Sprawozdanie

z wykonania ramowego planu pracy

Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku

za 2008 rok

I.  Organizacja, funkcjonowanie i sprawozdawczość z działalności Izby.

         W ramach tej tematyki zostały zrealizowane ustalone w ramowym planie pracy zadania, a mianowicie:

1) opracowano, a następnie przyjęto uchwałami Kolegium Izby:

         - ramowy plan pracy na 2008 r., w tym plan kontroli i plan szkoleń

            na 2008 r.,

         - projekt budżetu Izby na 2009 r.,

         - sprawozdanie z wykonania ramowego planu pracy za 2007 r.,

         - sprawozdanie z wykonania budżetu Izby za 2007 r.

2) sporządzono - w ramach zadań finansowo-księgowych - i przekazano

    określonym adresatom sprawozdania kasowe z wykonania budżetu Izby,

    w tym dotyczące:

         - budżetu: miesięczne, półroczne i roczne,

         - zatrudnienia i wykorzystania funduszu płac: kwartalne,

         - inne statystyczne.

II. Sprawozdanie z działalności kontrolnej Wydziału Kontroli Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w 2008 roku

1. Obsada etatowa

         Planowane na 2008 rok i faktyczne zatrudnienie inspektorów ds. kontroli wynosiło 21 etatów:

- 14 osób w Białymstoku,

- 3 osoby w Zespole w Łomży,

- 4 osoby w Zespole w Suwałkach.

2. Plan kontroli i jego realizacja

Ramowy plan kontroli na 2008 rok przyjęto uchwałą Nr VIII/2007 Kolegium RIO w Białymstoku z dnia 28 grudnia 2007 roku. Uchwała określała ogólną liczbę planowanych do przeprowadzenia w roku kontroli – 58 (z tego 35 kompleksowych i 23 problemowych), liczbę dni roboczych w roku, w przeliczeniu na przewidywaną obsadę etatową – 5.334, a w tym planowane zużycie czasu na czynności kontrolne w jednostkach kontrolowanych – 3.725 tzw. „inspektorodni” (wskazana wielkość obejmowała rezerwę czasową na kontrole doraźne w wymiarze 40 dni). W formie załącznika do uchwały przyjęto też szczegółowy wykaz kontroli planowanych na 2008 rok, zawierający jednostki kontrolowane i zakres tematyczny kontroli. W związku z przebiegiem realizacji zadań kontrolnych i przekazanymi do RIO sygnalizacjami, Kolegium Izby, dwoma uchwałami: z dnia 25 czerwca 2008 r. (Nr V/08) oraz z dnia 5 listopada 2008 r. (Nr VII/08), dokonało zmian w wykazie jednostek przyjętych do kontroli poprzez zmianę jednostki podlegającej kontroli problemowej oraz dodanie do wykazu kontroli kompleksowej gminy. W wyniku przeprowadzonych zmian ogólna liczba planowanych kontroli zwiększyła się do 59.

Plan (po zmianach) i wykonanie kontroli ogółem i przez poszczególne Zespoły w układzie rodzajowym oraz zużycie czasu pracy na wykonanie zadań („inspektorodni”) ilustruje poniższe zestawienie:

Z przedstawionego zestawienia liczbowego wynika, że w okresie sprawozdawczym Wydział Kontroli przeprowadził w sumie 63 kontrole (w tabeli wykazano jako wykonane również kontrole w 7 jednostkach, w których czynności kontrolne zostały zakończone na początku 2009 roku). Zgodnie z założeniami planu po zmianach wykonano 36 kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego i 23 kontrole problemowe w samorządowych jednostkach organizacyjnych. Podkreślenia wymaga, że pośród kontroli kompleksowych dwie, o znacznie większym niż przeciętny budżecie czasowym, przeprowadzono w miastach na prawach powiatów, tj. w Białymstoku i w Łomży

W ramach planowanej rezerwy czasowej przeprowadzono kontrolę doraźną w zakresie gospodarki finansowej w Zespole Placówek Oświatowych w Małym Płocku, a także 3 kontrole sprawdzające wykonanie wniosków pokontrolnych. Dwie z nich – w Urzędzie Gminy w Juchnowcu i w Urzędzie Gminy Mały Płock dotyczyły wykonania wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku kompleksowej kontroli gospodarki finansowej gmin, jedna zaś – w Urzędzie Gminy Szypliszki została przeprowadzona w zakresie wykonania wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku doraźnej kontroli pobierania przez gminę opłat za przyłączenie nieruchomości do wodociągów gminnych w latach 2004-2007.

Wykazane w zestawieniu różnice planowanego i rzeczywistego nominalnego czasu pracy inspektorów (razem plan 5.334 „inspektorodni”, wykonanie 5.292) są wynikiem obniżenia wymiaru czasu pracy poszczególnych inspektorów, stosownie do normy art. 130 § 2 Kodeksu pracy (łącznie o 42 dni). W zakresie zużycia liczby dni pracy przeznaczonych na kontrole, zarówno w odniesieniu do poszczególnych rodzajów kontroli, jak i zbiorczo, nie zaistniały istotne odchylenia między założeniami planu i jego wykonaniem (plan zbiorczo 3.725 „inspektorodni”, wykonanie 3.676). Większa niż zakładano (642) liczna dni absencji inspektorów (734), powodowana zwolnieniami lekarskimi, w tym z tytułu opieki nad dziećmi (łącznie 174 dni), wpłynęła na mniejsze zużycie czasu na prace związane z kontrolą (plan 967, wykonanie 882 „inspektorodni”).

3. Zakres podmiotowy i przedmiotowy kontroli

         Kontrole kompleksowe dotyczyły gospodarki finansowej 10 powiatów ziemskich i 26 gmin, z tego: 2 kontrole przeprowadzono w miastach na prawach powiatu, 2 kontrole przeprowadzono w gminach typu miejskiego, 4 w gminach typu wiejsko-miejskiego oraz 18 w gminach wiejskich. Kontrole kompleksowe prowadzone były w urzędach jednostek samorządu terytorialnego.

W ramach kontroli kompleksowych badano całokształt zagadnień występujących w sferze gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, obejmując takie grupy tematyczne, jak:

- wewnętrzne regulacje prawne dotyczące organizacji i gospodarki finansowej jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych,

- funkcjonowanie systemu wewnętrznej kontroli finansowej i audytu wewnętrznego oraz kontroli podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych,

- rachunkowość, w tym dokumentacja przyjętych zasad rachunkowości, prawidłowość i terminowość zapisów w ewidencji księgowej, inwentaryzacja, sprawozdawczość budżetowa i finansowa jednostki samorządu terytorialnego i jej jednostek organizacyjnych,

- gospodarka pieniężna i rozrachunki budżetu i urzędu jednostki samorządu terytorialnego, w tym z tytułu zaciągniętych kredytów, pożyczek i udzielonych poręczeń,

- prawidłowość uchwalania budżetu i dokonywania jego zmian, w tym ustalania planów finansowych jednostek organizacyjnych,

- dochody budżetowe, w tym m.in. wymiar, pobór i egzekucja podatków i opłat lokalnych, dochody z majątku, dochody ze świadczenia usług innych niż udostępnianie mienia, dochody budżetu państwa realizowane przez jednostkę samorządu terytorialnego, środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej,

- przychody budżetowe,

- wydatki budżetowe, m.in. na wynagrodzenia i diety, w tym realizacja obowiązków w zakresie składania oświadczeń majątkowych i innych oświadczeń wymaganych przepisami ustaw ustrojowych samorządu terytorialnego, podróże służbowe, zakup materiałów i usług, wydatki na obsługę długu publicznego, wydatki majątkowe, dotacje z budżetu, wydatki na realizację przedsięwzięć ze środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej,

- prawidłowość udzielania zamówień publicznych,

- rozchody budżetowe,

- gospodarowanie dochodami własnymi jednostki budżetowej,

- gospodarka mieniem komunalnym, w tym nieruchomościami, ewidencja księgowa i inwentaryzacja składników majątkowych,

- realizacja zadań zleconych z zakresu administracji rządowej, a także na podstawie porozumień i w ramach pomocy finansowej,

- rozliczenia finansowe jednostki samorządu terytorialnego z jej jednostkami organizacyjnymi,

- wykonanie zaleceń pokontrolnych.

Kontrole kompleksowe wykonywano stosownie do układu tematycznego określonego w załączniku do uchwały nr 3/2001 Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych z 22 marca 2001 r. w sprawie ramowego zakresu kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego oraz ramowej tematyki kontroli gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego, zawierającej również założenia metodyczne kontroli, wchodzącej w skład „Zasad przeprowadzania kontroli przez Regionalną Izbę Obrachunkową w Białymstoku”. W trakcie prowadzenia 6 kontroli kompleksowych (powiatu siemiatyckiego i gmin: Nowinka, Suwałki, Krasnopol, Knyszyn, Juchnowiec) uwzględniono sygnalizacje dotyczące gospodarki finansowej, przekazane przez obywateli i radę gminy. W ramach kontroli kompleksowych 3 gmin (miasta Hajnówka i Białystok, gmina Wasilków) czynności kontrolne prowadzono z uwzględnieniem programu kontroli koordynowanej, zatwierdzonego przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, dotyczącego prawidłowości realizacji dochodów z mienia gminy. Materiały pokontrolne przekazano koordynatorowi kontroli – RIO w Kielcach.

W 3 kontrolach problemowych przeprowadzonych w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej, dla których organami założycielskimi są jednostki samorządu terytorialnego, zrealizowano program kolejnej kontroli koordynowanej, przyjętej na rok 2008 przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych, dotyczący prawidłowości prowadzenia gospodarki finansowej przez tego rodzaju jednostki sektora finansów publicznych, obejmujący udzielanie zamówień publicznych, gospodarowanie majątkiem, ewidencję księgową i sprawozdawczość w zakresie należności i zobowiązań, relacje prawno-finansowe z organem założycielskim, restrukturyzację finansową. Materiały pokontrolne przekazano do RIO w Łodzi – koordynatora kontroli.

Pozostałe kontrole problemowe prowadzone były w większości w podległych samorządowych jednostkach budżetowych – 17 kontroli, poza tym przeprowadzono kontrolę w 1 zakładzie budżetowym oraz skontrolowano 2 samorządowe osoby prawne – instytucje kultury. W podziale na szczeble jednostek samorządu terytorialnego, 2 kontrole problemowe przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych Samorządu Województwa, 8 w jednostkach podległych powiatom ziemskim, 3 w jednostkach podległych miast na prawach powiatów, zaś 10 kontroli przeprowadzono w jednostkach organizacyjnych pozostałych gmin.

Przedmiotem działalności jednostek organizacyjnych, poddanych kontrolom problemowym, było w szczególności wykonywanie zadań oświatowych (w tym obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół, poradnictwa psychologiczno-pedagogicznego, prowadzenia szkół i przedszkoli), organizowanie i prowadzenie działalności kulturalnej w formie ośrodków kultury, zadań z zakresu kultury fizycznej, sportu i rekreacji, a także ochrona zdrowia.

Podmioty kontroli problemowych badano odpowiednio w zakresie: organizacji wewnętrznej dotyczącej prowadzenia gospodarki finansowej i rachunkowości, planów finansowych, gospodarki pieniężnej, rozrachunków, pozyskiwania dochodów (przychodów), dokonywania wydatków (kosztów), rozliczeń z budżetem, gospodarki środkami rzeczowymi, inwentaryzacji, księgowości i sprawozdawczości, wewnętrznej kontroli finansowej, dochodów własnych oraz zamówień publicznych.

4. Stwierdzone nieprawidłowości

         W wyniku przeprowadzonych 63 kontroli stwierdzono łącznie 1.033 różnego rodzaju naruszeń prawa – nieprawidłowości, spośród scharakteryzowanych i uszeregowanych według kategorii tematycznych dla potrzeb sprawozdawczych regionalnych izb obrachunkowych.

Do najistotniejszych lub najczęściej występujących nieprawidłowości stwierdzonych przez inspektorów Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym należy zaliczyć:

1. W zakresie ustaleń ogólno-organizacyjnych, w szczególności regulacji wewnętrznych, niezbędnych dla prowadzenia rachunkowości i gospodarki finansowej, a w tym wykonywania wewnętrznej kontroli finansowej:

- nieprawidłowe opracowanie opisu przyjętych zasad (polityki) rachunkowości, w szczególności sposobu prowadzenia ksiąg rachunkowych, w tym przy użyciu komputera oraz zasad ochrony danych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 38 jednostkach kontrolowanych,

- nieobjęcie wewnętrznymi regulacjami, składającymi się na system wewnętrznej kontroli finansowej, wszystkich zachodzących w jednostce procesów związanych z gromadzeniem i rozdysponowaniem środków publicznych oraz gospodarowaniem mieniem – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 36 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie ustanowionych procedur wewnętrznej kontroli finansowej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 21 jednostkach kontrolowanych,

- nierealizowanie przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego obowiązku kontroli podległych jednostek organizacyjnych w zakresie przestrzegania przez te jednostki wewnętrznych procedur kontroli finansowej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono podczas 8 kontroli kompleksowych, a także nieprowadzenie w samodzielnych publicznych zakładach opieki zdrowotnej kontroli okresowych, o których mowa w przepisach o zakładach opieki zdrowotnej,

- niepowoływanie zastępców wójtów (burmistrzów), zagrażające ciągłości funkcjonowania gmin podczas nieobecności wójtów (burmistrzów) – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych,

- organizowanie skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej jednostek organizacyjnych z naruszeniem prawem określonych uprawnień i obowiązków kierowników obsługiwanych jednostek w zakresie prowadzenia rachunkowości i gospodarki finansowej,

- naruszenie przez dyrektora SP ZOZ zakazu prowadzenia działalności gospodarczej.

Badając dokumentację opisującą przyjęte w Urzędzie Miejskim w Wasilkowie zasady rachunkowości, wprowadzone w życie zarządzeniem Burmistrza z dnia 31 października 2006 r., stwierdzono, że określa ona szczególne zasady rachunkowości oraz plany kont księgi głównej dla budżetu jednostki samorządu terytorialnego i jednostek budżetowych, zakładów budżetowych oraz gospodarstw pomocniczych. Zgodnie z art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, dokumentację opisującą przyjęte w jednostce zasady rachunkowości ustala w formie pisemnej i aktualizuje kierownik jednostki (w Urzędzie Miejskim – Burmistrz) i w związku z tym dokumentacja powinna odnosić się do zasad rachunkowości obowiązujących w tej jednostce. Należy przy tym zaznaczyć, że w gminie Wasilków w dacie wydania przywołanego zarządzenia nie funkcjonowały zakłady budżetowe i gospodarstwa pomocnicze. Niezależnie od omawianego zarządzenia, zasady rachunkowości w gminnych jednostkach organizacyjnych, dla których obsługę prowadził Urząd Miejski w Wasilkowie (Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej, Miejski Ośrodek Animacji Kultury i Biblioteka Miejska), regulowało zarządzenie Burmistrza z dnia 5 kwietnia 2004 r. Treść tej regulacji nie uwzględniała w pełni zasad określonych w obowiązujących obecnie przepisach dotyczących szczególnych zasad rachunkowości jednostek budżetowych, a także szczególnych zasad rachunkowości określonych dla instytucji kultury w ustawie o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej i nie spełniała wymogów określonych w przywołanym przepisie ustawy o rachunkowości.

Z ustaleń kontroli wynika, że w wykazie kont syntetycznych, opartym na załączniku nr 2 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych, występowały konta: 131 „Rachunki bieżące”, 132 „Rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych”, 134 „Kredyty bankowe”, 138 „Rachunki środków na prefinansowanie”, 222 „Rozliczenie dochodów budżetowych” i 223 „Rozliczenie wydatków budżetowych”, 257 „Należności z tytułu prefinansowania”, 268 „Zobowiązania z tytułu prefinansowania”, 740 „Dotacje i środki na inwestycje”, 820 „Rozliczenie wyniku finansowego” i 870 „Podatki i obowiązkowe rozliczenia z budżetem obciążające wynik finansowy”. Na żadnym z wymienionych kont nie wystąpiły zapisy księgowe z następujących powodów:

- na koncie 132 z uwagi na to, że w Urzędzie jako jednostce budżetowej nie były realizowane dochody własne,

- konta 138, 257 i 268 nie występują w samorządowych jednostkach budżetowych,

- na kontach 222 i 223, ponieważ dochody i wydatki Urzędu jako jednostki budżetowej są realizowane bezpośrednio na rachunku budżetu gminy, a zapisy równoległe są ujmowane na koncie 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych”. Należy przy tym wskazać, że opis zasad funkcjonowania konta 130 nie został dostosowany do przyjętych rozwiązań (powiela on wariantowe zapisy zawarte w rozporządzeniu),

- konta 131, 740, 820 i 870 nie występują w jednostkach budżetowych, tylko w zakładach budżetowych lub w gospodarstwach pomocniczych (zapisy na koncie 740 mogą wystąpić jedynie w jednostkach budżetowych realizujących inwestycje z dochodów własnych).

W wykazie kont zamieszczono też konto 490 „Rozliczenie kosztów”, ale w opisie kont konto 490 zostało pominięte. W Urzędzie Miejskim nie była prowadzona ewidencja kosztów według typów działalności i kosztów wytworzenia produktów (konta zespołów 5 i 6) i z tego względu nie występowały zapisy również na tym koncie.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono opracowanie dokumentacji opisującej przyjęte w Urzędzie Miejskim zasady rachunkowości, odnoszącej się wyłącznie do ewidencji budżetu gminy i Urzędu jako jednostki budżetowej, a także spowodowanie opracowania przez kierowników jednostek organizacyjnych gminy dokumentacji określającej przyjęte w tych jednostkach zasady rachunkowości, z uwzględnieniem statusu prawnego i zasad gospodarki finansowej poszczególnych jednostek.

Jak stwierdzono podczas kontroli w Urzędzie Gminy Kulesze Kościelne, w obowiązującej w 2007 roku instrukcji obiegu, kontroli i archiwizowania dokumentów finansowo-księgowych, będącej załącznikiem nr 2 do zarządzenia Wójta nr 38/03 z 22 września 2003 r., postanowiono, że wszelkie dokumenty stanowiące podstawę księgowania powinny być poddane kontroli przed zrealizowaniem i zaksięgowaniem, a dowody winny być sprawdzone pod względem merytorycznym i formalno-rachunkowym. Ponadto, w myśl instrukcji kontrola dowodów winna odbywać się na właściwych samodzielnych stanowiskach pracy, na skutek czego zachodzi konieczność terminowego przekazywania dokumentów pomiędzy poszczególnymi stanowiskami, zgodnie z „Terminarzem obiegu dokumentów księgowych”, stanowiącym załącznik do instrukcji. Kontrolującym nie okazano jednak ww. terminarzu ani też postanowień wewnętrznych wskazujących konkretne osoby (lub samodzielne stanowiska pracy) upoważnione do sprawowania kontroli wewnętrznej dokumentów. Zakresy czynności pracowników, jak też nowe, obowiązujące od 31 grudnia 2007 r., przepisy wewnętrzne regulujące gospodarkę finansową również nie zawierają tych postanowień. W takcie kontroli ustalono, że bez stosownego upoważnienia dokumenty pod względem formalno-rachunkowym zatwierdzał jeden inspektor (poza Skarbnikiem), zaś pod względem merytorycznym czterech inspektorów Urzędu.

         Badanej jednostce zalecono pisemne powierzenie pracownikom obowiązków w zakresie kontroli wewnętrznej dowodów finansowo-księgowych.

W następstwie kontroli gminy Grabowo stwierdzono brak należytych mechanizmów wewnętrznej kontroli finansowej w zakresie udokumentowania działań w kierunku stosowania zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów przy wyborze wykonawców dostaw, robót i usług, do których nie miały zastosowania przepisy ustawy z dnia 19 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych. W badanej jednostce nie zostały ustalone pisemne procedury dotyczące wyboru wykonawców i zaciągania zobowiązań o wartości poniżej równowartości 14.000 euro. Przykładowo, brak wskazanych procedur ujawniono w przypadkach zlecania w latach 2006-2007 jednej firmie usług projektowych i nadzoru w zakresie dotyczącym inwestycji drogowych, których wartość, w przyjętej próbie kontrolnej, wyniosła 54.290 zł. Ustawa o finansach publicznych w art. 35 ust. 4 pkt 1 stanowi, że wydatki publiczne powinny być dokonywane w sposób celowy i oszczędny, z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów z danych nakładów. Natomiast stosownie do postanowień art. 47 ust. 1 i 2 tej ustawy, kierownik jednostki ustala w formie pisemnej procedury dotyczące prowadzenia gospodarki finansowej w odniesieniu m.in. do zaciągania zobowiązań finansowych i dokonywania wydatków ze środków publicznych, udzielania zamówień publicznych.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o opracowanie pisemnych procedur kontroli dotyczących zaciągania zobowiązań z tytułu dostaw, robót i usług niewymagających stosowania przepisów o zamówieniach publicznych.

Kontrola realizacji dochodów ze strefy płatnego parkowania w mieście Białystok wykazała nieustalenie w przepisach wewnętrznych zasad obiegu dowodów księgowych dotyczących dochodów za nieopłacony postój. Stwierdzono też, że zbyt szczupła obsada etatowa pracowników zajmujących się windykacją należności w stosunku do ilości napływających rocznie spraw prowadzi do nieuchronności sukcesywnego przedawniania należności budżetu, stosownie do art. 40d ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Jak ustalono, bez zintensyfikowania prac, z końcem w 2009 roku przedawnieniu mogą ulec należności dotyczące roku 2004 na kwotę co najmniej 703.990 zł.

         Poza tym, badanie prawidłowości wykorzystania posiadanych przez miasto Białystok środków transportu wykazało brak pisemnych procedur kontroli wewnętrznej w tym zakresie, zwłaszcza określających zasady dysponowania pojazdami dla potrzeb służbowych. Skutkiem tego był brak jawności i przejrzystości w zakresie celu i miejsca wyjazdów – m.in. ujawniono przypadki, gdy trasa przebiegu pojazdu była określana jako „miasto-woj. podlaskie”, bez wskazania związku z wykonywaniem zadań publicznych, zaś przejazdy odbywały się w dni wolne od pracy i dotyczyły w przyjętej próbie odległości od 110 do 180 km dziennie.

         W wystąpieniu pokontrolnym rekomendowano wprowadzenie procedur wewnętrznych dotyczących zasad korzystania z samochodów do celów służbowych w Urzędzie Miejskim; określenie w przepisach wewnętrznych zasad obiegu dowodów księgowych dotyczących dochodów za nieopłacony postój, w szczególności terminów, w jakich powinno nastąpić ustalenie tożsamości właścicieli pojazdów, którzy nie wnieśli opłaty za postój oraz terminów, w których powinny być wystawione i wysłane upomnienia do zalegających z opłatą kary za nieopłacone postoje; podjęcie zdecydowanych czynności w celu wprowadzenia zmian organizacyjnych zwiększających efektywność pracy komórki odpowiedzialnej za wystawianie upomnień z tytułu nieopłaconych postojów w strefie płatnego parkowania.

Badanie stanu dokumentacji składającej się na procedury wewnętrznej kontroli finansowej w Miejsko-Gminnym Centrum Kultury w Choroszczy, pod kątem wymogów art. 47 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych oraz „Standardów kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych”, ogłoszonych przez Ministra Finansów w Komunikacie Nr 13 z dnia 30 czerwca 2006 r., wykazało, że przepisy wewnętrzne jednostki nie odnoszą się do dokumentacji dotyczącej realizacji przez Centrum Kultury przychodów z prowadzonej działalności w zakresie wynajmu pomieszczeń, usług reklamowych i wydawniczych, opłat pobieranych za stoiska handlowe podczas imprez okazjonalnych. Poza tym, w przepisach wewnętrznych jednostki nie określono zasad sporządzania i obiegu umów zlecenia oraz podstaw do dokonywania wydatków z tego tytułu. Wyszczególnione braki należy wiązać z faktem, iż badana jednostka nie posiadała opisu zasad obiegu i kontroli dokumentów finansowo-księgowych. Na powinność ustanowienia tego rodzaju zasad wskazuje standard nr 11 „Dokumentowanie i rejestrowanie operacji finansowych i gospodarczych”, zawarty w części C „Mechanizmy kontroli” załącznika do Komunikatu Ministra Finansów.

W wyniku czynności kontrolnych ustalono również, że jednostka nie prowadziła ewidencji druków ścisłego zarachowania. W Instrukcji kasowej postanowiono, że tylko czeki gotówkowe i rozrachunkowe (czeki rozrachunkowe w jednostce w praktyce nie były stosowane) są drukami ścisłego zarachowania i ewidencjonuje się je po pobraniu z banku. Funkcjonujących w obrocie gotówkowym druków „KP” (stosowanych m.in. podczas imprez okolicznościowych) i „KW” nie zaliczono w przepisach wewnętrznych jednostki do druków ścisłego zarachowania, natomiast odnotowywano stan ich zużycia, mimo braku stosownej ewidencji porównawczej, podczas rocznej inwentaryzacji kasy.

         Dyrektorowi instytucji kultury zalecono opracowanie pisemnych procedur wewnętrznej kontroli finansowej dotyczących wskazanych procesów gromadzenia i wydatkowania środków publicznych, mając na uwadze standardy kontroli finansowej w jednostkach sektora finansów publicznych; zaprowadzenie ewidencji druków ścisłego zarachowania oraz objęcie tą ewidencją druków stosowanych w obrocie gotówkowym.

Odnośnie zasad obiegu dokumentów finansowo-księgowych w Ośrodku Kultury w Suchowoli stwierdzono obowiązywanie Instrukcji obiegu i kontroli dokumentów finansowo – księgowych, wprowadzonej zarządzeniem dyrektora z dnia 9 maja 2007 roku. Kontrola wykazała jednak, że wymieniona Instrukcja nie odnosi się do dokumentacji dotyczącej realizacji przez Ośrodek Kultury przychodów z prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie sprzedaży biletów wstępu do kina oraz wynajmu pomieszczeń. Poza tym, w Instrukcji nie określono zasad postępowania w przypadku likwidacji sprzętu i wyposażenia, nienadającego się do dalszej eksploatacji.

W wyniku kontroli stwierdzono też, że badana jednostka nie posiada przepisów wewnętrznych w zakresie prowadzenia gospodarki kasowej, ponadto nie wskazano pracownika, któremu powierzono obowiązek prowadzenia kasy. W praktyce operacje kasowe dokonywane były przez głównego księgowego w pomieszczeniu tego pracownika, bowiem Ośrodek Kultury nie posiadał wyodrębnionego pomieszczenia kasowego. Odnośnie sprzedaży biletów kinowych ujawniono, że sprzedaż oraz ewidencję w tym zakresie prowadził dyrektor Ośrodka Kultury, przy czym podkreślenia wymaga, że bilety nie były objęte ewidencją druków ścisłego zarachowania oraz brak było pisemnych procedur kontroli w zakresie rozliczania ich sprzedaży.

W wystąpieniu do dyrektora instytucji kultury wnioskowano o uzupełnienie instrukcji o uregulowania dotyczące wszystkich stosowanych w praktyce dokumentów finansowo-księgowych; potwierdzenie dokumentem przekazania pracownikowi obowiązków w zakresie prowadzenia kasy; objęcie ewidencją druków ścisłego zarachowania biletów wstępu do kina.

W Urzędzie Miejskim w Łomży kontrolą objęto m.in. prawidłowość wykonywania, określonych ustawą o finansach publicznych, obowiązków w zakresie audytu wewnętrznego w 2007 r. Stwierdzono, iż sprawozdanie z wykonania planu audytu wewnętrznego za 2007 r. opatrzone było datą 4 kwietnia 2008 r., co świadczy, że zostało sporządzone 4 dni po ustawowym terminie. Przepisy art. 53 ust. 5 pkt 1 ustawy o finansach publicznych nakazują, aby sprawozdanie z wykonania audytu za rok poprzedni zostało przedstawione kierownikowi jednostki do końca marca każdego roku. Według sprawozdania, spośród zaplanowanych zadań audytowych wykonano dwa: „Płynność finansowa (polityka zarządzania należnościami, zobowiązaniami i wolnymi środkami)” oraz „Ocena efektywności i celowości dokonywanych wydatków inwestycyjnych”. Odnośnie drugiego z zadań nie wskazano terminu jego zrealizowania. Nie stwierdzono ponadto, aby z jego przeprowadzenia zostało sporządzone sprawozdanie, o którym mowa w art. 56 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Należy dodać, iż w części nr 6 sprawozdania z wykonania planu audytu za 2007 r., dotyczącej „Niezrealizowanych zadań audytowych” nie zostało ono wykazane. Jak wyjaśniła audytor wewnętrzny, zadanie audytowe zostało rozpoczęte i częściowo został zebrany materiał, lecz nie doszło do jego ostatecznego zrealizowania, co skutkowało niesporządzeniem sprawozdania z jego przeprowadzenia.

W wystąpieniu pokontrolnym do Prezydenta Łomży wnioskowano o zobowiązanie audytora wewnętrznego do terminowego przedstawiania sprawozdania z wykonania planu audytu wewnętrznego za rok poprzedni oraz do jego rzetelnego wypełniania.

         Podczas kontroli w SPP ZOZ im. St. Deresza w Choroszczy ujawniono fakt zawierania przez dyrektora Szpitala z podległymi pracownikami umów o udzielanie świadczeń zdrowotnych poza stosunkiem pracy, w ramach prywatnej praktyki lekarskiej dyrektora, z naruszeniem norm art. 44 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej Wystawione przez dyrektora na rzecz Zakładu rachunki z tytułu pełnienia dyżurów lekarskich opiewały na kwotę 14.708 zł w 2006 r. i 18.801 zł w 2007 r. Poza tym, prowadzenie indywidualnej praktyki lekarskiej, o czym przesądzają przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty, jest działalnością gospodarczą podlegającą wpisowi do ewidencji działalności gospodarczej. W kontekście tej regulacji zauważyć trzeba, iż przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne zaliczają do katalogu stanowisk objętych zakazem prowadzenia działalności gospodarczej kierowników wojewódzkich samorządowych jednostek organizacyjnych oraz osoby zarządzające i członków organów zarządzających wojewódzkimi osobami prawnymi (art. 2 pkt 6b). Zgodnie z art. 4 pkt 6 tej ustawy, osoby objęte jej reżimem nie mogą w okresie zajmowania stanowisk lub pełnienia funkcji prowadzić działalności gospodarczej m.in. na własny rachunek, pod sankcją odwołania albo rozwiązania umowy o pracę (art. 5 ust. 2 ustawy).

         O ujawnionych nieprawidłowościach powiadomiono Zarząd Województwa Podlaskiego, wykonujący uprawnienia pracodawcy wobec dyrektora SPP ZOZ.

W wyniku kontroli stwierdzono, iż Urząd Gminy w Grajewie, poza rachunkowością budżetu gminy i Urzędu jako jednostki budżetowej, prowadził obsługę finansowo-księgową gminnych jednostek budżetowych: szkół podstawowych, gimnazjum i Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Gospodarka finansowa wymienionych jednostek budżetowych była prowadzona za pośrednictwem rachunku budżetu gminy. Dla jednostek tych nie zostały wydzielone księgi rachunkowe. Prowadzenie ewidencji księgowej operacji gospodarczych Urzędu Gminy i jednostek organizacyjnych we wspólnych urządzeniach księgowych naruszało przepisy art. art. 2 ust. 1 pkt 4 lit. a) i 4 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, z których wynika obowiązek prowadzenia dla jednostek organizacyjnych odrębnych ksiąg rachunkowych, w celu zapewnienia rzetelnego i jasnego przedstawienia ich sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego, a także sporządzania obowiązujących te jednostki sprawozdań finansowych. Ustalono, że wspólne księgi rachunkowe dla wymienionych jednostek posiadały w zakresie wydatków budżetowych wyszczególnienie analityczne umożliwiające sporządzanie sprawozdań jednostkowych Rb-28S z wydatków budżetowych. W zakresie ewidencji dochodów budżetowych prowadzone księgi rachunkowe nie były prowadzone w układzie umożliwiającym sporządzanie przez poszczególne jednostki budżetowe jednostkowych sprawozdań budżetowych Rb-27S z wykonania dochodów budżetowych.

         W wystąpieniu pokontrolnym do Wójta Gminy wnioskowano o spowodowanie prowadzenia rachunkowości dla każdej podległej jednostki budżetowej.

