Sprawozdanie

z wykonania ramowego planu pracy

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

za 2005 rok

I.  Organizacja, funkcjonowanie i sprawozdawczość z działalności Izby.

         W ramach tej tematyki zostały zrealizowane ustalone w ramowym planie pracy zadania, a mianowicie:

1) opracowano, a następnie przyjęto uchwałami Kolegium Izby:

         - ramowy plan pracy na 2005 r., w tym plan kontroli i plan szkoleń

            na 2005 r.,

         - projekt budżetu Izby na 2006 r.,

         - sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy za 2004 r.,

         - sprawozdanie z wykonania budżetu Izby za 2004 r.

2) sporządzono - w ramach zadań finansowo-księgowych - i przekazano

    określonym adresatom sprawozdania kasowe z wykonania budżetu Izby,

    w tym dotyczące:

         - budżetu: miesięczne, półroczne i roczne,

         - zatrudnienia i wykorzystania funduszu płac: kwartalne,

         - inne statystyczne.

II. Działalność kontrolna

1. Obsada etatowa

         Planowane na 2005 rok, przeciętne zatrudnienie inspektorów ds. kontroli wynosiło 22,66 etatów. Przy ustalaniu tej wielkości uwzględniono zakładane odejście w trakcie roku dwóch inspektorów, w związku z nabyciem przez tych pracowników uprawnień emerytalnych. Faktycznie, w związku z pozostaniem w stosunku pracy jednego z nich, struktura zatrudnienia Wydziału Kontroli Gospodarki Finansowej przedstawiała się następująco:

- 12 osób w Białymstoku,

- 6 osób w Zespole w Łomży w okresie styczeń – marzec, 5 osób w pozostałym okresie roku,

- 6 osób w Zespole w Suwałkach.

Średnioroczne zatrudnienie w Wydziale Kontroli wyniosło 23,25 etatów.

2. Plan kontroli i jego realizacja

Ramowy plan kontroli na 2005 rok przyjęto uchwałą Nr XVII/04 Kolegium RIO w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2004 roku. Uchwała określała ogólną liczbę planowanych do przeprowadzenia w roku kontroli – 70 (z tego 45 kompleksowych i 25 problemowych), liczbę dni roboczych w roku, w przeliczeniu na przewidywaną obsadę etatową – 5.733, a w tym planowane zużycie czasu na czynności kontrolne w jednostkach kontrolowanych – 3.946 tzw. „inspektorodni” (wskazana wielkość obejmowała rezerwę czasową na kontrole doraźne w wymiarze 110 dni). W formie załącznika do uchwały przyjęto też szczegółowy wykaz kontroli planowanych na 2005 rok, zawierający jednostki kontrolowane i zakres tematyczny kontroli. W związku z przebiegiem realizacji zadań kontrolnych, Kolegium Izby, dwoma uchwałami: z dnia 2 sierpnia 2005 r. (Nr II/05) oraz z dnia 25 listopada 2005 r. (Nr III/05), dokonało zmian w wykazie jednostek przyjętych do kontroli. W wyniku przeprowadzonych zmian ogólna liczba planowanych kontroli zwiększyła się do 72 – o dwie jednostki organizacyjne zwiększono plan kontroli problemowych.

Plan (po zmianach) i wykonanie kontroli ogółem i przez poszczególne Zespoły w układzie rodzajowym oraz zużycie czasu pracy na wykonanie zadań („inspektorodni”) ilustruje poniższe zestawienie:

Z przedstawionego zestawienia liczbowego wynika, że w okresie sprawozdawczym Wydział Kontroli przeprowadził w sumie 74 kontrole (w tabeli wykazano jako wykonane również kontrole w 7 jednostkach, w których czynności kontrolne zostały zakończone na początku 2006 roku). W stosunku do założeń planu, nie wykonano kontroli problemowej w Biurze Obsługi Szkół w Nowym Dworze, które zostało zlikwidowane w 2005 roku. Jednakże gospodarka finansowa tej jednostki organizacyjnej za okres 2004 roku była poddana badaniu w ramach kompleksowej gospodarki finansowej gminy Nowy Dwór. Wykonano planowane kontrole kompleksowe, z tym, że kontrola kompleksowa w gminie Jedwabne, z powodu absencji chorobowej, została przeprowadzona w okresie sprawozdawczym w zakresie wymiaru, poboru oraz rachunkowości podatków i opłat. W związku z tym, kontrolę obejmującą pozostały zakres gospodarki finansowej i zamówienia publiczne ujęto w planie kontroli na rok 2006.

Przeprowadzono 3 kontrole doraźne, zarządzone w trakcie roku przez Prezesa Izby w ramach planowanej rezerwy czasowej. Pośród kontroli doraźnych, 2 kontrole (w gminie Łapy i Powiecie Augustowskim) wykonano w ramach realizacji, przyjętego przez KRRIO, programu kontroli koordynowanej w zakresie poziomu zadłużenia jednostek samorządu terytorialnego. Trzecia kontrola została przeprowadzona w gminie Goniądz na wniosek Ministerstwa Finansów. Dotyczyła ona prawidłowości sporządzenia wniosków o rekompensatę dochodów utraconych przez gminę na skutek zastosowania ustawowych ulg i zwolnień w podatkach lokalnych.

         W trakcie prowadzenia 3 kontroli kompleksowych gmin uwzględniono sygnalizacje dotyczące gospodarki finansowej, przekazane przez obywateli. Ponadto, w jednej z przeprowadzonych kontroli, zgodnie z wnioskiem, dokonano sprawdzenia prawidłowości ustaleń poczynionych przez komisję rewizyjną rady gminy.

Wykazane w zestawieniu różnice planowanego i rzeczywistego nominalnego czasu pracy inspektorów w poszczególnych zespołach są z jednej strony wynikiem wyższego niż zakładany średniorocznego stanu zatrudnienia, z drugiej zaś obniżenia wymiaru czasu pracy poszczególnych inspektorów, stosownie do norm art. 130 Kodeksu pracy, a także dodatkowego dnia wolnego od pracy w związku z pogrzebem Jana Pawła II. W rozmiarze nieco mniejszym od planowanego został wykorzystany czas na czynności kontrolne w jednostkach kontrolowanych (plan łączny 3.946 „inspektorodni”, wykonanie 3.872). Z rozliczenia czasu pracy wynika, że na czynności związane z kontrolą, jak przygotowanie do kontroli, opracowanie materiałów pokontrolnych, a także szkolenia oraz samokształcenie inspektorów zostało zużytych 1.168 „inspektorodni”, przy planie wynoszącym 1.078. Większe, niż zakładano, zużycie czasu wystąpiło również w pozycji dotyczącej absencji inspektorów (urlopy, zwolnienia) – plan łączny 709 „inspektorodni”, wykonanie 785. Miało to przede wszystkim związek z absencją chorobową inspektorów Zespołu w Łomży i Białymstoku.

3. Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli

         Kontrole kompleksowe dotyczyły gospodarki finansowej Samorządu Województwa Podlaskiego, 11 powiatów ziemskich i 33 gmin, z tego: 1 kontrolę przeprowadzono w gminie miejskiej, 6 w gminach typu wiejsko-miejskiego oraz 26 w gminach wiejskich. Kontrole kompleksowe prowadzone były w urzędach jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach kontroli kompleksowych badano całokształt zagadnień występujących w sferze gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, obejmując takie grupy tematyczne, jak:

- wewnętrzne regulacje prawne dotyczące organizacji i gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych,

- funkcjonowanie systemu wewnętrznej kontroli finansowej i audytu wewnętrznego oraz kontroli podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych,

- rachunkowość, w tym dokumentacja przyjętych zasad rachunkowości, prawidłowość i terminowość zapisów w ewidencji księgowej, inwentaryzacja, sprawozdawczość finansowa jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych,

- gospodarka pieniężna i rozrachunki budżetu i urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i udzielonych poręczeń,

- prawidłowość uchwalania budżetu i dokonywania jego zmian, w tym ustalania planów finansowych jednostek organizacyjnych,

- dochody budżetowe, w tym m.in. wymiar, pobór i egzekucja podatków i opłat lokalnych, dochody z majątku, dochody ze świadczenia usług innych niż udostępnianie mienia, dochody budżetu państwa realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi i środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,

- przychody budżetowe,

- wydatki budżetowe, m.in. na wynagrodzenia i diety, w tym realizacja obowiązków w zakresie składania oświadczeń majątkowych i innych oświadczeń wymaganych przepisami ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, podróże służbowe, zakup materiałów i usług, wydatki na obsługę długu publicznego, wydatki majątkowe, dotacje z budżetu, wydatki na realizację przedsięwzięć ze środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi i środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

- prawidłowość udzielania zamówień publicznych,

- rozchody budżetowe,

- gospodarowanie środkami specjalnymi i dochodami własnymi jednostki budżetowej,

- gospodarka mieniem komunalnym, w tym m.in. nieruchomościami, ewidencja księgowa składników majątkowych,

- realizacja zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także na podstawie porozumień,

- rozliczenia finansowe jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi,

- wykonanie zaleceń pokontrolnych.

Kontrole kompleksowe wykonywano stosownie do układu tematycznego określonego w załączniku do uchwały nr 3/2001 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 22 marca 2001 r. w sprawie ramowego zakresu kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego oraz ramowej tematyki kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, wchodzącej w skład „Zasad przeprowadzania kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku”.

W ramach kontroli kompleksowych powiatów czynności kontrolne prowadzono z uwzględnieniem programu kontroli koordynowanej, zatwierdzonego przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, dotyczącego realizacji przez powiaty dochodów budżetu państwa (do Izby koordynującej program kontroli przekazano materiały pokontrolne z 3 jednostek samorządu terytorialnego). Ponadto, w trakcie kontroli Samorządu Województwa Podlaskiego, 2 powiatów oraz 3 gmin zrealizowano program kontroli koordynowanej w zakresie długu publicznego (materiały pokontrolne z tych kontroli zostały przekazane Izbie koordynującej kontrolę).

Kontrole problemowe prowadzone były głównie w podległych samorządowych jednostkach budżetowych (17 kontroli), a także w zakładach budżetowych (5 kontroli) oraz samorządowych instytucjach kultury (4 kontrole). W podziale na szczeble jednostek samorządu terytorialnego, 2 kontrole problemowe przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych Samorządu Województwa, 9 kontroli w jednostkach powiatów ziemskich, 5 w jednostkach podległych miast na prawach powiatów, 10 kontroli przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych pozostałych gmin.

Przedmiotem działalności jednostek organizacyjnych, poddanych kontrolom problemowym, było m.in. wykonywanie zadań oświatowych (w tym obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół), prowadzenie różnego rodzaju działalności z zakresu gospodarki komunalnej (m.in. zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, dostawy energii cieplnej, komunikacji miejskiej, gospodarki lokalami i zarządu wspólnotami mieszkaniowymi), wykonywanie zadań z zakresu pomocy społecznej, upowszechniania kultury.

Podmioty kontroli problemowych badano odpowiednio w zakresie: organizacji wewnętrznej dotyczącej prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości, planów finansowych, gospodarki pieniężnej, rozrachunków, pozyskiwania dochodów (przychodów), dokonywania wydatków (kosztów), rozliczeń z budżetem, gospodarki środkami rzeczowymi, inwentaryzacji, księgowości i sprawozdawczości, wewnętrznej kontroli finansowej, środków specjalnych i dochodów własnych oraz zamówień publicznych.

4. Stwierdzone nieprawidłowości

         Do najistotniejszych lub najczęściej występujących nieprawidłowości stwierdzonych przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym należy zaliczyć:

1. W zakresie regulacji wewnętrznych, niezbędnych dla prowadzenia rachunkowości i gospodarki finansowej, w tym wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej:

- nieprawidłowe opracowanie opisu przyjętych zasad (polityki) rachunkowości, w tym m.in. zakładowego planu kont, dokumentacji systemu przetwarzania danych przy użyciu komputera oraz zasad ochrony danych,

- niedostosowanie regulacji organizacyjnych do obowiązujących przepisów prawa, a także rozbieżność między takimi regulacjami, a rozwiązaniami stosowanymi w praktyce (nieprawidłowość dotyczyła z reguły stosowanych zasad obsługi finansowej i księgowej podległych jednostek organizacyjnych, a także zasad prowadzenia gospodarki finansowej instytucji kultury),

- nieobjęcie wewnętrznymi regulacjami, składającymi się na system wewnętrznej kontroli finansowej, wszystkich zachodzących w jednostce procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem lub nieprzestrzeganie przyjętych procedur kontroli,

- nierealizowanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku kontroli podległych jednostek organizacyjnych w zakresie przestrzegania przez te jednostki wewnętrznych procedur kontroli finansowej,

- organizacyjne połączenie audytu wewnętrznego i kontroli wewnętrznej, w sposób naruszający standardy niezależności audytora w sferze organizacyjnej oraz nieangażowania w działalność operacyjną jednostki,

- nieokreślanie zakresu pełnomocnictwa kierowników jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej przez organy wykonawcze jednostek samorządu terytorialnego.

2. W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych i realizacji obowiązków sprawozdawczych:

- zaniechanie prowadzenia przez jednostkę ksiąg rachunkowych,

- ewidencjonowanie jako przychodów zakładu budżetowego wpłacanych przez właścicieli lokali zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną oraz finansowanych z nich kosztów zarządu jako kosztów zakładu, powodujące nieprawidłowe ustalenie stanu środków obrotowych,

- dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych niespełniających wymogów ustawy o rachunkowości, w tym niemających uzasadnienia dowodów „Polecenie księgowania”,

- księgowanie operacji gospodarczych niezgodnie z ustawą o rachunkowości, przepisami dotyczącymi szczególnych zasad rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych lub postanowieniami zakładowych planów kont, w tym niezachowywanie zgodności zapisów księgowych ze stanem rzeczywistym, niebieżące prowadzenie zapisów,

- nieprowadzenie wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych, w tym zestawień obrotów i sald, ksiąg pomocniczych,

- nieprawidłowe prowadzenie dziennika,

- niezachowywanie zgodności zapisów kont ksiąg pomocniczych z kontami księgi głównej,

- nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych,

- niesporządzanie wymaganych jednostkowych sprawozdań budżetowych przez urząd jednostki samorządu terytorialnego i podległe jednostki organizacyjne,

- niesporządzanie skonsolidowanego bilansu jednostki samorządu terytorialnego,

- nieprawidłowe prezentowanie danych w poszczególnych częściach sprawozdań,

- nieprawidłowe wykazywanie w sprawozdaniach Rb-PDP skutków obniżenia górnych stawek podatkowych oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień, w tym mające negatywne skutki dla budżetów gmin.

3. W zakresie inwentaryzacji:

- naruszenie terminów i częstotliwości przeprowadzania inwentaryzacji składników majątkowych,

- nierzetelne przeprowadzanie inwentaryzacji oraz zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji w księgach rachunkowych.

4. W zakresie gospodarki pieniężnej i rozrachunków:

- dopuszczenie, mimo wewnętrznej regulacji, do dokonywania operacji gotówkowych przez skarbnika gminy, na podstawie sporządzonych przez niego i zatwierdzonych pod względem formalno-rachunkowym dowodów księgowych, prowadzące w skutkach do fałszerstw rachunkowych i przywłaszczenia środków pieniężnych,

- przejściowe dopuszczenie do nieuzasadnionego (nieposiadającego związku z wydatkami publicznymi) poboru środków publicznych za pomocą karty płatniczej, a także udzielanie pracownikom zaliczek bez określania terminów ich rozliczania,

- nieprawidłowe sporządzanie raportów kasowych, w szczególności w wyniku nieprzestrzegania wewnętrznych instrukcji kasowych, braku ich kontroli,

- realizowanie zapłaty na podstawie dowodów niespełniających wymogów prawidłowego dowodu księgowego, niepoddanych należytej kontroli wewnętrznej,

- nieprawidłowe prowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania, nie ujmowanie w ewidencji wszystkich druków,

- prowadzenie ewidencji na koncie rachunku bankowego budżetu z naruszeniem zasady dokonywania zapisów wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, skutkujące niezgodnością miedzy zapisami w księgach jednostki i księgach banku,

- uwidacznianie rozrachunków z tytułu zaciągniętych pożyczek na koncie księgowym kredytów bankowych,

- nieujmowanie w księgach rachunkowych wszystkich należności i zobowiązań jednostki.

