KRAJOWA RADA

REGIONALNYCH IZB OBRACHUNKOWYCH

REGIONALNA IZBA OBRACHUNKOWA

W BIAŁYMSTOKU

Informacja o wynikach kontroli

funduszu sołeckiego

1. WPROWADZENIE

1.1. Cel kontroli i główne zagadnienia poddane kontroli

1.2. Skrócona analiza stanu prawnego

2. WYNIKI KONTROLI

2.1. Ogólne dane dotyczące skontrolowanych jednostek

2.2. Szczegółowe ustalenia kontroli

2.2.1. Obliczenie kwoty bazowej i funduszu sołeckiego

2.2.2. Ocena prawidłowości wniosków sołectw przyjętych do realizacji w ramach funduszu sołeckiego

2.2.3. Ocena prawidłowości procedury odrzucenia wniosku sołectwa

2.2.4. Zgodność wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego z      wnioskami złożonymi przez sołectwa w trybie ustawy o funduszu sołeckim

2.2.5. Analiza wniosków składanych przez gminy do wojewodów w celu uzyskania zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu

2.2.6. Kontrola zarządcza i rachunkowość w obszarze funduszu sołeckiego

3. POSTĘPOWANIE POKONTROLNE

4. KORZYŚCI FINANSOWE

5. UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI DE LEGE FERENDA

WYKAZ GMIN OBJĘTYCH KONTROLĄ

1. WPROWADZENIE

1.1.       Cel i założenia kontroli oraz główne zagadnienia poddane badaniu

         Kontrola pod nazwą „Fundusz sołecki” została przeprowadzona w 2012 r. z inicjatywy Krajowej Rady Regionalnych Izb Obrachunkowych. Temat kontroli mieści się w ramowej tematyce kontroli kompleksowej przyjętej przez Krajową Radę Regionalnych Izb Obrachunkowych. Zagadnienia związane z uprawnieniami jednostek pomocniczych gminy w obszarze realizacji budżetu gminy nie były dotychczas przedmiotem kontroli koordynowanej regionalnych izb obrachunkowych. Za przyczynę takiego stanu należy uznać ograniczoną możliwość skonstruowania zagadnień i testów kontroli wynikającą z braku dostatecznie szczegółowych regulacji w przepisach powszechnie obowiązujących. Przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) zawierają bowiem regulacje upoważniające radę gminy do określania uprawnień jednostek pomocniczych w zakresie gospodarki finansowej oraz sposobu ich realizacji. Skutkuje to wielością rozwiązań przyjmowanych głównie w statutach gmin i statutach jednostek pomocniczych. Uchwalona 20 lutego 2009 r. ustawa o funduszu sołeckim (Dz. U. Nr 52, poz. 420 ze zm.) zmieniła ten stan, wprowadzając zestandaryzowane zasady wyrażania przez sołectwa woli co do przeznaczenia środków finansowych postawionych do ich dyspozycji w wyniku wyrażenia przez radę gminy zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego oraz ustalania wysokości tych środków.

Za cel kontroli przyjęto zbadanie i ocenę przestrzegania przez gminy całości przepisów ustawy o funduszu sołeckim. Kontrolą objęto następujące zagadnienia regulowane tą ustawą:

1)    prawidłowość obliczenia wysokości funduszu sołeckiego dla poszczególnych sołectw,

2)    procedura określenia przez zebrania wiejskie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego i złożenia wniosku w tej sprawie,

3)    proces weryfikacji przez organy gminy prawidłowości wniosku sołectwa w sprawie przeznaczenia środków funduszu sołeckiego,

4)    ujęcie w uchwale budżetowej przedsięwzięć wynikających z wniosków sołectw,

5)    prawidłowość wydatkowania środków na przedsięwzięcia wskazane przez sołectwa oraz ujęcia ich w ewidencji i sprawozdawczości,

6)    wniosek gminy o zwrot z budżetu państwa w formie dotacji celowej części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego.

Program kontroli przewidywał zbadanie kompleksowo dwóch pełnych cykli stosowania ustawy o funduszu sołeckim: pierwszego – od podjęcia w 2009 r. przez radę gminy uchwały o wyodrębnieniu funduszu sołeckiego w budżecie gminy na 2010 r. do złożenia do właściwego wojewody w 2011 r. wniosku o częściowy zwrot wydatków poniesionych w 2010 r. – i drugiego – od podjęcia uchwały w roku 2010 do złożenia w 2012 r. wniosku o częściowy zwrot poniesionych w 2011 r. wydatków w ramach funduszu sołeckiego.

