I  Organizacja, funkcjonowanie i sprawozdawczość z działalności Izby.

         W ramach tej tematyki zostały zrealizowane ustalone w ramowym planie pracy zadania, a mianowicie:

1) opracowano, a następnie przyjęto uchwałami Kolegium Izby:

         - ramowy plan pracy na 2004 r., w tym plan kontroli i plan szkoleń

            na 2004 r.,

         - projekt budżetu Izby na 2005 r.,

         - sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy za 2003 r.,

         - sprawozdanie z wykonania budżetu Izby za 2003 r.

2) sporządzono - w ramach zadań finansowo-księgowych - i przekazano

    określonym adresatom sprawozdania kasowe z wykonania budżetu Izby,

    w tym dotyczące:

         - budżetu: miesięczne, półroczne i roczne,

         - zatrudnienia i wykorzystania funduszu płac: kwartalne,

         - inne statystyczne.

II Kontrola gospodarki finansowej gmin.

1. Obsada etatowa

         W 2004 roku czynności kontrolne wykonywało 24 inspektorów Wydziału Kontroli Gospodarki Finansowej. Struktura zatrudnienia w poszczególnych zespołach przedstawiała się następująco:

- 12 osób w Białymstoku,

- 6 osób w Zespole w Łomży,

- 6 osób w Zespole w Suwałkach.

2. Plan kontroli i jego realizacja

Ramowy plan kontroli na 2004 rok przyjęto uchwałą Kolegium RIO w Białymstoku Nr XII/03 z dnia 22 grudnia 2003 roku. Uchwała określała ogólną liczbę planowanych do przeprowadzenia w roku kontroli – 96 (z tego 32 kompleksowe i 64 problemowe), a także planowane, przy uwzględnieniu obsady etatowej Wydziału Kontroli, zużycie czasu na czynności kontrolne w jednostkach kontrolowanych – 4110 tzw. „inspektorodni” (wskazana wielkość obejmowała rezerwę czasową na kontrole doraźne w wymiarze 60 dni). W formie załącznika do uchwały przyjęto szczegółowy wykaz kontroli planowanych na 2004 rok, zawierający jednostki kontrolowane i zakres tematyczny kontroli. W związku z przebiegiem realizacji zadań kontrolnych, Kolegium Izby trzema uchwałami: z dnia 21 lipca 2004 r. (Nr XII/04), z dnia 9 sierpnia 2004 r. (Nr XIII/04) oraz z dnia 22 listopada 2004 r. (Nr XV/04) dokonało zmian w wykazie jednostek przyjętych do kontroli. W wyniku przeprowadzonych zmian ogólna liczba planowanych kontroli zwiększyła się do 100 (z tego kompleksowych 33, problemowych 67).

Plan (po zmianach) i wykonanie kontroli ogółem i przez poszczególne Zespoły w układzie rodzajowym oraz zużycie czasu pracy na wykonanie zadań (tzw. „inspektorodni”) ilustruje poniższe zestawienie:

Z przedstawionego zestawienia liczbowego wynika, że w okresie sprawozdawczym Wydział Kontroli przeprowadził w sumie 105 kontroli (w tabeli wykazano jako wykonane również kontrole w 3 jednostkach, w których czynności kontrolne zostały zakończone w styczniu 2005 roku). Przeprowadzono wszystkie zaplanowane kontrole kompleksowe i problemowe oraz 5 kontroli doraźnych, zarządzonych w trakcie roku przez Prezesa Izby w ramach planowanej rezerwy czasowej. Pośród kontroli doraźnych, 2 przeprowadzono w Urzędzie Gminy Narewka na wniosek Ministerstwa Finansów. Dotyczyły one prawidłowości sporządzenia wniosków o rekompensatę dochodów utraconych przez gminę na skutek zastosowania ustawowych ulg i zwolnień w podatkach lokalnych. W dwóch przypadkach wynikały z uwzględnienia wniosków obywateli: przeprowadzono kontrolę w Biurze Obsługi Szkół w Drohiczynie w zakresie prawidłowości ponoszenia wydatków i udzielania zamówień publicznych oraz w Urzędzie Miejskim w Szczuczynie w zakresie zakupu dostaw, robót i usług oraz realizacji obowiązków wynikających z art. 24h i nast. ustawy o samorządzie gminnym. Ponadto, na wniosek posła na Sejm RP, przeprowadzono kontrolę doraźną w Urzędzie Gminy Nowinka w zakresie gospodarowania środkami publicznymi na realizację zadań oświatowych.

Jedną z kontroli problemowych ujęto w planie kontroli na wniosek organu stanowiącego gminy. Ponadto w trakcie trzech kontroli kompleksowych gmin uwzględniono sygnalizacje dotyczące gospodarki finansowej, przekazane przez Centralne Biuro Śledcze KGP Zespół w Suwałkach, Państwową Inspekcję Pracy oraz Stowarzyszenie „Stopka” prowadzące niepubliczną szkołę o uprawnieniach szkoły publicznej.