5. W zakresie opracowywania budżetu i planów finansowych jednostek organizacyjnych:

- nieprzestrzeganie przez organy wykonawcze, określonych przepisami prawa, procedur opracowywania projektów planów finansowych i planów finansowych podległych jednostek organizacyjnych,

- nieopracowywanie planu finansowego przez kierownika urzędu jednostki samorządu terytorialnego, a także kierowników jednostek organizacyjnych objętych scentralizowaną księgowością,

- ujmowanie w planie finansowym przychodów i kosztów zakładu budżetowego pozycji niemających związku z działalnością jednostki sektora finansów publicznych,

- niedokonywanie zmian w planie przychodów i rozchodów budżetu.

6. W zakresie pozyskiwania dochodów:

- brak działań w zakresie windykacji podatków, nieprzestrzeganie terminów wszczynania egzekucji i procedury postępowania,

- nieegzekwowanie obowiązku składania deklaracji podatkowych przez osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, nie przeprowadzanie analizy składanych deklaracji,

- nieprzestrzeganie zasady powszechności opodatkowania wynikające z zaniechania porównań majątku posiadanego i opodatkowanego,

- nieprawidłowe dokonywanie wymiaru podatków,

- nieprawidłowe, w świetle przepisów ustaw podatkowych, udzielanie ulg podatkowych,

- nieprzestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej przy przyznawaniu umorzeń podatków, odroczeń i rozkładania na raty płatności,

- nienaliczanie lub nieprawidłowe naliczanie odsetek od nieterminowych wpłat podatków i opłat,

- brak lub nieprawidłowe uregulowania w sprawie pobierania opłaty targowej,

- brak określenia zasad i terminów rozliczania inkasentów lub niedotrzymywanie terminów płatności przez inkasentów,

- nieprawidłowe sporządzenie wniosku o rekompensatę z budżetu państwa kwot utraconych dochodów z tytułu stosowania ustawowych ulg i zwolnień w podatkach, powodujące zaniżenie dochodów budżetu gminy,

- nieustalanie przez wójtów stawek czynszów najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasoby gminy,

- nieprawidłowe ustalanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków, nieegzekwowanie od przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych obowiązku corocznego przedstawiania taryf,

- nieprawidłowe ustalanie przez powiaty dochodów ich budżetów z tytułu realizacji zadań z zakresu administracji rządowej,

- ustalanie należnych dochodów z majątku w sposób niezgodny z przepisami prawa lub zawartą umową,

- nieuzasadnione obciążanie członków wspólnot mieszkaniowych kosztami działalności zakładu budżetowego, zarachowywane na jego przychody.

7. W zakresie zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków:

- niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalanie wynagrodzeń dla pracowników, w tym wypłacanie zawyżonych wynagrodzeń i nienależnych nagród członkom zarządu jednostki samorządu terytorialnego,

- przekraczanie zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków, tj. dokonywanie wydatków niemających podstawy prawnej lub z przekroczeniem planu finansowego, m.in. poprzez angażowanie wydatków publicznych zakładu budżetowego na sfinansowanie zakupu bonów towarowych dla pracowników,

- nieprawidłowe rozliczanie kosztów podróży służbowych,

- przyznanie i wypłacanie diety przewodniczącemu rady gminy z przekroczeniem dopuszczalnego przepisami prawa limitu,

- nieprawidłowe (polegające na ich zaniżaniu) naliczanie odpisów na fundusz świadczeń socjalnych, nieterminowe odprowadzanie środków finansowych na rachunek bankowy funduszu, a także angażowanie środków tego funduszu w działalność bieżącą i działalność środka specjalnego jednostki budżetowej,

- dokonywanie wydatków nieposiadających związku z przyjętymi przez organy stanowiące gminnymi programami profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych,

- realizacja płatności wynikających z umów nieposiadających kontrasygnaty skarbnika lub niepoddanych wstępnej kontroli przez głównego księgowego,

- realizowanie wydatków z naruszeniem terminów wynikających z wcześniej zaciągniętych zobowiązań, prowadzącym do powstawania zobowiązań wymagalnych,

- wypłacanie wykonawcom robót zawyżonych wynagrodzeń w świetle zawartych umów,

- nieobjęcie należytymi procedurami kontroli wewnętrznej monitorowania stanu zobowiązań jednostki samorządu terytorialnego z tytułu udzielonych poręczeń,

- bezpodstawne regulowanie przez instytucję kultury zobowiązań wobec Skarbu Państwa z tytułu odpłatnego nabycia budynków (posadowionych na gruntach w użytkowaniu wieczystym) na rzecz samorządu województwa.

8. W zakresie zamówień publicznych:

- udzielenie zamówień publicznych dostawcom lub wykonawcom, którzy nie zostali wybrani na zasadach określonych w ustawie, w szczególności w wyniku naruszenia zasady uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców oraz wybór wykonawcy, którego oferta nie była najkorzystniejsza w świetle przyjętych kryteriów oceny ofert,

- nie unieważnienie postępowania w przypadkach przewidzianych ustawą,

- zaniechanie wykluczenia wykonawcy w przypadkach przewidzianych ustawą oraz dokonanie takiego wykluczenia pomimo braku przesłanek,

- nieprawidłowe określanie przedmiotu zamówienia, treści ogłoszenia o udzieleniu zamówienia, specyfikacji istotnych warunków zamówienia,

- naruszanie przepisów dotyczących wybranego trybu udzielenia zamówienia publicznego,

- dokonywanie niedozwolonej zmiany umowy o zamówienie publiczne,

- ustalanie nieprawidłowej wysokości lub formy zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

9. W zakresie spraw majątkowych:

- nieprawidłowe sporządzanie informacji o stanie mienia komunalnego,

- prowadzenie ewidencji analitycznej majątku trwałego w niepełnym zakresie, w sposób niezapewniający należytej jego ochrony oraz utrudniający rzetelne przeprowadzenie inwentaryzacji w drodze spisu z natury,

- niepodejmowanie przez organ stanowiący gminy uchwały w sprawie zasad gospodarowania nieruchomościami gruntowymi,

- naruszanie przepisów określających zasady wprowadzania nieruchomości do obrotu, a także określających procedury ich zbycia.

10. W zakresie realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej:

- odprowadzanie zrealizowanych przez powiaty dochodów budżetu państwa na rachunek właściwego dysponenta w nieprawidłowej wysokości oraz z przekroczeniem terminów ich rozliczania,

- brak należytych działań windykacyjnych w odniesieniu do należności budżetu państwa, pobieranych przez powiaty,

- nieopracowywanie przez starostów planów wykorzystania zasobów nieruchomości Skarbu Państwa,

- niepodejmowanie przez powiaty działań w kwestii aktualizacji opłat rocznych z tytułu trwałego zarządu i użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa.

Stwierdzenie nieprawidłowości było niejednokrotnie powiązane z ustaleniem skutków finansowych niezgodnego z prawem działania kontrolowanych jednostek. Skutki te stanowiły kwoty należne badanym jednostkom, lecz przez nie nieegzekwowane, wydatkowane bezpodstawnie lub w nieprawidłowej wysokości oraz kwoty podlegające zwrotowi do budżetu państwa. Spośród stwierdzonych skutków należy wymienić w szczególności:

- nieprawidłowe wykazywanie danych w sprawozdaniach Rb-PDP, w zakresie skutków obniżenia górnych stawek podatkowych oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień, powodujące nieprawidłowe – zawyżone naliczenie należnej gminom kwoty wyrównawczej części podstawowej subwencji ogólnej na 2003 rok i części wyrównawczej subwencji ogólnej na rok 2004 i rok 2005. W wyniku złożonych przez gminy na skutek kontroli korekt sprawozdań, Minister Finansów wydał w okresie sprawozdawczym 11 decyzji, w których obniżył gminom subwencję na poszczególne lata na łączną wartość 287.425,- zł. Ustalona w decyzjach kwota odsetek od nienależnie otrzymanej subwencji wyniosła sumę 33.577,20 zł;

- uszczuplenie dochodów budżetu państwa na kwotę 713.329,- zł na skutek nieprawidłowych rozliczeń przez samorządową instytucję kultury z tytułu ciążących na tym podmiocie zobowiązań wobec Skarbu Państwa:

         W wyniku kontroli przeprowadzonej w Wojewódzkim Ośrodku Animacji Kultury w Białymstoku stwierdzono, iż w 1996 roku podmiot ten nabył od Muzeum Okręgowego w Białymstoku prawo własności zespołu pawilonów wystawowo-gastronomicznych, posadowionych na gruntach Skarbu Państwa obciążonym prawem użytkowania wieczystego. W związku z przeniesieniem prawa użytkowania wieczystego gruntu oraz własności budynków, WOAK przejął zobowiązanie Muzeum Okręgowego wobec Skarbu Państwa w kwocie 650.000 zł, z tytułu niespłaconej wartości budynków, które miało być uregulowane w formie dziesięciu rocznych rat. Ustalono też, że decyzją komunalizacyjną Wojewody Podlaskiego z dnia 24 listopada 1999 r. własność wskazanych gruntów nabył Samorząd Województwa Podlaskiego.

Badając prawidłowość rozliczeń finansowych stwierdzono, że raty zobowiązania przejętego przez WOAK były do końca 1998 r. wpłacane na rachunek bankowy Urzędu Rejonowego w Białymstoku, natomiast po reformie administracyjnej kraju spłaty rat zobowiązania były kierowane na rachunek budżetu organizatora WOAK, którym stało się Samorządowe Województwo Podlaskie. W ten sposób, na rzecz Skarbu Państwa tytułem spłaty zobowiązania wniesiono w latach 1998-1999 kwotę 65.000 zł, zaś do budżetu Województwa Podlaskiego kwotę 475.000 zł w latach 1999-2005 (do zapłaty pozostała ostatnia rata w wysokości 110.000 zł, podlegająca opłaceniu w 2006 roku).

Kontrolowanej jednostce wskazano, iż z decyzji komunalizacyjnej nie wynika, aby zmiany własnościowe w zakresie mienia przekazanego na rzecz Samorządu Wojewódzkiego wywoływały skutki polegające na przejęciu przez ten podmiot wierzytelności Skarbu Państwa. Stosownie do przepisów art. 60 ust. 1-3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), Województwo Samorządowe nabyło własność gruntów obciążonych prawem użytkowania wieczystego, natomiast WOAK, jako samorządowa osoba prawna od dnia 1 stycznia 1999 r., zachował swój majątek, w tym własność budynków, które były obciążone hipoteką zabezpieczającą wierzytelność Skarbu Państwa. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują, aby wierzytelność Skarbu Państwa od osoby prawnej mogła być przeniesiona w drodze komunalizacji na rzecz jednostki samorządu terytorialnego, nie stanowią one też, iżby poprzez przekazanie mienia na rzecz województwa w wyniku komunalizacji oraz przekształcenia państwowych osób prawnych w osoby samorządowe województwo stało się następcą generalnym Skarbu Państwa.

Zatem, spłaty rat dokonane w latach 1999-2005 na rzecz Województwa Samorządowego w łącznej kwocie 475.000 zł stanowiły świadczenie nienależne w rozumieniu art. 410 § 2 Kodeksu cywilnego, jako skierowane przez WOAK względem osoby, wobec której Ośrodek nie był zobowiązany. W związku z tym, zobowiązanie WOAK wobec Skarbu Państwa stanowiło w dalszym ciągu sumę 585.000 zł, obejmującą kwotę 475.000 zł wpłaconą bezpodstawnie do budżetu Województwa Samorządowego oraz 110.000 zł raty należnej w 2006 roku. Ponadto, stosownie do postanowień aktu notarialnego, roczne raty zobowiązania miały być opłacane łącznie z odsetkami wynoszącymi 3% w skali roku. Od 1999 r., podobnie jak raty, odsetki były wnoszone na rachunek budżetu Samorządu Województwa. Biorąc pod uwagę kwotę odsetek wynikającą z aktu notarialnego, zadłużenie z tego tytułu wobec Skarbu Państwa wynosiło 128.329 zł.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono WOAK wystąpienie do Zarządu Województwa o zwrot nienależnego świadczenia, równego przekazanym do budżetu Województwa ratom zobowiązania wobec Skarbu Państwa i naliczonemu od nich oprocentowaniu. O stwierdzonym stanie faktycznym oraz wystosowanych wnioskach pokontrolnych powiadomiono też odrębnym pismem Zarząd Województwa, a także Prezydenta Miasta Białegostoku, jako organ władny do podjęcia stosownych działań windykacyjnych;

- wydatkowanie środków publicznych o wartości 12.374.136,- zł na zakupy dostaw i robót budowlanych z naruszeniem zasad udzielania zamówień publicznych, przede wszystkim zasady uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców, a także zasady udzielania zamówienia wyłącznie wykonawcy, który został wybrany zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (na skutek m.in. nieprawidłowego upublicznienia postępowania, zaniechania wyboru oferty najkorzystniejszej, naruszenia trybu udzielania zamówień). Działania takie stwierdzono w trakcie kontroli kompleksowych przeprowadzonych w 7 jednostkach samorządu terytorialnego oraz kontroli problemowej w jednostce organizacyjnej – gminnym zakładzie budżetowym. Między innymi:

Podczas kompleksowej kontroli gospodarki finansowej Samorządu Województwa Podlaskiego badaniu poddano m.in. prawidłowość realizacji wydatków na zadanie inwestycyjne – modernizację budynku przy ul. Wyszyńskiego 1. W związku z tym, poddano kontroli wykonywanie obowiązków przez inwestora zastępczego – Przedsiębiorstwo Obsługi Inwestycji w Białymstoku, któremu Zarząd Województwa przekazał w drodze umowy z dnia 7 lipca 2003 r. pełnienie czynności zastępcy inwestycyjnego. Zgodnie z przywołaną umową, do zadań POI należało m.in. dokonanie wyboru wykonawcy zadania z zastosowaniem ustawy o zamówieniach publicznych oraz zawarcie umowy z wykonawcą. Stosownie do postanowień zawartej umowy o zastępstwo inwestycyjne, POI wykonywało czynności zastępstwa inwestycyjnego w imieniu własnym, co przejawiało się w kompetencji do zawierania umów i zaciągania zobowiązań wobec wszystkich uczestników procesu inwestycyjnego, w granicach niezbędnych do realizacji zadania. W związku z zakresem uprawnień przeniesionych na POI umową z 7 lipca 2003 r., inwestor zastępczy zobowiązał się do ponoszenia wobec inwestora bezpośredniego (Województwa) pełnej odpowiedzialności za realizację przedmiotu umowy, w tym za szkody będące następstwem nienależytego działania.