Zaplanowano objęcie kontrolą łącznie 80 gmin wiejskich i miejsko-wiejskich, w których wyodrębniono fundusz sołecki na 2010 i 2011 r., tj. 6,79% gmin, w których wyrażono zgodę na wyodrębnienie funduszu w budżecie na 2010 r. i 7,13% gmin, w których wyrażono zgodę na wyodrębnienie funduszu w budżecie na 2011 r. Pełna populacja gmin, które wyodrębniły fundusz sołecki na 2010 r. wynosi 1.178, zaś na 2011 r. – 1.122. Przyjęto założenie, że kontrola zostanie przeprowadzona przez wszystkie 16 regionalnych izb obrachunkowych – każda z izb obejmie badaniem 5 gmin. Przy doborze gmin poddawanych kontroli należało kierować się przede wszystkim faktem wyodrębnienia w uchwale budżetowej na 2010 i 2011 r. wydatków podlegających realizacji w ramach funduszu sołeckiego.

Stosownie do przepisów art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (Dz. U. z 2012 r., poz. 1113) kontrola została przeprowadzona na podstawie kryterium zgodności z prawem i zgodności dokumentacji ze stanem faktycznym.

            1.2. Skrócona analiza stanu prawnego

1) Fundusz sołecki wprowadzony został do systemu finansów samorządowych z dniem 1 kwietnia 2009 r. na mocy ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim (dalej powoływanej jako u.f.s.). Ustawą nałożone zostały nowe obowiązki na te gminy, w których funkcjonują jednostki pomocnicze pod nazwą „sołectwo”. Zakres podmiotowy uprawnień wynikających z przepisów ustawy o funduszu sołeckim dotyczy wyłącznie sołectw. W praktyce ustawa ta dotyczy więc gmin położonych wyłącznie lub częściowo na terenach wiejskich (wiejskich i miejsko-wiejskich), aczkolwiek w związku z przypadkami istnienia jednostek pomocniczych określonych formalnie jako sołectwa w granicach miast na prawach powiatu, ustawa określając obowiązki organu wykonawczego gminy posługuje się zwrotem „wójt (burmistrz, prezydent miasta)”. Ze względu na marginalny charakter zjawiska funkcjonowania sołectw w granicach miast na prawach powiatu i brak przypadków wyodrębniania w nich funduszu sołeckiego, kontrolą objęto wyłącznie gminy wiejskie i miejsko-wiejskie.

Instytucję funduszu sołeckiego określić należy mianem wyodrębnionej za zgodą rady gminy puli środków pieniężnych, wobec której sołectwom (zebraniom wiejskim) przysługuje prawo określenia celu ich wydatkowania. Podjęcie przez sołectwo decyzji w sposób zgodny z wymogami ustawowymi rodzi obowiązek wykonania przedsięwzięcia przez organy gminy, po uprzednim ujęciu go w projekcie uchwały budżetowej i uchwale budżetowej. Kompetencje sołectw wynikające z ustawy obejmują proces decyzyjny – wskazanie celu  przeznaczenia środków, a nie wykonawczy – dokonywanie wydatków na realizację przedsięwzięć, dysponowanie środkami pieniężnymi, wyłanianie wykonawców nie jest kompetencją sołectwa. Decyzja sołectwa wiąże organy gminy i może być niezależna od ich woli. Warunkiem jej prawidłowości jest zachowanie reguł zawartych w przepisach u.f.s.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.f.s. rada każdej gminy, na terenie której funkcjonują sołectwa, jest zobowiązana do podjęcia corocznie uchwały, w której określi swoje stanowisko w sprawie funduszu sołeckiego – wyrażając bądź nie wyrażając zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie następnego roku. Uchwała w sprawie wyodrębnienia funduszu na rok 2010 powinna być podjęta wyjątkowo do 30 czerwca 2009 r. (art. 6 u.f.s.), natomiast począwszy od roku 2010 uchwała powinna być podjęta do 31 marca roku poprzedzającego rok wyodrębnienia funduszu. Zagadnienie prawidłowości wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu co do zasady nie było przedmiotem kontroli, ponieważ uchwały rady gmin podejmowane na podstawie art. 1 ust. 1 i – w 2009 r. – art. 6 u.f.s. były przedmiotem badania w trybie nadzoru.