         Z rozliczenia czasu pracy inspektorów ds. kontroli wynika, iż w rozmiarze nieco większym niż planowano został wykorzystany czas na czynności kontrolne w jednostkach kontrolowanych (plan łączny 4110 „inspektorodni”, wykonanie 4168), co było m.in. wynikiem zwiększenia liczby kontroli. Większe, niż zakładano, zużycie czasu wystąpiło również w pozycji dotyczącej absencji inspektorów (urlopy, zwolnienia) – plan łączny 754 „inspektorodni”, wykonanie 826. Miało to przede wszystkim związek z przejściem jednego z inspektrów zespołu w Białymstoku na urlop macierzyński. W realizacji planu kontroli mniej czasu zużyto natomiast na czynności związane z kontrolą, jak przygotowanie do kontroli, opracowanie materiałów pokontrolnych, a także szkolenia oraz samokształcenie inspektorów (plan 1280 „inspektorodni”, wykonanie 1149).

3. Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli

         Kontrole kompleksowe dotyczyły gospodarki finansowej 3 powiatów ziemskich i 30 gmin, z tego: 2 kontrole przeprowadzono w miastach na prawach powiatu, 4 w gminach miejskich, 4 w gminach typu wiejsko-miejskiego oraz 20 w gminach wiejskich. Kontrole kompleksowe prowadzone były w urzędach jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach kontroli kompleksowych badano całokształt zagadnień występujących w sferze gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, obejmując takie grupy tematyczne jak:

- wewnętrzne regulacje prawne dotyczące organizacji i gospodarki finansowej jednostki,

- gospodarka pieniężna i rozrachunki,

- prawidłowość uchwalania budżetu i dokonywania jego zmian, w tym ustalania planów finansowych jednostek organizacyjnych,

- dochody, zwłaszcza czy przewidziano w budżecie wszystkie źródła ich pochodzenia oraz przebieg realizacji dochodów, w tym m.in. wymiar, pobór oraz rachunkowość podatków i opłat lokalnych, dochody z majątku, rozliczenia dochodów z budżetem,

- wydatki, m.in. na wynagrodzenia, podróże służbowe, zakup materiałów, usług, wydatki inwestycyjne, dotacje, w tym na rzecz podmiotów spoza sektora finansów publicznych,

- kredyty, pożyczki, poręczenia i lokaty,

- gospodarka mieniem komunalnym oraz inwentaryzacja,

- gospodarka finansowa dotyczącą realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, a także zadań realizowanych na podstawie porozumień,

- księgowość i sprawozdawczość,

- nadzór i kontrola wewnętrzna,

- przestrzeganie ustawy o zamówieniach publicznych.

Kontrole kompleksowe wykonywano stosownie do układu tematycznego określonego w załączniku do uchwały nr 3/2001 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 22 marca 2001 r. w sprawie ramowego zakresu kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach kontroli kompleksowych gmin czynności kontrolne prowadzono z uwzględnieniem programu kontroli koordynowanej, zatwierdzonego przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, dotyczącego realizacji przez gminy dochodów z tytułu podatku od nieruchomości (do Izby koordynującej program kontroli przekazano materiały pokontrolne z 8 jednostek samorządu terytorialnego).

Kontrole problemowe prowadzone były głównie w podległych samorządowych jednostkach budżetowych (44 kontrole), a także w zakładach budżetowych (6 kontroli), związkach międzygminnych (6 kontroli), gospodarstwach pomocniczych jednostek budżetowych (6 kontroli), samorządowych instytucjach kultury (4 kontrole); ponadto przeprowadzono jedną kontrolę problemową w urzędzie gminy. W podziale na szczeble jednostek samorządu terytorialnego, 3 kontrole problemowe przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych samorządu województwa, 23 kontrole w jednostkach powiatów, 12 w jednostkach podległych miast na prawach powiatów, 23 kontrole przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych pozostałych gmin.

Przedmiotem działalności jednostek organizacyjnych, poddanych kontrolom problemowym, było m.in. wykonywanie zadań oświatowych (w tym obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i praktycznej nauki zawodu zorganizowanej w formie gospodarstwa pomocniczego), prowadzenie różnego rodzaju działalności z zakresu gospodarki komunalnej (w szczególności zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, gospodarki odpadami), wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej, upowszechniania kultury oraz kultury fizycznej i sportu.

Podmioty kontroli problemowych badano odpowiednio w zakresie: organizacji wewnętrznej dotyczącej prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości, planów finansowych, gospodarki pieniężnej, rozrachunków, pozyskiwania dochodów (przychodów), dokonywania wydatków (kosztów), rozliczeń z budżetem, gospodarki środkami rzeczowymi, inwentaryzacji, księgowości i sprawozdawczości, wewnętrznej kontroli finansowej, środków specjalnych oraz zamówień publicznych.

         Kontrole problemowe domów pomocy społecznej oraz gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych prowadzono ponadto w oparciu o programy kontroli koordynowanych, zatwierdzonych przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, przy czym badanie gospodarstw pomocniczych wykonywano w ramach współdziałania z Najwyższą Izbą Kontroli. Stosownie do przyjętych założeń, do Izb koordynujących programy kontroli przekazano materiały z kontroli 5 domów pomocy społecznej i 3 gospodarstw pomocniczych jednostek budżetowych.