Ustalono, że wystąpiły nieprawidłowości w działaniach inwestora zastępczego zmierzających do wyłonienia generalnego wykonawcy inwestycji. Postępowanie zakończone wyborem firmy FADBET SA (cena w ofercie i następnie w umowie z dnia 2 stycznia 2004 r. – 7.478.600,09 zł) prowadzone było w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji, jak tego wymagał art. 16 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 72, poz. 664 ze zm.). W ocenie Izby Obrachunkowej było to wynikiem przyjęcia przez komisję przetargową zamawiającego – już po otwarciu ofert – zawężającej, nieuprawnionej, wykładni kryterium oceny spełniania warunku udziału w postępowaniu, polegającego, zgodnie ze specyfikacją, na udokumentowaniu wykonania „dwóch zamówień porównywalnych z przedmiotem zamówienia”, poprzez złożenie „wykazu obiektów zrealizowanych przez oferenta w okresie ostatnich pięciu lat (1998-2002), porównywalnych z przedmiotem zamówienia wraz z dokumentami potwierdzającymi, że roboty te zostały wykonane z należytą starannością”. W trakcie oceny ofert kryterium sprecyzowano w ten sposób, że za spełnienie warunków uznano roboty o wartości co najmniej 5.000.000 zł, wykonane w zakresie remontu, przebudowy, rozbudowy budynku administracyjnego, co skutkowało m.in. odrzuceniem dwóch ofert z najniższą ceną (7.270.116,74 zł i 7.296.773,90 zł), gdyż wykonawcy nie wykazali realizacji budynków administracyjnych. Z kolei w trakcie realizacji inwestycji, z pominięciem procedur ustalonych w przepisach o zamówieniach publicznych, dokonywano zlecenia firmie FADBET robót dodatkowych. Faktyczna wartość robót dodatkowych zleconych przez inwestora zastępczego aneksem z dnia 30 czerwca 2004 roku, zawartym na podstawie protokołu uzgodnień inwestora zastępczego z wykonawcą z dnia 14 maja 2004 roku, wynosiła 2.034.582 zł netto, co odpowiadało 23,1% wartości zamówienia. Wartość ta nie miała jednakże odbicia we wzroście łącznego wynagrodzenia wykonawcy w zawartym aneksie, w którym wzrost ten odpowiadał kwocie 1.220.000 zł netto. Zlecenie robót dodatkowych nastąpiło bowiem równolegle z rezygnacją z realizacji parkingu wielopoziomowego o wartości 814.582 zł netto, w wyniku czego wartość części robót dodatkowych skonsumowała środki pochodzące z rezygnacji z wykonania parkingu. Stosowne do przepisów art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówieniach publicznych (Dz. U. Nr 19, poz. 177 ze zm.), udzielenie zamówień dodatkowych dotychczasowemu wykonawcy jest możliwe przy łącznym zaistnieniu przesłanek: wartości robót dodatkowych, nieprzekraczającej 20% wartości realizowanego zamówienia, szczególnych, niedających się wcześniej przewidzieć, przyczyn, powodujących konieczność wykonania zamówienia dodatkowego, a także względów technicznych lub gospodarczych uzasadniających zlecenie zamówienia w trybie z wolnej ręki. Dodatkowo ustawa wymaga w art. 67 ust. 2 uzyskania zgody Prezesa UZP, jeżeli wartość zamówienia dodatkowego przekracza równowartość 60.000 euro. Jak wykazano, zlecenie opisanych robót nie mogło nastąpić w trybie z wolnej ręki, z racji stosunku ich wartości do wartości realizowanego zamówienia.

W trakcie kontroli kompleksowej gminy Kolno stwierdzono istotne nieprawidłowości w zakresie prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na budowę drogi w miejscowości Janowo. Wykonawcą, wyłonionym w trybie przetargu nieograniczonego, zostało Przedsiębiorstwo Budownictwa Komunikacyjnego spółka z o.o. w Łomży, którego Prezes wykonał uprzednio projekt budowlany i sporządził kosztorys inwestorski (ustalił wartość zamówienia). Stosownie do postanowień art. 24 ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, wykluczeniu z postępowania podlegają wykonawcy, którzy posługiwali się w celu sporządzenia oferty osobami wykonującymi czynności związane z przygotowaniem postępowania. Skutkiem złożenia oferty przez tego wykonawcę powinno być jego wykluczenie oraz unieważnienie przetargu, bowiem była to jedyna złożona oferta. Udzielenie zamówienia PBK spółka z o.o. o, wartości 641.446,88 zł, stanowiło naruszenie zasady określonej w art. 7 ust. 3 ustawy, nakazującej udzielanie zamówienia wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy.

         W zakresie udzielenia opisywanego zamówienia publicznego stwierdzono także inne nieprawidłowości. Z dokumentacji przetargowej wynikała rozbieżność pomiędzy ogłoszeniem o przetargu, specyfikacją istotnych warunków zamówienia i umową zawartą z wykonawcą. W ogłoszeniu i specyfikacji określono datę wykonania robót na 30 listopada 2004 r., zaś w umowie na 31 grudnia 2004 r., co było niezgodne także z treścią oferty złożonej przez wykonawcę. Termin ten przedłużono następnie aneksem na 30 czerwca 2005 r., nie podając przyczyn przesunięcia terminu zakończenia robót. Tym samym, nie wskazano okoliczności, o których mowa w art. 144 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, warunkujących dopuszczalność zmiany treści umowy. Zabezpieczenie należytego wykonania umowy wykonawca wniósł w gwarancjach ubezpieczeniowych o łącznej wartości 32.074 zł (5% wartości umownej) w dwóch polisach, w tym jedna na kwotę 3.208 zł z terminem ważności do 28 stycznia 2007 roku i druga na kwotę 28.866 zł z terminem ważności do 13 lutego 2005 roku. Zatem, druga polisa straciła ważność przed upływem terminu zakończenia robót ustalonego aneksem.

Podczas kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Milejczyce badaniu poddano postępowanie o udzielenie zamówienia na „Budowę sieci wodociągowej we wsi Pokaniewo Kolonia i Choroszczewo Kolonia”. Przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia na realizację tego zadania, na podstawie odrębnej umowy, kontrolowana jednostka przygotowała projekt budowlany z przedmiarem robót oraz kosztorys inwestorski. Projekt przewidywał m.in. budowę sieci wodociągowej o łącznej długości 9.513 mb, wykonanie 32 szt. podłączeń domowych zewnętrznych o łącznej długości 2.424 mb., wykonanie rurociągów wewnętrznych z rur stalowych o łącznej długości 162 mb., zainstalowanie wodomierzy w ilości 32 szt. i hydrantów pożarowych w ilości 10 szt. Na podstawie opisanego projektu sporządzony został dnia 20 stycznia 2004 r. kosztorys inwestorski, ustalający wartość zadania na kwotę 588.502,14 zł netto. Kosztorys został opracowany metodą uproszczoną z uwzględnieniem zakresu rzeczowego i ilości jednostek objętych projektem budowlanym i przedmiarem robót.

W dniu 22 marca 2004 r. ogłoszono przetarg nieograniczony, podając wartość zamówienia jako nieprzekraczającą równowartości kwoty 60.000 euro. W ogłoszeniu zawarto m.in. informacje dotyczące kryteriów oceny ofert - 100% cena i wymaganego wadium w wysokości 8.400 zł. Okazany kontrolującym druk ogłoszenia nie zawierał informacji dotyczących zamieszczenia ogłoszenia o zamówieniu w miejscu publicznie dostępnym w swojej siedzibie, na własnej stronie internetowej lub opublikowania ogłoszenia o zamówieniu w inny sposób. Nie można zatem zweryfikować prawidłowości opublikowania ogłoszenia w świetle przepisów art. 40 Prawa zamówień publicznych. Z załączonej do protokołu dokumentacji wynika ponadto, iż ogłoszenie nie zawiera informacji o terminie związania ofertą (wymaganej na podstawie art. 41 pkt 11 ustawy), a także wskazuje (podobnie jak specyfikacja) na stosowanie w trakcie postępowania preferencji krajowych, tj. instytucji, która nie funkcjonuje w systemie zamówień publicznych od dnia 2 marca 2004 r. Przygotowana dla tego zamówienia specyfikacja istotnych warunków zamówienia określała w opisie przedmiotu zamówienia, iż zadanie obejmuje wykonanie 9.514 mb. sieci wodociągowej, 10 szt. hydrantów przeciwpożarowych oraz 17 szt. zasuw liniowych. Data sporządzenia specyfikacji sformułowana została jako „2004.03.”; nie opatrzono jej podpisem osoby zatwierdzającej.

Zakres zadania objętego postępowaniem został zatem zmniejszony (w stosunku do kosztorysu inwestorskiego) o wykonanie podłączeń domowych i rurociągów wewnętrznych. Według danych zawartych w kosztorysie inwestorskim, wykonanie sieci wodociągowej, wraz z montażem hydrantów i zasuw oraz robotami towarzyszącymi (wykonanie wykopów i ich zasypanie), wycenione zostało przez sporządzającego kosztorys na kwotę 511.915,66 zł netto, czyli około 126.500 euro. W protokole postępowania wskazano, iż wartość szacunkowa zamówienia ustalona została na kwotę 242.500 zł, co stanowi równowartość 59.920 euro. Wartości szacunkowej nie ustalono zatem na podstawie kosztorysu inwestorskiego, jak tego wymaga art. 33 ust. 1 pkt 1 Prawa zamówień publicznych. Z wyjaśnienia złożonego przez Wójta wynika, iż podstawą ustalenia wartości zamówienia w tej kwocie były uzgodnienia ze sporządzającym kosztorys, co potwierdza, iż wartość zamówienia ustalono niezgodnie z przepisami ustawy. Ustalenie wartości zamówienia na poziomie 242.500 zł wskazuje, iż postępowanie było prowadzone w sposób zmierzający do ominięcia procedur ustawy obowiązujących dla zamówień o wartości powyżej 60.000 euro, w tym m.in. upublicznienia ogłoszenia o przetargu w Biuletynie Zamówień Publicznych (art. 11 ust. 1 w zw. z art. 40 ust. 2 ustawy).

         W związku z prowadzonym postępowaniem wpłynęła jedna oferta – Przedsiębiorstwa Konserwacji Urządzeń Wodnych i Kanalizacyjnych w Białymstoku, opiewająca na cenę 224.042,80 zł, które zostało wyłonione jako wykonawca zamówienia. Umowa z wybranym wykonawcą została podpisana przez Wójta w dniu 7 maja 2004 r. Następnie, w dniu 15 czerwca 2004 r. Wójt zawarł umowę z Przedsiębiorstwem Konserwacji Urządzeń Wodnych i Melioracyjnych w Białymstoku na wykonanie robót budowlanych „w ramach inwestycji: Budowa sieci wodociągowej z przyłączami we wsi Pokaniewo Kolonia i Choroszczewo Kolonia”, opiewającą na kwotę 95.722,40 zł brutto (ostatecznie opłacono 104.884,36 zł z powodu zlecenia „robót dodatkowych” do tej umowy i zmiany stawki VAT na materiały budowlane). Nie okazano dokumentacji poświadczającej, że prowadzono postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego na te roboty. Jedynie w treści umowy znajduje się wskazanie, iż wyboru oferty dokonano w trybie z wolnej ręki. Brak dokumentacji procedury zamówienia z wolnej ręki, w tym przede wszystkim uzasadnienia wyboru tego trybu przesądza, iż zamówienie zostało udzielone z pominięciem procedur ustawy, tj. z naruszeniem zasady określonej w art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych. Okoliczności udzielenia zamówienia oraz jego zakres i wartość umowna świadczą, że nie było podstaw do zastosowania jakiejkolwiek z przesłanek stosowania trybu z wolnej ręki, określonych w art. 67 Prawa zamówień publicznych.

Z dokumentacji dotyczącej odbioru robót wynika, iż umową z dnia 15 czerwca 2004 r. zlecono wykonanie robót wymienionych w kosztorysie inwestorskim z 20 stycznia 2004 r., polegających przede wszystkim na wykonaniu podłączeń domowych zewnętrznych i rurociągów wewnętrznych. W umowie wskazano zaś jedynie, że zakres robót określa kosztorys ofertowy (kosztorys taki nie został okazany kontrolującym). Należało więc stwierdzić, iż zakres zlecanych robót na etapie zawarcia umowy nie został udokumentowany. Z wyjaśnień Wójta załączonych do protokołu kontroli wynikało, iż cenę za wykonanie robót przyjętą w umowie „ustalono ustnie na podstawie projektu technicznego inwestycji i przedstawionych cen przez wykonawcę”, co przesądza, iż wykonawca nie złożył oferty wykonania robót w rozumieniu art. 82 ust. 2 Prawa zamówień publicznych. W związku z tym, ustalona w umowie cena także nie posiadała udokumentowania.

Opisane fakty świadczą o udzieleniu zamówienia publicznego z dnia 15 czerwca 2004 r. z pominięciem przepisów Prawa zamówień publicznych. Ponadto należy wskazać, iż roboty wykonane na podstawie umowy z 15 czerwca 2004 r. zostały wyłączone z całości zadania określonego w projekcie budowlanym i kosztorysie inwestorskim. W połączeniu z faktem zaniżenia wartości zamówienia udzielonego 7 maja 2004 r. dowodzi to, iż zlecenie części robót odrębną umową, podpisaną po upływie pięciu tygodni, było zamierzonym działaniem zamawiającego, nakierowanym na podzielenie zamówienia w celu ominięcia procedur ustawy.

Podczas kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gminy Kuźnica badaniu poddano postępowanie o udzielenie zamówienia na budowę boiska sportowego przy Gimnazjum i Szkole Podstawowej w Kuźnicy. Wartość zamówienia została ustalona na podstawie kosztorysu inwestorskiego w wysokości 627.043,54 zł, co stanowiło równowartość 154.947,99 euro. Postępowanie było prowadzone w trybie przetargu nieograniczonego, na podstawie ogłoszenia zamieszczonego m.in. w Biuletynie Zamówień Publicznych z dnia 25 maja 2004 r.

Szczegółowy wykaz istotnych warunków zamówienia, które potencjalny wykonawca powinien spełnić w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego by złożyć ważną ofertę, zamawiający zawarł w sporządzonej specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Jedynym kryterium oceny oferty była najniższa cena, a termin związania ofertą upływał 50 dni od ostatecznego terminu składania ofert, tj. w dniu 12 lipca 2004 roku.

Specyfikację pobrało 7 wykonawców. Na podstawie art. 38 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych jeden z wykonawców na piśmie z dnia 13.06.2004 r. zwrócił się do zamawiającego o wyjaśnienie treści specyfikacji. Między innymi pytał, czym zamawiający uzasadnia konieczność składania oświadczenia o nie pozostawaniu w stosunku zależności lub dominacji z innymi uczestnikami postępowania o zamówienie publiczne w rozumieniu ustawy Prawo o publicznym obrocie papierami wartościowymi, ponieważ zamawiający zawarł taki wymóg w celu potwierdzenia spełniania wymaganych warunków udziału w postępowaniu (oświadczenie miało być złożone w dniu otwarcia ofert lub najpóźniej do 2 dni po ich otwarciu). Zamawiający udzielił wyjaśnień na piśmie w dniu 28.06.2004 r., przekazując ich treść wszystkim wykonawcom, którym doręczono specyfikację. W kwestii oświadczenia o stosunku zależności lub dominacji z innymi uczestnikami postępowania zamawiający użył w wyjaśnieniu zwrotu „nie dotyczy”, z czego należało wnioskować, iż wycofał się z żądania takiego oświadczenia. Było to postępowanie zasadne, gdyż ustawa Prawo zamówień publicznych (art. 22 i 24), w odróżnieniu od poprzednio obowiązującej ustawy o zamówieniach publicznych, nie ustanawia takiego rodzaju podmiotowego kryterium udziału w postępowaniu, a tym samym przesłanki wykluczenia w związku z niezłożeniem oświadczenia w tym względzie. Niewłaściwe było natomiast zamieszczenie wymogu w kwestii przywołanego oświadczenia w specyfikacji istotnych warunków zamówienia, gdyż zgodnie z art. 25 Prawa zamówień publicznych, zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania.

W wymaganym terminie wpłynęły oferty od dwóch wykonawców. Po zapoznaniu się z nimi, komisja przetargowa, powołana zarządzeniem Wójta Gminy, dokonała oceny ofert i wyboru oferty najkorzystniejszej. Zamawiający udokumentował w tym zakresie, iż jeden z dwóch wykonawców – firma MASTERS sp. z o.o. ze Szczecina, ze względu na nie złożenie oświadczenia w kwestii pozostawania w stosunku zależności lub dominacji z biorącymi udział w postępowaniu, został wykluczony z postępowania na podstawie art. 24 ust. 2 pkt 3 Ustawy – Prawo zamówień publicznych. (Na marginesie należy nadmienić, że zamawiający nie przekazał wykonawcom wykazu uczestników postępowania oraz osób po stronie zamawiającego biorących udział w postępowaniu, zaś oświadczenie drugiego wykonawcy zostało złożone w dniu 13.07.2004 r. za pomocą faksu i nie zostało potwierdzone pismem). W tym stanie rzeczy, komisja przetargowa uznała, że wymagane warunki udziału w postępowaniu spełnia 1 wykonawca, tj. firma Przedsiębiorstwo Wielobranżowe „POLIMEL” z Katowic, i dokonała wyboru jej oferty. Wybrany wykonawca oferował wykonanie przedmiotu zamówienia za cenę 597.727,68 zł, tj. o kwotę 72.065,16 zł wyższą od oferty wykluczonej firmy MASTERS, opiewającej na sumę 525.662,52 zł.