Kontrola w Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Zambrowie wykazała, że w tej jednostce funkcję głównego księgowego wykonywały osoby zatrudnione na podstawie umowy zlecenia. Przepisy ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych  stanowią w art. 45 ust. 1, iż głównym księgowym jednostki sektora finansów publicznych jest pracownik, któremu kierownik jednostki powierza obowiązki i odpowiedzialność w zakresie enumeratywnie wskazanym w tych przepisach. Przywołana norma prawna wymaga jednoznacznie aby osoba, której powierzono obowiązki głównego księgowego była pracownikiem jednostki sektora finansów publicznych. Pracownikiem, w świetle definicji zawartej w art. 2 Kodeksu pracy, jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Powierzenie osobie zatrudnionej na podstawie umowy zlecenia obowiązków głównego księgowego jednostki sektora finansów publicznych jest zatem sprzeczne z zasadą zawartą w art. 45 ust. 1 ustawy o finansach publicznych. Ponadto nie stwierdzono, aby osobom wykonującym obowiązki głównego księgowego były w formie pisemnej powierzane obowiązki i odpowiedzialność w zakresie określonym w art. 45 ust. 1 pkt 1-4 ustawy.

Kierownikowi jednostki zalecono zatrudnienie głównego księgowego na podstawie umowy o pracę oraz powierzenie pisemnie obowiązków i odpowiedzialności wskazanych w art. 45 ustawy o finansach publicznych.

         W 6 gminach wiejskich, 1 gminie miejskiej i 2 gminach miejsko-wiejskich ustalono, że nie zostało obsadzone stanowisko zastępcy wójta (burmistrza) gminy. Nieobsadzenie tego stanowiska tworzy sytuację zagrażającą ciągłości funkcjonowania jednostki podczas nieobecności wójta (burmistrza) gminy. Z uwagi na liczbę mieszkańców, stosownie do postanowień art. 26a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w kontrolowanych jst mógł być powołany jeden zastępca wójta (burmistrza). Należy wskazać, że dodany do ustawy art. 28g, mający zastosowanie począwszy od obecnej kadencji organów gminy, określa w sposób jednoznaczny zasady kierowania gminą w przypadku zaistnienia jednej z – enumeratywnie wymienionych – przemijających przeszkód w wykonywaniu zadań i kompetencji wójta (m.in. spowodowanej niezdolnością do pracy z powodu choroby trwającej powyżej 30 dni). Zadania i kompetencje wójta (burmistrza) przejmuje wówczas jego zastępca, zaś w razie niepowołania zastępcy – osoba wyznaczona przez Prezesa Rady Ministrów w trybie art. 28h ustawy.

2. W zakresie prowadzenia ksiąg rachunkowych i realizacji obowiązków sprawozdawczych:

- ewidencjonowanie operacji gospodarczych bez zachowania systematyki lub chronologii zapisów (określonych ustawą o rachunkowości, przepisami dotyczącymi szczególnych zasad rachunkowości jednostek sektora finansów publicznych lub postanowieniami zakładowych planów kont), prowadzące do zniekształcenia obrazu sytuacji majątkowej i finansowej oraz wyniku finansowego (w tym wyniku budżetu) kontrolowanej jednostki – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 40 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie zapisów księgowych nieodzwierciedlających stanu rzeczywistego – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 19 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie zapisów księgowych na podstawie dowodów księgowych niespełniających wymogów ustawy o rachunkowości, w szczególności w zakresie zakwalifikowana dowodów do ujęcia w księgach rachunkowych oraz sporządzania dowodów zbiorczych służących łącznym zapisom zbioru dowodów źródłowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 16 jednostkach kontrolowanych,

- niebieżące, tj. z naruszeniem zasady dokonywania zapisów księgowych w odpowiednim okresie sprawozdawczym, a także niesprawdzalne – zwłaszcza poprzez udokumentowanie zapisów uniemożliwiające identyfikację dowodów i sposobu ich zapisania w księgach, prowadzenie ksiąg rachunkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono odpowiednio w 7 i 6 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe stosowanie klasyfikacji budżetowej dochodów i wydatków budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 32 jednostkach kontrolowanych,

- nieprowadzenie wszystkich wymaganych ksiąg rachunkowych, w szczególności ksiąg pomocniczych, zestawień obrotów i sald – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 19 jednostkach kontrolowanych,

- nieujmowanie w księgach rachunkowych wszystkich zobowiązań lub należności jednostki – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono odpowiednio w 8 i 12 jednostkach kontrolowanych,

- niezachowywanie zgodności zapisów ewidencji syntetycznej z zapisami ewidencji analitycznej, służącej uszczegółowieniu i uzupełnieniu zapisów kont księgi głównej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie księgowego przypisu podatków mimo niedoręczenia decyzji wymiarowych lub niezłożenia deklaracji podatkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 kontrolowanych gminach,

- niesporządzanie wszystkich wymaganych sprawozdań jednostkowych, w tym przez jednostki objęte skoncentrowaną obsługą finansowo-księgową – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 15 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe prezentowanie danych w poszczególnych częściach sprawozdań, w tym bilansach, rachunkach zysków i strat – powodowane z reguły naruszeniem systematyki zapisów księgowych, a także wykazywanie w sprawozdaniach budżetowych danych niezgodnych z danymi wynikającymi z ksiąg rachunkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 21 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe wykazywanie w sprawozdaniach Rb-PDP skutków obniżenia górnych stawek podatkowych oraz udzielonych ulg, odroczeń, umorzeń i zwolnień, w tym mające negatywne skutki finansowe dla budżetów gmin – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 15 kontrolowanych gminach.

         Badanie ksiąg rachunkowych prowadzonych w Urzędzie Gminy w Szepietowie wykazało, że w skontrolowanej próbie z naruszeniem systematyki zapisów zaewidencjonowano w księgach operacje gospodarcze na łączną kwotę 2.497.525,51 zł. Nieprawidłowa ewidencja księgowa miała negatywny wpływ na przedstawienie sytuacji finansowej i majątkowej jednostki w sporządzanej sprawozdawczości. Między innymi, w efekcie nieprawidłowego prowadzenia ewidencji na kontach dochodów i wydatków ze środków funduszy pomocowych, skutkujących nierealnymi stanami na kontach wynikowych 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” oraz 967 „Fundusze pomocowe”, do bilansu ujęto w nieprawidłowych wielkościach:

- skumulowany niedobór budżetu na koncie 960 w wysokości 1.998.596,42 zł, gdy faktycznie skumulowany niedobór uwzględniający wyniki za 2006 r. wyniósł 108.425,38 zł – różnica 1.890.171,04 zł,

- deficyt budżetu za 2007 rok, przedstawiony na koncie 961 „Niedobór lub nadwyżka budżetu” w wysokości 635.793,85 zł, podczas gdy faktycznie powinien być ustalony w wysokości 410.192,55 zł – różnica 225.601,30 zł. W trakcie kontroli dokonano niezbędnych księgowań korygujących urealniających dane do bilansu budżetu za 2008 rok.

Kontrola ewidencji należności i zobowiązań Urzędu Miejskiego w Białymstoku według stanu na 31 grudnia 2007 r. wykazała występowanie w księgach rachunkowych sald niezgodnych ze stanem faktycznym, z naruszeniem art. 24 ust. 2 ustawy o rachunkowości. Ogółem, w następstwie czynności kontrolnych wyksięgowano z ewidencji bilansowej nierealne należności na kwotę 209.437,53 zł i zobowiązania na sumę 4.522.056,64 zł. Ponadto, badanie prawidłowości zapisów księgowych istotnych dla weryfikacji wyniku budżetu, wykazanego przez miasto Białystok za 2007 r. jako nadwyżka w wysokości 5.378.521 zł, ujawniło, że rzeczywisty wynik budżetu, ustalony zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych, powinien wynosić 8.550.096 zł (różnica 3.171.574 zł). Kontrola wybranych sprawozdań budżetowych wykazała natomiast przypadki nieprawidłowej prezentacji niektórych danych, wpływających negatywnie na merytoryczną prawidłowość tych sprawozdań. Wymiar finansowy kwot nierzetelnych danych w zbadanych sprawozdaniach wyniósł 36.921.980 zł.

W wystąpieniu skierowanym do Prezydenta Białegostoku wnioskowano o zobowiązanie Skarbnika Miasta do zapewnienia prawidłowości prowadzenia ksiąg rachunkowych, m.in. poprzez księgowanie (i wykazywanie w sprawozdawczości) zaistniałych operacji gospodarczych dotyczących dochodów i wydatków z uwzględnieniem przede wszystkim zasady ustalania wyniku budżetu, tj. zaliczania do dochodów i wydatków budżetu danego roku operacji według kasowego wykonania na rachunkach bankowych; ustalanie w księgach realnego poziomu należności i zobowiązań jednostki, w tym celu wskazano na niezbędność wzmożenia nadzoru nad rzetelnością inwentaryzowania sald rozrachunków na koniec roku, w szczególności metodą weryfikacji sald z dokumentami źródłowymi; wydano też szczegółowe zalecenia w zakresie sporządzania poszczególnych sprawozdań.

W toku kontroli rachunkowości Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Białymstoku ujawniono, że w sprawozdaniach Rb-Z o stanie zobowiązań według tytułów dłużnych, sporządzanych na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 26 czerwca 2006 r. w sprawie sprawozdań jednostek sektora finansów publicznych w zakresie operacji finansowych, nie były wykazane zobowiązania wymagalne Szpitala wobec Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych. Zobowiązania te na koniec 2006 r. wynosiły 3.097.209 zł, zaś na koniec 2007 r. 2.184.949 zł.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono obejmowanie sprawozdaniem o tytułach dłużnych wszystkich zobowiązań wymagalnych obciążających Szpital.

Badając sprawozdawczość finansową miasta Hajnówki ustalono, że w bilansie z wykonania budżetu za 2007 r. nieprawidłowo prezentowano dane po stronie pasywów w części II „Aktywa netto budżetu”, zarówno w kolumnie „Stan na początek roku”, jak i kolumnie „Stan na koniec roku”. Nieprawidłowe dane według stanu na początek roku dotyczyły pozycji „Nadwyżka lub niedobór wykonania budżetu”, „Wynik na funduszach pomocowych” i „Fundusze pomocowe”. W zakresie stanu na koniec roku niewłaściwa prezentacja dotyczyła pozycji „Fundusze pomocowe” i „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu”. Łączna kwota odpowiadająca nierzetelnym danym w bilansie wyniosła 997.151,04 zł. W związku z poczynionymi ustaleniami, kontrolowana jednostka skorygowała bilanse budżetu za 2006 i 2007 rok.

Kontrola sporządzonej sprawozdawczości finansowej Powiatu Bielskiego wykazała, że bilanse z wykonania budżetu powiatu za 2006 i 2007 r. zostały sporządzone na wzorze stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 grudnia 2001 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości…, zamiast na obowiązującym wzorze stanowiącym załącznik nr 3 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. Aktualnie obowiązujący wzór bilansu przedstawia inny układ danych w pasywach bilansu w pozycjach składających się na poz. II. „Aktywa budżetu netto”. Poza tym, bilans z wykonania budżetu powiatu za 2007 r. był obarczony błędami wynikającymi z prowadzenia niewłaściwej ewidencji księgowej na kontach 901 „Dochody budżetu”, 902 „Wydatki budżetu”, 907 „Dochody z funduszy pomocowych”, 908 „Wydatki z funduszy pomocowych”, 960 „Skumulowana nadwyżka lub niedobór na zasobach budżetu” i 967 „Fundusze pomocowe”, polegającymi na ewidencjonowaniu na kontach 907 i 908 dochodów i wydatków projektów finansowanych ze środków budżetu państwa oraz z uwagi na przenoszenie w następnym roku budżetowym salda konta 967 na konto 960. W trakcie kontroli sporządzone zostały bilanse z wykonania budżetu za 2006 i 2007 r. na aktualnie obowiązujących wzorach, a także dokonano zapisów korygujących w celu prawidłowego sporządzenia bilansu wykonania budżetu za rok 2008.

         Ponadto w Powiecie Bielskim stwierdzono nieprawidłową klasyfikację budżetową dochodów, w tym z tytułu dotacji od gmin na budowę i remonty dróg powiatowych, na łączną kwotę 2.865.859,83 zł.

Z ustaleń kontroli kompleksowej Powiatu Białostockiego wynikało, że powiat zrealizował w 2007 r. dochody w wysokości 351.155,85 zł z tytułu środków otrzymanych od gmin na zadania inwestycyjne i remontowe na drogach powiatowych. Dochody te zostały nieprawidłowo ujęte w par. 6610 „Dotacje celowe otrzymane z gmin na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego” i par. 2310 „Dotacje celowe otrzymane z gmin na zadania bieżące realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. Otrzymanie od gminy dotacji na realizację zadań należących do zadań własnych powiatu ma postać pomocy finansowej udzielonej przez gminy w trybie art. 10 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 167 ust. 2 pkt 5 oraz art. 175 ustawy o finansach publicznych, którą należy odróżnić od przekazywania zadań własnych na podstawie porozumień. W związku z tym, otrzymane środki winny być ujęte w par. 6630 „Wpływy z tytułu pomocy finansowej udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych” oraz w par. 2710 „Wpływy z tytułu pomocy finansowej udzielanej między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących”, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych

         Badanej jednostce zalecono stosowanie prawidłowej klasyfikacji budżetowej dochodów z tytułu uzyskanej pomocy finansowej.

W wyniku kontroli ustalono, że gmina Wysokie Mazowieckie zaniżyła w sporządzonym sprawozdaniu Rb-PDP o podstawowych dochodach podatkowych za 2007 r. skutki obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości o kwotę 370.617 zł oraz skutki udzielonych ulg i zwolnień w tym podatku również o kwotę 370.617 zł. Zaniżenie skutków obniżenia górnych stawek podatku od nieruchomości za 2007 r. o kwotę 421.215,00 zł kontrolujący stwierdzili także w gminie Szepietowo. Nierzetelne wykazanie omawianych skutków miało wpływ na prawidłowość ustalenia kwoty podstawowej stanowiącej element składowy części wyrównawczej subwencji ogólnej dla gmin. W wyniku ustaleń kontroli dokonano korekt wymienionych sprawozdań.

3. W zakresie gospodarki pieniężnej i rozrachunków:

- niebieżące ewidencjonowanie obrotu gotówkowego w raportach kasowych, a także sporządzanie raportów kasowych z naruszeniem postanowień regulacji wewnętrznych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych,

- prowadzenie ewidencji obrotu gotówkowego przy pomocy programu komputerowego umożliwiającego usuwanie zapisów dotyczących operacji, bez pozostawienia śladu w zakresie treści usuniętych zapisów, a także niezapewniającego ciągłości numeracji dowodów kasowych,

- prowadzenie ewidencji na koncie rachunku bankowego budżetu z naruszeniem zasady dokonywania zapisów wyłącznie na podstawie wyciągów bankowych, skutkujące niezgodnością miedzy zapisami w księgach jednostki i księgach banku,

- niezachowywanie zasady czystości obrotów na koncie rachunku bankowego jednostki budżetowej,

- niewydzielanie odrębnych rachunków bankowych dla środków finansowych Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych oraz Gminnego Funduszu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej,

- nieterminowe regulowanie zobowiązań, naruszające zasady gospodarki finansowej jednostek sektora finansów publicznych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- brak bieżącego monitorowania poziomu zobowiązań obciążających gminę w danym roku budżetowym, skutkujące m.in. brakiem bieżącej płynności finansowej w trakcie roku budżetowego, powstaniem zobowiązań wymagalnych, wykorzystywaniem, dla finansowania potrzeb danego roku, raty części oświatowej subwencji stanowiącej dochód roku następnego,

- nieprzeprowadzenie inwentaryzacji albo przeprowadzanie inwentaryzacji finansowych składników majątkowych w sposób nieodpowiadający przepisom ustawy o rachunkowości i wewnętrznym instrukcjom oraz zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji w księgach rachunkowych tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych,

- bezprawne finansowanie zobowiązań jednostki środkami funduszy bądź kwotami zabezpieczeń należytego wykonania umów o zamówienia publiczne,

- ustanowienie zabezpieczenia spłaty kredytu poprzez ustanowienie pełnomocnictwa do rachunku bieżącego budżetu gminy.

W Urzędzie Miasta Łomży stwierdzono prowadzenie ewidencji obrotu gotówkowego przy pomocy programu komputerowego umożliwiającego usuwanie zapisów dotyczących operacji, bez pozostawienia śladu w zakresie treści usuniętych zapisów, a także niezapewniającego ciągłości numeracji dowodów kasowych. Tak prowadzona ewidencja operacji kasowych nie posiadała cech sprawdzalności wymaganych przepisami art. 24 ust. 4 ustawy o rachunkowości, tworząc środowisko do potencjalnych nieprawidłowości. Ponadto, utrzymywanie się w jednostce, przez długi okres, systemu dokumentowania operacji kasowych dowodami o niezachowanej ciągłości numeracji świadczy o nienależytym sprawowaniu kontroli wewnętrznej nad obrotem gotówkowym.

         Kontrolowanej jednostce rekomendowano: podjęcie działań w celu dokonania przez producenta programu kasowego jego modyfikacji polegającej na uniemożliwieniu stosowania funkcji usuwania niezrealizowanych wpłat w sposób niepozostawiający śladu w programie co do treści usuniętej operacji, mając na uwadze, iż posiadanie przez program takiej funkcji stanowi środowisko do powstania potencjalnych nadużyć poprzez niesprawdzalność procesu; zobowiązanie kontrolującego raporty kasowe Kierownika Oddziału Podatków oraz osób dokonujących doraźnych kontroli kasy do zwrócenia szczególnej uwagi na ciągłość numeracji dowodów kasowych oraz bieżącego wyjaśniania wszelkich nieprawidłowości w tym zakresie.

W wyniku kontroli prawidłowości ewidencji środków pieniężnych na rachunkach bankowych Powiatu Augustowskiego stwierdzono, iż zapisy na koncie 133 „Rachunek budżetu” prowadzono z naruszeniem zasady zgodności zapisów na tym koncie z zapisami w księgowości banku, ustanowionej przepisami załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości i planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych. Na dzień 31 grudnia 2007 roku wystąpiła niezgodność między saldem wykazanym na koncie 133, a bankowym potwierdzeniem salda w kwocie 547.916,64 zł – o tyle większy stan środków pieniężnych wykazywało konto 133. Rozbieżności miały charakter stały i utrzymywały się przez cały 2007 rok, wahając się od 425.599,16 zł (koniec marca) do 881.981,95 zł (koniec stycznia 2007 r.). Jak wynika z ustaleń kontroli i wyjaśnienia Skarbnika Powiatu, przyczyną nieprawidłowości było zaniechanie księgowania na koncie 133 niektórych przelewów dotyczących wydatkowania środków w związku z realizowanymi projektami, które ujmowane były wyłącznie na koncie 130 „Rachunki bieżące jednostek budżetowych” (rachunek bankowy Starostwa dla potrzeb dokonywania wydatków nie został wyodrębniony), co wynikało z traktowania tego typu wydatków jako należności pieniężnych budżetu z tytułu przyszłej refundacji środków, ujmowanych na koncie 133.

Ponadto ustalono, że zapisów na podstawie poleceń księgowania, a więc również z naruszeniem przywołanej wyżej zasady, dokonywano także na koncie 137 „Rachunki środków funduszy pomocowych”. Skutkowało to niezgodnością salda konta 137 na koniec 2007 r. z bankowym potwierdzeniem, poprzez zawyżenie stanu ewidencyjnego o kwotę 3.932,11 zł.

Opisane błędy wiązały się także ze stwierdzonym naruszeniem obowiązków w zakresie rozliczenia inwentaryzacji. Badana jednostka uzyskała z banku wymagane przepisami potwierdzenia sald, które wykazały niezgodności ze stanem ewidencyjnym w zakresie rachunku budżetu (konto 133) i rachunku środków funduszy pomocowych (konto 137). Brak zgodności między ewidencją i potwierdzeniami sald nie spowodował jednak wymaganych działań na rzecz wyeliminowania rozbieżności. Nie został zatem spełniony wymóg z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 29 września 1994 r. o rachunkowości, dotyczący obowiązku wyjaśnienia i rozliczenia w księgach rachunkowych tego roku obrotowego, na który przypadał termin inwentaryzacji, ujawnionych w toku inwentaryzacji różnic między stanem rzeczywistym a stanem wykazanym w księgach.

         Poza tym, analiza sprawozdawczości jednostki na dzień 31 grudnia 2007 r. wykazała niezgodność danych w zakresie środków pieniężnych budżetu między sprawozdaniem Rb-ST o stanie środków na rachunkach bankowych jednostek samorządu terytorialnego a bilansem budżetu. Ustalono, iż dane wykazane w sprawozdaniu Rb-ST były zgodne z danymi wykazanymi w księgowości banku (potwierdzenie salda na dzień 31 grudnia 2007 r.) i wykazywały stan środków na rachunku budżetu jednostki samorządu terytorialnego w wysokości 1.817.429,32 zł oraz stan środków funduszy pomocowych w wysokości 273,07 zł, lecz niezgodne z saldami kont 133 i 137. Natomiast w bilansie z wykonania budżetu na dzień 31 grudnia 2007 r. po stronie aktywów (stan na koniec roku) w poz. I.1. Środki pieniężne wykazano kwotę 2.369.551,14 zł, tj. kwotę wynikającą z ewidencji księgowej (suma sald kont 133 i 137).

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono m.in. bezwzględne przestrzeganie zasady dokonywania zapisów na kontach 133 i 137 wyłącznie na podstawie dowodów bankowych w celu zapewnienia pełnej zgodności zapisów między księgowością banku i jednostki oraz dostosowanie aktualnego salda do danych z wyciągów bankowych; zapewnienie rozliczania w księgach rachunkowych różnic ujawnionych w toku inwentaryzacji.

Kontrola miasta Sejny wykazała niezachowanie płynności finansowej w prowadzeniu gospodarki finansowej, co skutkowało m.in.: powstaniem zobowiązań wymagalnych z tytułu dostaw towarów i usług (na koniec 2007 r. 178.565,65 zł); opłacaniem odsetek za zwłokę w regulowaniu płatności (13.557 zł); sfinansowaniem części wydatków 2007 r. z otrzymanej w grudniu raty części oświatowej subwencji w wysokości 224.558,60 zł stanowiącej dochód roku następnego, z naruszeniem konstrukcji budżetu 2008 r.; nieterminowym odprowadzaniem składek na ubezpieczenie społeczne w łącznej wysokości 39.081,91 zł; angażowaniem w trakcie roku środków GFOŚiGW na finansowanie wydatków budżetu w łącznej wysokości 120.000 zł. Poza tym ujawniono niedostosowywanie planu dochodów budżetu miasta do realnych możliwości jego wykonania.

         W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Burmistrza Sejn wnioskowano o: bieżące monitorowanie poziomu zobowiązań obciążających gminę w danym roku budżetowym, jako jednego z warunków uniknięcia powstawania zobowiązań wymagalnych, przy uwzględnieniu stopnia realizacji planowanych dochodów, a także mając na uwadze, że w utrzymującej się sytuacji finansowej gminy zaplanowane w budżecie limity wydatków nie mogą stanowić realnej podstawy do zaciągania zobowiązań; zapewnienie bieżącej płynności finansowej w trakcie roku budżetowego, jako warunku terminowego regulowania zobowiązań; zaniechanie wykorzystywania środków pieniężnych raty części oświatowej subwencji ogólnej, stanowiącej dochód następnego roku, w celu finansowania wydatków budżetu roku poprzedzającego powstanie dochodu, mając na uwadze, iż praktyka taka prowadzi do braku pokrycia realnymi środkami finansowymi zaewidencjonowanych jako wykonane dochodów następnego roku; zaniechanie zapożyczania środków GFOŚiGW na finansowanie wydatków budżetu; dostosowywanie planu dochodów budżetu do realnych możliwości jego wykonania przez gminę.

Kontrola Wojewódzkiego Szpitala Zespolonego w Białymstoku wykazała, iż po zakończeniu restrukturyzacji finansowej, przeprowadzonej na podstawie przepisów ustawy z dnia 15 kwietnia 2005 r. o pomocy publicznej i restrukturyzacji publicznych zakładów opieki zdrowotnej, Szpital nadal nieterminowo regulował zobowiązania. Powstałe zaległości, wynoszące łącznie 11.158.977,40 zł, dotyczyły zobowiązań publicznoprawnych (wobec PFRON), które według stanu na koniec lutego 2008 r. wynosiły 519.315 zł oraz zobowiązań prywatnoprawnych (z tytułu dostaw i usług), które na koniec 2007 r. stanowiły kwotę 10.639.662,40 zł. Badanej jednostce zalecono podejmowanie działań zmierzających do terminowego regulowania zobowiązań.

W gminie Juchnowiec Kościelny stwierdzono przeniesienie kwoty 800.000 zł z rachunku środków GFOŚiGW na rachunek budżetu, z jej zarachowaniem do dochodów, celem sfinansowania budowy wodociągu i kanału tłocznego. Dofinansowanie tej inwestycji środkami Funduszu było przewidziane w jego planie finansowym na 2007 r. Ustalono jednakże, że faktyczne wydatki poniesione przez gminę na wykonanie zadania zamknęły się sumą 274.092,88 zł. W takiej wysokości można było zatem zadysponować środkami Funduszu na cel inwestycyjny. Różnica pomiędzy kwotą wydatkowaną przez gminę na realizację zadania a przelaną z rachunku GFOŚiGW wyniosła 525.907,12 zł. O tę kwotę, bezpodstawnie zatrzymaną jako dochody budżetu, został zawyżony wynik wykonania budżetu 2007 roku.

Mając na uwadze stwierdzony stan faktyczny w wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o zaniechanie przenoszenia środków GFOŚiGW do budżetu jako dochodów budżetowych.

Kontrola obrotów i sald na rachunku sum depozytowych (konto 139 „Inne rachunki bankowe”) w Urzędzie Gminy Szepietowo, w konfrontacji z ewidencją do konta 240 „Pozostałe rozrachunki” określającą źródła ich pochodzenia i przebieg rozliczeń, wykazała bezpodstawne przetrzymywanie środków pochodzących z zabezpieczeń należytego wykonana umów na sumę 121.736,15 zł, wniesionych przed 2004 rokiem. Jak wynika z wyjaśnienia Skarbnika, środki te nie były zwracane m.in. dlatego, że „od wykonawcy tych zadań nie wpływały żadne wnioski o ich zwrot”. Należy wskazać, że zwrot zabezpieczenia należytego wykonania umowy nie jest uzależniony od wniosku wykonawcy, lecz jest obowiązkiem zamawiającego, co wynika wprost z art. 151 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych.

         Kontrolowanej jednostce zalecono podjęcie działań w celu zwrotu wykonawcom bezpodstawnie przetrzymywanych zabezpieczeń należytego wykonania umów.

Badanie zagadnienia dochodów własnych w Ośrodku Sportu i Rekreacji w Hajnówce wykazało, że jednostka wykorzystywała środki Zakładowego Funduszu Świadczeń Socjalnych niezgodnie z przeznaczeniem ustalonym przepisami ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych. W okresie objętym kontrolą dokonano na rachunek ZFŚS spłaty środków zapożyczonych na wydatki ponoszone z rachunku dochodów własnych w wysokości 5.348 zł, jako wydatek z dochodów własnych w par. 4440 „Odpisy na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych”. Ustalono, że w 2004 roku przelano na rachunek wyodrębnionej działalności jednostki budżetowej środki w wysokości 16.000 zł w celu, jak wyjaśniła główna księgowa, wypłaty wynagrodzeń z umów zleceń zawodnikom drużyny piłki siatkowej. W następnych latach dokonywano spłat z tego rachunku na rachunek ZFŚS w kwotach: 1.000 zł w 2005 r., 5.652 zł w 2006 r., 5.348 zł w 2007 r. i 2.000 zł w 2008 r. Zobowiązanie dochodów własnych wobec działalności socjalnej z tytułu niezwróconego zapożyczenia wynosiło na dzień 31 grudnia 2008 roku 2.000 zł.

     Niedozwolone finansowanie działalności prowadzonej w ramach dochodów własnych stwierdzono także w następstwie analizy umowy zawartej w dniu 10 maja 2007 r. z Przedsiębiorstwem Usług Komunalnych Spółka z o.o. w Hajnówce na wykonanie robót polegających na wypłyceniu niecki basenu. Umowa przewidywała, że wykonawca wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 7% ceny ofertowej brutto, tj. 8.565 zł w formie gotówki oraz, że wpłata ta nastąpiła na rachunek dochodów własnych. W dniu podpisania umowy wpłaty na kwotę 8.565 zł nie stwierdzono. Wpływ kwoty 2.569,50 zł tytułem zabezpieczenia potwierdza natomiast wyciąg bankowy do rachunku dochodów własnych nr 85 z dnia 24 lipca 2007 roku (wpłata stanowiła 30% ustalonej w umowie kwoty zabezpieczenia i miała zostać zwrócona w terminie 15 dni po upływie terminu gwarancji). Kontrola wykazała, że na dzień 31 grudnia 2007 roku konto 132 „Rachunki dochodów własnych jednostek budżetowych” wykazywało saldo Wn w wysokości 138,14 zł, zaś konto 240 „Pozostałe rozrachunki” saldo zobowiązania z tytułu pobranego zabezpieczenia w wysokości 2 569,50 zł. Wynika stąd, że pobrana kwota zabezpieczenie została wykorzystana w 2007 roku na pokrycie wydatków finansowanych z rachunku dochodów własnych, z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, wskazujących rodzaje środków publicznych oraz określających zasady ich gromadzenia i rozdysponowania przez jednostki sektora finansów publicznych i przepisów ustawy z 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych w zakresie przechowywania i zwrotu zabezpieczenia należytego wykonania umowy wniesionego w pieniądzu.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono niezwłoczne zrefundowanie z dochodów własnych na rachunek ZFŚS kwoty 2.000 zł stanowiącej pozostałość po nielegalnym wykorzystaniu środków ZFŚS w 2004 r.; otwarcie rachunku środków depozytowych i niezwłoczne przekazanie na ten rachunek, z rachunku dochodów własnych, kwoty 2.569,50 zł odpowiadającej wniesionemu przez PUK w Hajnówce zabezpieczeniu należytego wykonania umowy; zaniechanie zapożyczeń między rachunkiem bieżącym jednostki budżetowej i rachunkiem dochodów własnych.

Badanie gospodarki finansowej gminy Kołaki Kościelne wykazało, że jako prawne zabezpieczenie spłaty kredytu w wysokości 100.000 zł, zaciągniętego w Banku Spółdzielczym z przeznaczeniem na pokrycie deficytu budżetu planowanego w 2007 r., ustanowiono „pełnomocnictwo do rachunku bieżącego oraz weksel własny”. Przepis art. 195 ust. 4 ustawy o finansach publicznych zabrania udzielania pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym jednostki samorządu terytorialnego w celu zabezpieczenia kredytu lub pożyczki.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o zaniechanie udzielania pełnomocnictwa do dysponowania rachunkiem bankowym jednostki samorządu terytorialnego w celu zabezpieczenia kredytów lub pożyczek.

4. W zakresie uchwały budżetowej i opracowywania planów finansowych jednostek organizacyjnych:

- niesporządzanie (będące z reguły wynikiem skoncentrowania obsługi finansowo-księgowej) lub nieprawidłowe sporządzanie planów finansowych jednostek organizacyjnych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 17 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzekazywanie jednostkom organizacyjnym informacji niezbędnych do opracowania ich planów finansowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 gminach,

- przekroczenie zakresu upoważnienia do dokonywania zmian w budżecie.

Kontrola przeprowadzona w Biurze Obsługi Szkół w Zambrowie wykazała nieprawidłowości w procedurze opracowania projektów planów finansowych i planów finansowych jednostek obsługiwanych przez BOS. Stwierdzono, że projekt planu finansowego wydatków na 2007 r. został opracowany i podpisany przez kierownika BOS w dniu 17 listopada 2006 r. na podstawie projektu uchwały budżetowej i obejmował wydatki wszystkich obsługiwanych szkół, Biura Obsługi Szkół oraz pozostałe wydatki ujęte w dziale 801 „Oświata i wychowanie” (m.in. dotyczące dowożenia uczniów do szkół), a także wydatki w dziale 854 „Edukacyjna opieka wychowawcza”, dotyczące pomocy materialnej dla uczniów. Nie stwierdzono dowodów, aby projekt ten był przekazywany Wójtowi Gminy Zambrów celem weryfikacji w trybie § 4 ust. 4 i § 6 ust. 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno prawną.