2) Skutkiem podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego jest obowiązek obliczenia wysokości funduszu sołeckiego dla wszystkich sołectw z terenu gminy. Wysokość funduszu dla każdego sołectwa wynika z wzoru zawartego w art. 2 ust. 1 u.f.s.:

Podstawową wartością wpływającą na wysokość funduszu jest obliczana indywidualnie przez każdą gminę kwota bazowa (Kb), która stanowi iloraz kwoty dochodów bieżących gminy za rok poprzedzający rok budżetowy o 2 lata oraz liczby mieszkańców gminy według stanu na 31 grudnia roku poprzedzającego rok budżetowy o 2 lata, ustalonej przez Prezesa GUS. Przy czym rokiem budżetowym jest rok, w którym fundusz będzie wydatkowany (dla pierwszego funduszu – 2010 r.), rokiem poprzedzającym rok budżetowy jest rok, w którym rada gminy wyraża zgodę na wyodrębnienie funduszu a sołectwa określają przeznaczenie środków (dla pierwszego funduszu – 2009 r.), a rokiem poprzedzającym rok budżetowy o 2 lata jest rok poprzedzający rok podjęcia uchwały wyrażającej zgodę (dla pierwszego funduszu – 2008 r.). Przez pojęcie „dochody bieżące” należy rozumieć dochody bieżące, o których mowa w przepisach art. 235 ust. 2 i 3 ustawy o finansach publicznych.

         Prawidłowe ustalenie przez gminę kwoty bazowej jest warunkiem postawienia odpowiednich kwot do dyspozycji sołectw oraz – w konsekwencji – warunkiem prawidłowości danych ujętych we wniosku w sprawie zwrotu części wydatków poniesionych z budżetu państwa.

         Drugą wartością, którą gmina obowiązana jest ustalić dla prawidłowego obliczenia należnego sołectwom funduszu jest liczba mieszkańców każdego sołectwa na dzień 30 czerwca roku poprzedzającego rok budżetowy (dla pierwszego funduszu na 30 czerwca 2009 r.), określona na podstawie prowadzonego przez gminę zbioru danych stałych mieszkańców, o którym mowa w przepisach o ewidencji ludności.

         Po ustaleniu kwoty bazowej i liczby mieszkańców sołectwa możliwe jest obliczenie wysokości funduszu dla każdego sołectwa. Jednakże, zgodnie z art. 2 ust. 1 u.f.s., kwota funduszu przypadająca sołectwu na podstawie ustawy nie może być wyższa niż dziesięciokrotność kwoty bazowej w danej gminie. Odnosząc to ograniczenie do wzoru służącego obliczeniu wysokości funduszu – zagwarantowana ustawą wysokość funduszu dla każdego sołectwa liczącego 800 lub więcej stałych mieszkańców wyniesie 10-krotność kwoty bazowej.

         W art. 3 ust. 1 u.f.s. przewidziana została możliwość zwiększenia kwoty funduszu sołeckiego ponad wysokość ustaloną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy. Kompetencję zwiększenia funduszu posiada rada gminy. W związku z tym, iż przedmiotem zwiększenia ma być kwota funduszu należna sołectwom na podstawie art. 2 ust. 1 przyjęto, że prawidłowo dokonane zwiększenie w trybie art. 3 ust. 1 to zwiększenie dokonane w czasie umożliwiającym zastosowanie określonego ustawą trybu wskazania przez zebrania wiejskie przeznaczenia całości środków (zagwarantowanych ustawowo oraz zwiększonych). Wszelkie działania rady gminy mające na celu zwiększenie środków dla sołectw podejmowane po złożeniu przez sołectwa wniosków, w tym w roku realizacji funduszu, nie mogą być uznane za zwiększenie funduszu w trybie art. 3 ust. 1 u.f.s., ponieważ przeznaczenia tych środków sołectwo nie mogło określić na zasadach przewidzianych ustawą dla funduszu sołeckiego.

3) W myśl art. 2 ust. 2 u.f.s., po obliczeniu wysokości funduszu dla poszczególnych sołectw organ wykonawczy gminy jest obowiązany przekazać sołtysom, w terminie do 31 lipca roku poprzedzającego rok wydatkowania funduszu, informację o wysokości środków przypadających sołectwom. W oparciu o informację o kwocie środków postawionych do dyspozycji zebranie wiejskie sołectwa może (nie jest to obowiązek) uchwalić przeznaczenie funduszu przypadającego sołectwu.

4) Kompetencję określenia przeznaczenia środków postawionych do dyspozycji sołectwa w ramach funduszu sołeckiego, czyli uchwalenia wniosku określającego przedsięwzięcia, które mają być wykonane w ramach funduszu, posiada zebranie wiejskie. Ustawa o funduszu sołeckim nie wskazuje terminu, w jakim powinno odbyć się zebrania wiejskie w sprawie określenia przeznaczenia środków funduszu. Nie reglamentuje też liczby zebrań, które mogą odbyć się w celu uchwalenia wniosku. Termin i liczbę zebrań ogranicza dzień 30 września, w którym upływa termin na dostarczenie uchwalonego wniosku wójtowi (burmistrzowi).