Prace komisji przetargowej zakończyły się w dniu 2 sierpnia 2004 r. Protokół opatrzono podpisami członków oraz przewodniczącego komisji. Prace te oraz protokół postępowania o udzielenie zamówienia wraz z załączonymi do niego drukami zostały zatwierdzone przez Wójta Gminy. Umowa o roboty budowlane została natomiast zawarta z wybranym wykonawcą w dniu 15 kwietnia 2005 roku.

Przepisy art. 7 ustawy Prawo Zamówień Publicznych stanowią, że zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców, a zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. W wyniku dokonanych ustaleń stwierdzono, że w postępowaniu prowadzonym przez kontrolowaną jednostkę o udzielenie zamówienia na budowę boiska sportowego przy Gimnazjum i Szkole Podstawowej w Kuźnicy doszło do naruszenia przepisów określonych w ustawie, które miało wpływ na wynik tego postępowania:

1) W procedurze ubiegania się o zamówienie publiczne zamawiający winien żądać od wykonawców dokumentów potwierdzających spełnienie warunków udziału w postępowaniu mając na uwadze zarówno treść art. 22 i art. 24-25 Prawa zamówień publicznych, jak i przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie rodzajów dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy (Dz. U. z 2004 r Nr 71, poz. 645). Żądanie od wykonawców innych niż wynikających z przywołanych przepisów dokumentów i oświadczeń, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, jest bezzasadne. Wyraz temu dał również zamawiający w pisemnym wyjaśnieniu do treści specyfikacji z dnia 28 czerwca 2004 r. Pomimo tego, dokonał wykluczenia wykonawcy, który spełnił w świetle wyjaśnienia warunki udziału w postępowaniu, a jego oferta była tańsza od oferty wybranej;

2) Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 94 Prawa zamówień publicznych, zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty, nie później jednak niż przed upływem terminu związania ofertą. Zamawiający uchybił tej zasadzie: termin związania ofertą (50 dni) upłynął 1 września 2004 r., umowę zawarto zaś 15 kwietnia 2005 r. Ponadto, w postanowieniu § 8 umowy zostało zawarte, iż zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 47.818 zł zostanie wniesione w dniu jej podpisania w formie gwarancji ubezpieczeniowej. Wykonawca nie wniósł wymaganego zabezpieczenia, a zatem zgodnie z przepisem art. 94 ust. 2 ustawy, w przypadku, gdy wykonawca, którego oferta została wybrana, uchyla się od zawarcia umowy w sprawie zamówienia publicznego lub nie wnosi wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy, zamawiający wybiera ofertę najkorzystniejszą spośród pozostałych ofert, bez przeprowadzenia ich ponownej oceny, chyba że zachodzą przesłanki unieważnienia postępowania wskazane w art. 93 ust. 1.

W wyniku ustaleń kontroli, pismem z dnia 12 września 2005 r. Wójt Gminy powiadomił Regionalną Izbę Obrachunkową, iż z dniem 22 sierpnia 2005 r. umowa na budowę boiska sportowego przy Szkole Podstawowej i Gimnazjum w Kuźnicy została rozwiązana bez żadnych zobowiązań i skutków finansowych dla jej stron.

Zakład Wodociągów Kanalizacji i Energetyki Cieplnej w Wysokiem Mazowieckiem (ZWKiEC), będący zakładem budżetowym miasta Wysokie Mazowieckie, udzielił w lipcu 2004 roku zamówień publicznych, których przedmiotem były materiały do wykonania robót budowlanych oraz koparko-ładowarka. Jak wynika z dokumentacji postępowań, oba były prowadzone w trybie zapytania o cenę. Kontrola wykazała, że zamówień publicznych udzielono z naruszeniem zasad postępowania oraz przepisów dotyczących wybranego trybu, określonych przepisami ustawy Prawo zamówień publicznych.

         Badając zamówienie na dostawy materiałów budowlanych o wartości 136.705,18 zł (umowa z dnia 28 lipca 2004 r.) ustalono, że:

1) Po przekazaniu (pismem z dnia 16.07.2004 r.) zapytania o cenę wraz ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia zamawiający poinformował wykonawców drogą telefoniczną o możliwości składania ofert częściowych. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w postępowaniach o udzielenie zamówienia, których wartość nie przekracza wyrażonej w złotych równowartości kwoty 60.000 euro, oświadczenia, wnioski, zawiadomienia oraz informacje zamawiający i wykonawcy przekazują, zgodnie z wyborem zamawiającego, pisemnie, faksem lub drogą elektroniczną. Dopuszczenie do składania ofert częściowych nastąpiło ponadto z naruszeniem art. 38 ust. 4 i 6 ustawy. Zgodnie z przywołanymi przepisami, zamawiający był obowiązany zmodyfikować treść specyfikacji istotnych warunków zamówienia i niezwłocznie przekazać tę modyfikację wszystkim wykonawcom, którym pierwotnie specyfikacja została przekazana, a także przedłużyć z tego względu termin składania ofert. Należy podkreślić, iż zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 4 ustawy, specyfikacja powinna zawierać opis części zamówienia, jeżeli zamawiający dopuszcza składanie ofert częściowych. Niedopełnienie obowiązku modyfikacji specyfikacji poprzez opisanie części zamówienia spowodowało, że jeden z wykonawców złożył ofertę obejmującą 38 z 55 pozycji materiałowych. Dopuszczając możliwość składania ofert częściowych we wskazany sposób zamawiający spowodował, że przedmiotem zamówienia przestała być cała partia materiałów, a stały się nim poszczególne pozycje asortymentowe. Art. 29 ustawy stanowi m.in., że przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty; przedmiotu zamówienia nie można opisywać w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Zgodnie zaś z art. 7 ust. 1 ustawy, zamawiający przygotowuje i przeprowadza postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców.

2) Według warunków określonych w specyfikacji, ofertę należało składać w nieprzejrzystej zamkniętej kopercie, w terminie do dnia 23.07.2004 r., zaś z treści zapytania o cenę wynikało, że oferty należy przesyłać faksem do dnia 20.07.2004 r. Poza rozbieżnością dat należy podnieść, że ustawa zastrzega pod rygorem nieważności pisemną, albo w postaci elektronicznej, formę oferty – art. 82 ust. 2; ponadto z zawartością ofert nie można zapoznać się przed upływem terminu składania ofert – art. 86 ust. 1. Przesyłanie treści oferty faksem uchybia obu tym wymogom.

3) Zawiadomienie o wyborze oferty zostało przekazane wykonawcom w dniu 29.07.2004 r., tj. dzień po zawarciu umowy. Art. 94 ust. 1 ustawy stanowi, że zamawiający zawiera umowę w sprawie zamówienia publicznego w terminie nie krótszym niż 7 dni od dnia przekazania zawiadomienia o wyborze oferty.

         Z ustaleń kontroli wynika, że w omawianym postępowaniu zamówienia udzielono wykonawcy, który zaproponował najniższą cenę za cały asortyment zamawianych materiałów, jednakże nie był on wybrany zgodnie z przepisami ustawy, czego wymaga jej art. 7 ust. 3.

         Zamówienie na koparko-ładowarkę o równowartości 287.371,30 zł, według umowy z dnia 22 lipca 2004 r., zostało udzielone w wyniku wyboru oferty spośród trzech złożonych ofert.

Z porównania parametrów technicznych i roboczych poszczególnych koparko-ładowarek opisanych w złożonych ofertach wynikało, że urządzenia te różnią się od siebie, zaś zgodnie z art. 70 ustawy Prawo zamówień publicznych, przedmiotem zamówienia w trybie zapytania o cenę są dostawy lub usługi powszechnie dostępne o ustalonych standardach jakościowych. Należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 71 ust. 2 ustawy, wraz z zaproszeniem do składania ofert zamawiający miał obowiązek przesłania specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Z wyjaśnień złożonych w trakcie kontroli wynika natomiast, iż złożenie ofert nastąpiło w wyniku telefonicznego zaproszenia. Ponadto, w trybie zapytania o cenę wykonawca może zaproponować tylko jedną cenę i nie może jej zmieniać (art. 72 ust. 1). W omawianym postępowaniu wykonawca, z którym zawarto umowę leasingu, zaproponował w ofercie cenę urządzenia w wysokości 55.000 EURO i 53.000 EURO, a także okres trwania leasingu w wariancie 36 i 48 miesięcy. Spośród pozostałych wykonawców, jeden w ogóle nie określił warunków płatności, drugi zaś wskazał na możliwość zapłaty gotówką lub leasingu urządzenia.

Sposób przeprowadzenia omawianego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego świadczy o naruszeniu zasad oraz wybranego trybu postępowania. Przede wszystkim zamawiający nie przygotował postępowania i nie zaprosił do wzięcia w nim udziału w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców (art. 7 ust. 1, art. 29 i art. 71 ust. 2), co spowodowało naruszenie przepisów dotyczących trybu zapytania o cenę. Zawiadamiający nie dokonał też powiadomienia wykonawców o wyborze oferty oraz zawarł umowę w ciągu 2 dni od otrzymania oferty (art. 94 ust. 1). Zachodziły więc przesłanki do stwierdzenia, iż zamówienie na dostawę omawianego urządzenia zostało udzielone niezgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy, który stanowi, że zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami ustawy. Należy również podkreślić, iż umowa leasingu została zawarta na 48 miesięcy, a więc na okres dłuższy niż 3 lata, co w świetle art. 142 ust. 2 ustawy wymagało uprzedniego, przed wszczęciem postępowania, uzyskania zgody Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych.

W wyniku badania prawidłowości postępowań o udzielenie zamówień publicznych przez gminę Krypno stwierdzono, że podmiot ten dokonywał w trybie zapytania o cenę zakupu oleju opałowego Ekoterm Plus lekki – łącznie wydatkowano na dostawy kwotę 201.040,-zł.

Zgodnie z treścią zaproszeń do składania ofert o udzielenie zamówienia publicznego, przedmiotem zamówienia były jednorazowe dostawy do posiadanych kotłowni centralnego ogrzewania oleju opałowego, charakteryzującego się parametrami według ZN/ITN-PKN SA/NT-219/2000. Postępowanie prowadzono sześciokrotnie (z wartości szacunkowych poszczególnych zamówień wynikało, że przekraczały one równowartość kwoty 6.000 euro, z wyjątkiem jednego postępowania). Dwa zamówienia dostaw (w styczniu i lutym 2004 r.) zostały udzielone pod rządami ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych, pozostałe zaś (w marcu, wrześniu, listopadzie i grudniu 2004 r.) – ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

Zaproszenia do składania ofert zawierały informację, iż ofertę, zawierającą cenę brutto 1 litra dostarczonego oleju, należy złożyć lub przesłać do Urzędu Gminy Krypno, w tym proponowano złożenie oferty faksem. Analiza udzielenia wskazanych zamówień publicznych, następującego w krótkich – jedno, dwudniowych postępowaniach, w których kontakt pomiędzy zamawiającym a oferentami (wykonawcami) odbywał się za pomocą faksu wskazuje, że zamówienia były udzielane z naruszeniem zasady wyłączności ustawy, zawartej w art. 12a ustawy o zamówieniach publicznych (postępowania prowadzone w styczniu i lutym 2004 r.) i art. 7 ust. 3 Prawa zamówień publicznych (postępowania z września, listopada i grudnia 2004 r.), w myśl której zamówienia udziela się wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z zasadami (przepisami) ustawy:

a) oferty we wszystkich prowadzonych postępowaniach zostały złożone faksem, a więc były obarczone nieważnością w świetle art. 21 ust. 4 ustawy o zamówieniach publicznych i art. 82 ust. 2 Prawa zamówień publicznych; stosownie do wskazanych przepisów oferta (w odróżnieniu od innych oświadczeń) powinna posiadać formę pisemną pod rygorem nieważności (przy czym Prawo zamówień publicznych dopuszcza złożenie oferty w postaci elektronicznej, opatrzonej bezpiecznym podpisem elektronicznym);

b) w postępowaniach prowadzonych w II półroczu 2004 r. zamawiający nie przesyłał wraz z zaproszeniem do składania ofert specyfikacji istotnych warunków zamówienia, co było sprzeczne z art. 71 ust. 2 ustawy Prawo zamówień publicznych; ponadto termin składania ofert nie uwzględniał czasu niezbędnego na przygotowanie i złożenie oferty, jak tego wymaga art. 64 ust. 1 w zw. z art. 73 ustawy; świadczył o tym fakt, iż w większości zamówień wykonawcy składali oferty po terminie wyznaczonym przez zamawiającego,

c) żadne z postępowań nie zakończyło się zawarciem w formie pisemnej umowy w sprawie zamówienia publicznego; stosownie do art. 74 ustawy o zamówieniach publicznych i art. 139 ust. 2 Prawa zamówień publicznych umowy o zamówienie publiczne wymagają zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności, chyba że przepisy odrębne wymagają formy szczególnej;

- wypłacenie w 4 kontrolowanych jednostkach zawyżonych wynagrodzeń w łącznej kwocie 69.930,- zł. Między innymi:

Kontrola ustalania i wypłacania wynagrodzeń pracownikom Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego wykazała, że w latach 2003-2004 członkom Zarządu Województwa wypłacono nagrody w łącznej kwocie 52.300 zł, mimo obowiązującego od 12 września 2001 roku zakazu przyznawania nagród członkom zarządu jednostki samorządu terytorialnego. Poza jedną, nagrody zostały w całości przyznane i wypłacone w 2004 roku. Zgodnie z przepisem art. 20 ust. 5 ustawy z dnia z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), członkom zarządu jednostki samorządu terytorialnego nie przysługują nagrody, za wyjątkiem nagrody jubileuszowej.

         Listy wypłat nagród podpisane zostały przez Marszałka Województwa. Ze złożonego przez Marszałka wyjaśnienia wynikało, że fakt przyznania nagród był wynikiem wprowadzenia Marszałka w błąd przez kierownika Referatu Kadr i Szkoleń, który informował, iż prawo przyznania nagród członkom Zarządu – jako pracownikom Urzędu – wynika z Regulaminu Pracy obowiązującego w Urzędzie. Dalej z wyjaśnienia wynika, że wiedzę na temat niedopuszczalności przyznawania nagród Marszałek posiadł dopiero w 2005 roku.

W wystąpieniu pokontrolnym zalecono dokonanie zwrotu przez poszczególnych członków Zarządu Województwa bezpodstawnie otrzymanych nagród.