Nie stwierdzono też, aby kierownicy poszczególnych obsługiwanych jednostek budżetowych opracowali projekty planów finansowych ich jednostek w trybie określonym przepisami art. 185 ustawy o finansach publicznych oraz § 4 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. Brak było też udokumentowania, aby dyrektorzy szkół otrzymali od Wójta Gminy informacje niezbędne do opracowania projektów planów finansowych w trybie określonym przywołanymi przepisami. Ustalono jedynie, że kierownikowi BOS przekazane zostało zarządzenie Wójta Gminy w sprawie przyjęcia projektu budżetu na 2007 r. i, następnie, uchwała Rady Gminy Zambrów w sprawie budżetu na 2007 r.

W trakcie kontroli okazano też plany finansowe dla poszczególnych szkół podpisane przez kierownika BOS. Zgodnie z przepisami § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów, obowiązek sporządzenia planów finansowych spoczywa na kierowniku każdej jednostki budżetowej.

Kontrolowanej jednostce wskazano, że prowadzenie skoncentrowanej obsługi finansowo-księgowej nie może prowadzić do pominięcia podstawowych elementów, wyznaczających organizacyjną odrębność jednostki sektora finansów publicznych. Zgodnie z normą zawartą w art. 20 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan finansowy. Status kierownika jednostki budżetowej w procesie planowania budżetowego został określony przywołanymi wyżej przepisami. Wynika z nich, że sporządzanie i zatwierdzanie planów finansowych jest wyłączną kompetencją kierownika jednostki budżetowej. Należy też podkreślić, że odpowiedzialność za realizację planów finansowych poszczególnych jednostek ponoszą ich kierownicy, z racji upoważnienia do dysponowania środkami określonymi w planie finansowym. Artykuł 44 ustawy o finansach publicznych ustanawia zasadę, że kierownik jednostki sektora finansów publicznych jest odpowiedzialny za całość gospodarki finansowej. W sferze jednostek oświaty norma ta znajduje odzwierciedlenie w przepisie art. 39 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, stanowiącym, iż dyrektor szkoły dysponuje środkami określonymi w planie finansowym szkoły zaopiniowanym przez radę szkoły i ponosi odpowiedzialność za ich prawidłowe wykorzystanie. Odzwierciedlenie efektów procesów składających się na gospodarkę finansową jednostki powinno wynikać ze sprawozdawczości sporządzonej przez kierowników jednostek.

         Kontrolowanej jednostce zalecono prowadzenie wspólnej obsługi finansowo-księgowej jednostek oświatowych w sposób zapewniający należyte wyodrębnienie organizacyjne poszczególnych jednostek budżetowych jako jednostek sektora finansów publicznych, w celu wyeliminowania stwierdzonych nieprawidłowości skierowano też odrębne pismo do Wójta Gminy Zambrów.

Kontrola zagadnień dotyczących projektowania budżetu gminy Kołaki Kościelne na 2007 rok, pod kątem przestrzegania trybu i zasad określonych ustawą o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 29 czerwca 2006 r. w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych oraz trybu postępowania przy przekształcaniu w inną formę organizacyjno-prawną, wykazała m.in., że:

- procedury uchwalania budżetu oraz rodzaje i szczegółowość materiałów informacyjnych towarzyszących projektowi budżetu, wprowadzone przez Radę Gminy uchwałą z dnia 29 grudnia 1994 r., opracowane były pod rządami ustawy Prawo Budżetowe, która utraciła moc obowiązującą w związku z wejściem w życie ustawy o finansach publicznych, z tego względu część procedur opracowywania budżetu nie odpowiadała aktualnym regulacjom prawnym,

- nie stwierdzono dowodów wskazujących na wykonanie przez Wójta gminy obowiązków nałożonych w art. 185 ust. 1 ustawy, dotyczących przekazania podległym jednostkom informacji niezbędnych do opracowania projektów ich planów finansowych. W konsekwencji gminne jednostki organizacyjne oświaty nie sporządziły projektów planów. Zachowanie wymaganej prawem procedury budżetowej ma istotne znaczenie, bowiem stosownie do postanowień § 7 rozporządzenia Ministra Finansów z 29 czerwca 2006 r. zweryfikowane i zatwierdzone projekty planów samorządowych jednostek budżetowych stanowią podstawę prowadzonej prze nie gospodarki finansowej w okresie od dnia 1 stycznia roku budżetowego do dnia opracowania planu finansowego na podstawie informacji o kwotach dochodów i wydatków wynikających uchwały budżetowej. Wskazania ponadto wymaga, że w przypadku jednostek oświatowych istnieje również wymóg przedstawienia projektów planów finansowych radom pedagogicznym celem zaopiniowania, o czym stanowi art. 41 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

- projekt uchwały budżetowej na 2007 rok został przedłożony Radzie Gminy i Regionalnej Izbie Obrachunkowej z uchybieniem terminu wskazanego w art. 181 ustawy,

- dane zawarte w układzie wykonawczym budżetu, który przekazano kierownikom jednostek organizacyjnych, obejmowały wyłącznie kwoty planowanych wydatków poszczególnych jednostek, ponieważ układ wykonawczy budżetu, wprowadzony zarządzeniem Wójta Gminy z 15 marca 2007 r. z podziałem na jednostki organizacyjne, nie dotyczył dochodów budżetowych. Jak zaś ustalono, w planie dochodów budżetu, w podziałkach klasyfikacyjnych dotyczących jednostek organizacyjnych, ujęte były kwoty dochodów. Nie zostały tym samym wypełnione obowiązki z art. 128 ust. 2 i art. 186 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy,

- nie stwierdzono, by kierownicy jednostek organizacyjnych sporządzili plany finansowe, a zatem wypełnili obowiązek określony w § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów. Nie wykonano także obowiązku sporządzenia planu finansowego Urzędu Gminy jako jednostki budżetowej, wbrew postanowieniom art. 186 ust. 3 i 4 ustawy. W wystąpieniu pokontrolnym zawarto szczegółowe zalecenia zmierzające do usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości.

Analiza zmian wprowadzanych w uchwale budżetowej miasta Łomży na 2007 r. wykazała, iż w dwóch przypadkach zmiany dokonane zostały przez Zastępcę Prezydenta. W następstwie kontroli obowiązujących w jednostce regulacji wewnętrznych stwierdzono, iż Zastępca Prezydenta nie był legitymowany do dokonywania zmian w budżecie. Okazane kontrolującym zarządzenie Prezydenta Miasta Łomży z dnia 3 listopada 2003 r. w sprawie podziału zadań oraz nadzoru nad wydziałami i jednostkami organizacyjnymi Miasta... stanowi w § 1c), iż do wyłącznej kompetencji Prezydenta należy m. in. dokonywanie zmian w budżecie w zakresie przewidzianym prawem. Obowiązujący Regulamin Organizacyjny Urzędu przewiduje w § 8 pkt 2, iż w czasie nieobecności Prezydenta zastępuje go zastępca. Na podstawie rejestru upoważnień wydanych w 2007 r. stwierdzono, iż w badanym okresie Prezydent, na podstawie § 8 pkt 2 Regulaminu, dwukrotnie wyznaczył Zastępcę do rozstrzygania wszystkich spraw objętych swoją właściwością. Jednakże okresy, na jakie wystawiono upoważnienia nie pokrywały się z datami wydania zarządzeń w sprawie zmian w budżecie. Z przedstawionych kontrolującemu list obecności wynika, iż w dniach dokonywania przez Zastępcę zmian Prezydent Miasta był obecny w Urzędzie. W toku czynności kontrolnych nie okazano żadnego dokumentu, który zawierałby pisemne upoważnienie dla Zastępcy Prezydenta do dokonania zmian w budżecie. Złożone w toku czynności kontrolnych wyjaśnienia świadczyły o tym, iż upoważnienie nie miało charakteru pisemnego. Nie mogło być zatem skuteczne w świetle przepisów art. 44 ustawy o finansach publicznych.

         W wystąpieniu pokontrolnym rekomendowano przestrzeganie kompetencji do dokonywania zmian w budżecie.

5. W zakresie pozyskiwania dochodów i przychodów:

- niezachowywanie zasady powszechności opodatkowania poszczególnymi podatkami lokalnymi: podatkiem od nieruchomości (nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 gminach), podatkiem rolnym (w 3 gminach), podatkiem leśnym (w 2 gminach), podatkiem od środków transportowych (w 3 gminach),

- nieweryfikowalnie lub nierzetelne weryfikowanie deklaracji podatkowych składanych przez podatników w zakresie poszczególnych podatków lokalnych: podatku od nieruchomości (w 16 gminach), podatku rolnego (w 6 gminach), podatku leśnego (w 5 gminach), podatku od środków transportowych (w 4 gminach),

- ustalanie lub określanie wysokości zobowiązania podatkowego w poszczególnych podatkach lokalnych niezgodnie z obowiązującymi przepisami lub uchwałami rady gminy: w podatku od nieruchomości (w 4 gminach), podatku rolnym (w 5 gminach), podatku leśnym (w 3 gminach), podatku od środków transportowych (w 1 gminie),

- nieprowadzenie postępowania podatkowego w przypadku niezłożenia przez podatników deklaracji: w podatku od nieruchomości (w 5 gminach), podatku rolnym (w 2 gminach), podatku leśnym (w 1 gminie), podatku od środków transportowych (w 1 gminie),

- nieprawidłowe udzielanie ulg i zwolnień w podatku rolnym (w 9 gminach),

- nieprzestrzeganie przepisów Ordynacji podatkowej przy udzielaniu ulg w zapłacie poszczególnych podatków lokalnych (w szczególności obowiązku podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego): podatku od nieruchomości (w 4 gminach), podatku rolnego (w 8 gminach), podatku leśnego (w 2 gminach),

- niewłaściwe podejmowanie lub zaniechanie czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych wobec zalegających z zapłatą podatków i opłat lokalnych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 12 gminach,

- niepopieranie lub pobieranie w nieprawidłowej wysokości odsetek od nieterminowych wpłat należności budżetowych (w tym nieprzerachowywanie dokonanych bez odsetek wpłat zaległości podatkowych na należność główną i odsetki za zwłokę) – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 17 gminach,

- niepopieranie lub nieprawidłowe pobieranie opłat lokalnych i innych opłat, w tym opłaty skarbowej, opłaty adiacenckiej, opłaty planistycznej – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 12 gminach,

- nieustalanie albo ustalanie lub pobieranie dochodów z majątku w sposób niezgodny z przepisami prawa bądź zawartymi umowami – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 15 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe umarzanie, odraczanie i rozkładanie na raty niepodatkowych należności budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych,

- niepodejmowanie czynności zmierzających do wyegzekwowania dochodów niepodatkowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 jednostkach kontrolowanych,

- dopuszczenie do przedawnienia podatkowych i niepodatkowych należności budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe pozyskiwanie dochodów własnych przez jednostki budżetowe – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach budżetowych,

- nieprawidłowe, tj. z naruszeniem trybu określonego przepisami prawa, ustalanie taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 gminach,

- nieprawidłowości (stwierdzone w 7 kontrolowanych gminach) w realizacji przez gminy dochodów z tytułu udziału mieszkańców w kosztach inwestycji infrastrukturalnych, polegające na:

a) pobieraniu, na podstawie umów cywilnoprawnych, od mieszkańców gminy kwot partycypacji w kosztach budowy sieci kanalizacyjnych i wodociągowych z pominięciem instytucji opłat adiacenckich,

b) pobieraniu, na podstawie umów cywilnoprawnych, od mieszkańców gminy ryczałtowych wpłat w związku z budową sieci z przyłączami bez należytego rozróżnienia ustawowych obowiązków w zakresie ponoszenia kosztów, ciążących na gminie i osobach ubiegających się o przyłączenie do budowanych urządzeń,

c) wykonywanie inwestycji drogowych wyłącznie przy wniesieniu partycypacji finansowej mieszkańców,

- nieprawidłowe ustalanie dochodów jednostki samorządu terytorialnego w związku z pozyskiwaniem dochodów na rzecz budżetu państwa przy realizacji zadań z zakresu administracji rządowej oraz innych zadań zleconych ustawami – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie przez SP ZOZ, ustanowionych przez organy założycielskie, zasad zbywania i wydzierżawiania aktywów trwałych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 2 SP ZOZ,

- bezpodstawne zarachowywanie do dochodów własnych jednostek budżetowych wpływów nieobjętych uchwałami organów stanowiących gmin w sprawie ustalenia źródeł dochodów własnych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 2 jednostkach budżetowych.

W wyniku przeprowadzonej w gminie Krasnopol kontroli dokumentacji podatkowej podatników opłacających podatek rolny, leśny i od nieruchomości w formie łącznego zobowiązania pieniężnego stwierdzono nieprawidłowości polegające na nie wyegzekwowaniu informacji w sprawie podatku: rolnego od 52 podatników (34,21% sprawdzonych pozycji), leśnego od 24 podatników (22,22 % sprawdzonych pozycji) oraz podatku od nieruchomości od 5 podatników (5% sprawdzonych pozycji). Uniemożliwiło to sprawdzenie prawidłowości wymiaru należności podatkowych. Szczególnie w przypadku podatku od nieruchomości informacja złożona przez podatnika winna być podstawowym źródłem wiedzy na temat powierzchni budynków (podstaw opodatkowania), a także sposobu ich wykorzystania (w kontekście stawki podatkowej). Natomiast w podatku leśnym z informacji podatkowej winno wynikać czy las podlega obciążeniu, czy korzysta ze zwolnienia na mocy art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o podatku leśnym. Kontrola prowadzona w zakresie prawidłowości wymiaru podatku rolnego obejmowała również zagadnienia dotyczące stosowania ulg i zwolnień ustawowych w omawianej należności. Stwierdzone w tym obszarze nieprawidłowości dotyczyły udzielania zwolnień z tytułu nabycia gruntów z błędnie ustalonym okresem jego obowiązywania, naruszającym normy art. 13d ustawy o podatku rolnym, poprzez zastosowanie zwolnienia od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym zawarto umowę sprzedaży gruntów. Nieprawidłowość wystąpiła w 6 przypadkach, na 8 zbadanych pozycji.

Stwierdzono także brak terminowych działań windykacyjnych w stosunku do podatników zalegających z zapłatą należności podatkowych, świadczący o naruszeniu przez organ podatkowy obowiązków wynikających z przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Ujawniono, że postępowaniem egzekucyjnym nie objęto kwoty 155.934 zł, zaś kwota 61.458 zł uległa przedawnieniu.

         Wójtowi Gminy zalecono m.in. wyegzekwowanie od podatników brakujących informacji w sprawie podatku rolnego, leśnego i podatku od nieruchomości; prowadzenie terminowych i systematycznych działań windykacyjnych w stosunku do podatników, na których ciążą zaległości podatkowe.

Badanie zagadnienia powszechności i prawidłowości realizacji dochodów podatkowych gminy Wasilków wykazało, iż organ podatkowy nie reagował na sytuacje wskazujące na naruszenie materialnego prawa podatkowego. Miało to miejsce zarówno w przypadku wadliwego stosowania przez podatnika zwolnienia z podatku, na mocy art. 2 ust. 3 pkt 4 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, gruntów zajętych pod pasy drogowe dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych, jak i w przypadku zwiększenia lub zmniejszenia podstawy opodatkowania niemających uzasadnienia w danych ewidencji geodezyjnej. Wskazuje to jednoznacznie na fakt nieprowadzenia przez organ podatkowy czynności sprawdzających lub ich prowadzenia w sposób nierzetelny, co narusza postanowienia art. 272 ustawy Ordynacja podatkowa. W związku z brakiem należytych działań organ podatkowy nie stwierdził zawartych w deklaracjach naruszeń materialnego prawa podatkowego w zakresie zgodności prezentowanych danych ze stanem faktycznym. Jak ustalono, w przypadku opodatkowania różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną i powierzchnią wynikającą z danych geodezyjnych podatek do zapłaty byłby wyższy o 243.437 zł.

         W wyniku realizacji wniosków pokontrolnych badana jednostka wszczęła postępowanie podatkowe w celu wyjaśnienia rozbieżności mających wpływ na prawidłowość danych wykazanych w deklaracjach podatkowych.

         Nieprawidłowości w wymiarze podatku od nieruchomości, zarówno w grupie podatników – osób prawnych, jak i w grupie osób fizycznych, stwierdzono w gminie Narewka. Polegały one szczególności na braku deklaracji i informacji podatkowych lub zaniechaniu czynności sprawdzających wobec danych wymiarowych przekazywanych przez podatników.

         W wyniku części działań podjętych przez Wójta Gminy w wykonaniu wniosku pokontrolnego o dokonanie prawidłowego wymiaru podatków, 34 podatnikom dokonano zmiany wysokości podatku zmniejszając nienależne obciążenia podatkowe na łączną kwotę 18.065,05 zł.

W trakcie badania, podczas kontroli kompleksowej, dochodów budżetowych gminy Juchnowiec Kościelny stwierdzono, że gmina nie podejmowała działań w celu pobrania opłaty planistycznej od podmiotów, które zbyły nieruchomości objęte zmianą planu zagospodarowania przestrzennego wynikającą z uchwały Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 28 września 2004 r. Przedmiotem zmiany było ustalenie przeznaczenia gruntów rolnych o łącznej powierzchni 60,6171 ha położonych w miejscowości Ignatki Osiedle pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i wielorodzinną z towarzyszącymi usługami i infrastrukturą techniczną. Jak wynika z załącznika do uchwały, zmianami objęto przeznaczenie 217 nieruchomości, z czego 26 uzyskało przeznaczenie wyłącznie na drogi (wojewódzkie lub osiedlowe). Według załącznika do uchwały 43 działki stanowiły własność Spółdzielni Ogrodniczo-Pszczelarskiej „Witamina”, 9 Skarbu Państwa, a pozostałe w większości stanowiły własność prywatną, z czego 80 własność członków spółdzielni „Witamina”. Wysokość opłaty w przypadku zbywania nieruchomości objętych zmianą planu ustalono w uchwale na 30% wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego zmianą planu, pomniejszoną o zwaloryzowaną wartość nakładów poniesionych przez właścicieli nieruchomości w okresie pomiędzy uchwaleniem planu a zbyciem nieruchomości.

Jak wynikało z okazanej dokumentacji, ówczesny Zarząd Gminy zawarł ze spółdzielnią (działającą również w imieniu jej członków) w dniu 26 września 2002 r. umowę w sprawie „realizacji opracowania zmiany miejscowego planu zagospodarowania terenu pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne na podstawie zatwierdzonego uchwałą Nr XXII/176/2000 Rady Gminy Juchnowiec Kościelny studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy z dnia 20 grudnia 2000 r.” W umowie określono wzajemne świadczenia stron w związku z pracami nad zmianą planu zagospodarowania przestrzennego, w tym gmina zobowiązała się m.in. do odstąpienia od naliczania opłat wynikających z art. 36 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do obecnie obowiązującego art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, właściwy organ zobowiązany jest do bezzwłocznego ustalenia opłaty po otrzymaniu wypisu z aktu notarialnego stanowiącego umowę zbycia nieruchomości. Ustalono, że naliczenia opłaty dotyczącego zmiany planu z 28 września 2004 r. dokonano tylko w stosunku do jednej sprzedaży. W pozostałych przypadkach nie były podejmowane działania w celu ustalenia opłaty. Należy wskazać, iż opłata planistyczna stanowi prawem przewidziane, a zatem niezależne od woli organów gminy, źródło dochodów budżetowych o charakterze publicznoprawnym. Wysokość opłaty została ponadto ustalona w uchwale zmieniającej plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają żadnych przepisów przewidujących zaniechanie ustalenia opłaty, jeżeli zostaną spełnione przesłanki z art. 36 ust. 4 i art. 37 ust. 4 tej ustawy. Postanowienia umowy z 26 września 2002 r. w zakresie, w jakim przewidują odstąpienie od naliczania opłaty stanowią zatem naruszenie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do art. 58 § 1 kodeksu cywilnego, czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna w części lub całości. Na podstawie danych zgromadzonych w trakcie kontroli ustalono, że szacunkowa wartość opłaty planistycznej, która winna być pobrana przez gminę, a od ustalenia której odstąpiono, mogłaby wynosić blisko 5.000.000 zł.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o podjęcie działań w celu pobrania opłaty planistycznej od podmiotów, które zbyły nieruchomości objęte zmianą planu zagospodarowania przestrzennego. Przeprowadzona w jednostce kontrola sprawdzająca wykonanie wniosków pokontrolnych wykazała, że do dnia tej kontroli zostały wydane decyzje ustalające opłatę na łączną sumę 435.251,10 zł.

W trakcie kontroli kompleksowej w gminie Juchnowiec Kościelny stwierdzono również istnienie, niemającej umocowania w przepisach rangi ustawowej, praktyki pobierania od właścicieli nieruchomości opłat tytułem partycypacji w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej oraz opłat za przyłączenie do urządzeń istniejących. Wniesione w latach 2004-2007 opłaty wyniosły łącznie 714.314,29 zł. Na okoliczność udziału w kosztach budowy sieci wodociągowych i kanalizacyjnych z mieszkańcami gminy zawierano umowy „cywilnoprawne” o zezwolenie na przyłączenie się do sieci wodociągu wiejskiego, bądź o zezwolenie na przyłączenie się do kanalizacji sanitarnej, które określały wysokość udziału w kosztach budowy linii głównej. Zgodnie z umową właściciel sieci wodociągowej (gmina) zezwalał na wykonanie przyłącza do wodociągu, bądź kanalizacji, zaś osoba z którą zawierano umowę zobowiązywała się do wykonania na własny koszt i we własnym zakresie przyłącza wodociągowego (kanalizacyjnego) prowadzącego do budynku mieszkalnego. Zgodnie z umową właściciel nieruchomości zobowiązany był do zapłaty określonej sumy jako partycypacja w kosztach budowy danego urządzenia. Z treści umów wynikało zatem, że gmina realizując inwestycje nie wykonywała przyłączy domowych a jedynie odcinki sieci. Okazana dokumentacja poświadcza, że warunkiem przyłączenia do sieci była zgoda Urzędu, wyrażana w treści zawieranych umów, umowy były zaś zawierane po dostarczeniu dowodu wpłaty. Stwierdzono, iż podstawę zawierania umów stanowiła w szczególności uchwała Rady Gminy Juchnowiec Kościelny z dnia 29 grudnia 2003 r. (ze z mianami) w sprawie ustalenia wysokości opłat stanowiących finansowy udział przyszłych użytkowników w kosztach budowy urządzeń użyteczności publicznej. Jako podstawę wydania uchwały wskazano art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej oraz art. 18 ust. 1 i art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

Odnosząc się do ustaleń kontroli należy wskazać, że w świetle obowiązującego stanu prawnego, wynikającego w szczególności z art. 84 Konstytucji RP, ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciel nieruchomości może wnieść opłatę w celu partycypacji w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej, jeżeli ma taką wolę. Prawnie zobowiązany jest natomiast tylko do wniesienia opłaty adiacenckiej ustalonej decyzją administracyjną wójta, podlegającą kontroli w toku instancji, mającą oparcie w oszacowaniu wzrostu wartości nieruchomości. Gmina, jako organ władzy publicznej, nie może zatem, w świetle art. 7 Konstytucji RP, ani pobierać opłat partycypacyjnych jako świadczeń o charakterze obowiązkowym ani prowadzić działań skierowanych na utrwalanie systemu cechującego się odczuciem mieszkańców o istnieniu obowiązku wnoszenia opłat w związku z realizacją inwestycji, lecz informować mieszkańców o dobrowolności wpłat tytułem partycypacji w kosztach budowy urządzeń. Wymienione wyżej, obowiązujące na terenie gminy uchwały w sprawie pobierania opłat partycypacyjnych, od których uzależniane było następnie przyłączenie nieruchomości, należy zatem uznać na niezgodne z obecnie obowiązującym prawem, w związku z brakiem ustawowego upoważnienia do ich wydania.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano m.in. o zaniechanie stosowania wskazanej praktyki i ustalanie, po zaistnieniu ustawowych przesłanek, opłat adiacenckich. Przeprowadzona w jednostce kontrola sprawdzająca wykazała, iż w wyniku wykonania wniosków pokontrolnych dokonano zmian w planie dochodów budżetu na 2008 roku, usuwając kwotę 75.000 zł planowaną na ten rok tytułem partycypacji mieszkańców w inwestycjach gminnych na zasadach dotychczasowych.

W trakcie kontroli w SPP ZOZ w Choroszczy badaniu poddano m.in. zagadnienie prawidłowości pobierania przez Zakład opłat z tytułu wynajmu pomieszczeń. Stwierdzono, iż jeden z najemców nie był obciążany przez SPP ZOZ kosztami centralnego ogrzewania (c.o.). Stan taki trwał to od momentu obowiązywania umowy, tj. od dnia 1 lutego 2006 r., do momentu czynności kontrolnych – łącznie przez 23 miesiące. Zgodnie z § 2 pkt 5 umowy najmu, do stawki czynszu nie wlicza się kosztów energii elektrycznej, ciepłej i zimnej wody, odprowadzania ścieków, c.o. oraz rozmów telefonicznych. W treści umowy postanowiono, iż koszty c.o. powinny być rozliczane miesięcznie według cen obowiązujących u dostawcy energii cieplnej (§ 2 pkt 6d umowy). Obciążenia za koszty c.o. dokonano w trakcie trwania kontroli. W tym celu na rzecz wynajmującego wystawiono 8 faktur na łączną kwotę brutto 9.423,55 zł.

Kontrolując gospodarkę finansową Centrum Edukacji w Supraślu stwierdzono nieprawidłowości związane z realizacją dochodów z tytułu najmu. Ustalono, że podejmowane czynności zmierzające do wyegzekwowania należności z umów najmu zawartych w 2000 i 2004 roku na łączną kwotę 5.968,90 zł (należność główna) ograniczały się jedynie do przesyłania wezwań do zapłaty i kontaktu telefonicznego. Fakt nieuregulowania do czasu kontroli tych należności nakazuje ocenić przyjętą metodę jako nieskuteczną. Należy zwrócić uwagę, że stosownie do art. 118 k.c. termin przedawnienia wynosi lat dziesięć, za wyjątkiem roszczeń o świadczenia okresowe oraz roszczeń związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej, w stosunku do których wynosi trzy lata. Natomiast przepisy art. 123 § 1 pkt 1 i 2 k.c. stanowią, że bieg przedawnienia przerywa się przez każdą czynność przed sądem lub innym organem powołanym do rozpoznawania spraw lub egzekwowania roszczeń danego rodzaju albo przed sądem polubownym, przedsięwziętą bezpośrednio w celu dochodzenia lub ustalenia albo zaspokojenia lub zabezpieczenia roszczenia, a także przez uznanie roszczenia przez osobę, przeciwko której roszczenie przysługuje.

Kontrolowana jednostka naliczała odsetki od wskazanych wyżej należności, a także wynikających z innych umów, lecz nie ewidencjonowała ich w księgach rachunkowych. Naruszono tym samym przepis § 7 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych, w myśl którego odsetki od należności nieuregulowanych ujmuje się w księgach rachunkowych pod datą ostatniego dnia kwartału w wysokości odsetek należnych na koniec tego kwartału.

Kierownikowi jednostki zalecono podjęcie przed sądem stosownych czynności zmierzających do wyegzekwowania należności oraz zobowiązanie głównego księgowego do ewidencjonowania w księgach rachunkowych odsetek od nieuregulowanych należności jednostki na koniec każdego kwartału.

Prawidłowość ustalania i zatwierdzania taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę zbadano m.in. w gminie Augustów. Jak ustalono, Rada Gminy od roku 2003 nie podejmowała uchwał w sprawie ustalenia taryf za zbiorowe zaopatrzenie w wodę i zbiorowe odprowadzanie ścieków. Kontrolowanej jednostce wskazano, że w myśl art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, taryfy ustalające ceny za dostawę wodę i zrzut ścieków ustalane są na 1 rok, na podstawie złożonego przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wniosku, którego wzór ustalił Minister Infrastruktury w rozporządzeniu z dnia 12 marca 2002 roku. Zgodnie z art. 24 ust. 9a-9c przywołanej ustawy, czas obowiązywania ustalonej na dany rok taryfy może być przedłużony, na wniosek przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, w drodze uchwały rady gminy, na kolejny okres, nie dłuższy jednak niż 1 rok. Przedłużenie okresu obowiązywania taryfy o jeden rok może odbyć się bez załączania do wniosku szczegółowej kalkulacji cen i stawek opłat. W świetle obecnego stanu prawnego, raz ustalona taryfa nie może zatem obowiązywać dłużej niż 2 lata, przy czym corocznie w tej sprawie powinna zostać podjęta uchwała rady gminy dotycząca albo ustalenia nowych taryf albo przedłużenia okresu obowiązywania taryfy ustalonej na rok poprzedni. W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o wprowadzenie stosowania przywołanych procedur.

Z ustaleń kontroli poczynionych w gminie Grabowo wynika, że gmina pozyskiwała dochody budżetowe z tytułu wpłat mieszkańców gminy w związku z prowadzonymi inwestycjami wodociągowymi. Z poszczególnymi właścicielami nieruchomości zawierane były umowy, w których  określono m.in., że „z tytułu częściowego udziału w kosztach budowy przyłącza, właściciel budynku zobowiązuje się do zapłaty gminie kwoty ryczałtowej w wysokości brutto 1.400,00 zł.” Stwierdzono, że w trakcie inwestycji wykonano 153 przyłącza. Ich koszt to kwota 160.065,69 zł brutto, w tym 59.160,41 zł to wartość 57 przyłączy o długości 1.647,5 mb (1mb x 35,91 zł) wykonanych w II etapie inwestycji i 100.905,28 zł to wartość 96 przyłączy o długości 3.122 mb (1mb x 32,32 zł) wykonanych w III etapie. Środki wniesione przez właścicieli nieruchomości w związku z budową to kwota 212.800 zł (152 przyłącza x 1.400,00 zł). Do czasu kontroli wpłaty wyniosły kwotę 210.234,00 zł, z czego wniosek, że wpłaty ludności były co najmniej o kwotę 52.734,31 zł większe od kosztów budowy przyłączy, a tym samym mieszkańcy gminy partycypowali również w kosztach budowy sieci, mimo że treścią zawieranych umów było poniesienie kosztów budowy przyłącza. Należy zatem uznać, że we wskazanej kwocie gmina pozyskała środki na rzecz budowy sieci wodociągowej, w sposób niezgodny z prawem i treścią zawartych umów.

Z zestawienia wykonanych przyłączy, wynika, że ich długość była zróżnicowana - najkrótsze przyłącze 6 mb, najdłuższe – 122 mb. Z ustalonej średniej ceny 1 mb przyłącza wynika, że koszt budowy 6 mb przyłącza mógł wynosić maksymalnie 215,46 zł. brutto (6 mb x 35,91 zł), zaś przyłącza o długości 122 mb – 4.381,02 zł (122 mb x 35,91 zł), co wskazuje, że część mieszkańców wnoszących opłaty partycypowała dodatkowo w kosztach budowy sieci i przyłączy do innych nieruchomości, natomiast część nie pokrywała wniesioną wpłatą kosztów przyłącza, które winny ich obciążać. Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, koszt budowy przyłączy wodociągowych i kanalizacyjnych winna ponosić osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci, natomiast gmina (lub przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne, jeżeli planuje przedsięwzięcia rozwojowo-modernizacyjne) jest zobowiązana zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano m.in. o zaniechanie ustalania przez gminę ryczałtowej kwoty odpłatności za wykonane przyłącze, mając na uwadze art. 15 ust. 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę...; uchylenie zarządzenia z 25 kwietnia 2006 r. w sprawie ustalenia opłaty za podłączenie do urządzeń zbiorowego zaopatrzenia w wodę.

Kontrola ustalania należnego Powiatowi Białostockiemu udziału w dochodach z tytułu gospodarowania nieruchomościami Skarbu Państwa wykazała, że badana jednostka niewłaściwie ustalała dochody powiatu od wpływów z tytułu opłat za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, powodując ich zaniżenie o kwotę 11.812,14 zł w 2007 r. i o 23.076,99 zł w 2006 r. (łącznie o 34.889,13 zł). Zaniżenie dochodów zostało spowodowane zaliczeniem na dochody powiatu 5% wpływów z wymienionego tytułu, zamiast 25%, przysługujących powiatowi na podstawie art. 4 ust. 14 (poprzednio art. 4 ust. 4) ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości w zw. z art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W trakcie kontroli Starosta Białostocki zwrócił się do Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego o zwrot nadpłaconych środków, które zostały przekazane na rachunek budżetu badanej jednostki w wysokości 34.889,13 zł.