4. Stwierdzone nieprawidłowości

         Do najistotniejszych lub najczęściej występujących nieprawidłowości stwierdzonych przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w wyniku kontroli przeprowadzonych w 2004 roku należy zaliczyć:

1. W zakresie spraw ogólno-organizacyjnych:

- brak lub nieprawidłowe opracowanie opisu przyjętych zasad rachunkowości, w tym m.in. zakładowego planu kont, dokumentacji systemu przetwarzania danych przy użyciu komputera oraz zasad ochrony danych,

- niedostosowanie regulacji organizacyjnych do obowiązujących przepisów prawa, a także rozbieżność między takimi regulacjami, a rozwiązaniami stosowanymi w praktyce (nieprawidłowość dotyczyła z reguły stosowanych zasad obsługi finansowej i księgowej podległych jednostek organizacyjnych, a także zasad prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury),

- nieobjęcie wewnętrznymi regulacjami, składającymi się na system wewnętrznej kontroli finansowej, wszystkich zachodzących w jednostce procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem lub nieprzestrzeganie przyjętych procedur kontroli,

- nierealizowanie w pełni przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku kontroli podległych jednostek organizacyjnych w zakresie przestrzegania przez te jednostki wewnętrznych procedur kontroli finansowej.

2. W zakresie opracowywania budżetu i planów finansowych jednostek organizacyjnych:

- nieprzestrzeganie przez organy wykonawcze procedur opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych, a zwłaszcza nieprzekazywanie informacji niezbędnych do opracowania tych planów,

- informowanie ze znacznym opóźnieniem podległych jednostek budżetowych o dokonanych przez organy jednostki samorządu terytorialnego zmianach w ich planach finansowych.

3. W zakresie pozyskiwania dochodów:

- brak działań w zakresie windykacji podatków, nieprzestrzeganie terminów wszczynania egzekucji i procedury postępowania,

- nieegzekwowanie obowiązku składania deklaracji podatkowych przez osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nie przeprowadzanie analizy składanych deklaracji,

- nieprzestrzeganie zasady powszechności opodatkowania wynikające z zaniechania porównań majątku posiadanego i opodatkowanego,

- nieprawidłowe dokonywanie wymiaru podatków,

- nieprawidłowe, w świetle przepisów ustaw podatkowych, udzielanie ulg podatkowych,

- nieprzestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej przy przyznawaniu umorzeń podatków, odroczeń i rozkładania na raty płatności,

- nieprawidłowe wykazywanie w sprawozdaniach Rb-PDP skutków obniżenia górnych stawek podatkowych oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień,

- nienaliczanie lub nieprawidłowe naliczanie odsetek od nieterminowych wpłat podatków i opłat,

- brak lub nieprawidłowe uregulowania w sprawie pobierania opłaty targowej,

- brak lub niewłaściwe określenie zasad rozliczania inkasentów oraz nieprawidłowe rozliczanie inkasentów w świetle przyjętych zasad,

- nierozliczanie z budżetem przez gospodarstwa pomocnicze jednostek budżetowych dochodów z najmu i dzierżawy składników majątkowych w wyniku nieprawidłowego ich zarachowywania do przychodów własnych,

- nieustalanie przez wójtów stawek czynszów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy,

- nieprawidłowe ustalanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków,

- brak należytych działań, w tym nieobjęcie procedurami wewnętrznej kontroli finansowej, w kwestii pobierania dodatkowej opłaty za nieopłacone postoje w strefie płatnego parkowania, powodujące kilkuletnie opóźnienie w ustalaniu tej należności.

4. W zakresie zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków:

- finansowanie działalności bieżącej gospodarstwa pomocniczego jednostki budżetowej z zaciąganych kredytów bankowych,

- finansowanie wydatków nieznajdujących pokrycia w dochodach kredytem zaciągniętym na niedobór w rachunku bieżącym budżetu,

- przekroczenie planu wydatków w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej,

- niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalanie wynagrodzeń dla pracowników, w tym wypłacanie zawyżonych wynagrodzeń i nienależnych nagród, a także wypłacanie wynagrodzenia mimo niezłożenia przez burmistrza oświadczenia o umowach cywilno-prawnych zawartych przez jego małżonka z gminnymi jednostkami organizacyjnymi,

- nieprawidłowe rozliczanie kosztów podróży służbowych,

- nieprawidłowe (w tym zawyżone) naliczanie odpisów na fundusz świadczeń socjalnych, a także nieterminowe odprowadzanie środków finansowych na rachunek bankowy funduszu,

- realizacja płatności wynikających z umów nieposiadających kontrasygnaty skarbnika lub niepoddanych wstępnej kontroli przez głównego księgowego,

- realizowanie wydatków z naruszeniem terminów wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, prowadzącym do powstawania zobowiązań wymagalnych,

- udzielanie z budżetu dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych bez określenia stawek jednostkowych dotacji,

- nieegzekwowanie terminów realizacji umów przez wykonawców oraz odstępowanie od możliwości naliczania kar umownych,

- zaniechanie kontroli wydatkowania środków publicznych przez jednostki pomocnicze miasta, powodujące wydatkowanie środków na cele niezwiązane z zadaniami gminy, bez udokumentowania, z naruszeniem przepisów dotyczących dokonywania niektórych rodzajów wydatków.

5. W zakresie zamówień publicznych:

- udzielenie zamówień publicznych dostawcom lub wykonawcom, którzy nie zostali wybrani na zasadach określonych w ustawie, w szczególności w wyniku naruszenia zasady równego traktowania podmiotów i prowadzenia postępowania w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz wybór dostawcy, którego oferta nie była najkorzystniejsza w świetle przyjętych kryteriów oceny ofert,

- nieunieważnianie postępowania w przypadkach przewidzianych ustawą,

- nieodrzucanie nieprawidłowej oferty,

- nieprawidłowe określanie przedmiotu zamówienia,

- naruszanie przepisów dotyczących wybranego trybu udzielenia zamówienia publicznego,

- dokonywanie niedozwolonej zmiany umowy o zamówienie publiczne,

- ustalanie nieprawidłowej wysokości lub formy zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

6. W zakresie spraw majątkowych:

- nieprawidłowe sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego,

- prowadzenie ewidencji analitycznej majątku trwałego w niepełnym zakresie,

- niepodejmowanie przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi, a także uchwały w sprawie programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, stanowiącej podstawę ustalania stawek czynszów.