         Kontrola prawidłowości ustalania wynagrodzeń w Starostwie Powiatowym w Grajewie wykazała nieprawidłowości polegające na zawyżeniu o 7.684 zł dodatkowych wynagrodzeń rocznych wypłaconych pracownikom za 2004 rok. Nieprawidłowość powstała na skutek bezpodstawnego wliczenia jednorazowych nagród z funduszu nagród do podstawy naliczeń wynagrodzeń rocznych. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 1997 r. o dodatkowym wynagrodzeniu rocznym dla pracowników jednostek sfery budżetowej (Dz. U. nr 160, poz.1080 ze zm.), wynagrodzenie roczne ustala się w wysokości 8,5% sumy wynagrodzenia za pracę otrzymanego przez pracownika w ciągu roku kalendarzowego, za który przysługuje to wynagrodzenie, uwzględniając wynagrodzenie i inne świadczenia ze stosunku pracy przyjmowane do obliczenia ekwiwalentu pieniężnego za urlop wypoczynkowy, a także wynagrodzenie za urlop wypoczynkowy. Stosownie zaś do przepisu § 6 pkt 8 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 8 stycznia 1997 r. w sprawie szczegółowych zasad udzielania urlopu wypoczynkowego, ustalania i wypłacania wynagrodzenia za czas urlopu oraz ekwiwalentu pieniężnego za urlop (Dz. U. Nr 2, poz. 14 ze zm.), z wynagrodzenia za czas urlopu wypoczynkowego wyłącza się nagrody z zakładowego funduszu nagród.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono podjęcie działań mających na celu rozliczenie z pracownikami otrzymanych przez nich zawyżonych kwot dodatkowego wynagrodzenia rocznego, wypłaconego za 2004 rok. W przypadku braku skuteczności działań wobec pracowników - obciążenie osoby odpowiedzialnej za powstanie nieprawidłowości w trybie działu V Kodeksu pracy;

- bezpodstawne wypłacenie w ciężar wydatków zakładu budżetowego bonów towarowych dla pracowników wraz z należnymi od nich składkami na ubezpieczenie społeczne oraz gratyfikacji członkom społecznej komisji mieszkaniowej na łączną kwotę 173.000 zł:

W wyniku kontroli kosztów działalności Zarządu Mienia Komunalnego za 2004 rok ustalono, iż ze środków bieżących zakładu przeznaczono 115.150 zł na zakup bonów towarowych dla pracowników oraz około 40.000 zł na opłacenie składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy od zakupionych bonów. Opłacenia składek dokonano posługując się przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 18 grudnia 1998 r. w sprawie szczegółowych zasad ustalania podstawy wymiaru składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe (Dz. U. Nr 161, poz. 1106 ze zm.), w myśl których podstawy wymiaru składek nie stanowią jedynie przychody z tytułu świadczenia finansowanego ze środków przeznaczonych na cele socjalne w ramach zakładowego funduszu świadczeń socjalnych. Łącznie zatem, w związku z zakupem bonów ze środków bieżących koszty działalności zakładu wzrosły o ok. 155.000 zł.

Kontrolowanej jednostce wskazano, iż zarówno ustawa z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1593 ze zm.), jak i wydane na jej podstawie akty wykonawcze, nie przewidują innych świadczeń ze stosunku pracy, niż wynagrodzenie zasadnicze, premie, dodatki (m.in. funkcyjne, stażowe, za warunki szkodliwe…), nagrody jubileuszowe oraz nagrody za szczególne osiągnięcia w pracy. Świadczenia rzeczowe wydawane pracownikom w postaci bonów towarowych wypłacanych ze środków bieżących zakładu nie mają także podstawy w innych przepisach powszechnie obowiązujących. Zakup bonów pracownikom, obciążający koszty działalności podstawowej zakładu, nie miał zatem umocowania w przepisach obowiązującego prawa. Zgodnie z postanowieniami art. 28 ust. 2 ustawy o finansach publicznych, jednostki sektora finansów publicznych dokonują wydatków publicznych zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Możliwość przyznawania pracownikom świadczeń o charakterze rzeczowym stwarzają przepisy art. 8 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych (Dz. U. z 1996 r. Nr 70, poz. 335 ze zm.), określające zasady wykorzystywania środków tego funduszu.

W 2004 roku wydatkowano również ze środków ZMK 18.000 zł jako wynagrodzenie członków Społecznej Komisji Mieszkaniowej. Komisja ta została powołana przez Prezydenta Białegostoku na podstawie uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 26 listopada 2001 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy Białystok, celem zapewnienia społecznej kontroli rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, stosownie do przepisu art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm.). Akty konstytuujące SKM, w tym zwłaszcza przywołana uchwała Rady Miejskiej i zarządzenie Prezydenta Miasta z dnia 23 stycznia 2003 r. nie zawierały postanowień w zakresie jakichkolwiek form wynagradzania członków SKM. Określono jedynie, iż do zadań ZMK należy obsługa techniczno-kancelaryjna Komisji. Podniesione, w złożonym do protokołu kontroli wyjaśnieniu, tezy, iż żaden z przepisów nie wskazuje, że czynności te mają być przez Komisję wykonywane nieodpłatnie, jak również, że czas poświęcony pracy w Komisji pozostaje w związku z utratą przez jej członków prawa do wynagrodzenia w miejscu zatrudnienia, nie sankcjonują poniesionego wydatku. Przepisy powszechnie obowiązujące nie przyznają możliwości dochodzenia zwrotu wynagrodzenia, utraconego w związku z niewykonywaniem pracy, od organu ustalającego zasady wykonywania społecznej kontroli procesów, o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy o ochronie praw lokatorów… Wiąże się to bezpośrednio z brakiem prawnego obowiązku brania udziału w procesie społecznej kontroli. Odróżnia to swego rodzaju dobrowolne zrzeczenie się prawa do wynagrodzenia, w związku z wyrażeniem zgody na udział w pracach społecznych, od przewidzianych prawem sytuacji, w których fakt nieobecności w pracy pozwala na dochodzenie utraconego wynagrodzenia. (Prawo dochodzenia zwrotu utraconego wynagrodzenia wiąże się np. z występowaniem przed sądem w charakterze świadka – art. 277 k.p.c. i przepisy dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym (Dz. U. Nr 49, poz.445 ze zm.)). Poza przytoczonymi kwestiami, dodatkowo wskazano, iż związek utraty prawa do wynagrodzenia z rzeczywistą utratą wynagrodzenia nie został udokumentowany, zatem nie można stwierdzić, czy rzeczywiście doszło do utraty prawa wynagrodzenia (nie jest wykluczone, iż członkowie Komisji wykonywali czynności w trakcie np. urlopu czy poza godzinami pracy). Przeciwko podnoszonej tezie o charakterze wypłaconych środków jako „rekompensacie za utracone wynagrodzenie” występował też fakt, iż to sami członkowie SKM dokonali rozdziału między siebie kwoty 18.000 zł.

W wystąpieniu pokontrolnym zalecono zaniechanie przeznaczania środków ZMK na zakup bonów dla pracowników, zrefundowanie ze środków ZFŚS kosztu zakupu bonów i opłaconych od nich składek w 2004 roku oraz zaniechanie wypłacania wynagrodzeń członkom Społecznej Komisji Mieszkaniowej, jako nie mających uzasadnienia w przepisach prawa i ustalonych zasadach jej funkcjonowania;

- przywłaszczenie przez skarbnika gminy, m.in. na skutek niefunkcjonowania mechanizmów wewnętrznej kontroli finansowej, środków publicznych w łącznej kwocie 6.860,- zł:

         W trakcie kontroli gospodarki pieniężnej gminy Kolno ustalono odstępstwo od wewnętrznej Instrukcji kontroli finansowej i audytu wewnętrznego, wymagającej, aby z dokonywania operacji kasowych wyłączony był główny księgowy (skarbnik) oraz osoby, które złożyły wzory podpisów w banku. Z dniem 1 kwietnia 2004 roku dokonano likwidacji kasy w kontrolowanej jednostce, ograniczając ewidencję na koncie 101 „Kasa” tylko do operacji dotyczącej znaków skarbowych. Po likwidacji kasy Urzędu operacje gotówkowe realizowano za pośrednictwem kasy banku na podstawie dowodów „Kasa wypłaci” - KW. Ustalono, iż Skarbnik Gminy – wbrew postanowieniom § 13 ust. 4 Instrukcji – dziewięciokrotnie dokonał pobrania gotówki z banku na podstawie dowodów KW, z czego 6 razy na poczet wypłaty diet sołtysom biorącym udział w sesjach Rady Gminy. Podkreślenia wymaga, że w kilku przypadkach Skarbnik Gminy pobierał gotówkę na podstawie dowodów KW wystawionych przez siebie. Pobrania gotówki na wypłatę diet sołtysom za udział w sesji dokonywane były na podstawie list płac zawierających kwoty jednostkowe diet oraz kwoty zbiorcze do wypłaty. Listy sporządzane były przez Skarbnika, jak również zawierały podpisy Skarbnika na dowód sprawdzenia pod względem formalno-rachunkowym. Na listach znajdowały się ponadto adnotacje o ich sprawdzeniu pod względem merytorycznym oraz podpisy Wójta o charakterze zatwierdzenia do wypłaty kwot wynikających z listy. Uwidocznienie na listach płac procedur kontroli wewnętrznej nie zapobiegło fałszerstwom rachunkowym, jakich dopuścił się Skarbnik przy dokonaniu 4 wypłat. Polegały one na zawyżeniu sum ogólnych do wypłaty w stosunku do wynikających z posumowania kwot należnych i odebranych przez sołtysów. Na podstawie tak sporządzonych list wypłat Skarbnik przywłaszczył kwotę 5.960 zł.

Z poczynionych ustaleń wynikało, iż przyczyną możliwości zagarnięcia mienia było niewłaściwe wykonywanie wewnętrznej kontroli finansowej ex ante w Urzędzie Gminy. Przedstawione czyny zaistniały mimo tego, iż dokumenty finansowe opatrzono stosownymi klauzulami, wskazującymi na zastosowanie wymaganych procedur kontroli. Dopiero analiza dokumentów, na podstawie których zostały dokonane wypłaty, przeprowadzona w dniu 30 grudnia 2004 r. przez pracownika Urzędu zatrudnionego na stanowisku referenta, wykazała zawyżenie kwot zbiorczych w listach płac.

W odniesieniu do działań Skarbnika, noszących znamiona przywłaszczenia środków publicznych, stwierdzono ponadto, że Skarbnik nie rozliczył w całości zaliczki w wysokości 1.200 zł, którą pobrał w 1997 r. ze środków budżetowych na zakup materiałów. W 1998 r. Skarbnik zwrócił 300 zł, zaś pozostałe do uregulowania zobowiązanie (900 zł) bezpodstawnie wyksięgował zapisem księgowym z dnia 30 kwietnia 2004 r., dokonanym na podstawie dyspozycji zawartej w dowodzie PK „Polecenie księgowania”. Treść ekonomiczna zapisu, dokonanego w sposób: Ma 234 „Pozostałe rozrachunki z pracownikami” - Wn 400 „Koszty według rodzajów”, spowodowała, że Skarbnik – z punktu widzenia ewidencji księgowej – nie był zobowiązany wobec jednostki. Tym samym, usunięcie przez Skarbnika z ewidencji księgowej własnego zobowiązania wskazało na działanie zmierzające do przywłaszczenia kwoty 900 zł;

- nieprawidłowe rozliczanie przez samorządową instytucję kultury podatku VAT, poprzez nieuwzględnienie w deklaracji podatkowej całości podatku naliczonego, wynikającego z zakupu usług, związanego ze sprzedażą opodatkowaną. W związku z ustaleniami kontroli, jednostka kontrolowana dokonała korekt deklaracji, w których wystąpiła o zwrot podatku w kwocie 22.868,11 zł;

- angażowanie przez jednostkę budżetową środków finansowych zakładowego funduszu świadczeń socjalnych w kwocie 47.247,47 zł na działalność bieżącą tej jednostki i działalność środka specjalnego; zalecono zwrot na rachunek bankowy funduszu środków, które nie zostały spożytkowane na finansowanie jego działalności;

- uszczuplenie środków powiatowego funduszu gospodarki zasobem geodezyjnym i kartograficznym na sumę 6.399,97 zł, w wyniku nieprawidłowej, w świetle art. 41 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. Nr 100, poz. 1086 ze zm.), redystrybucji jego przychodów na rzecz funduszy – centralnego i wojewódzkiego. W wyniku ustaleń kontroli powiat odzyskał kwotę nadpłaty;

- nieprawidłowe ustalenie diety przewodniczącego rady gminy na łączną sumę 2.873,64 zł, w wyniku nieuwzględnienia przy konstruowaniu postanowień uchwały rady gminy oraz przy naliczaniu diet przepisów art. 25 ustawy o samorządzie gminnym i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Przewodniczący, w złożonym kontrolującemu oświadczeniu, zobowiązał się zwrócić nadpłacone kwoty; w wystąpieniu pokontrolnym zalecono zmianę postanowień uchwały w sprawie diet radnych;

- wypłacanie wykonawcom zawyżonych, w świetle zawartych umów, wynagrodzeń za wykonane roboty na kwotę 258.421,14 zł, w tym przede wszystkim:

Kontrola prawidłowości rozliczenia wykonanych robót przez inwestora zastępczego POI przy modernizacji budynku stanowiącego własność Samorządu Województwa Podlaskiego wykazała, że aneksem zawartym z wykonawcą 30 czerwca 2004 r. inwestor zastępczy wyraził zgodę na rozliczanie robót wykonanych po 1 lipca 2004 roku (a zatem także objętych pierwotną ofertą) kosztorysem powykonawczym, przy uwzględnieniu wskaźników cenotwórczych wynikających z kosztorysu ofertowego oraz średnich cen materiałów i sprzętu określonych w wydawnictwie „Sekocenbud”. Z dniem 1 lipca 2004 r. inwestor zastępczy POI wyraził zatem w praktyce zgodę na ustalenie wynagrodzenia wykonawcy według innych stawek materiałów i sprzętu niż zawarte w ofercie. Jako obowiązujące w dalszym ciągu – w wartości wynikającej z oferty – traktowane były tylko ceny robocizny i stawki narzutów na koszty. Zmiana ta sprawiła, że nie realizowano postanowień oferty i zawartej na jej podstawie umowy. Zgodnie z postanowieniami umowy z FADBET z dnia 2 stycznia 2004 r. podstawą rozliczenia wynagrodzenia za wykonane roboty miały być ceny jednostkowe i wskaźniki cenotwórcze ujęte w poszczególnych pozycjach kosztorysu ofertowego. Stosownie do przepisów art. 76 ust. 1 ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. (mającej zastosowanie do prowadzonego postępowania na mocy art. 216 Prawa zamówień publicznych), zamawiający nie miał prawa do wprowadzania w zawartej umowie zmian niekorzystnych dla zamawiającego, przy uwzględnieniu których należałoby zmienić treść oferty. Z wyjaśnienia złożonego w tej kwestii przez Marszałka Województwa wynika, że Zarząd Województwa uwzględniał przy kolejnych aneksach umowy zawartej z inwestorem zastępczym fakt skokowego wzrostu cen materiałów, jako podstawę ponownej kalkulacji kosztów inwestycji, kierując się dobrze pojętym interesem wykonawcy. Niezależnie od decyzji Zarządu, inwestor zastępczy, działający we własnym imieniu i na własne ryzyko, zawierając umowę z wykonawcą miał obowiązek przestrzegać przepisów o zamówieniach publicznych i zakończyć realizację inwestycji w ramach kwoty zatwierdzonej przez Zarząd.

