do uchwalonych taryf, wynikających z wniosku opracowanego przez Pana Wójta zgodnie z obowiązującymi przepisami, ustalać ewentualne dopłaty dla odbiorców skutkujące obciążaniem ich stawkami niższymi od wynikających z prawidłowej kalkulacji kosztów.

8. Podjęcie efektywnych działań minimalizujących straty wody.

9. Przestrzeganie wskazanych w części opisowej wystąpienia przepisów Ordynacji podatkowej w zakresie prowadzenia postępowania podatkowego oraz wymogów formalnych dotyczących wydawanych decyzji podatkowych.

10. Dostosowanie programu komputerowego obsługującego ewidencję podatkową nieruchomości do wymogów określonych w przepisach przywołanego rozporządzenia.

11. Przestrzeganie obowiązujących przepisów w zakresie pozyskiwania dochodów z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

12. Precyzyjne uzasadnianie merytorycznych podstaw przyznania dodatku specjalnego, mając na uwadze każdorazową konieczność wskazania dodatkowych zadań lub zwiększonych obowiązków (w stosunku do obowiązującego zakresu czynności pracownika), a także wykazania okresowego charakteru przyczyny przyznania dodatku.

13. Dokonanie w zakresach czynności właściwych pracowników pisemnego powierzenia obowiązków wynikających z wyodrębnienia w budżecie gminy funduszu sołeckiego.

14. Zapewnienie przestrzegania kompetencji w zakresie podejmowania wobec Wójta Gminy czynności z zakresu prawa pracy.

15. Wskazanie Skarbnikowi na właściwe kwalifikowanie środków trwałych do ujęcia na koncie 011 lub 013.

16. Prowadzenie książki drogi dla każdej drogi gminnej.

17. Dołożenie większej staranności przy analizie prawidłowości opracowania dokumentacji robót budowlanych, mając na uwadze w szczególności wewnętrzną zgodność jej poszczególnych elementów.

18. Egzekwowanie postanowień umowy nakładających na wykonawcę obowiązek przedstawienia wyników badań próbek faktycznie wbudowanych materiałów.

           O sposobie wykonania zaleceń pokontrolnych proszę powiadomić Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku Zespół w Łomży w terminie 30 dni od daty otrzymania niniejszego wystąpienia.

           Dodatkowo informuję o możliwości składania, w terminie 14 dni od daty otrzymania wystąpienia pokontrolnego, zastrzeżeń do zawartych w wystąpieniu wniosków, za pośrednictwem Prezesa RIO do Kolegium Izby, zgodnie z art. 9 ust. 3-4 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. Bieg 30-dniowego terminu ulegnie zawieszeniu w stosunku do wniosków objętych zastrzeżeniem.

           Podstawą zgłoszenia zastrzeżeń może być tylko zarzut naruszenia prawa poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

                Prezes

Regionalnej Izby Obrachunkowej

          w Białymstoku

Do wiadomości:

Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku

Zespół w Łomży