         Analogiczne nieprawidłowości stwierdzono też w trakcie kontroli prowadzonych w powiatach Monieckim (uszczuplono dochody powiatu o kwotę 5.416,81 zł) i Zambrowskim (uszczuplono dochody o 2.042,38 zł).

Badając dochody własne Bursy Szkolnej w Białymstoku i wydatki sfinansowane tymi dochodami ustalono, że zgodnie z uchwałą Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 19 grudnia 2005 r. w sprawie dochodów własnych jednostek budżetowych, dochody własne Bursy mogły pochodzić m.in. z wpływów z najmu sal i pomieszczeń dydaktycznych oraz innych pomieszczeń, a także z opłat z tytułu czynszów i innych świadczeń pobieranych od lokatorów mieszkań będących w zarządzie Bursy. W wyniku czynności kontrolnych stwierdzono, że dochody własne, wpłacone przez lokatorów mieszkań, wyniosły w 2007 r. łącznie 7.093,95 zł, w tym z tytułu czynszów mieszkaniowych – 2.499,49 zł i z tytułu innych opłat (centralne ogrzewanie, ciepła i zimna woda, odprowadzanie ścieków, wywóz śmieci) - 4.594,46 zł. Łączne dochody własne sklasyfikowane w paragrafie 0750 „Dochody z najmu i dzierżawy składników majątkowych…” zamknęły się kwotą 31.687,01 zł, a dochody z innych tytułów niż czynsze mieszkaniowe i inne opłaty za mieszkania wyniosły 24.593,48 zł. Jak ustalono, z tej kwoty dochodów, na podstawie przywołanej uchwały Rady Miejskiej, do dochodów własnych Bursy nie można było zaliczyć dochodów z tytułu: wpływów od Polskiej Telefonii Komórkowej – Centertel Sp. z o. o. w Warszawie za najem części powierzchni dachowej budynku Bursy na cele techniczne związane z funkcjonowaniem sieci telefonii komórkowej – w łącznej kwocie 18.360,00 zł; wpłat z tytułu najmu nieruchomości gruntowej (3 umowy najmu) z przeznaczeniem na ustawienie garaży metalowych bez fundamentów – w łącznej kwocie 1.349,47 zł. Stosownie do norm zawartych w art. 20 ust. 1 i art. 138 pkt 1 w zw. z art. 189 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, pobrane w kwocie 19.709,47 zł dochody badana jednostka obowiązana była odprowadzić na rachunek dochodów budżetu miasta.

Kierownikowi kontrolowanej jednostki zalecono zaliczanie wpływów z tytułów nieokreślonych w uchwale Rady Miejskiej Białegostoku w sprawie dochodów własnych jednostek budżetowych do dochodów budżetowych i rozliczanie ich z budżetem Miasta Białegostoku lub podjęcie starań zmierzających do rozszerzenia przez organ stanowiący źródeł pochodzenia dochodów własnych o wpływy z najmu powierzchni dachowej i gruntów pod garaże.

6. W zakresie zaciągania zobowiązań i realizacji wydatków:

- przekroczenie zakresu upoważnienia do zaciągania zobowiązań lub upoważnienia do dokonywania wydatków budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- niezgodne z obowiązującymi przepisami ustalanie i wypłacanie wynagrodzeń dla pracowników, w tym powodujące zarówno ich zawyżenie, jak i zaniżenie – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 20 jednostkach kontrolowanych,

- dokonywanie wydatków nieposiadających związku z przyjętymi przez organy stanowiące gminnymi programami profilaktyki i rozwiązywania problemów alkoholowych, a także nieprzeznaczanie całości środków pochodzących z opłat za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych na realizację programów – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 kontrolowanych gminach,

- niezgodne z przepisami prawa, w tym z naruszeniem zasad i trybu, udzielanie dotacji celowych na realizację zadań publicznych zleconych podmiotom niezliczonym do sektora finansów publicznych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych, a także nieprawidłowe rozliczanie udzielonych dotacji – w 3 jednostkach,

- nieprawidłowe zlecanie i rozliczanie kosztów podróży służbowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 31 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe naliczanie odpisów na fundusz świadczeń socjalnych lub nieterminowe odprowadzanie środków finansowych na rachunek bankowy funduszu - nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 14 jednostkach kontrolowanych, a także wykorzystywanie środków funduszu niezgodnie z ustawą lub przyjętym regulaminem wewnętrznym (w 5 jednostkach),

- brak kontrasygnowania przez skarbników umów powodujących powstanie zobowiązań pieniężnych, świadczące jednocześnie o braku należytej kontroli wewnętrznej i nierzetelnym ponoszeniu wydatków budżetowych – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 kontrolowanych jednostkach,

- dokonywanie wydatków w kwotach zawyżonych w stosunku do zawartych umów oraz w sposób nierzetelny – bez należytego potwierdzenia wykonania robót i usług, a także z zaniechaniem żądania od wykonawcy realizacji obowiązków umownych w kwestii udokumentowania podstaw zmian ceny dostaw – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 7 jednostkach kontrolowanych,

- niepodejmowanie przez rady gmin odrębnych uchwał o udzieleniu pomocy finansowej innym jednostkom samorządu terytorialnego – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 gminach

- finansowanie przez gminę za właścicieli nieruchomości kosztów wywozu odpadów stałych,

- niewykonanie przez gminę zobowiązania wynikającego z umowy o roboty budowlane, którego skutkiem była zapłata kosztów postępowania sądowego i odsetek za zwłokę w zapłacie wynagrodzenia.

Badając planowanie i realizację budżetu gminy Szepietowo na 2007 rok stwierdzono, że na dochody zarachowano kwotę 128.171 zł z tytułu sprzedaży akcji, przy planie z tego tytułu wynoszącym 869.651 zł. Kontrola ujawniła, że w rzeczywistości w 2007 r. uzyskano z tytułu sprzedaży akcji wpływy w wysokości 428.171 zł. Kwota 300.000 zł spośród wpływów z 2007 r. nie została zarachowania na dochody w związku z tym, że w 2007 r. poniesiono koszty zakupu akcji na kwotę 300.000 zł, nie ujmując wydatku na ten cel w uchwale budżetowej. Zakup mimo braku limitu wydatków spowodował, dla zachowania formalnej poprawności danych z wykonania budżetu, działania polegające na zaniechaniu zaliczenia do dochodów kasowo zrealizowanych w 2007 r. wpływów ze sprzedaży akcji w kwocie 300.000 zł. Stosownie do art. 165a ust. 5 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, zakup akcji stanowi wydatek majątkowy budżetu jednostki samorządu terytorialnego, natomiast ogólne zasady gospodarki finansowej wyrażone w art. 35 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy wskazują, że wydatki publiczne powinny być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej oraz zgodnie z przepisami dotyczącymi poszczególnych rodzajów wydatków. Stwierdzono, że możliwość nabycia akcji przez gminę wykluczał przedmiot działalności spółki, niemieszczący się w dyspozycji art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej, określającego warunki tworzenia i przystępowania przez gminę do spółek prawa handlowego. Zatem w świetle przywołanych regulacji prawnych zakup akcji został dokonany z przekroczeniem upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych.

W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do Wójta Gminy wnioskowano o zaniechanie nabywania akcji spółek, które nie prowadzą działalności warunkującej możliwość przystąpienia do nich przez gminę oraz o dokonywanie wydatków budżetowych na cele i w wysokości ustalonych planem wydatków.

W zakresie prawidłowości zaciągania zobowiązań przez gminę Juchnowiec Kościelny stwierdzono, że umowa z wykonawcą wyłonionym w postępowaniu na wykonanie wodociągu i kanału tłocznego Białystok-Stanisławowo została podpisana w dniu 21 września 2007 r. (termin realizacji 30 lipca 2008 r.). Określone umową wynagrodzenie wykonawcy było zgodne z ofertą i wynosiło 1.197.044,45 zł brutto. Z ustaleń kontroli wynika, że w dniu podpisania umowy w budżecie na 2007 rok zabezpieczone były środki w wysokości 1.136.124 zł. Zmian w załączniku nr 4 do uchwały budżetowej dotyczącym limitu wydatków na wieloletnie programy inwestycyjne w latach 2007-2009 dokonano uchwałą Rady Gminy z dnia 26 października 2007 r. Na jej mocy dodano, jako wieloletnią, inwestycję polegającą na budowie wodociągu i kanału tłocznego Białystok – Stanisławowo. Wskazano, iż planowane wydatki 2007 r. na przedmiotową inwestycję miały wynosić 1.136.124 zł, zaś wydatki 2008 r. – 77.376 zł. Z ustaleń kontroli wynika zatem, iż występował czasowy brak zabezpieczenia środków zapewniających sfinansowanie zaciągniętego zobowiązania w późniejszym okresie realizacji.

Wójtowi Gminy zalecono zaciąganie zobowiązań dotyczących wydatków majątkowych do wysokości środków zabezpieczonych w uchwale budżetowej.

Kontrola gospodarki finansowej w Wojewódzkim Szpitalu Zespolonym w Białymstoku ujawniła dokonywanie operacji związanych z zakupem oraz przyjęciem darowizny aparatury i sprzętu medycznego z naruszeniem zasad określonych w uchwale Sejmiku Województwa Podlaskiego w sprawie określenia zasad gospodarowania mieniem w zakresie zakupu lub przyjęcia darowizny aparatury i sprzętu medycznego… W toku kontroli ustalono, że w latach 2006-2007 badana jednostka dokonała zakupów i przyjęcia darowizn sprzętu i aparatury medycznej na łączną kwotę 5.465.456,67 zł (w tym zakupy 5.011.472,59 zł i darowizny 453.984,08 zł). Wszystkie operacje gospodarcze w tym zakresie zostały dokonane bez uprzedniego złożenia wniosku i bez zgody Zarządu Województwa, wymaganych postanowieniami przywołanej uchwały Sejmiku, a zatem dokonywano wydatków z przekroczeniem zakresu upoważnienia.

         W wystąpieniu pokontrolnym skierowanym do dyrektora Szpitala wnioskowano o przestrzeganie trybu ustanowionego przez organ założycielski przy nabywaniu aparatury i sprzętu medycznego, ponadto na zaistnienie stwierdzonych nieprawidłowości wskazano Zarządowi Województwa Podlaskiego w odrębnym piśmie.

Badając prawidłowość gromadzenia i wydatkowania dochodów własnych w Ośrodku Sportu i Rekreacji w Hajnówce, w oparciu o uchwałę Rady Miasta Hajnówka z dnia 16 marca 2005 roku w sprawie utworzenia rachunku dochodów własnych, stwierdzono, że w okresie od stycznia do lipca 2007 r. wydatkowano z dochodów własnych kwotę 64.754,06 zł, w dziale 926, rozdziale 92604, par. 4170 „Wynagrodzenia bezosobowe”, na finansowanie umów zlecenia zawartych przez dyrektora Ośrodka z zawodnikami I-ligowej drużyny piłki siatkowej mężczyzn „Pronar Parkiet” Hajnówka. Przedmiotem umów było finansowanie przez OSiR wynagrodzeń zawodników w związku z grą w wymienionym zespole. Uchwała w sprawie utworzenia rachunku dochodów własnych, ustalająca w § 3 przeznaczenie dochodów własnych, nie przewidywała finansowania tego typu wydatków, wskazując jedynie na pokrycie kosztów przejazdów zawodników biorących udział w zawodach oraz organizację imprez sportowych poprzez zakup nagród.

Badając prawidłowość zaciągania zobowiązań przez jednostkę stwierdzono natomiast, że w 2007 roku zostało zaciągnięte zobowiązanie w wysokości przekraczającej kwotę określoną w planie finansowym jednostki na wydatki inwestycyjne o 6.087,04 zł w związku z budową zewnętrznej instalacji hydrantowej do zraszania murawy. Wydatek z tytułu zaciągniętego zobowiązania został poniesiony w dniu 6 czerwca 2008 roku i zakwalifikowany do par. 6050 „Wydatki inwestycyjne jednostek budżetowych”. Wykonawca wystawił fakturę dnia 31 grudnia 2007 r. za budowę zewnętrznej instalacji hydrantowej do zraszania murawy, z uwzględnieniem upustu 20%, według kosztorysu powykonawczego. Wartość wykonanych robót została nieprawidłowo zaksięgowana, na podstawie faktury, w koszty działalności bieżącej jednostki zapisem Wn 400 „Koszty według rodzajów” – Ma 201 „Rozrachunki z odbiorcami i dostawcami”; oprócz tego zaksięgowano też przyjęcie środka trwałego zapisem Wn 011 „Środki trwałe” – Ma 800 „Fundusz jednostki”. Stwierdzono, że plan finansowy jednostki (a także plan dochodów własnych) nie przewidywały limitu na pokrycie w 2007 r. wydatku majątkowego we wskazanej wysokości. Przewidziane w planie finansowym środki w par. 6050 w kwocie 169.170 zł były zaangażowane na realizację zadania inwestycyjnego pod nazwą „Wypłycenie niecki basenu” na podstawie umowy z 10 maja 2007 r. (w związku z pracami dotyczącymi basenu wydatkowano w 2007 roku 169.169,72 zł). Jak ujawniono, okoliczności zlecenia prac, w tym w zakresie terminu ich zlecenia, terminu wykonania, sposobu rozliczenia oraz zasad i terminu płatności, nie wynikały z żadnej dokumentacji. Na podstawie złożonych wyjaśnień ustalono natomiast, że kierownik jednostki dokonał zlecenia robót w formie ustnej po objęciu stanowiska w październiku w 2007 roku, nie posiadając w planie finansowym środków na ewentualne opłacenie robót i godząc się jednocześnie na obciążenie tym wydatkiem planu na 2008 r. Stosownie do art. 193 ustawy o finansach publicznych, kierownik samorządowej jednostki budżetowej może zaciągać zobowiązania do wysokości kwot określonych w zatwierdzonym planie finansowym jednostki. Na mocy art. 188 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych kierownik jednostki może zostać upoważniony do zaciągania zobowiązań z tytułu umów, których realizacja w roku następnym jest niezbędna dla zapewnienia ciągłości działania jednostki i termin zapłaty upływa w roku następnym, jednakże, jak wynika ze złożonego wyjaśnienia, realizacja przedmiotowego zadania nie mogła nastąpić w przywołanym trybie, ponieważ nie miało ono charakteru niezbędnego dla zapewnienia ciągłości działania jednostki.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono zaciąganie zobowiązań z tytułu umów, niemających cech niezbędności dla zapewnienia ciągłości działania jednostki, wyłącznie do wysokości kwot ustalonych w planie finansowym.

W zakresie prawidłowości ustalania i wypłacania wynagrodzeń w Urzędzie Gminy Narewka stwierdzono, że kierowca miał ustalony czas przerwy w pracy w godzinach od 9 do 12 i wynagrodzenie w wysokości 50% wynagrodzenia należnego za czas przerwy, co wynikało z pisma z 30 listopada 1998 r. W wyniku kontroli stwierdzono, że dodatek za przerwę w pracy wypłacany był kierowcy w związku z oczekiwaniem na wyjazd, który w każdej chwili mógł nastąpić. Należy wskazać, że w myśl art. 139 Kodeksu Pracy, w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2004 r., system przerywanego czasu pracy może być wprowadzony wyłącznie w układzie zbiorowym pracy, a jedyny wyjątek od tej zasady dotyczy pracodawcy będącego osobą fizyczną, prowadzącego działalność w zakresie rolnictwa i hodowli, który może stosować przerywany system pracy na podstawie umowy o pracę (art. 139 § 4 k.p.). Z przywołanych regulacji wynika zatem, że przerywany system pracy nie może mieć zastosowania w urzędzie jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto stwierdzono, że stosowanie art. 139 k.p. odbywało się także z naruszeniem tego przepisu, ponieważ z wykazu przepracowanego czasu i rozliczenia wynagrodzeń pracowników za miesiąc listopada 2007 r. wynika, że przerwa każdorazowo wynosiła 2 godziny. Występowała zatem rozbieżność między czasem przerwy ustalonym pismem z 1998 r. a czasem przerwy stosowanym do rozliczenia.

W wyniku kontroli prawidłowości udokumentowania i rozliczenia wydatków z tytułu podróży służbowych, pod kątem zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 19 grudnia 2002 r. w sprawie wysokości oraz warunków ustalenia należności przysługujących pracownikom zatrudnionym w państwowej lub samorządowej jednostce sfery budżetowej z tytułu podróży służbowej na obszarze kraju, stwierdzono, iż polecenia wyjazdu służbowego dla Wójta Gminy były podpisywane przez Przewodniczącego Rady Gminy, jednakże nie określały miejsca rozpoczęcia i zakończenia podróży (wpisywano „teren”), a także konkretnej daty podróży (określono jedynie miesiąc). W świetle § 2 przywołanego rozporządzenia nie można zatem uznać, aby podpisany przez Przewodniczącego Rady druk polecenia wyjazdu służbowego stanowił formalne polecenie wyjazdu służbowego, ponieważ Wójt decydując się na podróż służbową de facto sam określał miejsce podróży. Ponadto delegacje przedkładane były do rozliczenia z naruszeniem terminu wskazanego w § 8a ust. 3 rozporządzenia, tj. po upływie 14 dni od dnia zakończenia podróży.

         W wystąpieniu pokontrolnym rekomendowano zaniechanie stosowania przerywanego systemu pracy kierowcy, a także odbywanie podróży służbowych na podstawie poleceń wyjazdu służbowego, w których pracodawca określa cel i miejsce podróży.

Pośród wydatków bieżących Urzędu Miejskiego w Suchowoli kontroli poddano m.in. wydatki z tytułu wynagrodzeń. Kontrola wykazała, iż w 2007 roku zatrudniano pracowników na stanowisku robotnika gospodarczego w związku z zawartą z PUP w Sokółce umową w sprawie organizacji i finansowania robót publicznych w ramach programu „BURZA 2007”. Stwierdzono, iż trzem pracownikom naliczono i wypłacono premie niezgodnie z „Regulaminem premiowania”, przyjętym zarządzeniem nr 26/06 Burmistrza Suchowoli z dnia 27 grudnia 2006 r. Według postanowień tego regulaminu premia może wynosić do 30% wynagrodzenia zasadniczego. Wskazanym pracownikom w październiku i listopadzie 2007 r. wypłacono premie przekraczające ustalony w regulaminie pułap na łączną kwotę 985,- zł.

Burmistrzowi zalecono przyznawanie i wypłacanie pracownikom premii w wysokości ustalonej w regulaminie premiowania.

Kontrola poprawności ustalania wynagrodzeń dla pracowników administracji i obsługi Zespołu Szkół w Narewce wykazała, że jako podstawę ustalenia wynagrodzenia wskazywano rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych samorządu terytorialnego, które nie obowiązuje od momentu wejścia w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 2005 r. w sprawie zasad wynagradzania pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. Z kolei w kwestii określenia kwot odpowiadających poszczególnym kategoriom zaszeregowania ustalono, iż kontrolowana jednostka oparła się na przepisach rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 6 marca 2006 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie zasad wynagradzania za pracę i przyznawania innych świadczeń dla pracowników niebędących nauczycielami, zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez organy administracji rządowej oraz w Biurze Uznawalności Wykształcenia i Wymiany Międzynarodowej. Określone tam stawki, odpowiadające poszczególnym kategoriom zaszeregowania, są wyższe niż wyliczone na podstawie przepisów mających zastosowanie w kontrolowanej jednostce.

Poza błędną podstawą ustalenia wynagrodzenia u 5 pracowników Zespołu Szkół stwierdzono nieprawidłowości polegające na niedostosowaniu regulacji wewnętrznych w zakresie wysokości stawek w ramach kategorii zaszeregowania. Nie zostały stworzone przepisy umożliwiające zastosowanie podwyższenia stawek wynagrodzenia zasadniczego. Z kolei u następnych 5 pracowników stwierdzono, że pomimo hipotetycznego zastosowania podwyższenia wynagrodzenia zasadniczego w przysługujących im kategoriach zaszeregowania, wysokość wynagrodzeń została zawyżona.

Kierownikowi jednostki zalecono dostosowanie obowiązującego stanu faktycznego dotyczącego wynagradzania pracowników administracji i obsługi do obowiązujących przepisów prawnych.

Kontrola wydatków związanych z realizacją Gminnego Programu Profilaktyki i Rozwiązywania Problemów Alkoholowych oraz Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii w gminie Wyszki wykazała, iż Wójt Gminy zawarł w dniu 28 maja 2007 r. porozumienie ze Związkiem Harcerstwa Polskiego Hufiec Bielsk Podlaski w sprawie przekazania dotacji w kwocie 3.600 zł na organizację obozu harcerskiego z realizacją programu antyuzależnieniowego, a w dniu 21 czerwca 2007 r. porozumienie z Caritas Diecezji Drohiczyńskiej w sprawie przekazania dotacji w kwocie 3.000 zł na pobyt dzieci z rodzin ubogich i patologicznych na koloniach z programem terapeutycznym. W wykonaniu porozumień kontrolowana jednostka wydatkowała tytułem dotacji podmiotom niepublicznym środki w łącznej kwocie 6.400 zł. Jak ustalono, zawarcie umów – porozumień dotacyjnych odbyło się z naruszeniem przepisów art. 176 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych regulujących zasady udzielania dotacji z budżetu podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych. Zarówno zadania zlecone ZHP, jak i Caritas należy uznać za podlegające przepisom ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie – np. art. 4 ust. 1 pkt 5, 11 i 12, a zatem wyłonienie podmiotu realizującego zadanie publiczne i otrzymującego na ten cel dotację winno być poprzedzone przeprowadzeniem stosownego postępowania konkursowego w trybie ustawy o działalności pożytku publicznego. Procedur takich nie dochowano. Zawarte zostały jedynie wskazane porozumienia w sprawie udzielenia dotacji, powołujące się w treści na uchwałę Rady Gminy Wyszki z 2 grudnia 2004 r. w sprawie trybu postępowania o udzielenie dotacji z budżetu gminy dla podmiotów niezaliczonych do sektora finansów publicznych, sposobu jej rozliczania i kontroli (uchwała ta została podjęta w wykonaniu art. 118 ust. 2 pkt 2 obowiązującej ówcześnie ustawy o finansach publicznych z dnia 26 listopada 1998 r.). Nie stwierdzono, iżby udzielenie dotacji było poprzedzone trybem przewidzianym w tej uchwale, przy czym wskazania wymaga, że jej postanowienia miały zastosowanie do zlecania zadań publicznych innych niż wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy o pożytku publicznym i wolontariacie.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o udzielanie dotacji podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych na realizację zadań wymienionych w art. 4 ustawy o działalności pożytku publicznego... w trybie ustalonym tą ustawą.

Poza tym, kontrola prawidłowości ponoszenia wydatków budżetowych gminy wykazała, iż w przypadku zadania określonego jako „Bieżące remonty nawierzchni gminnych dróg żwirowych” brak było dowodów, aby realizacja przedmiotu umowy była objęta jakimkolwiek nadzorem, pomimo określenia w umowie zasad kontroli (wykonanie robót mieli potwierdzać przedstawiciele sołectw). Jedynym faktem potwierdzającym wykonanie umowy, na łączną wartość 60.274,10 zł, był wykaz dostaw sporządzony przez wykonawcę. Ze złożonego wyjaśnienia wynika, że pracownik Urzędu sprawdzał realizację robót, jednakże nie okazano dokumentów świadczących o wykonaniu takich czynności. Stwierdzony stan faktyczny świadczy o nierzetelnym ponoszeniu wydatków budżetowych. Wójtowi Gminy zalecono zapewnienie rzetelnego wykonywania nadzoru nad realizacją robót stanowiących podstawę ponoszenia wydatków budżetowych, stosownie do postanowień zawartych umów.

Badanie prawidłowości naliczenia odpisu na Zakładowy Fundusz Świadczeń Socjalnych nauczycieli i pracowników administracyjnych Zespołu Szkół Ogólnokształcących w Zambrowie oraz przekazania środków na rachunek bankowy Funduszu wykazało, że utworzony w 2007 r. Fundusz w wysokości 139.802 zł powstał z odpisu podstawowego naliczonego w stosunku do przeciętnej liczby zatrudnionych, jednakże przyjęto niewłaściwe kwoty odpisu na poszczególnych pracowników. Zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 4 marca 1994 r. o zakładowym funduszu świadczeń socjalnych, do obliczenia odpisu na jednego zatrudnionego pracownika administracji i obsługi przyjmuje się 37,5% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w drugim półroczu roku poprzedniego, które wyniosło w tym okresie 2.145,60 zł. Natomiast w myśl art. 5 ust. 5 ustawy, pracodawcy sprawujący opiekę socjalną nad emerytami i rencistami mogą zwiększyć Fundusz o 6,25% przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego na każdego emeryta i rencistę uprawnionego do tej opieki (tj. w badanym przypadku o 134,10 zł). Z kolei do obliczenia odpisu na Fundusz nauczycieli należało w 2007 r. przyjąć kwotę 2.074,15 zł, tj. 110% kwoty bazowej, o której mowa w art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela, wynoszącej 1.885,59 zł. Ponadto, zgodnie z art. 53 ust. 2 Karty Nauczyciela, odpis na nauczycieli emerytów powinien wynosić 5% pobieranych przez nich emerytur.

         Stwierdzono, że nauczycielom, zamiast wskazanej wyżej kwoty odpisu w wysokości 2.074,15 zł, przyjęto kwotę 2.006,99 zł, natomiast dla pracownika administracyjnego 776,48 zł. Ponadto do odpisu przyjęto 31 emerytowanych nauczycieli (odpis na jednego nauczyciela 733,25 zł) i 11 emerytowanych pracowników obsługi po 129,42 zł. Odpis na nauczycieli emerytów faktycznie był wyliczany na podstawie waloryzacji o 1,6% kwoty z poprzedniego roku budżetowego (również waloryzowanej w stosunku do lat wcześniejszych). Łącznie w 2007 r. naliczono i przelano na rachunek Funduszu o 5.568,64 zł mniej, niż wynikało to z prawidłowego wyliczenia. Błędną wysokość odpisu na poszczególnych pracowników stosowano także do obliczenia Funduszu w 2008 r. Po dokonanej, w związku z ustaleniami kontroli, korekcie w listopadzie 2008 r., zwiększającej odpis o kwotę 6.824 zł, wielkość odpisu była zgodna z obowiązującymi przepisami. W wykonaniu wniosku pokontrolnego dokonano również przelewu na rachunek bankowy Funduszu kwoty 5.568,64 zł odpowiadającej zaniżeniu odpisu za 2007 r. Łącznie na skutek kontroli pracownicy jednostki uzyskali należne środki Funduszu w wysokości 12.392,64 zł.

Kontrola prawidłowości wydatków poniesionych przez gminę Czeremcha w związku z realizacją inwestycji „Rozbudowa oświetlenia ulicznego we wsiach Czeremcha, Czeremcha – Wieś, Bobrówka, Zubacze, Pohulanka, Wólka Terechowaska, Kuzawa” wykazała rozbieżności w zakresie podawanych w poszczególnych dokumentach liczb zamontowanych opraw oświetleniowych, które wyjaśnione zostały przez pracownika Urzędu jako błędy pisarskie. Pomimo zaistniałych rozbieżności wynagrodzenie zostało wypłacone w wysokości ustalonej w umowie, tj. 85.408,09 zł. Stwierdzono, że zgłoszenie zakończenia prac i gotowości obiektu do odbioru z dnia 1 lutego 2008 r., sporządzone przez wykonawcę, podawało 22 oprawy oświetleniowe oraz 1.710 m przyłączy napowietrznych. Z kolei zestawienie zamontowanych opraw sporządzone przez kierownika robót stwierdzało zamontowanie 25 opraw, 25 wysięgników i 24 bezpieczników BNu. Protokół odbioru końcowego inwestycji z 8 lutego 2008 r., sporządzony w obecności przedstawiciela wykonawcy, trzyosobowej komisji odbioru inwestycji powołanej przez Wójta, inspektora nadzoru oraz przedstawiciela Zakładu Energetycznego w Bielsku Podlaskim, wskazuje natomiast na wykonanie 23 opraw oświetleniowych oraz 2.150 m przewodu oświetleniowego. Specyfikacja istotnych warunków zamówienia przewidywała, że przedmiotem zamówienia jest dowieszenie 25 opraw oświetleniowych oraz 1.700 m przewodów.

         W wystąpieniu pokontrolnym do Wójta wnioskowano o zobowiązanie odpowiedzialnych pracowników do dołożenia należytej staranności przy weryfikacji dokumentów określających zakres wykonania zlecanych robót.

         Badając wydatki inwestycyjne gminy Mały Płock ustalono, że w 2007 r. opłacono końcową należność za wybudowanie sieci wodociągowej w wysokości 666.756 zł (całkowita należność wykonawcy to kwota 1.340.758,56 zł). Badając dokumentację zadania stwierdzono, że w przedmiarze robót, sporządzonym przez projektanta, ujęto pozycję „odwodnienie wykopów – 500 godzin potwierdzone przez inspektora nadzoru / dziennik pompowania”. W kosztorysie ofertowym wykonawca wycenił te prace na kwotę 14.949 zł. Ujawniono, że w dzienniku budowy nie zawarto zapisu na okoliczność odwadniania wykopów, co było warunkiem uznania tych robót zgodnie z zapisem w przedmiarze robót. W dniu 4 lipca 2008 r., tj. po podpisaniu protokołu, dostarczono „dziennik pompowania” (w okazanym kontrolującemu wykazie przekazanej dokumentacji powykonawczej taki dziennik nie był wyspecyfikowany). Stosownie do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 czerwca 2002 w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki oraz tablicy informacyjnej – dziennik budowy jest przeznaczony do rejestracji, w formie zapisów, przebiegu robót budowlanych oraz wszystkich zdarzeń i okoliczności zachodzących w toku ich wykonywania i mających znaczenie przy ocenie technicznej prawidłowości wykonania budowy, zaś w przypadku gdy odrębne przepisy nakładają obowiązek prowadzenia specjalnego dziennika robót, fakt jego prowadzenia odnotowuje się w dzienniku budowy, a po zakończeniu robót specjalny dziennik robót dołącza się do dziennika budowy. W kontrolowanej jednostce cytowanych unormowań nie przestrzegano.

         Ponadto ustalono, że na podstawie umowy zawartej 18 lipca 2006 roku nad robotami budowlanymi był sprawowany nadzór inwestorski, za wynagrodzeniem w wysokości 1,7% wartości robót. Z treści umowy i przedłożonych rachunków wynikało, że wykonawcy nadzoru nadpłacono kwotę 3.195,44 zł, bowiem kwota należna, zgodnie z umową to 22.793 zł (1.340.758,56 zł x 1,7%), zapłacono natomiast 25.988,44 złotych. W czasie kontroli wykonawca zwrócił nadpłaconą kwotę. Wskazania przy tym wymaga, że rachunki do zapłaty były zatwierdzone pod względem formalno-rachunkowym przez Skarbnika i pod względem merytorycznym przez Wójta. Świadczy to o nienależytym sprawowaniu wewnętrznej kontroli finansowej ponoszonych wydatków budżetowych.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o przestrzeganie procedur dotyczących dokumentowania wykonywania robót budowlanych oraz o faktyczną weryfikację prawidłowości rachunków przedkładanych przez kontrahentów.

Analizując prawidłowość dokonywania wydatków w gminie Miastkowo ustalono, że w 2007 r. ze środków publicznych gmina opłaciła koszty wywozu odpadów stałych składowanych w ogólnodostępnych kontenerach na sumę 107.449,09 zł. Finansowanie przez gminę wywozu odpadów stałych za właścicieli nieruchomości pozostawało w sprzeczności z przepisami ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i postanowieniami uchwały Rada Gminy z dnia 30 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy Miastkowo. W związku podjęciem, na skutek zaleceń pokontrolnych, przez Wójta Gminy działań zmierzających do usunięcia wskazanej nieprawidłowości gmina uzyska w skali roku oszczędności w wydatkowaniu środków publicznych w wysokości ok. 100.000 zł.

Czynności kontrolne w odniesieniu do wydatków budżetowych gminy Narew wykazały, że w 2007 roku, na podstawie wyroku sądowego z powództwa wykonawcy kanalizacji sanitarnej, gmina poniosła wydatki budżetowe w łącznej kwocie 320.084,- zł, z tego 277.330,98 zł tytułem wynagrodzenia za wykonane i nieopłacone przez gminę roboty budowlane, 21.669,02 zł tytułem odsetek od tego wynagrodzenia oraz 21.084,- zł kosztów procesowych.