Badając dane wynikające z kosztorysów powykonawczych sporządzonych po dniu 1 lipca 2004 roku przez FADBET stwierdzono, że zawierały one – w zakresie rozliczenia robót przewidzianych w ofercie – inne ceny jednostkowe, niż zaoferowane przez wykonawcę w przetargu. Porównanie kosztu robót tożsamych z ofertą, a rozliczonych według wyższych cen jednostkowych w kosztorysach powykonawczych wykazało, że wynagrodzenie wykonawcy zostało zawyżone względem oferty co najmniej o kwotę 257.454 zł brutto. Przyczyną tego było zaś nieuprawnione, w świetle zamówień publicznych, rozliczanie kosztów robót przez inwestora zastępczego. Z sygnalizacji przedstawianych Zarządowi Województwa przez pracowników Urzędu zaangażowanych w proces inwestycyjny wynikało ponadto, że ceny robót ujmowanych przez wykonawcę do rozliczenia były rażąco zawyżane także w świetle ówczesnych cen rynkowych, co działo się przy akceptacji inwestora zastępczego. Skutkiem nieprawidłowości przy realizacji zadania było rozwiązanie umowy z FADBET i zobowiązanie inwestora zastępczego do wyłonienia wykonawcy, który dokończy inwestycję.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono podjęcie działań zmierzających do pełnego oszacowania skutków finansowych wynikających z nieprawidłowego wykonywania obowiązków przez inwestora zastępczego, w zakresie udzielania zamówień publicznych i rozliczania kosztów robót, z uwzględnieniem ustaleń poczynionych w trakcie kontroli oraz wystąpienie do Przedsiębiorstwa Obsługi Inwestycji o wyrównanie skutków finansowych, wynikających z nieprawidłowości w realizacji modernizacji siedziby Urzędu Marszałkowskiego;

- brak należytych działań w zakresie windykacji podatków, przejawiający się zaniechaniem wystawiania tytułów wykonawczych na podatników zalegających z zapłatą. Tego rodzaju zaniechania stwierdzono w 13 gminach; łączna kwota stwierdzonych w trakcie kontroli zaległości nieobjętych tytułami wykonawczymi wyniosła 3.309.193 zł;

- umorzenie zaległości podatkowych na 930 zł z zaniechaniem stosowania przez organ podatkowy przepisów Ordynacji podatkowej w kwestii zasad postępowania podatkowego;

- naruszenie zasady powszechności opodatkowania skutkujące niedokonaniem wymiaru podatków przez 3 gminy na sumę 3.005 zł;

- nieprawidłowe dokonywanie wymiaru podatków i opłat przez 6 gmin, skutkujące uszczupleniem dochodów na kwotę 23.119 zł;

- niepodjęcie przez gminę działań mających na celu dochodzenie zaległych należności z tytułu użytkowania wieczystego gruntów w kwocie 4.834,89 zł;

- nieprawidłowe, uszczuplające dochody budżetu gminy na kwotę 4.387,48 zł, sporządzenie wniosku o rekompensatę z budżetu państwa kwot utraconych dochodów z tytułu stosowania ustawowych ulg i zwolnień w podatkach;

- ustalenie należnych jednostkom organizacyjnym dochodów z majątku oraz dzierżawy powierzchni reklamowej niezgodnie z zawartą umową na sumę 2.376,45 zł;

- brak należytych działań windykacyjnych powiatów w celu wyegzekwowania, w ramach realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, należności budżetu państwa na łączną kwotę 596.310,37 zł:

W zakresie windykacji należności z tytułu dochodów budżetu państwa przez Powiat Sokólski stwierdzono, iż łączna kwota zaległości na koniec 2004 roku, wobec których nie podjęto czynności windykacyjnych i egzekucyjnych wyniosła 199.766,07 zł. Na wskazaną sumę składała się należność w wysokości 1.707,25 zł (1563 zł należność główna i 144,25 zł odsetki) od użytkownika wieczystego działki, która – jak ustalono w trakcie kontroli – nie została ujęta w ewidencji księgowej. Pozostałą część – 198.059 zł stanowiła zaległość Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej w Białymstoku z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń usytuowanych na gruntach, wobec których PPKS nabył z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego (decyzje Wojewody Białostockiego z dnia 17 czerwca 1996 r. i z dnia 22 maja 1997 r.). Cenę nabycia budynków i urządzeń należało uiścić na konto Urzędu Rejonowego w Sokółce do dnia 4 października 1996 r. – 46.159 zł oraz do dnia 9 września 1997 r. – 151.900 zł. Przywołane decyzje Wojewody zostały wydane na podstawie przepisów art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.; ustawa utraciła swą moc z chwilą wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami). Zgodnie tymi przepisami i treścią decyzji, wierzytelności podlegały zabezpieczeniu hipotecznemu po bezskutecznym upływie terminu na ich zaspokojenie, co też uczyniono w dniach 27 kwietnia i 2 listopada 1998 r. W trakcie kontroli nie stwierdzono, aby podejmowane były przez Starostę czynności windykacyjne mające na celu ściągnięcie należności od PPKS w Białymstoku (kontrolującemu okazano pismo z dnia 28 czerwca 2001 r., skierowane przez Starostwo do dłużnika w sprawie jego zaległości). Termin przedawnienia wymienionych wierzytelności upływał odpowiednio w październiku 2006 r. i we wrześniu 2007 r. Zdaniem badanej jednostki, zawartym w udzielonym w trakcie kontroli wyjaśnieniu, organem właściwym do podejmowania czynności zmierzających do windykacji omawianych należności jest Wojewoda, co wynika zarówno z przepisów ustawy z 29 września 1990 r. i rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy, jak również obecnie obowiązujących przepisów w kwestii uwłaszczenia państwowych osób prawnych.

         Kontrolowanej jednostce wskazano, iż z dniem 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 138 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), do art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (regulującego kwestię uwłaszczenia państwowych osób prawnych) został dodany ust. 5 w brzmieniu: „Windykację należności, o których mowa w ust. 2 pkt 3, prowadzi właściwy organ”. Właściwym organem, według definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest m.in. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Znaczenie tego przepisu zostało ponadto wyjaśnione w uzasadnieniu rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1421 z 12 marca 2003 r., str. 89). Potrzebę omawianej zmiany uzasadniano w następujący sposób: „Rozstrzygnięto kwestię kompetencji do windykacji należności z tytułu uwłaszczenia osób prawnych. Obecnie (tj. przed nowelizacją z 28.11.2003 r.) sprawa nie jest jednoznacznie uregulowana w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa. Co prawda starosta ma ogólną kompetencję do gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa, ale decyzje potwierdzające uwłaszczenie wydaje wojewoda, który w tych decyzjach ustala także należności za nabycie, w drodze uwłaszczenia, własności budynków, innych urządzeń i lokali. Wprowadzono zatem zapisy ustalające, że ww. kompetencje będzie posiadał właściwy organ, czyli w przypadku nieruchomości Skarbu Państwa – starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (zmiana 123 do art. 200).”

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono podjęcie stosownych działań windykacyjnych w stosunku do wskazanych dłużników zalegających z należnościami wobec Skarbu Państwa, w tym w stosunku do PPKS w Białymstoku.

         W trakcie kontroli Powiatu Bielskiego ustalono, że nie były podejmowane czynności windykacyjne i egzekucyjne w odniesieniu do należności budżetu państwa na kwotę 396.544,30 zł. Kwotę tę stanowiło nieuregulowane zobowiązanie Instytucji Filmowej „MAX-FILM” w Warszawie z tytułu odpłatnego nabycia prawa własności budynków i urządzeń usytuowanych na gruntach, wobec których Instytucja Filmowa nabyła z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawo użytkowania wieczystego (decyzja Wojewody Białostockiego z dnia 15 marca 1994 r.). Cenę nabycia budynków i urządzeń należało uiścić na konto Urzędu Rejonowego w Bielsku Podlaskim w terminie jednego miesiąca od dnia uprawomocnienia się decyzji. Przywołana decyzja Wojewody została wydana na podstawie przepisów art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie tymi przepisami i treścią decyzji, wierzytelność podlegała zabezpieczeniu hipotecznemu po bezskutecznym upływie terminu na jej zaspokojenie, co też uczyniono w dniu 19 czerwca 1998 r.

Przedmiotowa Instytucja Filmowa została wymieniona w wykazie instytucji i jednostek organizacyjnych przejętych, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie określenia wykazu instytucji i jednostek organizacyjnych podległych lub podporządkowanych właściwym ministrom i centralnym organom administracji rządowej, wojewodom i innym terenowym organom administracji rządowej albo przez nich nadzorowanych, przekazywanych określonym jednostkom samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 165, poz. 1203), na rzecz Województwa Mazowieckiego. Stosownie zaś do przepisów art. 60 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej (która stanowiła podstawę wydania cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 grudnia 1998 r.) stało się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, w tym przypadku Województwa Mazowieckiego. Fakt nabycia tego mienia powinien być potwierdzony deklaratoryjną decyzją wojewody, o czym stanowi norma zawarta w przepisie art. 60 ust. 3 wskazanej ustawy. Wg posiadanych przez Starostwo Powiatowe w Bielsku Podlaskim informacji do dnia zakończenia kontroli decyzja komunalizacyjna nie została przez Wojewodę Mazowieckiego wydana. Zdaniem Skarbnika Powiatu, wyrażonym w wyjaśnieniu, z treści takiej decyzji powinno wynikać, czy zabezpieczona wierzytelność stała się własnością Skarbu Państwa czy Województwa Mazowieckiego. Jej brak był także powodem nie podejmowania przez Starostę wobec zobowiązanego czynności windykacyjnych. Ustalono, iż zahipotekowana wierzytelność, która z końcem maja 2004 r. uległa przedawnieniu, nadal figuruje w księgach rachunkowych Starostwa Powiatowego (przedawnienie wierzytelności zabezpieczonej hipoteką nie narusza jednakże uprawnienia wierzyciela hipotecznego do uzyskania zaspokojenia z nieruchomości obciążonej, jak o tym stanowi art. 77 ustawy z 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361 ze zm.)). Ponadto, przedmiotowa nieruchomość ujęta jest w ewidencji księgowej i geodezyjnej prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w Bielsku Podlaskim jako grunt będący własnością Skarbu Państwa.

Kontrolowanej jednostce wskazano, iż stosownie do przepisów art. 60 ust. 1-3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, Województwo Samorządowe nabyło własność gruntów, natomiast Instytucja Filmowa „MAX-FILM”, jako samorządowa osoba prawna od dnia 1 stycznia 1999 r., zachowała swój majątek, w tym własność budynków obciążonych hipoteką zabezpieczającą jej zobowiązanie wobec Skarbu Państwa. Obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa nie przewidują, aby wierzytelność Skarbu Państwa od osoby prawnej mogła być przeniesiona w drodze komunalizacji na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Tezę tę potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 maja 2004 r. (sygn. akt I SA 1843/02, opubl. LEX nr 146724).

Poza tym podkreślono, iż z dniem 22 września 2004 r., na mocy art. 1 pkt 138 lit. b) ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, do art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami (regulującego kwestię uwłaszczenia państwowych osób prawnych, w tym powstania i wygaśnięcia wierzytelności związanych z uwłaszczeniem) został dodany ust. 5 w brzmieniu „Windykację należności, o których mowa w ust. 2 pkt 3, prowadzi właściwy organ”. Właściwym organem, według definicji legalnej zawartej w art. 4 pkt 9 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest m.in. starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

W przepisach art. 27 i 27a ustawy z dnia 16 lipca 1987 r. o kinematografii (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 513), w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej z dniem 19 sierpnia 2005 r. (ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. o kinematografii – Dz. U. Nr 132, poz. 1111), zostało uregulowane, iż instytucje filmowe, za zgodą organu założycielskiego, mogą tworzyć spółki na zasadach określonych w przepisach prawa handlowego, zaś do ich komercjalizacji i prywatyzacji stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 1996 r. o komercjalizacji i prywatyzacji (Dz. U. z 2002 r. Nr 171, poz. 1397 ze zm.). Z danych uzyskanych w oparciu o Biuletyn Informacji Publicznej wynika, iż obecnie Instytucja Filmowa Max-Film działa w formie spółki akcyjnej, powstałej w wyniku komercjalizacji Instytucji Filmowej. Właścicielem spółki jest Województwo Mazowieckie. Spółka jest zarejestrowana w Rejestrze Przedsiębiorców prowadzonym przez Sąd Rejonowy dla Miasta Stołecznego Warszawy XX Wydział Gospodarczy KRS pod numerem 0000236457.

W wystąpieniu pokontrolnym zalecono podjęcie stanowczych działań w kwestii figurujących w księgach rachunkowych Starostwa należności od „MAX-FILM”, dotychczas niedochodzonych ani odpisanych, mając na uwadze tezy zawarte w protokole kontroli i przekazanym wystąpieniu;

- odprowadzanie przez powiaty na rachunek budżetu państwa niewłaściwych kwot dochodów, na skutek zarówno dokonywania zawyżonych potrąceń tytułem dochodów budżetów powiatów z realizacji zadań z zakresu administracji rządowej, jak i ustalania ich w kwocie niższej od należnej; kwota uszczupleń dochodów budżetu państwa w 4 powiatach wyniosła 7.452,16 zł. Prawidłowych rozliczeń z budżetem państwa dokonywano w trakcie kontroli, bądź na skutek wydanych wniosków pokontrolnych.

4. Postępowanie pokontrolne

W celu wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości i zapobieżenia występowania ich w przyszłości do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego lub kierowników jednostek organizacyjnych wystosowano (według stanu na dzień sporządzenia sprawozdania) 72 szczegółowe wystąpienia pokontrolne, zawierające łącznie 1.137 wniosków pokontrolnych (w tym, w wyniku kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego, wystosowano 799 wniosków pokontrolnych). W 8 przypadkach, uzasadnionych charakterem ustaleń kontroli w podległej jednostce organizacyjnej, skierowano do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego odrębne wystąpienia mające na celu zapewnienie prawidłowej realizacji zaleceń pokontrolnych i wskazanie istotniejszych nieprawidłowości. Do wiadomości organów wykonawczych przekazywano też wszystkie wystąpienia pokontrolne kierowane do podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych.

W jednym przypadku skierowano odrębne pismo do przewodniczącego rady gminy, w którym ustosunkowano się do ustaleń poczynionych przez komisję rewizyjną rady gminy.

Ponadto, w wyniku kontroli kompleksowej gminy, skierowano pisma do Marszałka Województwa oraz Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie, informujące o ustaleniach kontroli w zakresie gospodarowania wodami Jeziora Kadaryszki, zaliczonego do śródlądowych wód powierzchniowych płynących, stanowiących własność Skarbu Państwa z mocy przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne.

W wyniku ustaleń kontroli dotyczących nieprawidłowości w zakresie danych stanowiących podstawę naliczenia subwencji, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o r.i.o., skierowano do Ministra Finansów 9 pism informujących o nieprawidłowościach stwierdzonych w 16 gminach. Ministrowi Finansów przekazano również informację o wynikach kontroli przeprowadzonej na jego wniosek.

Poza tym, w 2005 roku, w ramach współdziałania z organami państwa i innymi instytucjami, przekazywano żądane informacje w zakresie działalności kontrolnej, w tym m.in. dokumentację kontroli.

         W wyniku przeprowadzonych kontroli kierowano także zawiadomienia do rzecznika dyscypliny finansów publicznych o czynach noszących znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Łącznie złożono 12 zawiadomień, z tym że w 4 spośród złożonych zawiadomień wskazano na więcej niż jeden czyn z katalogu zawartego w art. 138 ust. 1 ustawy o finansach publicznych lub przepisach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W zawiadomieniach wskazywano na:

- naruszenie zasady lub trybu przy udzieleniu zamówień publicznych (3 przypadki), a po wejściu w życie ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – na zaistnienie przesłanek odpowiedzialności spośród zawartych w art. 17 ustawy: ust. 1 pkt 1 (4 przypadki), pkt 2 (1 przypadek), pkt 3 (1 przypadek), pkt 4 (3 przypadki);

- przekroczenia zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych (3 przypadki);

- zaniechanie przeprowadzenia i rozliczenia inwentaryzacji (3 przypadki).

Efektem działań kontrolnych było skierowanie trzech spraw na drogę postępowania karnego poprzez złożenie do właściwych prokuratur zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw. Zawiadomienia do organów ścigania były składane w wyniku kontroli przeprowadzonych w następujących jednostkach organizacyjnych:

- Urzędzie Gminy Kolno:

         W zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury Rejonowej w Kolnie wskazano, iż wyniki kontroli RIO potwierdziły stan faktyczny, opisany przez Wójta w piśmie z dnia 5 stycznia 2005 r., dotyczący popełnienia przez Skarbnika Gminy czynów noszących znamiona zagarnięcia mienia poprzez zawyżanie na listach płac sum do wypłaty na poczet diet należnych sołtysom za udział w sesjach Rady Gminy na łączną kwotę 5.960 zł. Zawarto ponadto ustalenia kontroli dotyczące przywłaszczenia kwoty 900 zł w wyniku bezpodstawnego usunięcia przez Skarbnika z ewidencji księgowej jego zobowiązania z tytułu nierozliczonej zaliczki na wydatki budżetowe;

- Szkole Podstawowej Nr 10 w Suwałkach:

         W zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury Rejonowej w Suwałkach wskazano na fakt zaniechania prowadzenia ksiąg rachunkowych, wymaganych przepisami ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości (Dz. U. z 2002 r. Nr 76, poz. 694 ze zm.), noszący znamiona czynu stanowiącego podstawę odpowiedzialności karnej, określonego w art. 77 pkt 1 ustawy o rachunkowości.