7. W zakresie gospodarki pieniężnej:

- nieprawidłowe sporządzanie raportów kasowych, w szczególności w wyniku nieprzestrzegania wewnętrznych instrukcji kasowych oraz nieujmowania w raportach wszystkich operacji gotówkowych,

- realizowanie zapłaty na podstawie dowodów niespełniających wymogów prawidłowego dowodu księgowego, nie poddanych należytej kontroli wewnętrznej,

- nieprawidłowe prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania, nie ujmowanie w ewidencji wszystkich druków,

- prowadzenie ewidencji na koncie rachunku bankowego budżetu z naruszeniem zasady dokonywania zapisów wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, skutkujące niezgodnością miedzy zapisami w księgach jednostki i księgach banku,

- nieuwidocznienie lub nieprawidłowe wykazanie na koncie rachunku bieżącego budżetu stanu kredytu zaciągniętego w tym rachunku.

8. W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych:

- nieprowadzenie wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych,

- nieprawidłowe prowadzenie ksiąg pomocniczych,

- księgowanie operacji gospodarczych na kontach księgi głównej niezgodnie z zasadami funkcjonowania poszczególnych kont,

- niezachowywanie zgodności zapisów ksiąg pomocniczych z księgą główną,

- księgowanie dowodów niespełniających wymogów ustawy o rachunkowości,

- nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów, przychodów i wydatków,

- poprawianie błędów w dowodach księgowych lub zapisów w księgach rachunkowych niezgodnie z przepisami ustawy

9. W zakresie sprawozdawczości:

- niesporządzanie wymaganych jednostkowych sprawozdań budżetowych,

- wykazywanie w sprawozdaniach danych niezgodnych z ewidencją księgową lub nieprawidłowe prezentowanie danych w poszczególnych częściach sprawozdań,

- nieprawidłowe wykazywanie w sprawozdaniach skutków udzielonych ulg, zwolnień, umorzeń i obniżek stawek podatkowych.

10. W zakresie inwentaryzacji:

- naruszanie terminów i częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji aktywów i pasywów,

- przeprowadzanie inwentaryzacji niezgodnie ze stanem rzeczywistym,

- zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji w księgach rachunkowych.

11. W zakresie rozliczeń finansowych jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi:

- nieprawidłowe rozliczanie dotacji i nadwyżki środków obrotowych przez zakłady budżetowe.

Stwierdzenie nieprawidłowości było niejednokrotnie powiązane z ustaleniem skutków finansowych niezgodnego z prawem działania kontrolowanych jednostek. Skutki te stanowiły kwoty należne badanym jednostkom, lecz przez nieegzekwowane, wydatkowane bezpodstawnie lub w nieprawidłowej wysokości oraz kwoty podlegające zwrotowi do budżetu państwa. Spośród stwierdzonych skutków należy wymienić w szczególności:

- nieprawidłowe wykazywanie danych w sprawozdaniach Rb-PDP, w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatkowych oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień, powodujące nieprawidłowe (zawyżone) naliczenie należnej gminom kwoty wyrównawczej części podstawowej subwencji ogólnej na 2003 rok i części wyrównawczej oraz rekompensującej subwencji ogólnej na 2004 rok. W wyniku złożonych przez gminy na skutek kontroli korekt sprawozdań, Minister Finansów wydał w 2004 roku 21 decyzji, w których obniżył gminom subwencję na 2003 i 2004 rok na łączną wartość 873.530 zł. Ustalona w decyzjach kwota odsetek od nienależnie otrzymanej subwencji wyniosła sumę 77.603,03 zł;

- wydatkowanie środków o wartości 320.092,06 zł na zakupy dostaw, usług i robót budowlanych zleconych przez 6 kontrolowanych jednostek z naruszeniem zasad i trybu udzielania zamówień publicznych (przede wszystkim zasad określonych w art. 12a i 16 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych oraz przepisów dotyczących trybu zapytania o cenę);

- wypłacenie w 5 kontrolowanych jednostkach zawyżonych wynagrodzeń w łącznej kwocie ok. 118.702 zł (wypłata burmistrzowi wynagrodzenia nienależnego w świetle art. 24k ustawy o samorządzie gminnym, wypłata nagród bez podstawy prawnej, niewłaściwe ustalanie wysokości dodatkowego wynagrodzenia rocznego, ustalanie wynagrodzeń niezgodnie z przepisami); w wyniku kontroli zalecono rozliczenie z budżetem kwoty ok. 104.154 zł;

- wykorzystanie przez 8 rad osiedli miasta środków w wysokości 56.025 zł niezgodnie z określonym przeznaczeniem, w tym na cele nie związane z zadaniami miasta (29.148 zł) lub z istotnym naruszeniem zasad dokumentowania wydatków (26.877 zł); w wystąpieniu pokontrolnym zalecono prezydentowi miasta podjęcie czynności zmierzających do rozliczenia środków przeznaczonych przez organy osiedli na cele niezwiązane z zadaniami miasta;