Roboty budowlane były prowadzone na podstawie umowy o wykonanie budowy kanalizacji sanitarnej w miejscowości Narew z 28.01.2005 r. oraz umów o wykonanie robót uzupełniających, zawartych w dniu 15.11.2005 r. i w dniu 07.08.2006 r. Jak stwierdzono, przy odbiorze robót z drugiej umowy uzupełniającej doszło do sporu między zamawiającym i wykonawcą co do zakresu zamówionych w umowie i faktycznie wykonanych prac. Gmina odmówiła wykonawcy zapłaty kwoty 277.330,98 zł za roboty kanalizacyjne, które jej zdaniem nie były zamówione, a które wykonawca wykonał bez jej wiedzy i zgody. W związku z nieopłaceniem żądanej kwoty wykonawca wystąpił z powództwem cywilnym do Sądu Okręgowego w Białymstoku. Po rozpoznaniu sprawy Sąd zasądził od pozwanej gminy Narew na rzecz powoda kwotę 277.330,98 zł wraz z ustawowymi odsetkami od dnia 11.04.2007 r. do dnia zapłaty oraz kwotę 21.084 zł tytułem kosztów sądowych. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył m.in., że pozwany dostarczył powodowi dokumentację techniczną budowy określającą przedmiot umowy, w tym projekt budowlany sieci kanalizacyjnej i podłączeń indywidualnych wraz projektem budowlanym uzupełniająco-zamiennym. Dokumentacja ta obejmowała większy metraż kanalizacji niż zlecony w umowie. W umowach Sąd nie stwierdził jednakże postanowień, z których wynikałoby, na jakich konkretnie ulicach powód ma wykonać kanalizację. Roszczenie powoda zdaniem Sądu było zasadne w świetle konstrukcji zawartej umowy, jak również przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Jak podkreślił Sąd, sporne odcinki kanalizacji były w użytkowaniu gminy.

Z ustaleń kontroli wynikało, że zawierając umowę na roboty uzupełniające z dnia 7.08.2006 r. kontrolowana jednostka naruszyła art. 29 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych, w myśl którego przedmiot zamówienia opisuje się w sposób jednoznaczny i wyczerpujący, za pomocą dostatecznie dokładnych i zrozumiałych określeń, uwzględniając wszystkie wymagania i okoliczności mogące mieć wpływ na sporządzenie oferty. Precyzyjny opis przedmiotu zamówienia ma zasadniczy wpływ na wielkość wynagrodzenia wykonawcy. Także art. 68 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, dotyczący procedowania w trybie zamówienia z wolnej ręki, nakazuje, aby wraz z zaproszeniem do negocjacji zamawiający przekazał informacje niezbędne do przeprowadzenia postępowania, w tym istotne dla stron postanowienia, które zostaną wprowadzone do treści zawieranej umowy w sprawie zamówienia publicznego. Stwierdzony stan faktyczny świadczył, iż zamawiający nie dopełnił tego obowiązku. Poza tym, w myśl art. 32 ust. 1 ustawy, podstawą ustalenia wartości zamówienia jest całkowite szacunkowe wynagrodzenie wykonawcy, bez podatku od towarów i usług, ustalone przez zamawiającego z należytą starannością, zgodnie zaś z art. 33 ust. 1 ustawy, wartość zamówienia na roboty budowlane ustala się na podstawie kosztorysu inwestorskiego sporządzanego na etapie opracowania dokumentacji projektowej. Zamawiający nie sporządził kosztorysu inwestorskiego robót uzupełniających.

         W wystąpieniu pokontrolnym zalecono m.in. określanie przedmiotu zamówienia w sposób jednoznaczny i wyczerpujący; ustalanie wartości zamówienia na roboty budowlane stosownie do przepisów art. 33, z uwzględnieniem postanowień art. 35 Prawa zamówień publicznych.

7. W zakresie zamówień publicznych:

- nieokreślenie lub nieprawidłowe określenie wartości zamówienia (nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych), a także nieprawidłowe w świetle przepisów prawa określenie przedmiotu zamówienia (w 4 jednostkach),

- naruszenie obowiązku zamieszczania ogłoszeń wymaganych przepisami o zamówieniach publicznych (nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych), a także nieprawidłowe sporządzanie wymaganych ogłoszeń (w 4 jednostkach),

- niezłożenie oświadczeń o braku lub istnieniu okoliczności powodujących wyłączenie osoby wykonującej czynności w postępowaniu o udzielenie zamówienia – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieodrzucenie nieprawidłowej oferty bądź odrzucenie oferty prawidłowo złożonej, w tym mające wpływ na wynik postępowania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- zaniechanie unieważnienia postępowania w przypadkach wymaganych ustawą – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 2 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe opracowanie specyfikacji istotnych warunków zamówienia – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 9 jednostkach kontrolowanych,

- nieżądanie od wykonawców dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie określonych w ustawie zasad wykluczania wykonawców z postępowania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- zaniechanie ustalenia lub nieprawidłowe ustalenie zabezpieczenia należytego wykonania umowy – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 jednostkach kontrolowanych,

- niesporządzenie lub nieprawidłowe sporządzenie protokołu postępowania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- nierealizowanie obowiązku zawiadomienia o wyborze oferty, ofertach odrzuconych, wykonawcach wykluczonych z postępowania – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie terminu zawarcia umowy – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 2 jednostkach kontrolowanych, a także zawarcie umowy niezgodnej ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia i treścią wybranej oferty (w 1 jednostce kontrolowanej),

- nieprawidłowe zastosowanie trybu udzielenia zamówienia publicznego innego niż tryby podstawowe – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 2 jednostkach kontrolowanych.

W gminie Suwałki badaniu poddano m.in. prawidłowość udzielenia zamówienia na bankową obsługę budżetu gminy. Postępowanie na wybór banku zostało wszczęte w dniu 7 grudnia 2006 r. Do upływu terminu składania ofert nie wpłynęła żadna oferta. Dnia 18 grudnia 2006 r. wszczęto kolejne postępowanie, w którym została złożona jedna oferta, Banku BPH S.A. Oddział w Suwałkach. Cena oferty wynosiła 50.060 zł. Oferta banku została podpisana jednoosobowo przez dyrektora Oddziału, który działał na podstawie przedłożonego pełnomocnictwa udzielonego przez Zarząd Banku. Stwierdzono, że udzielone dyrektorowi pełnomocnictwo obejmowało wykonywanie w imieniu Banku BPH czynności prawnych, w tym m.in. czynności prawnych w zakresie udziału w przetargach, łącznie z drugą uprawnioną osobą. W myśl art. 104 Kodeksu cywilnego, jednostronna czynność prawna z przekroczeniem zakresu pełnomocnictwa jest nieważna. W związku z tym oferta podlegała odrzuceniu na mocy art. 89 ust. 1 pkt 8 Prawa zamówień publicznych, zaś postępowanie unieważnieniu na podstawie art. 93 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. W złożonym wyjaśnieniu Wójt Gminy stwierdził, iż rozstrzygnięcie przetargu i wybór wykonawcy nastąpił mimo wiedzy w przedmiocie wady oświadczenia woli, co uzasadnił zbyt krótkim czasem na przeprowadzenie kolejnego postępowania do upływu terminu obowiązywania dotychczasowej umowy. Ponadto z wyjaśnienia wynikało, że nieprawidłowe oświadczenie woli wykonawcy uznano za nieistotne naruszenie przepisów.

Kontrolowanej jednostce zalecono odrzucanie ofert zawierających wadę powodującą ich nieważność.

Przedmiotem kontroli kompleksowej gminy Czeremcha było m.in. udzielenie zamówienia na rozbudowę i przebudowę budynku Gminnego Ośrodka Kultury w Czeremsze, prowadzonego w trybie przetargu nieograniczonego. Umowę z wykonawcą robót wybranym w trybie przetargu nieograniczonego, przy cenie ofertowej 1.889.780,89 zł, zawarto 27 sierpnia 2007 r.

W zakresie realizacji zawartej umowy stwierdzono, że dokonywano, na podstawie protokołów konieczności, zmian w zakresie przedmiotu zamówienia wynikających z różnic ilości robót w stosunku do ujętych w kosztorysie ofertowym. Oprócz zmian w umowie podstawowej zlecono także 25 marca 2008 r. w trybie z wolnej ręki roboty dodatkowe o wartości netto 102.000 zł. Konieczność wykonania robót ustalono protokołem z 7 lutego 2008 r. Z protokołu konieczności wynikało, że były to roboty związane z prawidłowym wykonaniem zamówienia podstawowego, a także roboty podnoszące funkcjonalność realizowanego obiektu, które nie zostały uwzględnione w przedmiocie zamówienia podstawowego. Jako przesłankę zastosowania trybu z wolnej ręki wskazano art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa zamówień publicznych, stanowiący, iż z wolnej ręki mogą być udzielane zamówienia, które z przyczyn technicznych o obiektywnym charakterze mogą być świadczone tylko przez jednego wykonawcę. Jak ujawniono, główną przyczyną zlecenia kolejnych robót, nieobjętych przedmiotem zamówienia podstawowego, było nieprawidłowe, w świetle art. 29 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, określenie przedmiotu zamówienia udzielanego w trybie przetargu nieograniczonego. Okoliczność ta wyłącza możliwość zastosowania przywołanej przez zamawiającego przesłanki zastosowania trybu z wolnej ręki, wynikającej z art. 67 ust. 1 pkt 1 lit. a) ustawy. Nie wystąpiła także okoliczność uzasadniająca udzielenie zamówienia w trybie z wolnej ręki na podstawie art. 67 ust. 1 pkt 5 ustawy, tj. niemożność wcześniejszego przewidzenia zaistniałej sytuacji.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o przestrzeganie przesłanek stosowania trybu z wolnej ręki, w szczególności mając na uwadze, że błędy w określeniu przedmiotu zamówienia podstawowego oraz zlecenie robót dodatkowych podnoszących funkcjonalność nie posiadają cech obiektywnej przyczyny technicznej, ani też nie stanowią okoliczności niemożliwej wcześniej do przewidzenia.

W gminie Grajewo zbadano m.in. postępowanie o zamówienie publiczne na dostawę ciągnika i postępowanie na dostawę używanych autobusów.

Postępowanie na dostawę ciągnika rolniczego prowadzone było w trybie zapytania o cenę. Zamawiający wszczął postępowanie w dniu 09.05.2007 r. poprzez wystosowanie zaproszeń do składania ofert do 7 wykonawców z jednoczesnym przekazaniem specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Do upływu terminu składania ofert wpłynęły oferty czterech wykonawców. Badania ofert dokonała komisja złożona z pracowników zamawiającego. W ocenie komisji, co zostało wyrażone w druku ZP-17 „Informacja o spełnianiu przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu…”, trzech wykonawców (firmy: „Farmer”, PP-H-U „Agroma”, Zakład Zaopatrzenia Usług i Produkcji) nie spełniło tych warunków w związku z brakiem akceptacji projektu umowy, a tym samym nieokreśleniem okresu gwarancji, ponadto „Farmer” nie poświadczył za zgodność z oryginałem odpisu z rejestru przedsiębiorców, zaś Zakład Zaopatrzenia Usług i Produkcji nie zaoferował wymaganych parametrów technicznych ciągnika. Ustalenia komisji, zaakceptowane przez Wójta Gminy, stanowiły podstawę wykluczenia tych wykonawców z postępowania i uznania ich ofert za odrzucone, z powołaniem na art. 24 ust. 4 ustawy. W wyniku tego rozstrzygnięcia zawarto w dniu 6 czerwca 2007 r. umowę o wartości 100.650,- zł z firmą Centrum Handlowo-Usługowe „Dojlidy” – jedynym wykonawcą, którego oferta została uznana za prawidłową. Jak wykazała kontrola, sposób procedowania przez zamawiającego powinien był w konsekwencji doprowadzić do unieważnienia postępowania. Zgodnie bowiem z postanowieniem art. 93 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych zamawiający unieważnia postępowanie o udzielenie zamówienia, jeżeli w postępowaniu prowadzonym w trybie zapytania o cenę nie złożono co najmniej dwóch ofert niepodlegających odrzuceniu. Według zamawiającego tylko jedna oferta spełniała te cechy. Ponadto czynności kontrolne wykazały, że komisja nierzetelnie dokonała oceny spełniania ustanowionych warunków udziału w postępowaniu, ponieważ oferta firmy „AGROMA” (o wartości 101.500 zł) zawierała akceptowany projekt umowy, w której okres gwarancji został określony na 12 miesięcy. Natomiast zaakceptowanego projektu umowy wraz z określeniem okresu gwarancji nie załączył wykonawca, którego ofertę wybrano jako najkorzystniejszą, i z którym zawarto umowę w sprawie zamówienia publicznego.

Wskazania też wymaga, że warunki, jakie powinni spełniać wykonawcy przy ubieganiu się o udzielenie zamówienia wynikają z przepisów art. 22 ustawy, zaś dokumenty jakich zamawiający może żądać na potwierdzenie spełniania tych warunków określało ówcześnie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane. W świetle wskazanych regulacji zauważyć należy, iż na etapie oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu nie powinny być oceniane takie kwestie, jak akceptacja projektu umowy wraz z ustanowieniem gwarancji na przedmiot umowy, prawidłowe (zgodne z wymaganiami zamawiającego) zaoferowanie przedmiotu zamówienia, czy termin wykonania zamówienia – wyspecyfikowane przez zamawiającego w badanym postępowaniu w druku ZP-17. Kwestie takie powinny być analizowane na etapie badania i oceny ofert w zakresie ich zgodności z istotnymi warunkami zamówienia, w kontekście przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy.

W postępowaniu na zakup 3 używanych autobusów, prowadzonym w trybie przetargu nieograniczonego, wybrana została jedna złożona w przetargu oferta o wartości 311.000 zł; umowę zawarto w dniu 8 maja 2007 r. Oferta wykonawcy została uznana za spełniającą wszystkie warunki określone w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Z treści specyfikacji odnoszącej się do przedmiotu zamówienia wynikało, że zamawiający wymagał m.in. przedstawienia aktualnej ekspertyzy wystawionej przez autoryzowaną stację obsługi danej marki dotyczącą stanu technicznego pojazdu – datowanej nie wcześniej niż 3 miesiące przed upływem terminu składania ofert. Do okazanej kontrolującemu oferty wykonawcy nie była załączona wymagana w tym względzie dokumentacja. Jak stanowi przepis art. 89 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych, zamawiający odrzuca ofertę, jeżeli jej treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia, zaś zgodnie z art. 93 ust. 1 pkt 1 ustawy, postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego podlega unieważnieniu, jeżeli nie złożono w nim żadnej oferty niepodlegającej odrzuceniu. O wyborze oferty wykonawca został powiadomiona pismem z dnia 24.04.2007 r. W wymienionym piśmie Wójt Gminy poinformował, że odbiór autobusów nastąpi po wcześniejszym dostarczeniu dokumentów potwierdzających aktualną ekspertyzę dotyczącą stanu technicznego. Przewodniczący komisji przetargowej w złożonym wyjaśnieniu wskazał, iż Dołączone do oferty oceny stanu technicznego zakupionych autobusów przekazano oferentowi na jego prośbę, jako niezbędne do rejestracji pojazdów… W kontekście złożonego wyjaśnienia podkreślić należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 Prawa zamówień publicznych postępowanie o udzielenie zamówienia prowadzi się z zachowaniem formy pisemnej. Ponadto, jak stanowi art. 96 ust. 2 ustawy, m.in. oferty, opinie biegłych, oświadczenia, zawiadomienia oraz inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców stanowią załączniki do protokołu postępowania, zaś art. 97 ust. 1 wymaga od zamawiającego przechowywania protokołu wraz z załącznikami przez okres 4 lat od dnia zakończenia postępowania o udzielenie zamówienia, w sposób gwarantujący jego nienaruszalność.

         W wystąpieniu pokontrolnym rekomendowano: określanie warunków, jakie powinni spełniać wykonawcy przy ubieganiu się o udzielenie zamówienia oraz dokumentów na potwierdzenie spełniania tych warunków z uwzględnieniem postanowień art. 22 Prawa zamówień publicznych i rozporządzenia wykonawczego do ustawy; wnikliwe dokonywanie oceny złożonych ofert i na tej podstawie wykluczanie wykonawców bądź odrzucanie ich ofert (z uwzględnieniem postanowień art. 26 ust. 3 ustawy); unieważnianie postępowań o udzielenie zamówienia publicznego w przypadkach określonych w art. 93 Prawa zamówień publicznych; przechowywanie protokołu postępowania wraz z załącznikami w sposób nakazany w art. 97 ust. 1 ustawy.

         W ramach kontroli prowadzonej w Szpitalu Ogólnym w Grajewie stwierdzono m.in., że Szpital prowadził postępowanie w trybie zapytania o cenę na dostawę sprzętu medycznego jednorazowego użytku o równowartości 45.24050 euro. Dla przedmiotowego postępowania sporządzona została specyfikacja istotnych warunków zamówienia z dnia 30.03.2007 r. Zawierała ona elementy określone w art. 36 ust. 1 Prawa zamówień publicznych, między innymi określała warunki, jakie muszą spełnić wykonawcy ubiegający się o zamówienie oraz wymagane od wykonawców dokumenty na potwierdzenie spełniania tych warunków. Zamawiający zaprosił do składania ofert pismem z dnia 30 marca 2007 r. 5 wykonawców. Na podstawie raportów faksowych z dnia 2.04.2007 r. stwierdzono, że pismo to wraz ze s.i.w.z. otrzymali wszyscy zaproszeni wykonawcy. W odpowiedzi na zaproszenie, oferty w postępowaniu złożyło 2 wykonawców: Bialmed sp. z o.o. na kwotę 212.661,89 zł oraz Unimed E. Śniadach na kwotę 215.345,54 zł. Złożone oferty zwierały dokumenty i oświadczenia wymagane w s.i.w.z. Stwierdzono jednakże, iż firma Unimed E. Śniadach załączyła do oferty zaświadczenie o wpisie do ewidencji gospodarczej z dnia 01.09.2005 r. Zamawiający, w pkt VII.2 specyfikacji, wymagał aktualnego zaświadczenia o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej – wystawionego nie wcześniej niż 6 miesięcy przed upływem terminu składania ofert. Zgodnie z powyższym wpis z ewidencji powinien pochodzić najpóźniej z dnia 11.10.2006 r.

Ujawniono, iż mimo niezłożenia przez wykonawcę prawidłowego dokumentu potwierdzającego spełnianie warunków udziału w postępowaniu, zamawiający nie wezwał wykonawcy do jego uzupełnia w wyznaczonym terminie, zgodnie z trybem określonym w art. 26 ust. 3 ustawy. W tym stanie rzeczy, w świetle art. 24 ust. 2 pkt 3 ustawy, wykonawca, który nie złożył dokumentu potwierdzającego spełnianie warunków udziału w postępowaniu podlegał wykluczeniu z postępowania, a w konsekwencji nie mogło dojść do wyboru oferty najkorzystniejszej i zawarcia umowy. Jak bowiem stanowi art. 93 ust. 1 pkt 2 Prawa zamówień publicznych, postępowanie o udzielenie zamówienia winno być przez zamawiającego unieważnione, jeżeli w postępowaniu prowadzonym w trybie zapytania o cenę nie złożono co najmniej dwóch ofert niepodlegających odrzuceniu (w świetle art. 24 ust. 4 ustawy wykluczenie wykonawcy jest równoważne z uznaniem jego oferty za odrzuconą). Przedstawione okoliczności wskazują zatem, że niezgodny z wymogami ustawy sposób procedowania przez zamawiającego miał wpływ na wynik postępowania.

         Zalecono kontrolowanej jednostce m.in. unieważnianie postępowań w sprawie zamówienia w przypadku zaistnienia ustawowych przesłanek; wzywanie wykonawców, w przypadku zaistnienia przesłanek, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy, do uzupełnienia żądanych oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania.

Gmina Krasnopol prowadziła w 2007 r. postępowanie w trybie przetargu nieograniczonego na przygotowanie placu do celów kulturalno – rozrywkowych wraz z modernizacją OKSiR w Krasnopolu. W postępowaniu oferty złożyło 3 wykonawców. Komisja przetargowa poddała ocenie spełnianie przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu określonych w s.i.w.z., uznając, że wszyscy wykonawcy spełniają wymagane warunki, oraz dokonała wyboru oferty najkorzystniejszej – z najniższą ceną opiewającą na kwotę 738.483,83 zł.

W specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamawiający na potwierdzenie spełnienia warunków udziału w postępowaniu żądał m.in. bilansu lub innego dokumentu z wyszczególnieniem obrotów za rok 2003, 2004 i 2005. Żądanie przez zamawiającego wskazanych dokumentów było zgodne z postanowieniami § 1 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 19 maja 2006 r. w sprawie rodzajów dokumentów, jakich może żądać zamawiający od wykonawcy, oraz form, w jakich te dokumenty mogą być składane. W wyniku analizy dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu złożonych przez wybranego wykonawcę – Zakład Ogólnobudowlany i Drogowy s.c. inspektor RIO ustalił, że na potwierdzenie obrotów została sporządzona przez tego wykonawcę informacja finansowa, w której wykazano obroty za: 2004 r. – 2.427.705,00 zł, 2005 r. – 1.915.566,00 zł, 2006 r. – 2.692.539,00 zł. Zamawiający żądał natomiast podania obrotów za 2003, 2004 i 2005 r., co należy uznać za uzasadnione, gdyż w dacie składania ofert nie upłynął termin na sporządzenie sprawozdania finansowego za 2006 rok, określony w art. art. 52 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Natomiast z dołączonych do oferty wykonawcy wydruków komputerowych Biura Rachunkowego w Suwałkach wynikało, iż wybrany wykonawca miał następujące obroty: 2003 r. – 1.297.109,00 zł; 2004 r. – 2.427.705,00 zł; 2005 r. – 1.915.566,00 zł. W celu potwierdzenia warunków udziału w postępowaniu zamawiający żądał wykazania się rocznym średnim przerobem (w robotach budowlanych) w okresie 3 lat w wysokości 2.000.000,- zł (pkt VI.4 s.i.w.z.), a dla potwierdzenia tego warunku wymagał podania obrotów za lata 2003 – 2005. Łączne obroty wybranego wykonawcy za te trzy lata wyniosły 5.640.380,00 zł, roczne średnie obroty za lata 2003-2005 wyniosły zatem 1.880.127,00 zł. Tak więc wykonawca nie spełniał warunku udokumentowania średniego rocznego przerobu w okresie wskazanym specyfikacją.

Jak stanowi przepis art. 24 ust. 1 pkt 10 Prawa zamówień publicznych, z postępowania o udzielenie zamówienia wyklucza się wykonawców, którzy nie spełniają warunków udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 22 ust. 1 pkt 1-3. W świetle art. 24 ust. 4 ustawy, wykluczenie wykonawcy jest równoważne z uznaniem jego oferty za odrzuconą. Także art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy nakazuje odrzucenie oferty, której treść nie odpowiada treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia. Podkreślenia również wymaga, iż podstawową zasadą udzielania zamówień publicznych, wyrażoną w art. 7 ust. 1 ustawy, jest przygotowanie i przeprowadzanie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców. Zamawiający zaniechał rzetelnej, opartej o postanowienia s.i.w.z., oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu przez Zakład Ogólnobudowlany i Drogowy s.c. oraz dokonał wyboru oferty tego wykonawcy jako najkorzystniejszej, z naruszeniem przepisów ustawy, które miało wpływ na wynik postępowania o udzielenie zamówienia. Zaniechanie to doprowadziło do wyboru oferty niezgodnej z specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Wybór takiej oferty narusza też inną z podstawowych zasad udzielania zamówień publicznych, tj. zasadę wyboru najkorzystniejszej oferty. Oferta niezgodna z specyfikacją istotnych warunków zamówienia nie może być w ogóle przedmiotem wyboru, a tym samym nie może być najkorzystniejsza. W złożonym w sprawie wyjaśnieniu Wójt Gminy podał, że zaakceptował sugestię komisji przetargowej dotyczącą uznania spełniania warunku średniorocznych obrotów, ponieważ roczne obroty wykazywały tendencje wzrostowe, a złożona oferta była najtańsza i uznano brak zagrożenia w zrealizowaniu inwestycji. Treść wyjaśnienia wskazuje, że zamawiający nie traktował równo wykonawców, dokonując oceny spełniania warunków udziału w postępowaniu w sposób niezgodny ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia. Dodać należy, że oferta wykonawcy, który winien być wybrany w postępowaniu opiewała na kwotę nieznacznie wyższą – wynoszącą 739.988,52 zł.

W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o wnikliwe analizowanie spełniania przez wykonawców warunków udziału w postępowaniu i – w przypadku stwierdzenia niezgodności ze specyfikacją – wykluczanie wykonawców, jeżeli nie dokonali uzupełnienia brakujących dokumentów w terminie wyznaczonym przez zamawiającego na podstawie art. 26 ust. 3 Prawa zamówień publicznych.

Podczas kontroli w Przedszkolu w Wasilkowie badaniem objęto udzielenie zamówienia publicznego na sukcesywną dostawę produktów spożywczych w trybie przetargu nieograniczonego o wartości poniżej 60.000 zł. Termin realizacji zamówienia określono na 24 miesiące od dnia zawarcia umowy. Pierwsze postępowanie, wszczęte 25 października 2006 r., prowadzono z dopuszczeniem możliwości składania ofert częściowych na każdy z pięciu rodzajów artykułów spożywczych wymienionych w specyfikacji istotnych warunków zamówienia. W jego wyniku do dnia 6 listopada 2006 r. wpłynęła jedna oferta, dotycząca tylko części 1 zamówienia „Artykuły spożywcze i produkty nabiałowe”. Z wykonawcą, który złożył ofertę zawarto umowę w dniu 16 listopada 2006 r. Określono, że całkowita wartość umowy wynosi 72.000 zł (złożona oferta opiewa na kwotę 36.363,70 zł rocznie, czyli 72.727,40 zł przez okres 2 lat). Według protokołu postępowania wartość szacunkowa zamówienia wynosiła 72.000 zł. Taką samą kwotę zamawiający przewidział na finansowanie zamówienia. W umowie określono zatem wynagrodzenie w kwocie niższej niż w ofercie o 727,40 zł.

W dniu 7 listopada 2006 r. wszczęto drugi przetarg. Mimo wcześniejszego wyboru wykonawcy części pierwszej zamówienia, w specyfikacji nie dokonano zmian polegających na ograniczeniu zakresu przedmiotu zamówienia o artykuły spożywcze i produkty nabiałowe. Ponadto, w protokole tego postępowania podano wartość szacunkową zamówienia w wysokości 92.000 zł (większą niż w pierwszym przetargu dotyczącym wszystkich części zamówienia). Złożona została jedna oferta dotycząca części 2-5 przedmiotu zamówienia. Z wykonawcą zawarto umowę w dniu 23 listopada 2006 r. Określono, że całkowita wartość umowy wynosi 92.000 zł (złożona oferta opiewa na kwotę 44.780,90 zł rocznie, czyli 89.561,80 zł przez okres 2 lat). Zamawiający przewidział na finansowanie zamówienia kwotę 92.000 zł. W umowie określono zatem wynagrodzenie w kwocie wyższej niż w ofercie o 2.438,20 zł. W zakresie poprawności przeprowadzenia wskazanych przetargów stwierdzono istotne nieprawidłowości polegające m.in. na:

- nie podaniu w treści ogłoszeń o przetargach informacji wymaganych przepisami art. 41 pkt 7 i 11 Prawa zamówień publicznych, tj. opisu warunków udziału w postępowaniu, sposobu dokonywania ich oceny oraz terminu związania z ofertą,

- uznaniu w drugim przetargu za niepodlegającą odrzuceniu, poddaniu ocenie oraz wyborze jako najkorzystniejszej oferty wykonawcy mimo braku szeregu wymaganych w specyfikacji dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu; zaniechano wystąpienia do wykonawcy w trybie art. 26 Prawa zamówień publicznych o uzupełnienie brakujących dokumentów w wyznaczonym terminie. Niespełniająca wymagań specyfikacji oferta była jedyną złożoną w tym postępowaniu. Oferta niezgodna ze specyfikacją istotnych warunków zamówienia, podlegająca odrzuceniu, nie może być w ogóle przedmiotem wyboru, a tym samym nie może być najkorzystniejsza,

- nie złożeniu przez osoby biorące udział w postępowaniu oświadczenia o braku lub istnieniu okoliczności wyłączających z udziału w postępowaniu, o których mowa w art. 17 ust. 2 Prawa zamówień publicznych.

Kontrola wykazała ponadto nieprzestrzeganie postanowień zawartych umów w kwestii cen dostaw. Przykładowo, faktyczna realizacja jednej z umów skutkowała poniesieniem wydatków w kwocie 67.519,18 zł, podczas gdy roczne wydatki miały wynosić według umowy 44.780,90 zł (różnica 22.738,28 zł). Jak ustalono, znaczący wpływ na brak możliwości prawidłowej realizacji zamówienia miał m.in. przyjęty dwuletni termin jego realizacji, bez określenia warunków, na jakich mogłyby nastąpić zmiany cen dostaw.

         Kierownikowi kontrolowanej jednostki zalecono wyeliminowanie nieprawidłowości w zakresie zamówień publicznych, poprzez: dołożenie należytej staranności przez formułowaniu treści specyfikacji istotnych warunków zamówienia; zawieranie umów w sprawie zamówienia publicznego zgodnie z postanowieniami oferty wykonawcy; przestrzeganie postanowień zawartych umów; zwrócenie uwagi na określanie terminu realizacji zamówienia w sposób dający realną możliwość wykonania dostaw na zasadach przedstawionych w ofercie; zamieszczanie w treści ogłoszeń o przetargach wszystkich informacji wymaganych przepisami art. 41 Prawa zamówień publicznych; żądanie od wykonawców uzupełnienia w wyznaczonym terminie wymaganych dokumentów potwierdzających spełnianie warunków udziału w postępowaniu, stosownie do art. 26 Prawa zamówień publicznych; przestrzeganie obowiązku składania oświadczeń o braku okoliczności wyłączających z udziału w postępowaniu przez osoby biorące udział w postępowaniu ze strony zamawiającego; przestrzeganie zasady pisemności postępowania.

Jak stwierdzono w Powiecie Kolneńskim w wyniku postępowania prowadzonego w trybie zapytania o cenę udzielono w dniu 18 sierpnia 2006 r. zamówienia na założenie ewidencji budynków i lokali w gminie Turośl o wartości 213.988,- zł. W opracowanej dla tego postępowania specyfikacji istotnych warunków zamówienia przewidziano możliwość udzielenia, w trybie z wolnej ręki, zamówień uzupełniających (pkt V). Należy wskazać, że jednym z warunków udzielenia zamówień uzupełniających, określonym w art. 67 ust. 1 pkt 6 Prawa zamówień publicznych, jest aby zamówienie podstawowe zostało udzielone w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego, co w badanym postępowaniu nie miało miejsca. Wybranemu wykonawcy zlecono dodatkowe prace o wartości 34.349 zł na podstawie umowy z 25 czerwca 2007 r. Pomijając kwestię wartości tego zamówienia w świetle art. 4 pkt 8 ustawy, z ustaleń kontroli, w tym wyjaśnienia złożonego przez geodetę powiatowego, wynika, że podstawą udzielenia temu samemu wykonawcy zamówienia dodatkowego mogła być przesłanka z art. 67 ust. 1 pkt 5 Prawa zamówień publicznych.

         W wystąpieniu pokontrolnym rekomendowano zaniechanie określania w specyfikacji istotnych warunków zamówienia zamówień uzupełniających w przypadkach, gdy zamówienie podstawowe nie jest udzielane w trybie przetargu nieograniczonego lub ograniczonego.