         Czynności kontrolne wykazały, że Szkoła Podstawowa Nr 10 w Suwałkach nie prowadziła w okresie objętym kontrolą ksiąg rachunkowych w rozumieniu ustawy, mimo obowiązku wynikającego z art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i art. 4 ust. 1-3 ustawy o rachunkowości. Stwierdzono, iż nie były prowadzone następujące urządzenia księgowe:

a) dziennik w rozumieniu art. 14 ustawy o rachunkowości,

b) konta księgi głównej w rozumieniu art. 15 ustawy,

c) zestawienia obrotów i sald kont księgi głównej oraz sald kont ksiąg pomocniczych w rozumieniu art. 18 ustawy.

Spośród elementów ksiąg rachunkowych wymienionych w art. 13 ustawy prowadzono jedynie urządzenia posiadające cechy ksiąg pomocniczych: księgę środków trwałych, księgi inwentarzowe, karty kontowe służące ilościowo-wartościowej ewidencji materiałów. Należy jednak wskazać, że w rozumieniu art. 16 ust. 1 ustawy o rachunkowości, konta ksiąg pomocniczych zawierają zapisy będące uszczegółowieniem i uzupełnieniem zapisów kont księgi głównej. Zatem, wobec zaniechania prowadzenia kont księgi głównej, okazane księgi pomocnicze nie mogą być uznane za odpowiadające przepisom art. 16 ustawy.

Mimo nie prowadzenia ksiąg rachunkowych badana jednostka sporządzała obowiązującą sprawozdawczość. Dane wykazywane w sprawozdaniach pochodziły z odręcznych notatek prowadzonych przez głównego księgowego, zawierających m.in. kwoty środków otrzymanych z budżetu miasta oraz kwoty wydatków dokonanych w poszczególnych podziałkach klasyfikacji budżetowej;

- Urzędzie Marszałkowskim Województwa Podlaskiego:

         W zawiadomieniu skierowanym do Prokuratury Rejonowej w Białymstoku wskazano na popełnienie czynów, noszących znamiona działania na szkodę Samorządu Województwa Podlaskiego w związku z realizacją inwestycji, polegającej na modernizacji budynku położonego przy ul. Kardynała Stefana Wyszyńskiego 1 w Białymstoku dla potrzeb Urzędu Marszałkowskiego Województwa Podlaskiego.

Przyczyną skierowania zawiadomienia były ustalenia kontroli RIO (przytaczane w niniejszym sprawozdaniu) w zakresie wyboru tzw. generalnego wykonawcy robót budowlanych, sposobu ustalania wynagrodzenia tego wykonawcy za zrealizowane roboty i postępowania związanego z niewykonaniem zobowiązań umownych przez generalnego wykonawcę.

W konkluzji zawiadomienia podniesiono, iż wyłącznie na podstawie dokumentacji rozliczeniowej okazanej kontrolującym nie można precyzyjnie ustalić negatywnych skutków dla finansów Województwa, spowodowanych przyjętym sposobem rozliczania robót przez inwestora zastępczego POI. Nie ustalano podczas kontroli skutków wynikających z wykonywania licznych robót odmiennych w stosunku do oferty (będących m.in. wynikiem zastosowania innych materiałów – np. innej grubości styropianu, czy innego gresu), które w większości charakteryzowały się wyższymi cenami. Ocena taka wymaga analizy rynku materiałów budowlanych w celu porównania wartości elementów zamienianych i stwierdzenia realności ich wyceny w kosztorysach powykonawczych. Przedstawiony w zawiadomieniu skutek finansowy na kwotę 257.454 zł, będący wynikiem analizy oferty i kosztorysów powykonawczych, ustalono w drodze porównania wyłącznie pozycji jednostkowych nie budzących wątpliwości co do tożsamości użytych symboli KNR i KNNR oraz opisu zastosowanych materiałów. Podkreślono przy tym, iż wykazane zmiany były niedopuszczalne z uwagi na ryczałtowy charakter wynagrodzenia.

Ponadto, roboty niewymienione w ofercie (stanowiące znaczną część całości kosztów zadania) w praktyce były rozliczane według cen ustalonych na warunkach pozbawionych konkurencyjności, jaką zapewnia stosowanie procedur zawartych w przepisach o zamówieniach publicznych i wybór najkorzystniejszej oferty. Ustalenie precyzyjnej kwoty skutków finansowych dla budżetu Województwa, będących wynikiem odstąpienia od realizacji oferty FADBET i zakresu robót zleconych z pominięciem zamówień publicznych, w wyniku opisanych w protokole działań uczestników procesu inwestycyjnego, wymagałoby zatem szczegółowej, pogłębionej analizy specjalistycznej, przekraczającej możliwości Izby.

Nie ustalano także skutków wynikających z konieczności zmiany wykonawcy (z FADBET na FMB). Konieczność zlecenia FMB robót, do zrealizowania których zobowiązany był pierwotnie FADBET, spowodowała m.in. wyższe koszty robocizny (stawka robocizny dla robót budowlanych w ofercie FADBET – 6,40 zł, a w ofercie FMB – 7,50 zł).

W zawiadomieniu podkreślono również, że fakt uczestnictwa w procesie inwestycyjnym inwestora zastępczego nie zdejmował z Zarządu Województwa obowiązków w zakresie należytej staranności w zarządzaniu mieniem Województwa. Przedstawiane Zarządowi przez pracowników Urzędu sygnalizacje o nieprawidłowościach występujących przy realizacji zadania nie spotykały się – zdaniem Izby – z odpowiednio zdecydowanymi reakcjami względem uczestników procesu inwestycyjnego.

Do wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym, 3 jednostki kontrolowane (Wojewódzki Ośrodek Animacji Kultury w Białymstoku, Zarząd Mienia Komunalnego w Białymstoku oraz gmina Bielsk Podlaski) złożyły zastrzeżenia w trybie określonym w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o r.i.o. Zastrzeżeniami zostało objętych łącznie 9 wniosków pokontrolnych. Miedzy innymi:

         Wojewódzki Ośrodek Animacji Kultury zgłosił zastrzeżenia do następujących zaleceń zawartych w wystąpieniu pokontrolnym RIO:

1) zalecenia zawierającego wniosek o wystąpienie do Zarządu Województwa Podlaskiego o zwrot nienależnego świadczenia równego wpłaconym do budżetu Województwa ratom zobowiązania wobec Skarbu Państwa i naliczonemu od nich oprocentowaniu,

2) oraz zalecenia będącego konsekwencją punktu 1 w części dotyczącej ujęcia w księgach WOAK zobowiązania wobec Skarbu Państwa z tytułu nabycia własności budynków;

         Zarząd Mienia Komunalnego wniósł zastrzeżenia do zasadności wniosków pokontrolnych, zawartych w punktach 1, 2, 3, 5f i 16 w brzmieniu:

1. Zaniechanie traktowania wpłacanych przez właścicieli lokali zaliczek na koszty zarządu nieruchomością wspólną jako przychodów zakładu budżetowego, a finansowanych z nich kosztów zarządu jako kosztów zakładu.

2. Ustalenie rzeczywistego stanu środków obrotowych ZMK na koniec 2005 roku, tj. z wyłączeniem ujętych w księgach 2005 roku operacji dotyczących przychodów, kosztów, należności i zobowiązań, dotyczących wpłacanych przez właścicieli zaliczek na koszty zarządu nieruchomościami wspólnymi i na fundusz remontowy.

3. Podjęcie działań – w porozumieniu z Prezydentem Miasta – zmierzających do zmiany planu finansowego na 2005 rok, będącej wynikiem uwzględnienia tez zawartych w wystąpieniu.

5f) zaniechanie ewidencjonowania na koncie 290 operacji stanowiących zobowiązania jednostki,

16. Zaniechanie wypłacania wynagrodzeń członkom Społecznej Komisji Mieszkaniowej, jako niemających uzasadnienia w przepisach prawa i ustalonych zasadach funkcjonowania SKM.

Wszystkie złożone przez kontrolowane jednostki zastrzeżenia Kolegium Izby oddaliło.

         Do dnia opracowania sprawozdania, zawiadomienia o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych, zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, złożyły 64 jednostki kontrolowane. W 7 przypadkach, w dacie sporządzenia sprawozdania, nie upłynął termin złożenia zawiadomienia, w jednym zaś wystosowano do jednostki kontrolowanej pismo o niezwłoczne przekazanie odpowiedzi na wystąpienie pokontrolne w związku z upływem terminu (łącznie w okresie sprawozdawczym wystosowano 3 takie pisma). W jednym przypadku, w związku z analizą zawiadomienia o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych, zwrócono się odrębnym pismem o dodatkowe wyjaśnienia co do sposobu realizacji zaleceń.

III. Nadzór – analiza i opiniowanie

1.Działalność Kolegium Izby

Kolegium zbadało łącznie 4 088 uchwał i zarządzeń organów gmin, powiatów, województwa samorządowego i związków międzygminnych, z tego:

- 138 uchwał budżetowych (dotyczące budżetów na dany rok: gmin, sejmików samorządowych, związków międzygminnych),

- 2 129 uchwał w sprawie zmian w budżetach, w tym 1174 uchwały i zarządzenia organów wykonawczych,

- 58 uchwały w sprawie układu wykonawczego budżetu,

- 138 uchwał organów stanowiących w sprawie absolutorium, z czego 2 w sprawie nieudzielenia absolutorium,

- 10 uchwał w sprawie procedury uchwalania budżetu,

- 1 uchwałę w sprawie emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez zarząd,

- 178 uchwał w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych,

- 23 uchwały w sprawie udzielania poręczeń majątkowych,

- 5 uchwał w sprawie określenia zakresu i zasad przyznawania dotacji dla jednostek organizacyjnych j.s.t.,

- 19 uchwał w sprawie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustalona corocznie przez radę,

- 47 uchwał określających zasady przyznawania dotacji dla podmiotów niepublicznych,

- 9 uchwał ustalających plan przychodów i wydatków funduszy celowych,

- 660 uchwał dotyczących podatków i opłat lokalnych,

oraz 673 uchwały i zarządzenia w innych sprawach finansowych.

W wyniku tych badań Kolegium podjęło następujące uchwały:

1. Nie stwierdzające naruszenia prawa – na ogólną liczbę 3 886 uchwał – 121 dotyczyło rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do budżetów j.s.t., 2 091 – uchwał zmieniających budżet, 650 – uchwał w sprawach podatkowych, pozostałe rozstrzygnięcia stwierdzały zgodność z prawem w stosunku do innych ww. rodzajów uchwał w sprawach finansowych;

2. Stwierdzające naruszenie prawa:

a) nieistotne w 66 uchwałach organów j.s.t., w tym 12 w odniesieniu do uchwał budżetowych j.s.t.,

b) istotne w przypadku 117 uchwał, z czego stwierdzono nieważność 93 uchwał w części i 24 uchwał w całości.

Nieprawidłowości (istotniejsze lub najczęściej występujące) stwierdzone przez Kolegium

w badanych uchwałach i zarządzeniach.

Lp.	Uchwały i zarządzenia w zakresie spraw finansowych dotyczące:	Rodzaje nieprawidłowości (najczęściej występujące)
1.	budżetu	-niewłaściwa klasyfikacja budżetowa wydatków budżetowych, - w załączniku „plan przychodów i rozchodów” jako źródło przychodów roku 2005 wskazano „środki z SAPARD-u za rok 2004” -jako  źródło pokrycia deficytu rada wskazała kredyt krótkoterminowy, choć faktycznie deficyt nie występował, - rada upoważniła burmistrza do zaciągania kredytów i pożyczek długoterminowych łącznie do kwoty 1.220.000 zł, - w budżecie zaplanowano wydatki w dz. 710 rozdz. 71095 o charakterze inwestycyjnym, jednocześnie wskazując, że środki te zostaną przeznaczone na realizację zadania „Park Naukowo-Techniczny Polska Wschód sp. z o.o.”, mimo że jest to podmiot funkcjonujący na podstawie kodeksu handlowego, -rada mimo wyraźnego sprzeciwu burmistrza dokonała zwiększenia wydatków inwestycyjnych, jednocześnie zwiększając deficyt budżetowy, - w budżecie zaplanowano wydatki w opiece społecznej na świadczenia społeczne o charakterze jednorazowej wypłaty z tytułu urodzenia lub przysposobienia dziecka,
2.	zmian budżetu	-błędna klasyfikacja wydatków związanych ze sfinansowaniem wyprawki szkolnej dla uczniów pierwszej klasy szkoły podstawowej, - rada przyjęła do planu dochodów dotację na zadania bieżące z funduszu celowego, nie dokonując zwiększenia wydatków  z  tego tytułu, -organ wykonawczy dokonał przeniesień w ramach działów, - rada postanowiła o udzieleniu pożyczki dla zakładu energetyki cieplnej, nie dokonując stosownych zmian w planie przychodów i rozchodów, - organ wykonawczy wprowadził do planu dochodów § 2360, 0690,0960,6260 i dokonał zwiększenia wydatków rozdysponowując powyższe środki, - niewłaściwa klasyfikacja dochodów i wydatków pochodzących ze źródeł unijnych, - nie wskazano źródeł pokrycia planowanego deficytu (brak środków)
3.	absolutorium	-w przypadku uchwały o nieudzielaniu absolutorium podczas głosowania nie zachowano procedury wynikającej ze statutu gminy
4.	pozostałe uchwały w sprawie: a) podatków i opłat lokalnych,                                                 b) zasad i zakresu przyznawania dotacji       c)zaciągania kredytów długoterminowych           d) rachunku dochodów własnych                   e) procedura opracowania i uchwalania budżetu             f) pozostałe uchwały	-niewłaściwie określono moment wejścia w życie uchwały, - niewłaściwie określono moment powstania obowiązku podatkowego, - uchwalono stawki wyższe niż stawki maksymalne lub stawki niższe niż minimalne wynikające z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w zakresie podatku od środków transportowych, - nie uchwalono wszystkich stawek podatku dla wszystkich kategorii przedmiotów opodatkowania podatkiem od nieruchomości lub podatkiem od środków transportowych, - uchwalono jedną jednakową stawkę opłaty administracyjnej zarówno za wyrysy jak i wypisy, nie uwzględniając kosztów ich sporządzenia, -uchwalono odrębną stawkę  opłaty administracyjnej  za wydanie wyrysów/wypisów łącznie z poświadczeniami za zgodność z oryginałem, -rada w trakcie roku podatkowego dokonała zmiany uchwały w sprawie stawek podatku od środków transportowych wcześniej unieważnionej w całości uchwałą Kolegium RIO,       - rada przyznała dotację dla ochotniczej straży pożarnej, na zasadach konkursu z art. 118 ustawy o finansach publicznych, mimo że wydatki na osp zostały zaplanowane w wydatkach budżetu,   - postanowiono o zaciągnięciu kredytu długoterminowego bez wcześniejszego zwiększenia deficytu budżetowego, - postanowiono, że zaciągnięty kredyt długoterminowy zostanie spłacony dochodami z podatków i opłat lokalnych za  lata 2005-2011   - dołączono do budżetu załącznik dochodów im wydatków środka specjalnego, a nie rachunku dochodów własnych, - jako źródło dochodów własnych w zespole szkół rolniczych wskazano „dotacje ze środków unijnych”, - rada zezwoliła na utworzenie rachunku dochodów własnych w instytucji kultury, posiadającej osobowość prawną, - jako źródło dochodów wskazywano dochody wynikające z ustawy, - rada upoważniła skarbnika gminy do opracowania projektu budżetu, - rada naruszyła kompetencje organu wykonawczego do konstruowania projektu budżetu ściśle określając poziom deficytu i tak skonstruowano zasady tworzenia budżetów, że de facto określono wysokość stawek podatkowych na następny rok,   - układ wykonawczy nie zgadza się z  uchwałą budżetową (wystąpiły różnice zarówno w planie wydatków i dochodów ogółem, jak i w poszczególnych działach i rozdziałach), - w wieloletnich programach inwestycyjnych wystąpił brak zgodności w zakresie źródeł sfinansowania inwestycji i wartości ogólnej zadania, błędnie podawano nazwy inwestycji oraz lata ich realizacji.