- uszczuplenie dochodów budżetu j.s.t. w wyniku nierozliczenia przez 2 gospodarstwa pomocnicze z budżetem zrealizowanych dochodów z najmu i dzierżawy w kwocie 187.300 zł; zalecono dokonywanie rozliczeń dochodów z budżetem;

- zawyżenie wydatków na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych w 5 jednostkach na łączną kwotę 4.817,66 zł; zalecano zwrot środków nienależnie przekazanych na rachunek bankowy jednostki;

- zaniechanie rozliczenia, w związku z ustaniem stosunku pracy, zasiłków na zagospodarowanie wypłaconych dwóm nauczycielom w łącznej kwocie 2.156 zł; zalecono wystąpienie o ich zwrot lub zwolnienie z obowiązku zwrotu stosownie do kompetencji;

- bezpodstawne wypłacanie wynagrodzeń pracowników urzędu miasta ze środka specjalnego utworzonego na podstawie art. 40a ustawy o drogach publicznych – kwotę 293.393,86 zł zwrócono na rachunek środka specjalnego;

- przekazanie zakładowi budżetowemu przez miasto dotacji przedmiotowej zawyżonej o 126.955 zł, wskutek nie dostosowania jej wysokości do zakresu faktycznie zrealizowanych usług;

- nieustalanie przez miasto należności z tytułu dodatkowych opłat za nieopłacone postoje w strefie płatnego parkowania; do miesiąca sierpnia 2004 roku nie podjęto żadnych działań w celu ustalenia należności za 84.651 postojów nieopłaconych w latach 2000-2003 (szacunkowa kwota nieustalonych należności ok. 4.000.000 zł); zalecono podjęcie zdecydowanych działań w celu ustalenia należności, w tym opracowanie szczegółowych procedur kontroli wewnętrznej dotyczących ich poboru;

- zaniechanie naliczania odsetek on nieterminowo uiszczanych podatków i opłat lokalnych; w pięciu kontrowanych gminach uszczuplono dochody z tego tytułu na kwtę 5.048 zł; zalecano wyegzekwowanie należnych odsetek;

- umorzanie zaległości podatkowych z zaniechaniem stosowania przepisów Ordynacji podatkowej w kwestii zasad postępowania podatkowego. Umorzeń takich dokonano w trzech gminach na łączną kwotę 340.653 zł;

- niezachowanie prawidłowości opodatkowania poprzez zaniżenie podstawy opodatkowania lub zastosowanie nieobowiązujących stawek podatkowych. Uszczuplenie dochodów na łączną kwotę 71.492 zł stwierdzono w 4 gminach; zalecano wyegzekwowanie prawidłowych deklaracji podatkowych lub dokonanie we właściwym trybie korekty decyzji podatkowych;

- stosowanie ulg i zwolnień z naruszeniem obowiązujących przepisów ustawy o podatku rolnym, w wyniku czego trzy gminy utraciły dochody na łączną kwotę 52.710 zł;

- brak działań w zakresie windykacji podatków – kwota zaległości, co do których gmina w kontrolowanym okresie zaniechała należytych czynności windykacyjnych wyniosła 17.317 zł.

4. Postępowanie pokontrolne

W celu wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości i zapobieżenia występowania ich w przyszłości do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego lub kierowników jednostek organizacyjnych wystosowano 101 szczegółowych wystąpień pokontrolnych, zawierających łącznie 1.175 wniosków pokontrolnych (w tym, w wyniku kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego, wystosowano 639 wniosków pokontrolnych). Ponadto w 15 przypadkach, uzasadnionych charakterem ustaleń kontroli w podległej jednostce organizacyjnej, skierowano do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego wystąpienia mające na celu zapewnienie prawidłowej realizacji zaleceń pokontrolnych i wskazanie istotniejszych nieprawidłowości. Do wiadomości organów wykonawczych przekazywano też wszystkie wystąpienia pokontrolne kierowane do podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych.

         W jednym przypadku, do zaleceń pokontrolnych wydanych w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym, burmistrz gminy złożył zastrzeżenie w trybie określonym w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o r.i.o. Zastrzeżenie dotyczyło wniosku o złożenie oświadczeń o umowach cywilnoprawnych zawartych przez małżonkę burmistrza z gminnymi jednostkami organizacyjnymi oraz rozliczenie z budżetem gminy wynagrodzenia, które zostało przez burmistrza utracone na mocy art. 24k ustawy o samorządzie gminnym. Złożone zastrzeżenie Kolegium Izby oddaliło.

W wyniku ustaleń kontroli dotyczących nieprawidłowości w zakresie danych stanowiących podstawę naliczenia subwencji, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o r.i.o., skierowano do Ministra Finansów 11 pism informujących o nieprawidłowościach stwierdzonych w 17 gminach.

Informacja o wynikach kontroli była przekazywana podmiotom, na wniosek których kontrola była przeprowadzana. Ponadto w 2004 roku, w ramach współdziałania z organami państwa i innymi instytucjami, przekazywano żądane informacje w zakresie działalności kontrolnej, w tym m.in. dokumentację kontroli.