W wyniku kontroli zamówienia publicznego na budowę boiska przy Zespole Szkół Ogólnokształcących, udzielonego przez Powiat Zambrowski firmie „ARIM” sp. z o.o. za cenę 515.440,80 zł, stwierdzono nieprawidłowości w ustanowieniu zabezpieczenia należytego wykonania umowy. W umowie zawartej w dniu 27 sierpnia 2007 r. z tym podmiotem zamieszczono zapis, że przed zawarciem umowy wykonawca wniósł zabezpieczenie należytego wykonania umowy w wysokości 51.544,08 zł w formie gwarancji ubezpieczeniowej. Z udzielonej przez PZU S. A. gwarancji wynika natomiast, że została ona wystawiona 28 sierpnia 2007 r., a więc w następnym dniu po podpisaniu umowy z wykonawcą, na okres od dnia zawarcia umowy do dnia 30 października 2007 r. Gwarancja ubezpieczeniowa w zakresie gwarantującym spełnienie roszczeń zamawiającego z tytułu gwarancji i rękojmi również została ustanowiona na czas od podpisania umowy do 30 października 2007 r., mimo określenia w umowie pięcioletniego okresu gwarancji i rękojmi. Odbiór końcowy zrealizowanych robót nastąpił 28 listopada 2007 r. W związku z wygaśnięciem gwarancji ubezpieczeniowej udzielonej przez PZU została przerwana ciągłość zabezpieczenia należytego wykonania warunków umowy. Stwierdzono, że dalsze zabezpieczenie należytego wykonania umowy zostało utworzone przez potrącenie należności z faktur, w tym w wysokości 30.000 zł w dniu 21 grudnia 2007 r. z faktury końcowej. Zgodnie z art. 150 ust. 3-6 Prawa zamówień publicznych, zabezpieczenie w formie potrącenia należności za częściowo wykonane roboty budowlane może być tworzone m.in. pod następującymi warunkami: okres realizacji zamówienia jest dłuższy niż rok; wniesienie pełnej wysokości zabezpieczenia nie może nastąpić później niż do połowy okresu, na który została zawarta umowa. W badanym przypadku zastosowanie tej formy zabezpieczenia było nieuprawnione z uwagi na nieziszczenie wymienionych warunków.

W ramach czynności kontrolnych sprawdzono zgodność wszystkich wniesionych w 2007 r. zabezpieczeń należytego wykonania umów z postanowieniami zawartymi w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia oraz porównano daty ustanowionych gwarancji bankowych i ubezpieczeniowych z datami zawartych umów. Stwierdzono, że w przypadku umowy zawartej 29 czerwca 2007 r. z firmą „MASTER” na budowę hali sportowej przy Zespole Szkół Ogólnokształcących w Zambrowie o wartości 5.680.751,17 zł została przedstawiona gwarancja bankowa PKO BP, gwarantująca płatność na rzecz zamawiającego do kwoty nieprzekraczającej 284.037,56 zł. Gwarancja ta jest ważna do 30 maja 2009 r., a więc została ustanowiona w zasadzie na czas wykonywania robót budowlanych, których termin zakończenia wyznaczono w umowie na dzień 30 kwietnia 2009 r. W umowie określono okres gwarancji na wykonane roboty trwający 5 lat od daty ostatecznego odbioru robót budowlanych przez zamawiającego. Zabezpieczenie z tego tytułu w kwocie 85.211,26 zł, obejmujące okres od czerwca 2009 r. do maja 20014 r. nie zostało ustanowione przez wykonawcę.

W wystąpieniu pokontrolnym zalecono wystąpienie do wykonawcy zamówienia dotyczącego budowy hali sportowej przy Zespole Szkół Ogólnokształcących o ustanowienie zabezpieczenia należytego wykonania umowy w okresie gwarancji oraz każdorazowe ustanawianie zabezpieczenia stosownie do postanowień umowy i przepisów Prawa zamówień publicznych.

8. W zakresie spraw majątkowych:

- nieprzestrzeganie przepisów prawnych określających tryb sprzedaży nieruchomości, w szczególności niezawieranie wszystkich wymaganych informacji w wykazach nieruchomości przeznaczonych do obrotu, zaniechanie należytego upublicznienia zamiaru zbycia – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 14 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie przepisów dotyczących prawa użytkowania wieczystego, w tym ustalania opłat za oddanie nieruchomości gruntowej w użytkowanie wieczyste – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 6 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzestrzeganie przepisów prawa przy innym niż sprzedaż rozdysponowaniu mienia komunalnego (najem, dzierżawa, trwały zarząd itp.), w szczególności brak upublicznienia zamiaru udostępnienia nieruchomości, bezpodstawne zaniechanie trybu przetargowego wyłonienia najemcy bądź dzierżawcy, brak formalnego uregulowania podstaw władania nieruchomościami przez podległe i nadzorowane jednostki organizacyjne – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 20 jednostkach kontrolowanych,

- niewydawanie przez właściwe organy aktów normatywnych, w tym aktów prawa miejscowego, dotyczących gospodarowania zasobami nieruchomości i zasobami lokalowymi – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 8 jednostkach kontrolowanych,

- nieprzeprowadzenie inwentaryzacji albo przeprowadzanie inwentaryzacji rzeczowych składników majątkowych w sposób nieodpowiadający przepisom ustawy o rachunkowości i wewnętrznym instrukcjom oraz zaniechanie rozliczenia inwentaryzacji w księgach rachunkowych tego roku, na który przypadał termin inwentaryzacji – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 17 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowa ewidencja księgowa środków trwałych, w szczególności poprzez niewłaściwą ich wycenę, niewłaściwe prowadzenie ewidencji analitycznej poszczególnych obiektów inwentarzowych, w tym niezapewniające należytej ich ochrony i identyfikacji, a także ujmowanie w ewidencji bilansowej starostw powiatowych, jako aktywów powiatów, nieruchomości Skarbu Państwa,

- niekoncesjonowany pobór kopaliny żwiru z nieruchomości gminy.

         Kontrolując prawidłowość procedur zbywania nieruchomości w mieście Białystok stwierdzono w dwóch przypadkach niedopełnienie obowiązku w zakresie należytego upublicznienia wykazu nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, co polegało na niezamieszczeniu w prasie lokalnej informacji o wywieszeniu wykazu wbrew regulacji art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W zakresie kompletności zawartych w wykazach danych – wymaganych przepisami art. 35 ust. 2 ustawy – stwierdzono brak informacji o terminach do złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy. Zgodnie z przywołanymi przepisami, termin złożenia wniosku przez osoby, którym przysługuje prawo pierwszeństwa, nie może być krótszy niż 6 tygodni od dnia wywieszenia wykazu. Należy ponadto zauważyć, iż upływ wskazanych terminów pozostaje w związku z terminem ogłoszenia o przetargu. Na mocy normy zawartej w art. 38 ust. 2 ustawy istnieje bowiem wymóg, aby ogłoszenie o przetargu podawane było do publicznej wiadomości nie wcześniej niż po upływie tych terminów. Na 13 postępowań przetargowych objętych kontrolą, terminu tego nie zachowano w dwóch przypadkach. W zakresie prawidłowości ogłoszeń o przetargach stwierdzono także inne nieprawidłowości. W jednym przypadku ogłoszenie podano do publicznej wiadomości na mniej niż 30 dni przed terminem przetargu, co stanowiło naruszenie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2004 r. w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów oraz rokowań na zbycie nieruchomości. Ogłoszenia o przetargu, wbrew postanowieniu art. 38 ust. 2 ustawy, nie były wywieszane w siedzibie Urzędu, co stwierdzono we wszystkich badanych postępowaniach. W tej sprawie wyjaśniono kontrolującym, iż było to niezamierzone działanie wynikające z niedopatrzenia. Poza tym, informacje o przetargach nie zawsze prawidłowo podawano do publicznej wiadomości poprzez ogłoszenia w prasie lokalnej. W 4 badanych postępowaniach ustalona cena wywoławcza przekraczała równowartość 100.000 euro, co w świetle przepisu § 6 ust. 5 rozporządzenia w sprawie sposobu i trybu przeprowadzania przetargów... zobowiązuje do zamieszczenia ogłoszenia o przetargu w prasie ogólnokrajowej na co najmniej 2 miesiące przed wyznaczonym terminem przetargu. Spośród 4 postępowań, w 2 nie dopełniono wymogu zamieszczenia ogłoszenia w prasie ogólnopolskiej. Łączne, objęte kontrolą, dochody z lat 2006 – 2007, które kontrolowana jednostka zrealizowała przy braku należytego upublicznienia zarówno wykazów nieruchomości przeznaczonych do zbycia, jak i ogłoszeń o przetargach wyniosły 8.291.092,56 zł.

         W wystąpieniu pokontrolnym wskazano szczegółowe wnioski pokontrolne zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w zakresie sporządzania i upubliczniania wykazów nieruchomości oraz ogłoszeń o przetargach.

W ramach kontroli kompleksowej miasta Łomży analizie poddano m.in. umowę użytkowania wieczystego gruntu i sprzedaży budynku zawartą w dniu 1 czerwca 2007 r. pomiędzy miastem, reprezentowanym przez Zastępcę Prezydenta a właścicielem firmy produkcyjnej.

Jak stwierdzono, uchwałą z dnia 31 stycznia 2007 r. w sprawie zwolnienia z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości gruntowej Miasta Łomży przy ul. Poligonowej 28B, wydaną na podstawie m.in. art. 37 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, Rada Miejska zwolniła z obowiązku zbycia w drodze przetargu wskazaną nieruchomość gruntową, oznaczoną nr 40110/6, o powierzchni 1,1434 ha. W § 2 uchwały wskazano, że nieruchomość może być przeznaczona wyłącznie na zbycie na rzecz przedsiębiorstwa produkcyjnego, jako najemcy w/w działki na podstawie umowy najmu z dnia 30 września 2005 roku na okres 11 lat oraz właściciela nakładów na łączna sumę 1.091.764 zł. Należy zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Ustęp 3 tego artykułu wskazuje, że rada, w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy, w drodze uchwały może zwolnić z obowiązku zbycia w drodze przetargu nieruchomości przeznaczone na określone w tym przepisie cele. Zwolnienie z obowiązku przeprowadzania przetargu stosuje się również, gdy sprzedaż nieruchomości następuje na rzecz osoby, która dzierżawi nieruchomość na podstawie umowy zawartej co najmniej na 10 lat, jeżeli nieruchomość ta została zabudowana na podstawie zezwolenia na budowę. Zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie z dnia 10 marca 2003 r. (I SA 2185/02), przepis art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się jedynie do możliwości zwolnienia z obowiązku przeprowadzenia przetargu, gdy ma nastąpić sprzedaż nieruchomości, a nie jej oddanie w użytkowanie wieczyste. Należy ponadto wskazać, że przepis art. 37 ust. 3 ustawy odnosi się jedynie do umowy dzierżawy zawartej co najmniej na 10 lat, natomiast uchwała wskazuje przedsiębiorstwo produkcyjne wprost jako najemcę przedmiotowej nieruchomości. Kontrola ujawniła, że po podjęciu uchwały przez organ stanowiący dokonano zmiany umowy najmu, zastępując wyrazy „najem, najemca, wynajmujący” zwrotami „dzierżawa, dzierżawca, wydzierżawiający”.

Zgodnie z postanowieniami umowy z 30 września 2005 r., wynajmujący oddał omawianą nieruchomość w najem przedsiębiorstwu produkcyjnemu na okres 11 lat, począwszy od 1 października 2005 r. Przedmiot najmu miał być wykorzystany pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego – kleje i zaprawy budowlane. Strony wspólnie postanowiły, że jeżeli w przeciągu 3 lat nie dojdzie do zabudowy działki, wynajmujący uzyska prawo wypowiedzenia umowy najmu. Za wynajmowany teren najemca miał płacić czynsz roczny w wysokości 15.000 zł netto. Badanie prawidłowości zawarcia umowy najmu wykazało, że wyłonienie najemcy odbyło się bez zastosowania trybu przetargowego. W dniu podpisania umowy obowiązywała uchwała Nr 235/XXX Rady Miejskiej w Łomży z dnia 24 lutego 1993 r. w sprawie określenia zasad nabycia, zbycia i obciążania nieruchomości gruntowych stanowiących własność miasta oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, określająca zasadę wyłaniania najemców nieruchomości w drodze przetargu. Zgodnie też z zasadą wyrażoną w art. 37 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nieruchomości są sprzedawane lub oddawane w użytkowanie wieczyste w drodze przetargu. Przepis ten stosuje się odpowiednio przy zawieraniu umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas dłuższy niż 3 lata (stan prawny obowiązujący na dzień podpisania umowy). Rada może wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Kontrolującym nie okazano uchwały Rady Miejskiej zwalniającej z obowiązku zorganizowania przetargu w sprawie wyłonienia najemcy przedmiotowej nieruchomości. W złożonych wyjaśnieniach potwierdzono, że uchwała w tej sprawie nie była podejmowana. Podkreślenia wymaga, że najmem nieruchomości był zainteresowany inny przedsiębiorca, który nabył w 2005 roku działkę sąsiednią. Z poczynionych ustaleń kontroli wynika, że okolicznością mającą decydujący wpływ na odrzucenie oferty tego przedsiębiorcy było zamierzone przez niego wykorzystanie nieruchomości, niezgodne, zdaniem badanej jednostki, ze sposobem wykorzystania działki określonym w wykazie nieruchomości jako „pod przemysłowy zakład produkcyjny”. Należy wskazać, że w 2005 r. w trakcie procedury przetargowej zmierzającej do sprzedaży przedmiotowej działki wraz z działką sąsiednią o nr 40110/5 jednakowo określono ich przeznaczenie - „przemysłowo-składowa, rzemiosło uciążliwe”. Na podstawie tak określonego przeznaczenia nieruchomości działkę nr 40110/5 nabyło w 2005 r. przedsiębiorstwo, którego ofertę wynajęcia działki nr 40110/6 uznano następnie za niezgodną z przeznaczeniem działki określonym w wykazie nieruchomości. Należy przy tym podkreślić, że ustalenie przeznaczenia w wykazie z 25 sierpnia 2005 r. nastąpiło dopiero po ofercie przedsiębiorstwa produkcyjnego dotyczącej udostępnienia działki nr 40110/6 pod lokalizację przemysłowego zakładu produkcyjnego.

Ustanowienie najmu na rzecz przedsiębiorstwa produkcyjnego w sposób opisany powyżej miało istotny wpływ na późniejsze działania w celu oddania nieruchomości w użytkowanie wieczyste. Po nawiązaniu stosunku najmu najemca zabudował nieruchomość, ponosząc nakłady, zgodnie z operatem szacunkowym z 16 października 2006 r., w wysokości 1.091.764 zł, na podstawie pozwolenia na budowę z 3 lipca 2006 r. Zarządzeniem z dnia 30 maja 2007 r. Prezydent Miasta postanowił oddać w użytkowanie wieczyste działkę gruntu oraz sprzedać budynek i budowle wybudowane na tej działce przez najemcę. Strony oświadczyły, że dokonuje się wzajemnego potrącenia swoich wierzytelności, tj. ceny sprzedaży i wymagalnego roszczenia o zwrot nakładów z tytułu wybudowania budynku i budowli, w wyniku czego wierzytelności w całości wygasły.

         W związku z dokonanym potrąceniem wzajemnych wierzytelności analizie poddano okazane operaty szacunkowe działki nr 40110/6 (wszystkie zostały sporządzone przez tego samego rzeczoznawcę). Pierwszy operat został sporządzony w dniu 16 października 2006 r. Zgodnie z jego ustaleniami wartość nieruchomości wynosiła: działka gruntu  – 193.806 zł, wartość poniesionych do chwili wyceny nakładów – 1.091.764 zł. W dniu 8 lutego 2007 r. został sporządzony drugi operat, w którym ustalono jedynie wartość gruntu (bez zabudowy) na kwotę 341.648 zł. Trzeci operat został sporządzony w dniu 16 kwietnia 2007 r. Z analizy operatu wynika, że w rozdziale „Opis techniczny budynków i budowli – budynek hali” zakres zabudowy działki jest identyczny jak w operacie z 16 października 2006 r., co wskazuje, że najemca (dzierżawca) nie poczynił w okresie między sporządzeniem operatów żadnych nakładów skutkujących zwiększeniem zabudowy, mimo deklaracji zawartych w piśmie z 6 października 2006 r., na podstawie którego Prezydent wystąpił do Rady o wyrażenie zgody na pominięcie drogi przetargowej przy ustanowieniu prawa użytkowania wieczystego. W operacie przyjęto także w celu porównania te same transakcje z 2004 r., co w operacie z 16 października 2006 r., które wykazują jednakże w obu operatach inne wartości w zakresie cen jednostkowych. Zgodnie z ustaleniami operatu z 16 kwietnia 2007 r. wartość nieruchomości na ten dzień zmniejszyła się w stosunku do operatu z października 2006 r.: wartość działki gruntu bez zabudowy przyjęto w kwocie 341.648 zł, tj. ustalonej operatem z 8 lutego 2007 r., wartość poniesionych do chwili wyceny nakładów przyjęto zaś w operacie w wysokości 787.352 zł, tj. o 304.412 zł mniej niż wynikało to z operatu z października 2006 r., przy tym samym zakresie zabudowy.

W trakcie kontroli zwrócono na powyższy stan uwagę także dlatego, że w dokumentacji badanej jednostki znajduje się korespondencja prowadzona w okresie marzec-maj 2007 r. pomiędzy Urzędem Miasta a Urzędem Skarbowym w Łomży odnośnie podatku VAT od opisywanej transakcji. Zgodnie z interpretacją Urzędu Skarbowego z dnia 31 maja 2007 r. sprzedaż budynku dotychczasowemu dzierżawcy podlega opodatkowaniu według stawki 22%. Akt notarialny dotyczący ustanowienia prawa użytkowania wieczystego i sprzedaży zabudowy podpisano 1 czerwca 2007 r., ustalając, że miasto sprzedaje znajdujący się na działce budynek hali produkcyjnej za cenę netto 787.352 zł (brutto 960.569,44) zł, tj. przyjmując wartość nakładów dzierżawcy wynikającą z operatu z 16 kwietnia 2007 r. Wartość gruntu została ustalona na kwotę 341.648 zł. Ustalono, że nabywca przed podpisaniem aktu zapłacił kwotę 278.020,08 zł tytułem: pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste przedmiotowej działki w kwocie 104.202,64 zł (85.412 zł + VAT), kosztów wyceny przedmiotowej działki w wysokości 600 zł oraz 22% VAT od wartości budynku i budowli w kwocie 173.217,44 zł (od przyjętej wartości nakładów w wysokości 787.352 zł). Należy zaznaczyć, że wartość nakładów w operacie z 16 października 2006 r. wynosiła 1.091.764 zł. Przyjęcie wartości nakładów z operatu z 16 października 2006 r. spowodowałoby, iż podatek VAT byłby wyższy o kwotę 66.970,64 zł i wyniósłby 240.188,08 zł. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, iż firma produkcyjna już w dniu 14 marca 2007 r. wpłaciła na rachunek Urzędu 104.802,64 zł tytułem pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste gruntu + VAT oraz kosztów wyceny. Wpłata ta została zwrócona na podstawie pisemnego polecenia Zastępcy Prezydenta z dnia 16 marca 2007 r. (sporządzonego w dniu wystąpienia z interpretacją do US), ze wskazaniem, iż „do zbycia działki nie doszło”, co wskazuje, iż odstąpiono od pierwotnie planowanego terminu zawarcia umowy w związku z wątpliwościami co do interpretacji przepisów prawa podatkowego.

         Mając na uwadze przedstawione ustalenia należy stwierdzić, że rozporządzenie majątkiem miasta w postaci działki nr 40110/6 odbyło się z naruszeniem prawa poprzez nieuzasadnione odstąpienie od trybu przetargowego przy wyłanianiu najemcy działki w 2005 r. W przypadku oddania w najem działania miasta wskazują na ukierunkowanie ich na udostępnienie tej nieruchomości konkretnemu podmiotowi – firmie produkcyjnej, mimo że nie wystąpiły obiektywne przesłanki uzasadniające odstąpienie od przeprowadzenia przetargu w świetle obowiązującej wówczas uchwały Rady Miasta z 1993 r., a zainteresowanie wynajęciem nieruchomości przejawiał także inny podmiot. Oprócz tego, w ocenie Izby Obrachunkowej nie wystąpiły przesłanki do skutecznego zwolnienia przez Radę Miasta z obowiązku przeprowadzenia przetargu na ustanowienie prawa użytkowania wieczystego, ponieważ stan faktyczny dotyczący omawianej sprawy nie odpowiadał regulacji art. 37 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie została także wyjaśniona przez kontrolowaną jednostkę rozbieżność co do wartości nakładów poniesionych przez firmę, w wyniku czego miasto posiadało dwa ważne, w świetle art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, operaty szacunkowe, przy czym należy zwrócić uwagę, iż w zakresie wartości gruntu ponowne oszacowanie nastąpiło 2 miesiące przed zleceniem kolejnej wyceny i nie wykazało zmian wartości, z operatu wynika zaś jedynie zmniejszenie nakładów. Zarówno zatem w zakresie wartości gruntu, jak i wartości nakładów firmy jednostka posiadała rozbieżne operaty w zakresie wartości nieruchomości, sporządzane dla tożsamego celu wyceny, co w świetle art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami może stanowić podstawę podjęcia działań oceniających prawidłowości sporządzonych operatów.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o odstępowanie od przetargowego trybu udostępniania i zbycia nieruchomości wyłącznie w sytuacjach dopuszczonych prawem.

  W następstwie badania dochodów z opłat rocznych za użytkowanie wieczyste nieruchomości Skarbu Państwa realizowanych przez Powiat Sokólski ustalono, że jednostka nalicza i pobiera opłaty roczne wraz z podatkiem VAT w przypadkach, gdy użytkowanie wieczyste zostało ustanowione przed 1 maja 2004 r., co stwierdzono w 6 decyzjach aktualizacyjnych na 10 zbadanych przypadków. W 4 z 6 przypadków doszło do zmiany podmiotu – użytkownika wieczystego – po dacie 1 maja 2004 r., co jednostka potraktowała jako oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste, rodzące obowiązek naliczenia opłaty z podatkiem VAT. Należy zauważyć, iż we wskazanych przypadkach nastąpiła jedynie zmiana użytkownika wieczystego, nie nastąpiło zaś ustanowienie prawa użytkowania wieczystego poprzez zawarcie ze Starostą umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Między innymi w uchwale z dnia 8 stycznia 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7-osobowym stwierdził, że jeżeli użytkowanie zostało ustanowione przed 1 maja 2004 r., to opłaty roczne nie zawierają w sobie należnego VAT, ani nie powinny być o ten podatek powiększone. Jak wskazał Sąd, oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste jest dostawą towarów. Momentem realizacji dostawy nieruchomości jest chwila wpisania użytkowania do księgi wieczystej. Jeżeli wpis prawa nastąpił, gdy przepisy nie przewidywały naliczania VAT od użytkowania wieczystego, to podatek ten nie powinien być naliczany przez cały czas trwania tego prawa. Obrót ustanowionym prawem polegający na zbyciu prawa przez użytkownika wieczystego (mimo obowiązku odnotowania tej okoliczności w księdze wieczystej – art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami) nie może być traktowany, w świetle tez przywołanych przez Sąd, jako jego ustanowienie, czyli okoliczność uzasadniająca naliczenie podatku. Czynność zbycia (przeniesienia) prawa przez dotychczasowego użytkownika, mimo zmiany wpisu w księdze wieczystej, nie może być utożsamiana z jego ustanowieniem, ponieważ do ustanowienia tego prawa wymagana jest czynność właściwego organu działającego w imieniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego.

W  zbadanych 4 przypadkach ustalony i pobrany w 2007 r. podatek VAT wyniósł 7.729,71 zł. W sumie w 2007 r. ustalony podatek VAT w przypadkach, gdy po dacie 1 maja 2004 r. doszło do zmiany użytkownika wieczystego, wyniósł 11.697,91 zł (z 24 opłat rocznych), a w 2008 r. 39.248,85 zł (z 35 opłat rocznych). W wyjaśnieniu kierownik Wydziału Geodezji Katastru i Nieruchomości wskazał, iż w wielu przypadkach oddanie nieruchomości w użytkowanie wieczyste następowało przed 1 maja 2004 r., ale ustanowienie prawa użytkowania wieczystego następowało po tej dacie, a mianowicie w momencie dokonania wpisu tego prawa do księgi wieczystej. Okoliczności te nie zostały jednakże udokumentowane kontrolującym.

W zakresie form władania nieruchomościami przez jednostki organizacyjne powiatu nie okazano dokumentacji określającej formy władania nieruchomościami w odniesieniu do: SP ZOZ w Sokółce, SP ZOZ w Dąbrowie Białostockiej, ZS w Suchowoli, Powiatowego Zarządu Dróg w Sokółce i PUP w Sokółce. Zgodnie z art. 18 w zw. z art. 43 ustawy o gospodarce nieruchomościami, formą władania nieruchomościami przez jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej jest trwały zarząd, natomiast w odniesieniu do nieruchomości Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego będących we władaniu ZOZ, formą władania nieruchomościami jest nieodpłatne użytkowanie, o czym stanowi art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o przeanalizowanie terminów ustanowienia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa, tj. dat wpisu ustanowienia prawa w księgach wieczystych, i ewentualne dokonanie korekty podatku VAT pobieranego od opłat rocznych za użytkowanie wieczyste powstałe przed 1 maja 2004 r. oraz zwrotu pobranego nienależnie podatku użytkownikom wieczystym, mając na uwadze, iż okoliczność zbycia ustanowionego wcześniej prawa przez użytkownika wieczystego i wynikające stąd wpisy w księdze wieczystej nie są zdarzeniem, od którego – w świetle przywołanego orzecznictwa – uzależnione jest naliczanie przez powiat podatku VAT od opłat rocznych, a także o określenie formy władania nieruchomościami przez podległe i nadzorowane jednostki organizacyjne.

Badanie umów najmu zawartych przez IV Liceum Ogólnokształcące w Białymstoku wykazało, że w przypadku umowy z 18 sierpnia 2005 r. na użytkowanie sal lekcyjnych, pracowni komputerowych oraz sal gimnastycznych doszło do naruszenia zakresu pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi LO, w związku z czasokresem, na jaki ustalono obowiązywanie umowy. Z okazanego kontrolującemu pełnomocnictwa udzielonego dyrektorowi przez Prezydenta Białegostoku (z 22.12.2006 r.) wynika, że został on upoważniony do zawierania umów na wynajem niewykorzystanych pomieszczeń placówki innym podmiotom na okres do 3 lat (po uprzednim zawiadomieniu Wydziału Edukacji i Sportu UM w Białymstoku i nie zgłoszeniu w tym zakresie sprzeciwu). Aneksem nr 2 z 23 marca 2006 r. do powyższej umowy przedłużono termin jej obowiązywania do 30 czerwca 2009 r., a więc powyżej trzyletniego okresu. Dodać należy, że jak stanowi przepis art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, jednostka organizacyjna ma prawo korzystania z nieruchomości oddanej w trwały zarząd, a w szczególności m.in. do: oddania nieruchomości lub jej części w najem, dzierżawę albo użyczenie na czas nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd, z równoczesnym zawiadomieniem właściwego organu i organu nadzorującego, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony do 3 lat, albo za zgodą tych organów, jeżeli umowa jest zawierana na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub czas nieoznaczony, jednak na okres nie dłuższy niż czas, na który został ustanowiony trwały zarząd; zgoda jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość. W wyjaśnieniu omawianej kwestii dyrektor IV LO poinformował kontrolujących, że w sprawie podpisania aneksu konsultował się z Departamentem Edukacji Urzędu Miejskiego.

Poza tym ujawniono fakt niewaloryzowania czynszu najmu wynikającego z umowy z dnia 31 sierpnia 2005 r. na najem pomieszczenia znajdującego się w części sportowej budynku. Według umowy wysokość czynszu miała być waloryzowana w stosunku do wskaźnika inflacji; zaniechanie waloryzacji w latach 2006 – 2007 spowodowało uszczuplenie środków publicznych na łączną kwotę 205,98 zł.

         Kierownikowi jednostki zalecono przestrzeganie trybu zawierania umów najmu wynikającego z art. 43 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i udzielonego pełnomocnictwa; waloryzowanie stawek czynszu, zgodnie z zapisami umowy najmu, wyegzekwowanie kwot związanych z niedokonywaniem waloryzacji.

         W wyniku kontroli wykonywania obowiązków w zakresie inwentaryzacji w Powiecie Monieckim stwierdzono nieprzestrzeganie przepisów ustawy o rachunkowości w zakresie częstotliwości i metody przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych. Ustalono, że inwentaryzacją w 2007 r. nie objęto składników aktywów trwałych na łączną sumę 904.941,75 zł. Poza tym, stwierdzono obejmowanie spisem z natury środków trwałych przekazanych innym podmiotom, nieprzestrzeganie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie prawidłowości wypełniania arkuszy inwentaryzacyjnych, umożliwienie jednej osobie przeprowadzanie czynności w zakresie przeprowadzania i kontroli spisu z natury oraz nierzetelne dokumentowanie sposobu likwidacji środków trwałych.

         Badanej jednostce zalecono przestrzeganie przepisów ustawy o rachunkowości w zakresie częstotliwości i metody przeprowadzania inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych; zaniechanie obejmowania spisem z natury środków trwałych przekazanych innym podmiotom; przestrzeganie postanowień instrukcji inwentaryzacyjnej w zakresie prawidłowości wypełniania arkuszy inwentaryzacyjnych; unikanie sytuacji umożliwiającej jednej osobie przeprowadzanie czynności w zakresie przeprowadzania i kontroli spisu z natury; rzetelne dokumentowanie sposobu likwidacji środków trwałych, w tym celu uregulowanie przedmiotowych zagadnień przepisami wewnętrznymi.

W zakresie inwentaryzacji składników majątkowych w Zespole Szkół w Kuleszach Kościelnych ustalono, że przepisy wewnętrzne w tej kwestii zostały zawarte w zarządzeniu dyrektora Zespołu Szkół z dnia 30 grudnia 2005 r. w sprawie instrukcji kontroli wewnętrznej i obiegu dokumentów finansowo-księgowych. Stwierdzono, że w regulacji wewnętrznej przyjęto niewłaściwą częstotliwość inwentaryzowania środków trwałych – raz na 5 lat. Jak wynika z art. 26 ust. 3 pkt 3 ustawy o rachunkowości środki trwałe winny być inwentaryzowane nie rzadziej niż raz w ciągu 4 lat.

         Z ustaleń kontroli wynika, że na koniec 2007 roku w badanej jednostce zinwentaryzowano środki pieniężne w kasie i na rachunkach bankowych, a także objęte ewidencją pozaksięgową środki żywności w magazynie stołówki szkolnej. W odniesieniu do inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych kontrolującemu okazano dokumentację spisu z natury przeprowadzonego na przełomie września i października 2004 r. Z przedłożonych dokumentów nie można było jednakże ustalić rzeczywistych wyników inwentaryzacji – w dokumentacji znajdowały się dwa zestawienia zbiorcze arkuszy spisowych z podziałem na Szkołę Podstawową o wartości 90.389,04 zł i Gimnazjum o wartości 269.350,87 zł, natomiast z podsumowania arkuszy spisowych dokonanego przez Skarbnika Gminy wynika, że wartość spisanego majątku stanowi 3.650.464,58 zł. W świetle ustaleń kontroli oraz wymogów art. 26 i 27 ustawy o rachunkowości wnioskowano w wystąpieniu pokontrolnym o przeprowadzenie w 2008 roku inwentaryzacji środków trwałych i pozostałych środków trwałych.

Badając prawidłowość sporządzania sprawozdawczości finansowej przez Powiat Hajnowski ustalono, że wartość aktywów trwałych powiatu została zawyżona o 16.768.939,86 zł, w związku z ujęciem w ewidencji bilansowej wartości gruntów należących do zasobu nieruchomości Skarbu Państwa. W świetle postanowień art. 3 ust. 1 pkt 12 ustawy o rachunkowości, a także art. 23 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, grunty Skarbu Państwa nie mogą być zaliczane do środków trwałych powiatu. Stwierdzono ponadto, że dokonywano księgowego przeszacowania wartości gruntów (na koniec 2007 r. na sumę 2.846.189 zł), co było sprzeczne z przepisami art. 31 ust. 3 ustawy o rachunkowości i § 5 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 28 lipca 2006 r. w sprawie szczególnych zasad rachunkowości oraz planów kont dla budżetu państwa, budżetów jednostek samorządu terytorialnego oraz niektórych jednostek sektora finansów publicznych.

Podobnie, na koncie 011 „Środki trwałe”, była prowadzona ewidencja nieruchomości Skarbu Państwa w księgach Starostwa Powiatowego w Suwałkach. Wartość nieruchomości Skarbu Państwa na dzień 31 grudnia 2007 r. wynosiła 5.050.909 zł i została wykazana w bilansie Starostwa. O tę sumę została zatem zawyżona wartość aktywów powiatu.

         W wystąpieniach pokontrolnych wnioskowano o wyksięgowanie z ewidencji bilansowej wartości nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa.