        Inne rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczyły uchwał w sprawie zmian w budżecie na 2004 rok, zbadanych przez Kolegium RIO w Białymstoku już w roku 2005, a zawierających: błędy w klasyfikacji budżetowej, przyjęcie w planie dochodów środków np. z darowizn i dotacji przez organ wykonawczy.

W nadzorze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku pozostaje 140 jednostek samorządu terytorialnego. W roku 2005 zbadano 138 uchwał w sprawie absolutorium, z tego 136 to uchwały w sprawie udzielenia absolutorium, a 2 – w sprawie nieudzielania absolutorium. Dwie j.s.t. nie podjęły żadnej uchwały w tym przedmiocie ( 1 gmina i 1 związek gmin).

W roku 2005 nie wystąpiły przypadki wynikające z dyspozycji przepisu art. 123 ust. 3 ustawy o finansach publicznych.

2. Działalność składów orzekających

Składy orzekające wydały łącznie 830 opinii, w tym dotyczących:

- możliwości spłaty kredytów przez gminę - 12

- projektów budżetów wraz z informacjami o stanie mienia j.s.t. - 139

- sprawozdań rocznych z wykonania budżetu i zadań zleconych j.s.t. - 139

- informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze - 140

- wniosków komisji rewizyjnych rad gmin (związków gmin, sejmików) w sprawie absolutorium – 139

- uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium - 2

oraz 259 opinie o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prawidłowości sporządzenia prognozy kwoty długu.

W ramach wydanych opinii było:

- 727 pozytywnych,

- 98 pozytywnych z uwagami,

- 3 opinie negatywne dotyczące możliwości sfinansowania deficytu budżetowego,

- 2 opinie negatywne dotyczące uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium, wydano je ze względu na naruszenia proceduralne podczas głosowania nad nieudzieleniem absolutorium.

Najczęstsze uwagi zgłaszane przy opiniach pozytywnych:

W sprawie wyrażenia opinii o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego i prognozy kwoty długu:

-   błędy w sumowaniu w poszczególnych kolumnach, a w związku z tym błędnie wyliczony wskaźnik rat kredytów i pożyczek (wraz z odsetkami);

-   wykazywanie środków pochodzących z nadwyżek budżetowych w kwotach niewystarczających na pokrycie zobowiązań;

W sprawie projektów uchwały budżetowej j.s.t. na 2005 rok:

- błędy w klasyfikacji budżetowej;

-   przekroczenie maksymalnego wskaźnika ustalonego w art. 113 ust. 1 ustawy o finansach publicznych;

-   ustalenie rezerwy ogólnej w kwocie przekraczającej 1% wydatków budżetowych;

-   nie wykazanie źródła spłaty przewidywanego do zaciągnięcia kredytu lub pożyczki;

-   brak sytuacji finansowej przedstawiającej przewidywaną spłatę zadłużenia w roku budżetowym i latach następnych , uzupelniającej 'prognoza kwoty długu...';

W sprawie projektów uchwały budżetowej j.s.t.  

- błędy w klasyfikacji budżetowej,

- nie uwzględnienie w „Wykazie zadań inwestycyjnych" środków finansowych za planowanych w załączniku wydatków budżetowych;

-   nie dołączenie do prognozy kwoty długu zestawienia obrazującego sytuację finansową
gminy w zakresie kształtowania się poziomu spłaty zadłużenia w roku budżetowym i latach
przyszłych;

-   zaplanowanie kwoty wpłaty na rzecz izby rolniczej w wysokości niższej niż 2% planowanych dochodów z tytułu podatku rolnego;

-   prowadzenie biblioteki w formie zadania budżetowego, a nie wyodrębnionej jednostki organizacyjnej będącej instytucją kultury,

-   nie zaplanowanie w wydatkach budżetu środków na spłatę odsetek od kredytów,

-   nie wskazanie przeznaczenia nadwyżki dochodów nad wydatkami;

-   uwagi dotyczące informacji o stanie mienia komunalnego /nieczytelne, dane w ujęciu
wartościowym, nie wykazano wszystkich przysługujących j.s.t. praw
własności, nie zawiera pełnych danych o mieniu, np. środków transportu, budynkach/;

-   znaczne obciążenie budżetu planowanym wzrostem długu z tyt. kredytów;

W sprawie przebiegu wykonania budżetu za I półrocze 2005 roku:

-   brak zgodności planu wydatków w wykazanym w sprawozdaniu RB-28S z planem wydatków wynikających z uchwał budżetowych;

-   brak zgodności planu dochodów wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S z planem dochodów wynikających z uchwał budżetowych;

-   wysoki stan należności wymagalnych /w informacji opisowej brak wyjaśnienia przyczyn ich powstania i działań podjętych w kierunku ich egzekucji/;

-   błędna klasyfikacja budżetowa;

-   wysoki stan zobowiązań, w tym wymagalnych;

-   niska realizacja lub nie przekazano w ogóle opisów na rachunki bankowe ZFŚS;

-   uwagi dotyczące gospodarki finansowej zakładów budżetowych /wysoki ujemny stan środków obrotowych, kwota dotacji przedmiotowej przekracza 50% wydatków/;

-   konieczność urealnienia planu wydatków, co najmniej do wysokości kwot wykazanych w zaangażowaniu;

W sprawie sprawozdań z wykonania budżetu za 2004 rok:

- brak zgodności planu wydatków wykazanym w sprawozdaniu RB-28S z planem wydatków
wynikających z uchwał budżetowych;

-   brak zgodności planu dochodów wykazanych w sprawozdaniu Rb-27S z planem dochodów wynikających z uchwał budżetowych;

-   dołączony do sprawozdań bilans z wykonania budżetu na 31.12.2003 r. zawiera błędy, gdyż nie wykazano w nim nadwyżki budżetowej, ani skumulowanego wyniku budżetu;

-   przekroczenie planu wydatków;

-   wysoki stan zobowiązań, w tym wymagalnych w wielu przypadkach skutkujących naruszeniem art. 132 ustawy o finansach publicznych;

-   uwagi dotyczące gospodarki finansowej zakładów budżetowych/wysoki ujemny stan środków obrotowych, dotacje przedmiotowe przekraczają 50% wydatków/;

  niska realizacja odpisów na rachunki bankowe ZFŚS;

 - błędna klasyfikacja budżetowa;

IV. Działalność Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

         W 2005 r. Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku prowadziła działalność, jako organ RIO w Białymstoku, do dnia 30 czerwca 2005 r., bowiem z dniem 1 lipca br. nastąpiła zmiana przepisów w tym przedmiocie. Powstała Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Białymstoku - jako odrębny podmiot, działający przy r.i.o.

         W I półroczu 2005 r. do Komisji Orzekającej wpłynęły wnioski o ukaranie w stosunku do 14 obwinionych. Na dzień 1 stycznia 2005 r. pozostały wszczęte, a nierozpatrzone, sprawy w stosunku do 10 obwinionych (wnioski o ukaranie wpłynęły w 2004 r. i wszczęto postępowanie w 2004 r.). Ogółem zostały rozstrzygnięte sprawy w stosunku do 11 obwinionych, z czego 9 obwinionych uznano za odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, 1 uniewinniono oraz w stosunku do 1 obwinionego umorzono postępowanie.

         Z ogólnej liczby 9 osób uznanych za odpowiedzialnych za naruszenie dyscypliny finansów publicznych:

- 5 osób ukarano karą upomnienia,

- w stosunku do 4 osób odstąpiono od wymierzenia kary.

Podstawę orzeczenia stanowiły:

Z ogólnej liczby osób uznanych winnymi przypada na winnych czynów z art. 138 ust 1

pkt 1 – 0 obwinionych

pkt 2 – 4 obwinionych

pkt 3 – 0 obwinionych

pkt 4 – 0 obwinionych

pkt 5 – 0 obwinionych

pkt 6 – 0 obwinionych

pkt 7 – 1 obwiniony

pkt 8 – 0 obwinionych

pkt 9 – 0 obwinionych

pkt 10 – 0 obwinionych

      pkt 11 – 0 obwiniony

pkt 12 – 3 obwinionych

pkt 13 – 4 obwinionych

pkt 14 – 3 obwinionych

pkt 15 – 0 obwinionych

pkt 16 – 0 obwinionych

pkt 17 – 0 obwinionych

Nie rozpatrzono spraw wobec 13 obwinionych – przekazano je, zgodnie z obowiązującymi przepisami (art.201 ust.5 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych /Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz.114/), do Regionalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w Białymstoku.

V. Działalność szkoleniowa, informacyjna, doradcza

1. Działalność szkoleniowa organizowana przez Izbę.

W 2005 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zorganizowała następujące szkolenia:

1. W dniu 1 kwietnia 2005 r. odbyło się szkolenie dla skarbników jednostek samorządu terytorialnego (jst) i głównych księgowych, na którym omówione zostały problemy związane z zamknięciem ksiąg rachunkowych za 2004 r. i sporządzeniem bilansu z wykonania budżetu za 2004 r. oraz bilansów jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych.

W szkoleniu uczestniczyło 117 osób.

2. W dniach 6 - 10 czerwca 2005 r. odbyły się szkolenia dla skarbników jednostek samorządu terytorialnego (jst), na którym omówione zostały problemy związane ze:

a) sprawozdawczością budżetową (kasowe wykonanie budżetu i sprawozdania opisowe z wykonania budżetu za 2004 r. i I półrocze 2005 r.),

b) podatkiem VAT w gminnych jednostkach organizacyjnych,

c) zaciąganiem kredytów i pożyczek w świetle obowiązujących przepisów, w tym pożyczek na prefinansowanie,

d) rachunkiem dochodów własnych.

W szkoleniach wzięło udział łącznie 101 osób.

3. W dniach od 17 – 21 października 2005 r. odbyło się szkolenie dla skarbników jst, na którym omówione zostały następujące tematy:

a)       zasady ewidencjonowania dochodów i finansowania wydatków na realizację projektów dofinansowywanych ze środków funduszy strukturalnych,

b)       sprawozdawczość budżetowa po zmianach z 19 sierpnia 2005 r., w tym sprawozdania o wydatkach strukturalnych,

c)       konstrukcja projektu uchwały budżetowej z uwzględnieniem możliwości zaciągania kredytów na spłatę wcześniej zaciągniętych zobowiązań oraz pożyczek na prefinansowanie,

d)       zmiany w systemie finansów publicznych wprowadzone ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r.

oraz inne sprawy bieżące związane z wykonywaniem i planowaniem budżetu.

W szkoleniu uczestniczyło 117 osób.

4. W dniach 7-9 listopada 2005 r. odbyło się szkolenia dla skarbników i pracowników służb informatycznych jednostek samorządu terytorialnego w zakresie wdrożenia podpisu elektronicznego. W szkoleniu wzięło udział 205 osób.

5. W dniu 15 listopada 2005 r. odbyło się szkolenie dla osób zajmujących się problematyką i opracowywaniem uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych. Zakres szkolenia obejmował tworzenie uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych na 2006 r.

W szkoleniu wzięło udział 146 osób.

Pracownicy RIO uczestniczyli w szkoleniach, które objęły następujące tematy:

- rachunkowość, sprawozdawczość, zasady prowadzenia ksiąg rachunkowych, bilans za 2004

- program TREZOR,

- pozyskiwanie środków unijnych,

- wydatkowanie środków z ZPORR,

- finanse publiczne,

- program BEStia,

- program budżet PRO,

- bhp,

- szkolenia dla członków regionalnych komisji orzekających,

- szkolenie dla przewodniczących regionalnych komisji orzekających,

- szkolenie dla rzeczników i zastępców rzeczników do spraw o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

Wykładowców zapewnili organizatorzy szkoleń m.in.: Ministerstwo Finansów, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, RIO w Zielonej Górze, Instytut Rachunkowości i Podatków, Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr.

         W 2005 r. Naczelnik Wydziału Kontroli RIO w Białymstoku przeprowadził, w dniach 23 – 24 maja i 20 – 21 października, wewnętrzne szkolenia dla wszystkich inspektorów ds. kontroli gospodarki finansowej. Tematyka szkoleń obejmowała:

- zasady przeprowadzania kontroli – omówienie ogólnych zasad dotyczących wszczęcia i prowadzenia postępowania kontrolnego, postępowania pokontrolnego oraz przechowywania i udostępniania dokumentacji kontroli;

- prowadzenie postępowania dowodowego w zakresie ustalania stanu faktycznego, dokumentowanie wyników kontroli, sporządzanie protokołu kontroli, sprawozdania z przeprowadzonej kontroli, projektów: wystąpienia pokontrolnego oraz zawiadomienia o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych;

- omówienie ramowej tematyki kontroli gospodarki finansowej j.s.t.;

- nowe regulacje prawne, tj. zmiany w ustawie o pracownikach samorządowych, rozporządzenia w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych, zmiany rozporządzenia w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont, sprawozdawczość budżetowa;

- wprowadzenie do tematyki kontroli koordynowanej „ Zadłużenie jednostek samorządu terytorialnego”.

2. Działalność szkoleniowa w ramach współpracy z innymi jednostkami.

         Pracownicy Izby brali udział, jako wykładowcy, w szkoleniach prowadzonych przez innych organizatorów (m.in. FDRL, Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr Administracji Publicznej, Stowarzyszenie Księgowych w Polsce) dla pracowników i działaczy samorządowych (w tym skarbników, pracowników zajmujących się zamówieniami publicznymi, głównych księgowych szkół gminnych). Tematyką szkoleń były między innymi:

- finansowanie gminnych jednostek organizacyjnych,

- rachunkowość w gminie, obowiązki głównego księgowego,

- audyt i kontrola wewnętrzna,

- inwentaryzacja oraz zamknięcie ksiąg rachunkowych,

- zamówienia publiczne,

3. Działalność informacyjno - instruktażowo - doradcza.

W ramach tej działalności:

- udzielano odpowiedzi pisemnych na wystąpienia gmin odnośnie interpretacji prawnych i stosowania obowiązujących przepisów (w 2005 roku udzielono 32 odpowiedzi na zapytania prawne dotyczące w znacznej mierze problematyki: wymiaru podatków w gminach, stosowania prawa zamówień publicznych, praktycznego zastosowania przepisów o pożytku publicznym i wolontariacie, dotowania spółek wodnych, podatku VAT, audytu wewnętrznego).

- informowano gminy (przekazując na bieżąco) o ukazujących się nowych przepisach i zmianach w już obowiązujących w zakresie gospodarki finansowej gmin oraz o wyjaśnieniach Ministerstwa Finansów i innych interpretacjach w tym przedmiocie,

- prowadzono w szerokim zakresie doradztwo odnośnie obowiązujących przepisów i praktycznego ich stosowania, sporządzania projektów planów finansowych i uchwał w sprawach budżetowych, sprawozdań itp. - w formie porad telefonicznych oraz w trakcie indywidualnych przyjazdów zainteresowanych i w czasie okresowych szkoleń.

VI. Działalność obsługowo - administracyjna i techniczna

             Odnośnie zadań z tego zakresu, objętych ramowym planem pracy, realizowano między innymi:

 - prowadzenie funduszu socjalnego, spraw kadrowych i innych osobowych

 - ustalenie potrzeb związanych z rozbudową bazy sprzętowej w zakresie informatyki,

 - instalację i uruchomienie nowego sprzętu komputerowego,

 - bieżący nadzór nad prawidłowością działania sprzętu komputerowego i jego oprogramowania

   oraz instruktaż obsługi i korzystania z nich.