         W wyniku przeprowadzonych kontroli kierowano także zawiadomienia do rzecznika dyscypliny finansów publicznych o czynach noszących znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Łącznie złożono 13 zawiadomień, z tym że w 3 spośród złożonych zawiadomień wskazywano więcej niż jeden czyn z katalogu zawartego w art. 138 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. W zawiadomieniach wskazywano na naruszenie zasady lub trybu przy udzieleniu zamówień publicznych (6 przypadków), wykazanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi ewidencji księgowej (5 przypadków), zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji lub przeprowadzenie jej niezgodnie ze stanem rzeczywistym (4 przypadki), zawiadomienia dotyczyły również przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (2 przypadki) oraz dopuszczenia się zwłoki w regulowaniu zobowiązań jednostki powodującego uszczuplenie środków publicznych wskutek zapłaty odsetek (1 przypadek). Zawiadomieniami objęto 25 osób.

III. Nadzór - analiza, opiniowanie, orzekanie w zakresie spraw finansowych

1.Działalność Kolegium Izby

         Kolegium zbadało łącznie 4 355 uchwał i zarządzeń organów gmin, powiatów, województwa samorządowego i związków międzygminnych, w tym:

- 133 uchwały budżetowe (dotyczące budżetów na dany rok: gmin, sejmików samorządowych, związków międzygminnych),

- 2 036 uchwał  w sprawie zmian w budżetach,

- 44 uchwały w sprawie układu wykonawczego budżetu,

- 138 uchwał rad w sprawie absolutorium ,

- 6 uchwał w sprawie procedury uchwalania budżetu,

- 3 uchwały w sprawie emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania  i wykupu przez zarząd ,

- 137 uchwały w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych,

- 17 uchwał w sprawie udzielania poręczeń majątkowych,

- 18 uchwał w sprawie określenia zakresu i zasad przyznawania dotacji dla jednostek organizacyjnych j.s.t.,

- 97 uchwał określających zasady przyznawania dotacji dla podmiotów niepublicznych,

- 8 uchwał ustalających plan przychodów i wydatków funduszy celowych,

- 973 uchwał dotyczących podatków i opłat lokalnych,

  oraz  745 uchwał w innych sprawach finansowych.

    W wyniku tych badań Kolegium podjęło następujące uchwały:

1. Nie stwierdzające naruszenia prawa – na ogólną liczbę 4 029 uchwał – 137 dotyczyło rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do budżetów j.s.t., 2 003 – uchwał zmieniających budżet, 734 – uchwał w sprawach podatkowych, pozostałe rozstrzygnięcia stwierdzały zgodność z prawem w stosunku do innych ww. rodzajów uchwał w sprawach finansowych;

2. Stwierdzające naruszenie prawa:

a) nieistotne w 66 uchwałach organów j.s.t., w tym 15 w odniesieniu do uchwał budżetowych j.s.t.,

b) istotne w przypadku 219 uchwał, z czego stwierdzono nieważność 167 uchwał w części i 52 uchwał w całości.

Nieprawidłowości (istotniejsze lub najczęściej występujące) stwierdzone przez Kolegium

w badanych uchwałach i zarządzeniach.

2. Działalność składów orzekających

Składy orzekające na 421 posiedzeniach wydały łącznie 921 opinii, w tym dotyczących:

- możliwości spłaty kredytów przez gminę - 15

- projektów budżetów wraz z informacjami o stanie mienia j.s.t. - 245

- sprawozdań rocznych z wykonania budżetu i zadań zleconych j.s.t. - 139

- informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze - 139

-wniosków komisji rewizyjnych rad gmin (związków gmin, sejmików) w sprawie absolutorium – 139

oraz 244 opinie o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prawidłowości sporządzenia prognozy kwoty długu.

    W ramach wydanych opinii było:

- 819 pozytywnych,

- 101 pozytywnych z uwagami,

- 1 opinia negatywna dotycząca możliwości sfinansowania deficytu budżetowego - wydano ją ze względu na brak wskazania źródła pokrycia deficytu budżetowego (art.124 ust.1 ustawy o finansach publicznych)

Najczęstsze uwagi zgłaszane przy opiniach pozytywnych:

W sprawie wyrażenia opinii o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prognozy kwoty długu:

-   błędy w sumowaniu w poszczególnych kolumnach, a w związku z tym błędnie wyliczony
wskaźnik rat kredytów i pożyczek (wraz z odsetkami);

-   wykazywanie środków pochodzących z nadwyżek budżetowych w kwotach
niewystarczających na pokrycie zobowiązań;

-   przekroczenie ustawowo określonych wskaźników zadłużenia i jego spłaty
w przypadku wysokiego poziomu zadłużenia;

W sprawie projektów uchwały budżetowej j.s.t. na 2004 rok:

- błędy w klasyfikacji budżetowej;

- nie uwzględnienie zmian klasyfikacji budżetowej, wynikającej z rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 20 września 2004 r.;

-   przekroczenie maksymalnego wskaźnika ustalonego w art. 113 ust. 1 ustawy o finansach
publicznych;

-   ustalenie rezerwy ogólnej w kwocie przekraczającej 1% wydatków budżetowych;

-   nie wykazanie źródła spłaty przewidywanego do zaciągnięcia kredytu lub pożyczki;

-   do załącznika 'prognoza kwoty długu...' nie dołączono sytuacji finansowej przedstawiającej
przewidywaną spłatę zadłużenia w roku budżetowym i latach następnych;

W sprawie projektów uchwały budżetowej j.s.t.  na 2005 rok

- nie uwzględnienie zmian klasyfikacji budżetowej, wynikającej z rozporządzenia Ministra
Finansów z dnia 20 września 2004 r.;

- nie uwzględnienie w „Wykazie zadań inwestycyjnych" środków finansowych zaplanowanych w załączniku wydatków budżetowych;