W trakcie kontroli stwierdzono, że gmina Knyszyn jest właścicielem nieruchomości gruntowej o nr 1146/1, w której znajdują się kopaliny żwiru. Gmina nie posiada koncesji na wydobywanie tej kopaliny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze. Na podstawie zbadanej dokumentacji z lat 2007 - 2008 ustalono, iż żwir jest udostępniany mieszkańcom gminy w trybie pisemnych wniosków o jego pobór oraz zgody na pobór – zezwoleń wydawanych przez Burmistrza, zawierających oznaczenie osoby uprawnionej do poboru żwiru, jego ilość, cel poboru oraz termin wykorzystania (w wymienionym okresie wydanych zostało 199 takich zezwoleń). Gmina nie realizuje dochodów w związku z poborem żwiru z jej nieruchomości, nie ponosi też z tego tytułu wydatków budżetowych. Należy wskazać, że art. 15 ust. 4 Prawa geologicznego i górniczego zawiera zakaz wydobywania kopalin wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W tej sprawie skierowano odrębne pismo do Starosty Powiatu Monieckiego – organu pierwszej instancji, w świetle przepisów przywołanej ustawy, w sprawach należących do właściwości administracji geologicznej.

9. W zakresie realizacji przez jednostki samorządu terytorialnego zadań zleconych z zakresu administracji rządowej oraz na mocy porozumień z innymi jednostkami samorządu terytorialnego:

- brak wymaganych prawem planów i ewidencji w zakresie gospodarowania przez starostów nieruchomościami Skarbu Państwa lub niewłaściwe sporządzenie takich planów i ewidencji – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 4 powiatach,

- niesporządzanie odrębnych planów finansowych zadań zleconych z zakresu administracji rządowej przez jednostki organizacyjne realizujące te zadania lub nieprawidłowe sporządzanie takich planów,

- nieprawidłowe zawieranie porozumień o powierzaniu do realizacji zadań między jednostkami samorządu terytorialnego – w sprawach dotyczących faktycznie udzielenia pomocy finansowej innej jednostce samorządu terytorialnego,

- nierzetelne dokumentowanie wydatków pokrywanych z dotacji z budżetu państwa.

W zakresie prawidłowości gospodarowania zasobem nieruchomości Skarbu Państwa stwierdzono, że Starosta Suwalski, wykonujący te zadania na mocy przepisów art. 23 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie sporządził planu wykorzystania zasobu, który powinien być sporządzony na okres 3 lat i zawierać elementy wskazane w art. 23 ust. 1d ustawy, obowiązującym od 22 października 2007 r. Z kolei zestawienie gruntów będących własnością Skarbu Państwa, przedłożone kontrolującym, nie posiadało cech wymaganych dla ewidencji na mocy obowiązujących od 22 października 2007 r. przepisów art. 23 ust. 1c ustawy. Nie zawierała ona w szczególności wskazania: dokumentu potwierdzającego posiadanie przez Skarb Państwa praw do nieruchomości, w przypadku braku księgi wieczystej; przeznaczenia nieruchomości w planie miejscowym; daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa oddanych w użytkowanie wieczyste lub daty ostatniej aktualizacji opłaty rocznej z tytułu trwałego zarządu nieruchomości Skarbu Państwa.

         Staroście zalecono sporządzenie planu wykorzystania zasobu nieruchomości Skarbu Państwa oraz prowadzenie ewidencji nieruchomości Skarbu Państwa zawierającej wszystkie elementy wskazane art. 23 ust. 1c ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W trakcie kontroli prowadzonych w 2008 roku, podobnie jak w roku ubiegłym, stwierdzano przypadki nierozróżniania instytucji pomocy finansowej między jednostkami samorządu terytorialnego i instytucji porozumienia w sprawie przekazania realizacji zadania publicznego. Przykładowo, gmina Suchowola zawarła w dniu 31 lipca 2007 r. z Powiatem Sokólskim porozumienie, w którym zobowiązała się dofinansować przebudowę drogi powiatowej nr 1337B. Finansowanie zadania zostało ujęte w uchwale w sprawie budżetu gminy Suchowola na 2007 r. Poniesiony z tego tytułu wydatek w kwocie 69.331,54 zł został sklasyfikowany w par. 6620 „Dotacje celowe przekazane dla powiatu na inwestycje i zakupy inwestycyjne realizowane na podstawie porozumień (umów) między jednostkami samorządu terytorialnego”. Treść zawartej umowy wskazywała, że przekazane środki przeznaczone były na współfinansowanie zadania publicznego przynależnego powiatowi, w związku, z czym należy je uznać jako pomoc finansową, o której mowa w art. 167 ust. 2 pkt 5 i art. 175 ustawy o finansach publicznych (w świetle m.in. przepisów art. 8 ust. 2a i ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, istotą instytucji porozumienia jest przyjęcie przez gminę do wykonywania zadania z zakresu powiatu i finansowanie go ze środków przekazanych przez powiat w wysokości koniecznej do jego realizacji). Właściwą podziałką klasyfikacyjną dla takich wydatków w budżecie gminy (z przeznaczeniem inwestycyjnym) jest zatem par. 6300 „Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych”. Uchybiono też przepisowi art. 167 ust. 2 pkt. 5 ustawy, bowiem stanowi on, iż wydatki budżetów jednostek samorządu mogą obejmować pomoc rzeczową lub finansową dla innych jednostek samorządu terytorialnego, określoną przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego odrębną uchwałą. W omawianym przypadku odrębnej uchwały Rada Miejska nie podjęła.

W wystąpieniach pokontrolnych wnioskowano o prawidłowe klasyfikowanie wydatków na pomoc finansową udzielaną innym jednostkom samorządu terytorialnego oraz ponoszenie ich w oparciu o odrębną uchwałę organu stanowiącego w tej sprawie.

     Kontrola wykorzystania przez miasto Białystok dotacji celowych na przeprowadzenie wyborów do Sejmu i Senatu RP oraz przedterminowych wyborów do Sejmiku Województwa Podlaskiego wykazała nierzetelne dokumentowanie wydatków z dotacji w postaci nagród dla pracowników. Ustalono, iż tylko w części załączników do wniosków o nagrody określono rodzaj pracy (czynności) wykonywanej przez pracowników, której wykonanie stanowiło podstawę wypłaty tego świadczenia. Na pozostałych listach wymienione zostały jedynie nazwiska i kwoty nagród bez wskazania rodzaju wykonywanych przez tych pracowników czynności mających związek z wyborami. Dotyczyło to wydatków związanych z nagrodami o łącznej wysokości 177.655,37 zł, z czego 94.526,84 zł w zakresie dotyczącym wyborów do Sejmu i Senatu RP oraz 83.128,53 zł w zakresie wyborów do Sejmiku.

W wystąpieniu pokontrolnym rekomendowano rzetelne dokumentowanie związku dokonanych wydatków z dotacji celowych na zadania z zakresu administracji rządowej z realizacją tych zadań.

10. W zakresie rozliczeń jednostek organizacyjnych z budżetami jednostek samorządu terytorialnego:

- nieegzekwowanie od kierowników podległych jednostek organizacyjnych obowiązku przedkładania wymaganych sprawozdań lub nieweryfikowalnie prawidłowości merytorycznej przedkładanych sprawozdań – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 12 jednostkach kontrolowanych,

- nieprawidłowe ustalanie i rozliczanie dotacji przedmiotowych zakładom budżetowym i gospodarstwu pomocniczemu jednostki budżetowej, w szczególności w wyniku nieokreślenia przez organ stanowiący stawek jednostkowych dotacji – nieprawidłowości tego rodzaju stwierdzono w 5 jednostkach kontrolowanych,

- finansowanie z budżetu miasta usług komunikacji miejskiej świadczonych przez zakład budżetowy z naruszeniem prawa, w tym z obejściem przepisów dotyczących dotacji przedmiotowych jako dopłat do określonych usług,

- naruszenie samodzielności instytucji kultury w prowadzeniu gospodarki finansowej poprzez nieprawidłowe przekazywanie i cofanie środków dotacji podmiotowej,

- gromadzenie odpłatności za wydawanie obiadów w stołówce szkoły na wyodrębnionym rachunku bankowym, poza planem finansowym jednostki budżetowej i bez ustanowienia instytucji dochodów własnych,

W wyniku kontroli w mieście Białystok stwierdzono nieprawidłowe, w świetle art. 174 w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, ustalenie dotacji przedmiotowych dla zakładu budżetowego i gospodarstwa pomocniczego na łączną kwotę 450.000 zł. Polegało to w szczególności na ustalaniu kwot dotacji bez wcześniejszego określenia przez organ stanowiący stawek jednostkowych, które winny być podstawą kalkulowania wysokości dotacji, a także przekazywaniu dotacji przedmiotowych niemających związku z dopłatą do określonych wyrobów lub usług. Stwierdzono ponadto, iż nie zostały ustalone przez Prezydenta Miasta zasady rozliczenia dotacji przedmiotowej przez zakład budżetowy, co stanowiło naruszenie § 52 ust. 2 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych...

Kontrolowanej jednostce zalecono ujmowanie w uchwale budżetowej kwoty dotacji przedmiotowych dla zakładów budżetowych i gospodarstw pomocniczych na podstawie ustalonych przez organ stanowiący stawek jednostkowych dotacji oraz określenie zasad rozliczania tych dotacji.

Badanie zagadnień związanych z prawidłowością przyznawania dotacji dla zakładu budżetowego w gminie Grajewo wykazało, że w uchwale budżetowej na 2007 rok została ustalona dotacja przedmiotowa dla Gminnego Zakładu Komunalnego w Wierzbowie z tytułu dopłaty do 1 m³ sprzedaży wody w kwocie 200.000 zł. Zgodnie z przepisami art. 174 ustawy o finansach publicznych, z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane dotacje przedmiotowe dla zakładów budżetowych, kalkulowane według stawek jednostkowych (ust. 1), kwoty i zakres dotacji określa uchwała budżetowa (ust. 3), zaś stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego (ust. 4). Nie stwierdzono, aby Rada Gminy w sposób formalny, poprzez podjęcie uchwały, określiła stawkę jednostkową dotacji, stanowiącą podstawę ustalenia kwoty przyznanej Zakładowi dotacji. Jak wyjaśnił Wójt Gminy, kwota dotacji została wyliczona z uwzględnieniem różnicy między opłatą za dostawę 1m³ wody wynikającą z kalkulacji kosztów dla pierwszego roku działalności Zakładu i opłatą ustaloną na niższym poziomie w uchwale Rady z dnia 28 kwietnia 2006 r. Wskazania również wymaga, że stosownie do postanowień § 52 rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie gospodarki finansowej jednostek budżetowych, zakładów budżetowych… dotacje przedmiotowe powinny być przekazywane w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań, zaś kierownik zakładu budżetowego powinien przedłożyć, w terminie do dnia 31 stycznia następnego roku, rozliczenie wykorzystania dotacji w szczegółowości określonej przez zarząd jednostki samorządu terytorialnego (w gminie wójta). Jak ustalono, dotacja była przekazywana Zakładowi w równych ratach miesięcznych. Łącznie przekazano 187.500,48 zł. Mniejsze niż planowano o 12.499,52 zł wykorzystanie dotacji wynikało z faktu, iż kierownik Zakładu w piśmie z dnia 6 listopada 2007 r. złożył wniosek o zaniechanie dalszego przekazywania dotacji oraz dokonał rozliczenia dotacji otrzymanych do dnia 19 października 2007 r. Szczegółowość rozliczenia wykorzystania dotacji nie została określona przez Wójta Gminy.

         Wójtowi Gminy zalecono ustalanie kwoty dotacji w oparciu o stawkę jednostkową przyjętą na podstawie uchwały Rady Gminy; przekazywanie dotacji w wysokości odpowiedniej do stopnia realizacji finansowanych zadań; określanie wymaganej szczegółowości rozliczenia wykorzystania dotacji przez kierownika zakładu budżetowego.

Jak stwierdzono w trakcie kontroli w mieście Hajnówka, badana jednostka dokonywała zakupu usług komunikacji miejskiej w Zakładzie Komunikacji Miejskiej w Hajnówce – gminnym zakładzie budżetowym. Wydatki poniesione z tego tytułu w 2007 roku wyniosły 819.997 zł. Podstawę wydatków stanowiła umowa na świadczenie usług komunikacji miejskiej w Hajnówce zawarta na czas nieokreślony w dniu 3 stycznia 2000 roku pomiędzy ówczesnym Zarządem Miasta (zamawiającym) i ZKM (przewoźnikiem). W umowie określono następujące zasady rozliczeń za wykonywanie przez Zakład usług komunikacji miejskiej: wynagrodzenie przewoźnika stanowią wpływy ze sprzedaży biletów prowadzonej przez ZKM według cen ustalonych przez Radę Miasta oraz wpływy z usługowego wynajmu sprzętu transportowego i inne przychody; zamawiający dokona przewoźnikowi zapłaty za świadczenie usług komunikacji miejskiej, na podstawie faktur VAT, w wysokości stawki za wozokilometr wynikającej z planowanych kosztów ogółem ZKM, pomniejszonych o planowane wpływy ze sprzedaży, podzielonych przez planowaną liczbę wozokilometrów. Cenę 1 wozokilometra ustalano na kolejne okresy w drodze zawierania aneksów do wskazanej umowy.

         Należy stwierdzić, że zakup usług komunikacji miejskiej na podstawie opisanej umowy ma w rzeczywistości charakter dopłat do usług świadczonych przez zakład budżetowy. Na gruncie ustawy o finansach publicznych, dopłata taka winna następować w postaci dotacji przedmiotowej określonej w uchwale budżetowej, skalkulowanej na podstawie stawek jednostkowych ustalanych przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego – art. 174 w zw. z art. 106 ust. 2 pkt 3 ustawy. Wskazania przy tym wymaga, że według art. 24 ust. 7 ustawy, dotacje przedmiotowe dla zakładu budżetowego nie mogą przekroczyć 50% kosztów jego działalności. Jak zaś wynika z ustaleń kontroli, przekazane w przyjętej formie dopłaty przewyższały zarówno w 2006, jak i 2007 roku wartość 50% kosztów świadczenia usług przewozowych przez ZKM. Należy również przywołać art. 18a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, według którego przewoźnik wykonujący regularne przewozy osób, poza uprawnieniami pasażerów do ulgowych przejazdów określonymi w odrębnych przepisach, uwzględnia także uprawnienia pasażerów do innych ulgowych przejazdów, jeżeli podmiot, który ustanawia te ulgi, ustali z przewoźnikiem, w drodze umowy, warunki zwrotu kosztów stosowania tych ulg. W świetle tego przepisu, ZKM winien otrzymywać, w oparciu o poczynione w tym względzie ustalenia, zwrot kosztów wynikających z ustanowionych przez Radę Miasta uprawnień do ulgowych przejazdów. Zwrot tych kosztów, będący ustawowo określonym wyrównaniem przewoźnikowi utraconych przychodów z tytułu stosowania ulg, nie stanowi dopłat w rozumieniu przepisów o dotacji przedmiotowej zawartych w ustawie o finansach publicznych i co za tym idzie, nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu maksymalnego pułapu dotacji.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o finansowanie z budżetu komunikacji miejskiej na zasadach określonych w art. 174 ustawy o finansach publicznych, z uwzględnieniem postanowienia art. 24 ust. 7 tej ustawy, oraz w art. 18a ustawy o transporcie drogowym.

         Podczas kontroli kompleksowej miasta stwierdzono też nienależytą kontrolę nad gospodarką finansową podległego zakładu budżetowego – Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej, co ustalono w wyniku analizy sprawozdania Rb-30 z wykonania planu finansowego Zakładu za 2007 rok, przedłożonego wraz z częścią opisową. Z części opisowej do sprawozdania wynikało, że w ramach zakupu usług remontowych o łącznej wartości 1.054.142,39 zł dokonano m.in. remontów dachów i remontów elewacji wraz z ociepleniem w budynkach stanowiących wspólnoty mieszkaniowe. Łączny koszt remontów dachów wyniósł 411.744,27 zł, a łączny koszt wykonania elewacji i ocieplenia tych budynków – 364.756,85 zł. Jak podał ZGM w rozliczeniu dotacji przedmiotowej otrzymanej z budżetu w 2007 roku, udział miasta w remontach dachów stanowił 252.471,34 zł, a w remoncie elewacji – 247.209,28 zł. Zestawienie tych danych wskazuje, że w kosztach zakładu budżetowego został ujęty zakup usług remontowych w kwocie 276.820,50 zł dotyczący innych niż gmina właścicieli lokali. Podobnie, z części opisowej do sprawozdania Rb-30 Zakładu za 2006 rok wynikało, że w koszcie zakupu usług remontowych zakładu budżetowego zostały ujęte koszty w sumie 182.791,52 zł, które powinny obciążać innych właścicieli lokali mieszkalnych.

Należy wskazać, że wnoszone przez właścicieli lokali zaliczki na poczet kosztów zarządu nieruchomością wspólną i ponoszone z tego tytułu koszty nie mogą być traktowane jako przychody i koszty jednostki sektora finansów publicznych, w tym także wówczas, gdy wykonuje ona zadania zarządcy. Zgodnie z przepisami ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, pobranymi zaliczkami zarządca nieruchomości nie może swobodnie dysponować, posiadają one konkretne przeznaczenie oraz podlegają corocznemu rozliczeniu w stosunku do faktycznie poniesionych kosztów na utrzymanie nieruchomości wspólnej. Z tego względu nie mogą być one traktowane jako środki publiczne – przychody jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o finansach publicznych. Prowadzenie rozliczeń wspólnot powinno odbywać się poza rachunkowością zarządcy, jako odrębnego podmiotu obowiązanego do jej prowadzenia na podstawie przepisów ustawy o rachunkowości. Jak bowiem stanowi art. 29 ust. 1 ustawy o własności lokali, zarządca nieruchomości ma obowiązek prowadzenia dla każdej nieruchomości wspólnej pozaksięgowej ewidencji kosztów zarządu nieruchomością wspólną oraz zaliczek uiszczanych na pokrycie tych kosztów, a także rozliczeń z innych tytułów na rzecz nieruchomości wspólnej, przy czym rozliczenia winny być dokonywane przez rachunek bankowy (art. 30 ust. 1 pkt 1). Zauważyć też należy, iż zarządca – zakład budżetowy nie może finansować kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi za innych niż gmina właścicieli lokali. Jak stanowi art. 12 ust. 2 ustawy o własności lokali, właściciele lokali ponoszą wydatki i ciężary związane z utrzymaniem nieruchomości wspólnej w części nie znajdującej pokrycia w pożytkach i innych przychodach z nieruchomości wspólnej w stosunku do ich udziałów. W tym też celu właściciele lokali ustalają m.in. wysokość opłat na pokrycie kosztów zarządu nieruchomością wspólną, o których mowa w art. 14 i art. 15 ustawy, a także przyjmują roczne plany gospodarcze (art. 22 ust. 3 pkt 2 i 3 ustawy).

Poza tym z danych przedstawionych przez ZGM w bilansach za 2006 i 2007 rok wynikało, że żadne z wykonanych robót budowlanych w omawianych budynkach nie wpłynęły na podwyższenie wartości początkowej tych obiektów środków trwałych (w części stanowiącej własność gminy). Jak stanowi art. 31 ust. 1 ustawy o rachunkowości, wartość początkową stanowiącą cenę nabycia lub koszt wytworzenia środka trwałego powiększają koszty jego ulepszenia, polegającego na przebudowie, rozbudowie, modernizacji lub rekonstrukcji i powodującego, że wartość użytkowa tego środka po zakończeniu ulepszenia przewyższa posiadaną przy przyjęciu do używania wartość użytkową, mierzoną między innymi okresem używania, kosztami eksploatacji lub innymi miarami. Charakter wykonanych prac, w szczególności ocieplenie budynków, wskazuje na ich modernizację, ta zaś winna wpływać na zmianę wartości aktywów trwałych. Ponadto, z punktu widzenia przepisów o finansach publicznych, wydatki na ulepszenie środków trwałych powinny być planowane jako wydatki inwestycyjne. W przypadku zakładów budżetowych dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji powinno odbywać się poprzez udzielenie dotacji celowej, o której mowa w art. 24 ust. 5 ustawy o finansach publicznych, nie zaś dotacji przedmiotowej, stanowiącej dopłatę do określonego rodzaju wyrobów lub usług. Jak wynika z ustaleń kontroli, w latach 2006 – 2007 ZGM otrzymywał z budżetu wyłącznie dotacje, które klasyfikowano jako dotacje przedmiotowe.

         W wystąpieniu do Burmistrza Miasta wnioskowano o dokonanie czynności sprawdzających w odniesieniu do podległego Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej w zakresie: prawidłowości planowania, ewidencjonowania i wykazywania w sprawozdawczości przychodów i kosztów zakładu budżetowego; prawidłowości finansowania kosztów zarządu nieruchomościami wspólnymi (kosztów remontów) przez innych niż gmina właścicieli lokali; prawidłowości ewidencjonowania wartości majątku gminy.

Badając zagadnienia związane z ustalaniem oraz przekazywaniem dotacji podmiotowych dla instytucji kultury w gminie Nowinka stwierdzono, że przekazywanie środków z budżetu odbywało się w związku z koniecznością poniesienia przez te instytucje określonych wydatków. Kontrola wykazała, że środki dotacji podmiotowych (w łącznej kwocie 179.300,82 zł) przekazywano dla Gminnego Ośrodka Kultury 67 razy, a dla Biblioteki 58 razy. Sprzeciwiało się to zasadzie wyrażonej w art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, w myśl której instytucje kultury gospodarują samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzą samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania.

         W wystąpieniu pokontrolnym wnioskowano o zaniechanie przekazywania dotacji podmiotowej instytucjom kultury w sposób sprzeciwiający się ustawowej zasadzie prowadzenia przez instytucję samodzielnej gospodarki finansowej w ramach posiadanych środków.

W ramach kontroli rozliczeń podległych jednostek organizacyjnych z budżetem gminy Kulesze Kościelne ustalono, że Zespół Szkół posiadał odrębny rachunek bankowy, na którym gromadzone były opłaty za obiady wydawane przez stołówkę szkolną. Ewidencja operacji dokonywanych na tym rachunku prowadzona była pozabilansowo. Dochody z tego tytułu (60.607,71 zł) i wydatki (60.827,67 zł) nie były wprowadzone do budżetu gminy Kulesze Kościelne, jak również do planu finansowego Zespołu Szkół. W wyniku kontroli ustalono ponadto, że organ stanowiący gminy nie podjął uchwały, w której zezwoliłby na gromadzenie dochodów z tytułu odpłatności za obiady na wydzielonym rachunku dochodów własnych Zespołu Szkół. Wskazana nieprawidłowość stanowi naruszenie przepisów ustawy o finansach publicznych określających zasady funkcjonowania jednostek budżetowych. Zasadą, wyrażoną w art. 20 ustawy, jest, iż jednostki budżetowe pokrywają swoje wydatki bezpośrednio z budżetu, a pobrane dochody odprowadzają na rachunek budżetu jednostki samorządu terytorialnego; podstawą gospodarki finansowej jednostki budżetowej jest plan dochodów i wydatków. Art. 22 ustawy określa zaś, że samorządowe jednostki budżetowe mogą gromadzić na rachunku dochodów własnych m.in. dochody określone w uchwale organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

wójtowi Gminy zalecono uregulowanie kwestii pobierania opłat za obiady w stołówce Zespołu Szkół poprzez ich objęcie planem finansowym dochodów i wydatków tej jednostki budżetowej lub ustanowienie instytucji dochodów własnych w drodze stosownej uchwały Rady Gminy.

Łącznie, wymiar finansowy stwierdzonych w trakcie kontroli nieprawidłowości wyniósł 170.045 tys. zł, z tego[1]:

- uszczuplenia środków publicznych – 6.474 tys. zł,

- kwoty uzyskane z naruszeniem prawa – 10.701 tys. zł,

- kwoty wydatkowane z naruszeniem prawa – 8.238 tys. zł,

- kwoty wydatkowane w następstwie działań niezgodnych z prawem – 368 tys. zł,

- kwoty wydatkowane niegospodarnie, niecelowo lub nierzetelnie – 447 tys. zł,

- kwoty odpowiadające nierzetelnym danym w ewidencji finansowo-księgowej lub sprawozdawczości – 119.240 tys. zł,

- inne nieprawidłowości w wymiarze finansowym – 24.578 tys. zł.

         Wskazania wymaga, iż niejednokrotnie dokonanie zwymiarowania stwierdzonych nieprawidłowości nie było możliwe w związku z zaniechaniem podejmowania przez kontrolowane jednostki określonych działań i brakiem odpowiedniej dokumentacji umożliwiającej dokonanie stosownych wyliczeń. Dotyczy to w szczególności uszczuplenia środków publicznych z tytułu należności podatkowych – niejednokrotnie kontrolowane jednostki nie posiadały podstawowego materiału dowodowego (m.in. informacji i deklaracji podatkowych) umożliwiającego prawidłowe ustalenie należności publicznych.

5. Postępowanie pokontrolne

W celu wyeliminowania ujawnionych nieprawidłowości i zapobieżenia występowania ich w przyszłości do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego lub kierowników jednostek organizacyjnych wystosowano 62 szczegółowe wystąpienia pokontrolne, zawierające łącznie 1.346 wniosków pokontrolnych (w tym, w wyniku kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego wystosowano 1.109 wniosków pokontrolnych). W jednym przypadku, dotyczącym kontroli sprawdzającej wykonanie wniosków pokontrolnych w gminie Mały Płock, nie wydano zaleceń pokontrolnych w związku z niestwierdzeniem nieprawidłowości w badanym obszarze.

W 6 przypadkach, uzasadnionych charakterem ustaleń kontroli w podległej lub nadzorowanej jednostce organizacyjnej, skierowano do organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego odrębne wystąpienia mające na celu zapewnienie prawidłowej realizacji zaleceń pokontrolnych i wskazanie istotniejszych nieprawidłowości. Do wiadomości organów wykonawczych przekazywano też wszystkie wystąpienia pokontrolne kierowane do podległych i nadzorowanych jednostek organizacyjnych.

W wyniku ustaleń kontroli dotyczących nieprawidłowości w zakresie danych stanowiących podstawę naliczenia subwencji, na podstawie art. 10 ust. 1 ustawy o r.i.o., skierowano do Ministra Finansów 14 pism informujących o nieprawidłowościach stwierdzonych w 24 gminach (z tego w 12 gminach, które skontrolowano w roku 2007).

Poza tym, w 2008 roku, w ramach współdziałania z organami państwa i innymi instytucjami, przekazywano żądane informacje w zakresie działalności kontrolnej, w tym m.in. dokumentację kontroli.

         W wyniku przeprowadzonych kontroli kierowano także zawiadomienia do rzecznika dyscypliny finansów publicznych o czynach noszących znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych. Łącznie złożono 21 zawiadomień, z tym że w 8 spośród złożonych zawiadomień wskazano na więcej niż jeden czyn z katalogu zawartego w przepisach ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. W zawiadomieniach najczęściej wskazywano na:

- nieustalenie należności jednostki sektora finansów publicznych, niepobranie lub niedochodzenie należności, niezgodne z przepisami umorzenie należności, dopuszczenie do przedawnienia należności, o których mowa w art. 5 ustawy (5 przypadków);

- przekazanie podmiotom niepubliczny dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania (3 przypadki);

- dokonanie wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia (4 przypadki);

- udzielenie zamówień publicznych z istotnym naruszeniem przepisów o zamówieniach publicznych, noszącym znamiona czynów naruszających dyscyplinę finansów publicznych wskazanych w art. 17 ustawy (7 przypadków);

- zaniechanie przeprowadzenia lub rozliczenia inwentaryzacji albo przeprowadzenie lub rozliczenie inwentaryzacji w sposób niezgodny z przepisami ustawy o rachunkowości (3 przypadki).

Efektem działań kontrolnych było również skierowanie 2 spraw (opisanych w punkcie 4 sprawozdania) na drogę postępowania karnego poprzez złożenie zawiadomień o podejrzeniu popełnienia przestępstw. Złożono zawiadomienia do właściwych prokuratur rejonowych:

- o znamionach działań na szkodę interesu publicznego poprzez niedopełnienie obowiązków i przekroczenie uprawnień przez funkcjonariuszy publicznych w związku z odstąpieniem od naliczania renty planistycznej w gminie Juchnowiec Kościelny;

- o znamionach działań na szkodę interesu publicznego poprzez przekroczenie uprawnień i niedopełnienie obowiązków przez funkcjonariuszy publicznych w związku z rozporządzeniem majątkiem miasta Łomża w postaci nieruchomości gruntowej o pow. 1,1434 ha przeznaczonej pod działalność gospodarczą z naruszeniem prawa.

Ponadto, w efekcie przeprowadzonej w Urzędzie Gminy Szypliszki kontroli sprawdzającej w zakresie wykonania wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku doraźnej kontroli pobierania przez gminę opłat za przyłączenie nieruchomości do wodociągów gminnych w latach 2004-2007, w oparciu o art. 27 ustawy o r.i.o, zawiadomiono Prokuraturę Okręgową w Suwałkach (na zlecenie której przeprowadzono kontrolę doraźną) o niezgodnym z prawdą powiadomieniu przez Wójta Gminy o wykonaniu jednego z wniosków pokontrolnych, dotyczącego dokonania zwrotu właścicielom nieruchomości opłat pobranych w związku z wydaniem zgody na podłączenie. W efekcie sprawa trafiła przed Sąd Rejonowy Sąd Grodzki w Suwałkach.

         W wyniku kontroli przeprowadzonej w gminie Knyszyn przekazano Staroście Monieckiemu, jako organowi administracji geologicznej, sygnalizację dotyczącą niekoncesjonowanej eksploatacji żwirowiska gminy.

Według stanu na dzień sporządzenia sprawozdania, do wniosków pokontrolnych wydanych w wyniku kontroli przeprowadzonych w okresie sprawozdawczym 1 podmiot (Wójt Gminy Juchnowiec) skierował do Kolegium Izby zastrzeżenia w trybie określonym w art. 9 ust. 3 i 4 ustawy o r.i.o. W wyniku rozpatrzenia zastrzeżeń, Kolegium Izby uwzględniło złożone zastrzeżenia do wydanego zalecenia pokontrolnego.

         Do dnia opracowania sprawozdania zawiadomienia o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych, zawartych w wystąpieniach pokontrolnych, złożyło 56 jednostek kontrolowanych (w 6 przypadkach, w dacie sporządzenia sprawozdania, nie upłynął termin złożenia takiej informacji). W trakcie roku, w 2 przypadkach, w związku z analizą zawiadomienia o sposobie wykonania wniosków pokontrolnych, zwrócono się do kontrolowanych jednostek o dodatkowe wyjaśnienia co do sposobu realizacji zaleceń.

         Badanie sposobu wykonania wniosków pokontrolnych jest stałym elementem kontroli kompleksowych jednostek samorządu terytorialnego, a także kolejnych kontroli problemowych prowadzonych przez Izbę Obrachunkową w danej jednostce organizacyjnej. W 2008 roku, poza planem kontroli, przeprowadzono też 3 odrębne kontrole sprawdzające wykonanie zaleceń, z czego w 2 przypadkach zaistniała konieczność wydania kolejnych wniosków pokontrolnych zmierzających do wyeliminowania stanu niezgodnego z prawem. Podkreślenia wymaga, że w jednym przypadku (wskazanym wyżej) stwierdzono niezgodne ze stanem faktycznym poinformowanie Izby obrachunkowej o sposobie wykonania zalecenia pokontrolnego.

Prowadzone w tym zakresie czynności kontrolne świadczą, że niejednokrotnie kierownictwo badanych jednostek obiera nieskuteczny sposób wykonania przekazanych rekomendacji, który nie przyczynia się w należytym stopniu do wyeliminowania nieprawidłowości w prowadzeniu gospodarki finansowej. Nierzetelną realizację wniosków pokontrolnych stwierdzono w 11 jednostkach kontrolowanych.

         W związku z przyjęciem przez jednostki kontrolowane do realizacji wniosków pokontrolnych zmierzających do usunięcia nieprawidłowości i usprawnienia badanej działalności lub też działaniami podjętymi w związku z ustaleniami kontroli jeszcze w trakcie jej trwania uzyskano korzyści finansowe, według stanu na dzień sporządzenia sprawozdania, w łącznej kwocie 941 tys. zł, z tego[2]:

- oszczędności uzyskane w wyniku działań kontrolnych – 100 tys. zł,

- pożytki finansowe w postaci należnych środków publicznych lub innych składników aktywów – 569 tys. zł,

- oszczędności lub uzyskane pożytki finansowe dla obywatela bądź podmiotów spoza sektora finansów publicznych – 272 tys. zł.

         Ponadto, w 2008 roku Ministerstwo Finansów przekazało do Izby Obrachunkowej w Białymstoku decyzje dotyczące 6 gmin w sprawie zmniejszenia części wyrównawczej subwencji ogólnej na 2008 rok oraz zwrotu nienależnie otrzymanej subwencji w 2007 r. na łączną kwotę 575.190 zł. Korekty kwot subwencji zostały dokonane w związku z nieprawidłowym sporządzeniem przez gminy sprawozdań o podstawowych dochodach podatkowych, stwierdzonym w wyniku kontroli RIO przeprowadzonych w 2007 roku.