-   błędne wykazanie kwoty wolnych środków;

-   nie dołączenie do prognozy kwoty długu zestawienia obrazującego sytuację finansową
gminy w zakresie kształtowania się poziomu spłaty zadłużenia w roku budżetowym i latach
przyszłych;

-   nie zaplanowanie w wydatkach budżetu powiatu wydatków w rozdziale Biblioteki, których
obowiązek ponoszenia przez samorząd powiatowy ustanawia art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 27
czerwca 1997 r. o bibliotekach;

-   nie wskazanie przeznaczenia nadwyżki dochodów nad wydatkami;

-   nie dołączono planu przychodów i wydatków środków specjalnych;

-   uwagi dotyczące informacji o stanie mienia komunalnego /nieczytelne, dane w ujęciu
wartościowym, nie wykazano wszystkich przysługujących j.s.t. praw
własności, nie zawiera pełnych danych o mieniu, np. środków transportu, budynkach/;

-   znaczne obciążenie budżetu planowanym wzrostem długu z tyt. kredytów;

-   finansowanie zadań środkami z budżetu nie mieszczących się w katalogu zadań własnych
j.s.t;

W sprawie przebiegu wykonania budżetu za I półrocze 2004 roku:

-   brak zgodności planu wydatków w  wykazanym w sprawozdaniu RB-28S z planem wydatków wynikających z uchwał budżetowych;

-   brak zgodności planu dochodów wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S z planem dochodów
wynikających z uchwał budżetowych;

-   wysoki stan należności wymagalnych /w informacji opisowej brak wyjaśnienia przyczyn ich
powstania i działań podjętych w kierunku ich egzekucji/;

-   błędna klasyfikacja budżetowa;

-   wysoki stan zobowiązań, w tym wymagalnych;

-   niska realizacja lub nie przekazano w ogóle opisów na rachunki bankowe ZFŚS;

-   uwagi dotyczące gospodarki finansowej zakładów budżetowych /wysoki ujemny stan
środków obrotowych, kwota dotacji przedmiotowej przekracza 50% wydatków/;

-   konieczność urealnienia planu dochodów / wysokie wpływy w stosunku do planu lub
wpływy bez planu;

-   konieczność urealnienia planu wydatków, co najmniej do wysokości kwot wykazanych w
zaangażowaniu;

-   niska realizacja planu dochodów i wydatków, w tym inwestycyjnych;

-   brak ustosunkowania się do realizowanych zadań w innych formach organizacyjnych poza
budżetem;

W sprawie sprawozdań z wykonania budżetu na 2003 rok:

-  brak zgodności planu wydatków wykazanym w sprawozdaniu RB-28S z planem wydatków
wynikających z uchwał budżetowych;

-   brak zgodności planu dochodów wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S z planem dochodów
wynikających z uchwał budżetowych;

-   dołączony do sprawozdań bilans z wykonania budżetu na 31.12.2003 r. zawiera błędy, gdyż
nie wykazano w nim nadwyżki budżetowej, ani skumulowanego wyniku budżetu;

-   przekroczenie planu wydatków;

-   wysoki stan zobowiązań, w tym wymagalnych w wielu przypadkach skutkujących
naruszeniem art. 132 ustawy o finansach publicznych;

-   uwagi dotyczące gospodarki finansowej zakładów budżetowych/wysoki ujemny stan
środków obrotowych, dotacje przedmiotowe przekraczają 50% wydatków/;

niska realizacja odpisów na rachunki bankowe ZFŚS;

 -błędna klasyfikacja budżetowa;

3. Działalność Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

         W 2004 r. do Komisji wpłynęły wnioski o ukaranie w stosunku do 36 obwinionych
 i tyle Przewodniczący Komisji Orzekającej przy RIO wszczął postępowań. Na dzień 1 stycznia 2004 r. pozostały wszczęte a nierozpatrzone sprawy w stosunku do 16 obwinionych (wnioski o ukaranie wpłynęły w 2003 r. i wszczęto postępowanie w 2003 r.). Ogółem w 2004 r. Komisja rozstrzygnęła sprawy w stosunku do 41 obwinionych, z czego 38 obwinionych uznała za winnych naruszenia dyscypliny finansów publicznych a 3 uniewinniła. Nie rozpatrzono spraw wobec 11 obwinionych, z czego w stosunku do 3 obwinionych postępowania zawieszono. Nie wydano postanowień o odmowie wszczęcia postępowania.

         Z ogólnej liczby 38 osób uznanych winnymi:

-          4 osób ukarano karą upomnienia

-          9 osób ukarano karą nagany

-          w stosunku do 25 osób odstąpiono od wymierzenia kary;

     Podstawę orzeczenia stanowiły:

Z ogólnej liczby osób uznanych winnymi przypada na winnych czynów z art. 138 ust 1

pkt 1 –   2  obwinionych

pkt 2 –   1  obwiniony

pkt 3 –   0  obwinionych

pkt 4 –   0  obwinionych

pkt 5 –   0  obwinionych

pkt 6 –   0  obwinionych

pkt 7 –   2  obwinionych

pkt 8 –   0  obwinionych

pkt 9 –   0  obwinionych

pkt 10 – 1  obwiniony

      pkt 11 – 0  obwiniony

pkt 12 – 31obwinionych

pkt 13 – 2 obwinionych

pkt 14 – 4 obwinionych

pkt 15 – 0 obwinionych

pkt 16 – 0 obwinionych

pkt 17 – 0 obwinionych

Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych RIO w Białymstoku odbyła 28 posiedzeń, na których przeprowadzono 31 rozpraw.