         Dodać też należy, że przedstawione, zwymiarowane kwoty korzyści finansowych nie oddają w pełni efektów pozytywnego oddziaływania kontroli. W wielu przypadkach badane jednostki zobowiązywały się bowiem w zawiadomieniach o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych do wyeliminowania nieprawidłowości także w przyszłej ich działalności, m.in. do usprawnienia poboru środków publicznych, zaniechania poboru środków z naruszeniem prawa i interesów obywateli, zaniechania ponoszenia wydatków nielegalnych, prawidłowego zorganizowania oraz wzmożenia wewnętrznej kontroli finansowej nad procesami gromadzenia i rozdysponowania środków publicznych.

WYKAZ JEDNOSTEK KONTROLOWANYCH W 2008 ROKU

III. Nadzór – analiza i opiniowanie

1.Działalność Kolegium Izby

Kolegium zbadało łącznie 4011 uchwał  i zarządzeń organów gmin, powiatów, województwa samorządowego i związków międzygminnych, z tego:

- 149 uchwał budżetowych (dotyczących zarówno budżetów na rok 2008 jak i podjętych w grudniu uchwał w sprawie budżetu na 2009 r.)

- 2481 uchwał i zarządzeń w sprawie zmian w budżetach,  

- 38 uchwał ( zarządzeń)  w sprawie układu wykonawczego budżetu,

- 137 uchwał organów stanowiących w sprawie absolutorium, z czego 2 w sprawie nieudzielenia absolutorium,

- 19 uchwał w sprawie procedury uchwalania budżetu,

- 5 uchwał w sprawie emitowania obligacji oraz określania zasad ich zbywania, nabywania i wykupu przez organ wykonawczy,

- 113 uchwał w sprawie zaciągania pożyczek i kredytów długoterminowych,

-   9  uchwał  w sprawie udzielania poręczeń majątkowych,

-   40  uchwał w sprawie określenia zakresu i zasad przyznawania dotacji oraz stawek udzielanych dotacji  dla jednostek organizacyjnych j.s.t.,

- 7 uchwał w sprawie zobowiązań w zakresie podejmowania inwestycji i remontów o wartości przekraczającej granicę ustaloną corocznie przez radę,

-  72 uchwały  określające zasady przyznawania dotacji dla podmiotów niezaliczanych do sek-

   tora finansów publicznych,

- 6 uchwał w sprawie udzielania pożyczek z budżetu j.s.t.,

- 384 uchwały dotyczące podatków i opłat lokalnych,

oraz 551 uchwał  i zarządzeń w innych sprawach finansowych.

W wyniku tych badań Kolegium podjęło następujące uchwały:

1. Nie stwierdzające naruszenia prawa – na ogólną liczbę 3676 uchwał – 114 dotyczyło rozstrzygnięć nadzorczych w stosunku do budżetów j.s.t., 2283 – uchwał i zarządzeń zmieniających budżet, 344 – uchwał w sprawach podatkowych, pozostałe rozstrzygnięcia stwierdzały zgodność z prawem w stosunku do innych ww. rodzajów uchwał i zarządzeń w sprawach finansowych;

2. Stwierdzające naruszenie prawa:

a) nieistotne w 234 uchwałach i zarządzeniach organów j.s.t., w tym 30 w odniesieniu do uchwał budżetowych j.s.t.,

b) istotne w przypadku 74 uchwał i zarządzeń, z czego stwierdzono nieważność 54 w części
i 20 w całości.

Nieprawidłowości (istotniejsze lub najczęściej występujące) stwierdzone przez Kolegium

w badanych uchwałach i zarządzeniach.

W stosunku do jednej uchwały budżetowej Kolegium RIO odmówiło stwierdzenia nieważności.

Rozstrzygnięcia w postaci istotnego naruszenia prawa bez stwierdzania nieważności zapadły w stosunku do:

- uchwał i zarządzeń w sprawie zmian w budżecie, które dotyczyły minionego roku budżetowego

- uchwały w sprawie udzielenia absolutorium – Rada podjęła uchwałę w sprawie udzielenia absolutorium bez zapoznania się z opinią RIO w tej sprawie

- uchwał dotyczących podatku od środków transportowych – Rada nie określiła wszystkich stawek dla poszczególnych przedmiotów opodatkowania wynikających z ustawy o podatkach i opłatach lokalnych.

         W 2008 roku wystąpiła różnica pomiędzy liczbą nadzorowanych jednostek a liczbą podjętych uchwał w sprawie absolutorium. Różnice wynikają z następujących przyczyn: w jednym przypadku jednostka samorządu terytorialnego podjęła stosowną uchwałę, lecz nie przesłała jej do organu nadzoru, w drugim zaś uchwała w sprawie absolutorium nie uzyskała bezwzględnej większości na sesji Rady.

         W roku 2008 nie wystąpiły przypadki ustalenia przez Izbę budżetów tych jst, które nie uchwaliły budżetów do 31 marca 2008 r.

2. Działalność składów orzekających

Składy orzekające wydały łącznie 906 opinii, w tym dotyczących:

- możliwości spłaty kredytów przez j.s.t. - 80

- projektów budżetów wraz z informacjami o stanie mienia j.s.t. - 140

- sprawozdań rocznych z wykonania budżetu j.s.t. - 141

- informacji o przebiegu wykonania budżetu za I półrocze - 141

- wniosków komisji rewizyjnych rad gmin (związków gmin, sejmików) w sprawie absoluto -

  rium – 141

- uchwał w sprawie nieudzielenia absolutorium – 2

- możliwości wykupu papierów wartościowych - 2

oraz  259 opinii o możliwości sfinansowania deficytu budżetowego oraz prawidłowości sporządzenia prognozy kwoty długu.

W ramach wydanych opinii było:

- 766 pozytywnych,

- 133 pozytywnych z uwagami,

-    7 opinii negatywnych  ( w tym jedna dotyczyła sprawozdania z wykonania budżetu Związku Gmin Regionu Puszczy Białowieskiej, o czym Prezes Izby poinformował zarówno Wojewodę Podlaskiego jak i Ministra Finansów)

Składy orzekające w opiniach zwracały uwagę na: błędy w klasyfikacji budżetowej, niewłaściwie określoną kwotę deficytu budżetowego, braki zgodności między załącznikami do uchwał i zarządzeń, zrealizowanie wyższej kwoty rozchodów niż przewidywał plan, przekroczenie zakresu upoważnień, braku limitów zobowiązań wynikających z art. 82 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Odwołań od opinii składów orzekających w 2008 roku nie było.

IV. Działalność szkoleniowa, informacyjna, doradcza

1. Działalność szkoleniowa organizowana przez Izbę

         W 2008 r. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zorganizowała następujące szkolenia:

1. W dniu 14 lutego 2008 r. odbyło się szkolenie dla przedstawicieli jednostek samorządu terytorialnego nt. „Omówienie najnowszych zmian w sprawozdawczości budżetowej i klasyfikacji budżetowej” oraz nt. „Rozliczenia gmin z mieszkańcami z tytułu budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych”.

W szkoleniu uczestniczyły 132 osoby.

2. W dniach 29 września 2008 r.- 3 października 2008 r. odbyły się szkolenia dla skarbników JST, na których omówiona została następująca tematyka:

- realizacja i rozliczanie projektów JST współfinansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu UE;

- przygotowanie projektu uchwały budżetowej oraz omówienie zasad konstrukcji budżetu;

- omówienie obowiązujących przepisów dotyczących gospodarki finansowej JST;

- sprawozdawczość budżetowa po zamianach.

W szkoleniach uczestniczyło 121 osób.

3. W dniu 21 listopada 2008 r. odbyło się szkolenie pracowników odpowiedzialnych w jst za sprawy związane z udzielaniem zamówień publicznych nt. zamówień publicznych po ostatniej nowelizacji ustawy.

W szkoleniu uczestniczyło 77 osób.

4. W dniu 28 listopada 2008 r. odbyło się szkolenie dla osób zajmujących się problematyką i opracowywaniem uchwał w sprawach podatków i opłat lokalnych. Zakres szkolenia obejmował tworzenie uchwał w sprawie podatków i opłat lokalnych na 2009 r. W szkoleniu wzięło udział 85 osób.

Łącznie w szkoleniach organizowanych dla przedstawicieli j.s.t wzięło udział 415 osób.

Pracownicy RIO uczestniczyli w szkoleniach, które objęły następujące tematy:  finanse publiczne, budżet zadaniowy, ewidencja wydatków strukturalnych, szkolenia dodatkowe dla członków RKO, zamówienia publiczne, podatki i opłaty lokalne, fundusze strukturalne, działalność instytucji zarządzających ZPORR, rachunkowość budżetowa, polityka rachunkowości i odpowiedzialność za jej stosowanie, aktualności programu Bestia, program komputerowy ACL, archiwum zakładowe, zakładowy fundusz socjalny, bhp, ochrona danych osobowych.

         Wykładowców zapewnili organizatorzy szkoleń m.in.: Ministerstwo Finansów, Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr Administracji Publicznej, Naukowa Organizacja Techniczna oraz inne instytucje szkolące.

         Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku zorganizowała seminarium dla członków kolegium rio oraz wspólnie z Wydziałem Prawa Uniwersytetu w Białymstoku -konferencję na temat podatków i opłat lokalnych.

2. Działalność szkoleniowa w ramach współpracy z innymi jednostkami

         Pracownicy Izby brali udział, jako wykładowcy, w szkoleniach prowadzonych przez innych organizatorów (m.in. FDRL, Podlaski Ośrodek Doskonalenia Kadr Administracji Publicznej, Stowarzyszenie Księgowych w Polsce) dla pracowników i działaczy samorządowych (w tym skarbników, pracowników zajmujących się zamówieniami publicznymi, głównych księgowych szkół gminnych). Tematyką szkoleń były między innymi:

- sprawozdawczość budżetowa,

- rachunkowość w gminie, obowiązki głównego księgowego,

- system finansów publicznych , klasyfikacja budżetowa,

- inwentaryzacja oraz zamknięcie ksiąg rachunkowych,

- zamówienia publiczne.

3. Działalność informacyjno - instruktażowo - doradcza

W 2008 roku Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku udzieliła 48 odpowiedzi na zapytania prawne dotyczące m.in. problematyki: wymiaru i poboru podatków i opłat w gminach (interpretacja ustaw dotyczących podatków samorządowych), finansowania z budżetu klubów sportowych będących spółkami akcyjnymi (interpretacja ustawy o sporcie kwalifikowanym oraz niektórych innych ustaw), możliwości przejęcia przez gminę drogi powiatowej w zarząd na czas oznaczony (interpretacja ustawy o drogach publicznych), możliwości powierzenia zadań własnych miasta, dotyczących budowy ulic i chodników Przedsiębiorstwu Gospodarki Komunalnej (interpretacja ustawy o finansach publicznych i  ustawy – prawo zamówień publicznych), poręczenia weksla własnego SP ZOZ wystawionego dla NFOŚiGW (interpretacja ustawy – prawo wekslowe), możliwości dofinansowania pobytu w domu pomocy społecznej (interpretacja ustawy o pomocy społecznej), możliwości udzielenia pomocy finansowej związkowi międzygminnemu (interpretacja ustawy o finansach publicznych i ustawy o samorządzie gminnym), możliwości wypłaty dodatkowego wynagrodzenia rocznego (interpretacja ustawy o pracownikach samorządowych), procedury uchwalania budżetu (interpretacja ustawy o samorządzie gminnym), możliwości przekazania dotacji na dofinansowanie zakupu sprzętu medycznego bezpośrednio dla SP ZOZ (interpretacja ustawy o zakładach opieki zdrowotnej), naruszenia dyscypliny finansów publicznych (interpretacja ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych), prawidłowości finansowania gazety lokalnej (interpretacja ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej), dokonywania operacji finansowych i ewidencji dotacji rozwojowej (interpretacja ustawy o finansach publicznych), klasyfikacji budżetowej (interpretacja rozporządzenia w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących ze źródeł zagranicznych),  zasad wypłaty ekwiwalentu dla strażaków ochotników za udział w akcjach ratowniczych i szkoleniach (interpretacja ustawy o ochronie przeciwpożarowej), możliwości dotowania jednostek oświatowych (interpretacja ustawy o systemie oświaty).

Interpretacje RIO nie są wiążące, nie posiada ona ustawowych kompetencji do wydawania wiążących interpretacji prawa w zakresie gospodarki finansowej jst. Ponadto w zakresie podatków i opłat lokalnych, zgodnie z art. 14a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja Podatkowa (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.)  tylko Minister Finansów posiada kompetencje do wydawania urzędowej, wiążącej interpretacji przepisów prawa podatkowego.

Do RIO wpłynęły 3 wnioski o udzielenie informacji publicznej dotyczące udostępnienia:

- uchwał RIO dotyczących udzielenia absolutorium za rok 2005 i 2006, RIO udostępniło informację

- dokumentu regulującego wewnętrzne procedury i koszty dostępu do informacji publicznej, RIO udostępniło informację

- kopii protokołów posiedzeń KR RIO w 2007 roku, RIO udostępniło informację.

         Ponadto RIO w Białymstoku, na prośbę wielu instytucji dokonywała analiz poszczególnych problemów i przekazywała dane w zakresie funkcjonowania j.s.t.:

-  NBP Oddział Okręgowy w Białymstoku zwracał się czterokrotnie o udostępnianie kwartalnych informacji o sytuacji finansowej j.s.t. w województwie podlaskim (dochodów, wydatków, zobowiązań, należności);

- PARPA, jak co roku, zwróciła się z prośbą o przekazanie danych dotyczących przeznaczenia środków uzyskanych przez j.s.t. z wydanych koncesji na sprzedaż alkoholu w 2007 r.;

- GUS zwrócił się z prośbą o przekazanie informacji dotyczących systemów informacyjnych prowadzonych przez RIO oraz jednostki nadzorowane, ponadto przekazanie informacji o wydatkach na kulturę i ochronę dziedzictwa narodowego za lata 1992-2007;

         Ponadto w związku z opracowaniem raportu z działalności regionalnych izb obrachunkowych za 2007 r. :

- na potrzeby opracowania przygotowywanego przez RIO w Olsztynie przekazano informacje o stwierdzonych nieprawidłowościach w zakresie danych dotyczących naliczania subwencji i rozliczeń dotacji celowych, dane o stanie gospodarki finansowej jst oraz współpracy izb z organami państwa i innymi instytucjami;

- na potrzeby opracowania przygotowywanego przez RIO w Szczecinie przekazano dane dotyczące zbadanych sprawozdań w zakresie operacji finansowych  oraz nieprawidłowości w badanych przez Izbę uchwał;

- na potrzeby opracowania przygotowywanego przez RIO w Zielonej Górze przekazano dane dotyczące uchwalania budżetu i jego zmian;

- RIO w Poznaniu zwróciło się z prośbą o przekazanie danych dotyczących rozpatrywanych skarg na działalność organów stanowiących j.s.t.  oraz skarg wniesionych do Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- RIO we Wrocławiu zwróciło się z prośbą o przekazanie informacji dotyczących ilości i rodzaju wydanych w 2007 r. opinii wraz z kopiami określonych rodzajów opinii;

4. Rozpatrywanie skarg i wniosków

         Do RIO w Białymstoku w 2008 r. wpłynęło 12 skarg i wniosków na działalność organów j.s.t., 6 na działalność organu stanowiącego i 6 na działalność organów wykonawczych, w tym:

4.1. Uchwała Nr XIV/135/07 Rady Miejskiej w S. z dnia 27 grudnia 2007 r. w sprawie budżetu Gminy na rok 2008 wpłynęła do RIO w Białymstoku  w dniu 7 stycznia 2008 r.  W dniu 3 stycznia 2008 r. do RIO w Białymstoku wpłynęła skarga Pana Feliksa D., na przedmiotową uchwałę. Na podstawie  art. 222 kpa  oraz biorąc pod uwagę fakt, iż pismo Pana Feliksa D. wpłynęło do RIO zanim Uchwała Rady Miejskiej mogła być oceniona pod względem legalności w trybie nadzoru - RIO w Białymstoku uznało, iż Pan D. występuje z wnioskiem o wszczęcie postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały.  Wniosek ten był przedmiotem posiedzenia Kolegium RIO w Białymstoku w dniu 18 stycznia 2008 r. i był rozpatrywany łącznie z kwestionowaną Uchwałą Rady Miejskiej (zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych do wyłącznej właściwości kolegium izby należy orzekanie o nieważności uchwał i zarządzeń jst).

          Kolegium RIO w Białymstoku zapoznało się z wnioskiem Pana D., który zarzucił, że w Uchwale:

„I. W załączniku Nr. 1 w źródłach dochodów zaplanowano pozyskanie środków z zewnątrz w postaci dotacji celowych na realizację zaplanowanych inwestycji w 2008 roku w gminie S. na ogólną sumę 24 543 062 zł. W załączniku Nr. 2a oraz załączniku Nr. 3 po stronie wydatków rozdysponowano 23 648 372 zł z uzasadnieniem. Powstałą sumę wynikającą jako różnica 894 690 zł zaplanowano po stronie wydatków bez uzasadnienia. Brak wykazania złożonych wniosków w celu pozyskania z zewnątrz w/w kwoty, brak przedstawienia na jakie zadania rozdysponowano tą kwotę, planowanie wydatków z tej kwoty należy uważać za fikcyjne.

II. W Uchwale budżetowej ustalono deficyt na ogólną sumę 5 514 024 zł. Wymieniony deficyt zaplanowano pokryć w całości kredytem. Z załączników dołączonych do Uchwały wynika pewna nieścisłość np. w załączniku Nr. 2a zaplanowano pokryć wydatki inwestycyjne kwotą pochodzącą z kredytu 4 974 024 zł w załączniku Nr. 6 kredytem 700 000 zł którym zaplanowano dotację dla powiatu B. na ul. Sosnową- Ogrodniczki oraz ul. Ciołkowskiego - Grabówka.”

             Ponadto Kolegium RIO w Białymstoku zapoznało się także z wyjaśnieniami Skarbnik Gminy Pani Lucyny M. (wpłynęły do RIO w Białymstoku dniu 17 .01.2008 r.),  z których wynika, że : w załączniku Nr 1 - Dochody budżetu gminy na 2008 r. do uchwały budżetowej Nr XIV/135/07 z dnia 27.12.2007 r. w sprawie budżetu na 2008 r. zaplanowano środki na dofinansowanie własnych inwestycji gminy pozyskane z innych źródeł (fundusze strukturalne) w wysokości 24.543.062 zł. natomiast po stronie wydatków w zał. Nr 2a - Zadnia inwestycyjne w 2008 r. - z funduszy UE zaangażowano kwotę 23.648.372 zł. Różnica wynosi 894.690 zł i stanowi częściową refundację wydatków poniesionych w 2007 r. na budowę ścieżki rowerowej na trasie S.- B. Środki te spożytkowano na inne zadania w 2008 r. Natomiast deficyt budżetowy na 2008 r. zaplanowano w wysokości 5.514.024 zł. Źródłem pokrycia deficytu ustanowiono przychody pochodzące z planowanych do zaciągnięcia kredytów w wysokości 5.514.024 zł. Część kredytów wykazano w załączniku Nr 2a - Zadania inwestycyjne w 2008 r. - 4.974.024 zł. Pozostała kwota w wysokości 540.000 zł jest przeznaczona na pokrycie innych zadań, mianowicie dotacji stanowiących pomoc finansową dla powiatu na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych powiatu. Dla powiatu zaplanowano dotacje na zadania inwestycyjne w łącznej wysokości 1.000.000 zł, z tego 300.000 zł będzie pokryte środkami własnymi, a 700.000 zł - kredytem. Jednakże kredyt w kwocie 700.000 zł został pomniejszony o dochody własne w kwocie 160.000 zł z tzw. limitów, czyli środków przydzielonych poszczególnym miejscowościom., w tym wypadku chodzi o spłatę kredytu przez S. - 50.000 zł i S. - 110.000 zł. Z wyjaśnień Skarbnika wynika także, że w gminie S. przy konstruowaniu budżetu w dalszym ciągu ( mimo uchylenia uchwały w tej sprawie przez RIO w 2003 r.) obowiązują zasady rozdziału środków budżetowych na poszczególne sołectwa, tzw. limity, które nie znajdują uzasadnienia w obowiązujących przepisach i do których Kolegium RIO w Białymstoku nie może się ustosunkować, ponieważ nie znajdują one bezpośredniego odzwierciedlenia w zapisach uchwały budżetowej.

Po wnikliwej analizie Kolegium RIO w Białymstoku uznało, iż nie ma podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały, zatem wniosek Pana Feliksa D. uznało za bezzasadny.

Wysokość i wskazane źródło pokrycia zaplanowanego na 2008 rok deficytu  jest zgodne z zapisami art.168 ustawy o finansach publicznych.  Z zapisów uchwały wynika, że planowany deficyt w wysokości 5 514 024 zł   zostanie pokryty przychodami z zaciąganych kredytów – taki zapis jest zgodny z postanowieniami art. 82 ust.1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, który zezwala na zaciąganie kredytów na pokrycie planowanego deficytu (ujemna różnica między planowanymi dochodami a planowanymi wydatkami). Ustawa nie narzuca konieczności zaciągania kredytów tylko na zadania inwestycyjne. Zatem przeznaczenie kredytów w wysokości 4 974 024 zł na sfinansowanie wydatków inwestycyjnych i kwoty 540 000 zł na wydatki inne niż wykazane w załączniku  Nr 2a  nie narusza w żaden sposób obowiązujących przepisów.

Spóźniona częściowa refundacja wydatków poniesionych w 2007 r. na budowę ścieżki rowerowej w wysokości 894 690 zł, pochodząca z budżetu UE stanowi dochód jednostki samorządu terytorialnego i może być przeznaczona na inne cele, bowiem zadanie, którego te środki dotyczą gmina zrealizowała wcześniej ze środków własnych. W tym przypadku Kolegium RIO także uznało, iż nie ma podstaw do wskazania naruszenia prawa.

         Dnia 20 lutego 2008 roku pan Feliks D. wniósł, drogą mailową, o ponowne rozpatrzenie przedmiotowej uchwały. RIO w Białymstoku podtrzymało swoje stanowisko w piśmie  Nr RIO.I.061-1/08 z 9 kwietnia 2008 roku.  

4.2. Kolejna skarga, na działalność organu stanowiącego oraz wykonawczego, dotyczyła trybu realizacji i finansowania zadań inwestycyjnych prowadzonych na terenie Gminy C., w tym modernizacji drogi gminnej do wsi Z. i przebiegającej przez tą wieś drogi dojazdowej do oczyszczalni ścieków. Skarga pana Eugeniusza M. z została przekazana za pośrednictwem Podlaskiego Urzędu Wojewódzkiego w Białymstoku 25 kwietnia 2008 roku. Regionalna Izba Obrachunkowa w Białymstoku w piśmie nr RIO.III-061/2/08 z 5 maja 2008 r. udzieliła odpowiedzi, w której poinformowała wnioskodawcę, iż  szczegółowa analiza zgromadzonych dokumentów finansowych, przekazanych do RIO w Białymstoku w trybie nadzoru lub kontroli wykazała, że na dzień podpisania umów z Przedsiębiorstwem Robót Drogowo Mostowych na remont odcinka drogi do wsi Z. oraz na remont odcinka drogi przez wieś Z., tj. na dzień 4.06.2007 r. i 30.07.2007 r., w budżecie Miasta C. w dz. 600, rozdz. 60016, § 6050 były zabezpieczone środki w wysokości wystarczającej na realizację planowanej inwestycji. Na dzień 4.06.2007 r. plan wydatków na inwestycje na drogach gminnych wynosił 1 194 887 zł, natomiast na dzień 30.07.2007 r. — 757 377 zł. Podobnie na dzień wystawienia faktur przez wykonawcę tj. 24.07.2007 r. i 19.11.2007 r. w planie wydatków były zabezpieczone środki na ich opłacenie. Na dzień 24.07 2007 r. plan wynosił 757 377 zł, a na dzień 19.11.2007 r. - plan wydatków kształtował się na poziomie 752 377 zł. Jak wynika z dołączonego pisma Komisji Rewizyjnej Rady Miejskiej w C. pierwsza faktura dotyczyła kwoty 296 450,15 zł, a druga opiewała na kwotę 140 216,13 zł.

Zgodnie z art. 35 wydatki publiczne mogą być ponoszone na cele i w wysokości ustalonych w uchwale budżetowej jednostki samorządu terytorialnego. Przytoczone wyżej dane świadczą o tym, że taki wymóg ustawowy został zachowany. Potwierdzeniem takiego stwierdzenia są także dane, wynikające ze sprawozdań budżetowych Rb 28 S za II, III i IV kw. 2007 r.. które wskazują, że nie miało miejsca naruszenie dyscypliny finansów publicznych, polegające na dokonaniu wydatku ze środków publicznych bez upoważnienia albo z przekroczeniem zakresu upoważnienia. Ze sprawozdań wynika, że na koniec II kw. 2007 r. w dz. 600, rozdz.60016, § 6050   plan wydatków wynosił 757 377 zł, natomiast wykonanie 27 632 zł, na koniec III kw. 2007 r. plan wydatków - 752 377 zł , wykonanie 338 617,82 zł, na koniec 2007 r. (IV kw.) - plan wynosił - 715 677 zł, natomiast wykonanie wydatków wyniosło — 658 550,45 zł.

4.3. Za pośrednictwem Urzędu Wojewody Podlaskiego, do Regionalnej Izby Obrachunkowej w Białymstoku dnia 3 grudnia 2008 roku wpłynęła skarga Pana Eugeniusza M. na działalność Rady Miejskiej i Burmistrza C.

Pismem Nr RIO.II.0103-69/08 z dnia 05.12.2008 r. RIO w Białymstoku poinformowała zarówno Radę Miejską C. jak i wnoszącego skargę, iż na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 17.12.2008 r. zostanie rozparzona przedmiotowa skarga.

Na posiedzeniu Kolegium RIO uznało, iż w zakresie zarzutów podnoszonych w piśmie Pana Eugeniusza M., dotyczących niezrealizowania zadań inwestycyjnych oraz innych zarzutów dotyczących działalności Burmistrza, zgodnie z zapisami art. 229 pkt 3 kodeksu postępowania administracyjnego władna jest tylko Rada Miasta C.

Natomiast  w kwestii zarzutów skierowanych pod adresem Rady Miasta, Kolegium po zapoznaniu się z uchwałą budżetową na 2008 r. stwierdziło, iż łączne nakłady budżetowe na zadania inwestycyjne przewidziane do realizacji w roku 2008 zaplanowane zostały na poziomie 6 947 000 zł, przy czym na wspomnianą w skardze przebudowę i rozbudowę oczyszczalni ścieków oraz przebudowę kolektora sanitarnego i deszczowego w ulicy Wspólnej zaplanowano kwotę 828 000 zł. Ponadto zaplanowano szereg wydatków na przebudowę dróg i ulic gminnych w łącznej kwocie 3 216 000 zł. Zatem, zdaniem Kolegium RIO wskazane przez skarżącego nieprawidłowości w działaniach Rady nie są adekwatne do jej kompetencji, określonych przepisami. Rada korzystając z wyłącznego prawa do uchwalenia budżetu, ujęła w nim zadania inwestycyjne do realizacji  w szerokim zakresie oraz powierzyła wykonanie uchwały organowi wykonawczemu. Wykonanie budżetu przez Burmistrza zostanie ocenione w instytucji absolutorium , kiedy to Komisja Rewizyjna Rady będzie opiniowała Jego działalność w tym zakresie. Ponadto, jak wyżej wskazano Rada Miejska jest właściwa do rozpatrzenia skargi na działalność Burmistrza.

 4.4. Uchwała Rady Powiatu S. Nr XII/113/07 z dnia 23 listopada 2007 roku zmieniająca uchwałę w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych oraz placówek niepublicznych wpisanych do ewidencji prowadzonej przez Starostwo Powiatowe w S. była rozpatrywana na posiedzeniu Kolegium RIO w dniu 12 grudnia 2007 roku, Kolegium RIO w Białymstoku nie stwierdziło naruszenia prawa w ww. uchwale. W dniu 21 grudnia 2007 roku do RIO w Białymstoku wpłynął wniosek od Dyrektora Salezjańskiego Ośrodka Wychowawczego w R. z zastrzeżeniami co do zgodności z prawem powyższej uchwały. We wniosku wskazano, iż organ stanowiący przekroczył zakres kompetencji i uregulował wysokość przydzielanej dotacji. Ponadto, zdaniem wnoszącego, zapisy kwestionowanej uchwały uderzają w prawa placówek niepublicznych. Regionalna Izba Obrachunkowa pismem z dnia 18 stycznia 2008 r. odpowiadając wskazała, iż zmiany dokonane przez Radę Powiatu przedmiotową uchwałą dotyczyły zastąpienia w odpowiednich paragrafach uchwały zmieniającej „sprawozdania statystycznego GUS” sformułowaniem „system informacji oświatowej”, a więc miały charakter jedynie formalno prawny i nie dotyczyły merytorycznej treści uchwały zmienianej.

4.5. Kolejny wniosek dotyczył sprawdzenia zgodności z prawem uchwały w sprawie zmian w budżecie  Miasta i Gminy S. Nr XIX/186/08 z dnia 26. 06. 2008r. W uzasadnieniu wskazano, iż po stronie dochodów zwiększono budżet o 1 087 999 zł w tym 752 575 zł jako środki nie wygasające z tytułu rezygnacji z realizacji zadań. Termin realizacji zadań z funduszy nie wygasających minął 30.06.2008r. Zapis w w/w uchwale, zdaniem wnioskującego, jest nieprawdziwy ponieważ w tej samej uchwale wymienione środki (Zał. Nr 2) przydzielono na te same zadania już jako środki z innych dochodów. RIO w Białymstoku w odpowiedzi wyjaśniła, iż przeprowadzono analizę legalności zapisów zawartych w uchwale i stwierdzono, że jest ona zgodna z prawem. Powołano się na art. 191 ust. 2 ustawy o finansach publicznych.

Ponadto wpłynęła skarga na działalność Wójta Gminy w W. dotycząca gospodarowania nieruchomością, skarga na działalność Wójta Gminy w N. w kwestii naruszenia interesów skarżącego i innych mieszkańców gminy w wyniku nieprawidłowego naliczenia opłat za dostawę wody z sieci wodociągowej gminy oraz na działalność Starostwa Powiatowego w S. na niezgodne z prawem naliczanie i pobranie należności powiatu związanych z najmem lokalu mieszkalnego w budynku wielorodzinnym.

 Dodatkowo trzy skargi przekazano według właściwości do innych organów.

5. Skargi do WSA

Jedno rozstrzygnięcie Kolegium RIO w Białymstoku zostało zaskarżone do WSA. Dotyczyło stwierdzenia nieważności w części uchwały, w której organ stanowiący naruszył wyłączną kompetencję organu wykonawczego do dysponowania rezerwą. WSA utrzymało w mocy rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium RIO. Zostało ono zaskarżone do NSA w złożonej przez Radę skardze kasacyjnej. NSA nie wydało jeszcze w tej sprawie rozstrzygnięcia.

V. Działalność obsługowo - administracyjna i techniczna

             Odnośnie zadań z tego zakresu, objętych ramowym planem pracy, realizowano między innymi:

 - zapewniono obsługę administracyjną i prawną dla działającej przy RIO w Białymstoku Regio-   nalnej Komisji Orzekającej w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych,

 - prowadzenie funduszu socjalnego, spraw kadrowych i innych osobowych,

 - ustalenie potrzeb związanych z rozbudową bazy sprzętowej w zakresie informatyki,

 - instalacja i uruchomienie nowego sprzętu komputerowego,

- audyt legalności oprogramowania,

 - bieżący nadzór nad prawidłowością działania sprzętu komputerowego i jego oprogramowania

   oraz instruktaż obsługi i korzystania z nich,

- pierwszy etap przejścia z systemu sieciowego Novell na Windows 2003 serwer,

- pierwszy etap wdrożenia sieci bezprzewodowej w siedzibie Izby w Białymstoku,

- zakupiono samochód osobowy na potrzeby WK,

- montaż klimatyzatorów w budynku siedziby Izby w Białymstoku,

-  wykonano wymianę instalacji c.o. siedziby Izby w Białymstoku;

-  roboty ogólno-budowlane budynku siedziby Zespołu Zamiejscowego  Izby w Suwałkach.