IV Działalność szkoleniowa, informacyjna, doradcza

1. Działalność szkoleniowa organizowana przez Izbę.

a) dla pracowników samorządowych (skarbników, księgowych, pracowników d/s wymiaru podatków) – zrealizowano 7 szkoleń ( w tym dwa trzydniowe) z udziałem 580 osób. Tematyka szkoleń obejmowała: udzielanie dotacji na realizację zadań własnych jst dla stowarzyszeń
i innych podmiotów nie działających w celu osiągnięcia zysku w świetle przepisów ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie, sprawozdawczość budżetowa za 2003 r., sprawozdawczość samorządowych osób prawnych, problemy związane z zastosowaniem nowych podziałek klasyfikacji budżetowej, kwestie zaangażowania wydatków budżetowych, podatek VAT w jednostkach organizacyjnych samorządów, projekt budżetu i budżet w świetle nowelizacji ustawy o finansach publicznych, sprawozdawczość budżetowa (kasowe wykonanie budżetu
i sprawozdania opisowe z wykonania budżetu za I półrocze 2004 r.), audyt i kontrola wewnętrzna, sprawy bieżące związane z wykonywaniem i planowaniem budżetu, podatki i opłaty lokalne w 2005 r oraz problematyka i opracowywanie projektów uchwał w sprawach podatkowych, nowe prawo zamówień publicznych. Nie zrealizowano zaplanowanego szkolenia dotyczącego naruszenia dyscypliny finansów publicznych, bowiem w 2004 r. nie ukazały się nowe uregulowania prawne. Ponadto w ramach omawiania spraw bieżących poruszano kwestię związane ze sporządzaniem bilansu z wykonania budżetu jst jak również udzielano odpowiedzi na pytania związane z bieżącym funkcjonowaniem jst.

b) dla pracowników RIO: szkolenia objęły następujące tematy:

- nowe prawo zamówień publicznych,

- kontrola podatków i opłat,

- ustawa o dochodach jst

- zasady przeprowadzania kontroli – zakres i dokumentowanie ustaleń kontroli, sporządzanie wystąpień pokontrolnych, zawiadomień o naruszeniu, dyscypliny finansów publicznych,

- omówienie planów kontroli koordynowanych,

- wewnętrzna kontrola finansowa w samorządowych jednostkach sektora finansów publicznych,

- nauka obsługi nowego programu komputerowego „Budżet Pro”

- zasady pisowni języka polskiego.

2. Działalność szkoleniowa w ramach współpracy z innymi jednostkami.

    Brano udział w szkoleniach prowadzonych przez innych organizatorów dla pracowników i działaczy samorządowych (w tym skarbników, pracowników zajmujących się zamówieniami publicznymi, głównych księgowych szkół gminnych

Tematyką szkoleń były miedzy innymi:

- finansowanie gminnych jednostek organizacyjnych,

- rachunkowość w gminie, obowiązki głównego księgowego,

- audyt i kontrola wewnętrzna,

- inwentaryzacja oraz zamknięcie ksiąg rachunkowych,

- zamówienia publiczne.

3. Działalność informacyjno - instruktażowo - doradcza.

W ramach tej działalności realizowano:

- udzielano odpowiedzi pisemnych na wystąpienia gmin odnośnie interpretacji prawnych i stosowania obowiązujących przepisów (w 2004 roku udzielono 40 odpowiedzi na zapytania prawne dotyczące w znacznej mierze problematyki: wymiaru podatków w gminach, finansowania przydomowych oczyszczalni ścieków, praktycznego zastosowania przepisów o pożytku publicznym i wolontariacie, wysokości pobieranej opłaty skarbowej za wpis do ewidencji działalności gospodarczej, umarzania należności SP ZOZ – om, podatku VAT, naliczania opłat z tytułu trwałego zarządu nieruchomości, prawidłowego wykorzystania przyznanej dotacji)

- informowano gminy (przekazując bieżąco) o ukazujących się nowych przepisach i zmianach w już obowiązujących w zakresie gospodarki finansowej gmin oraz o wyjaśnieniach Ministerstwa Finansów i innych interpretacjach w tym przedmiocie,

- prowadzono w szerokim zakresie doradztwo odnośnie obowiązujących przepisów i praktycznego ich stosowania, sporządzania projektów planów finansowych i uchwał w sprawach budżetowych, sprawozdań itp. - w formie porad telefonicznych oraz w trakcie indywidualnych przyjazdów zainteresowanych i w czasie okresowych szkoleń.

V Działalność obsługowo - administracyjna i techniczna

             Odnośnie zadań z tego zakresu, objętych ramowym planem pracy, realizowano między innymi:

   - prowadzenie funduszu socjalnego, spraw kadrowych i innych osobowych,

   - modyfikację programów komputerowych odnośnie ewidencji budżetów gmin i ich zmian w ciągu roku - w wyniku uchwał organów gminy - oraz wykonania za I półrocze i za rok budżetowy,

  - ustalenie potrzeb związanych z rozbudową bazy sprzętowej w zakresie informatyki,

 -  instalację i uruchomienie nowego sprzętu komputerowego,

 - uruchomienie serwera pocztowego dla jednostek samorządu terytorialnego,

- bieżący nadzór nad prawidłowością działania sprzętu komputerowego i jego oprogramowania oraz instruktaż obsługi i korzystania z nich.