Ustawa zezwala na uchwalenie przez zebranie wiejskie więcej niż jednego przedsięwzięcia do realizacji w ramach funduszu pod warunkiem, że łączny koszt tych przedsięwzięć będzie się mieścił w kwocie postawionej do dyspozycji sołectwa na dany rok.

5) Obowiązek przekazania uchwalonego wniosku wójtowi (burmistrzowi), w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy, spoczywa na sołtysie. Dokument wniosku ma zawierać dane wymagane przez art. 4 ust. 3 w zw. z art. 1 ust. 3 u.f.s., tj.:

- określenie przedsięwzięć, które powinny być sfinansowane z funduszu zgodnie z decyzją podjętą przez zebranie wiejskie, spełniających wszystkie warunki określone przepisami art. 1 ust. 3 u.f.s., tj. mieszczących się w katalogu zadań własnych gminy, służących poprawie warunków życia mieszkańców oraz zgodnych (niesprzecznych) ze strategią rozwoju gminy;

- uzasadnienie przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku;

- oszacowanie kosztów przedsięwzięć – ten element wniosku ma służyć wskazaniu, że koszt przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwo mieści się w kwocie przyznanych środków.

W art. 4 ust. 3 u.f.s. wskazano ponadto, że wniosek powinien zawierać przedsięwzięcia przewidziane do realizacji na obszarze sołectwa. W programie kontroli przyjęto interpretację, że z obszarem sołectwa można wiązać jedynie przedsięwzięcia odnoszące się do nakładów na nieruchomości zabudowane lub niezabudowane. Nieuzasadnione jest zaś weryfikowanie tego wymogu w odniesieniu do przedsięwzięć związanych z zakupem rzeczy ruchomych, które w celu umożliwienia korzystania z nich przez mieszkańców i właściwego ich zabezpieczenia (jako majątku gminy) mogą być lokalizowane poza terenem sołectwa.

Oprócz przedstawionych wymagań ustawowych za pożądane przyjęto w programie kontroli, aby wraz z wnioskiem została złożona dokumentacja poświadczająca prawidłowe zwołanie i przeprowadzenie zebrania wiejskiego. Niezgodność trybu uchwalenia wniosku ze statutem sołectwa lub u.f.s. skutkuje bowiem nieprawidłowością, która powinna spowodować jego odrzucenie.

Koszty realizacji przedsięwzięć zgłoszonych we wniosku (wydatki, które trzeba ponieść na ich realizację) muszą mieścić się w kwocie środków przyznanych sołectwu. Warunek ten pełni doniosłą rolę w konstrukcji funduszu sołeckiego, ponieważ ogranicza zakres decyzji sołectw wyłącznie do zadań o wartości wyznaczonej przypadającą im kwotą. Zapobiega przez to możliwości decydowania przez sołectwa m.in. o rozpoczynaniu kosztownych inwestycji. Naruszenie tej zasady powoduje niezgodność wniosku sołectwa z ustawą i skutkuje obowiązkiem jego odrzucenia. Wymóg ten nie służy jednakże zagwarantowaniu, że w roku realizacji zadania wydatki na wskazany cel nie przekroczą kwoty przyznanej sołectwu – ma on jedynie ograniczać zakres zadań, o realizacji których ma prawo decydować sołectwo.

6) Złożone przez sołtysów wnioski podlegają weryfikacji przez wójta (burmistrza) pod kątem zgodności z przepisami u.f.s. – zarówno w zakresie prawidłowości określonego w nich przeznaczenia środków, jak i wymagań formalnych. Odrzucenie przez organ wykonawczy wniosku niespełniającego wymagań ustawy powinno nastąpić w ciągu 7 dni od dnia otrzymania wniosku od sołtysa – art. 4 ust. 5 u.f.s. Termin ten biegnie dla każdego wniosku odrębnie. Z art. 4 ust. 5 u.f.s. wynika, że odrzucenie wniosku jest obowiązkiem wójta (burmistrza), jeżeli wystąpią nieprawidłowości w zakresie elementów wskazanych ustawą. Odrzucenie wniosku powinno nastąpić w szczególności w następujących przypadkach:

- wniosek został doręczony wójtowi (burmistrzowi) po upływie terminu, tj. później niż 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy,

- wniosek nie został uchwalony przez zebranie wiejskie,

- wniosek został uchwalony przez zebranie wiejskie zwołane lub przeprowadzone z naruszeniem statutu sołectwa,

- wniosek został uchwalony w następstwie inicjatywy zgłoszonej w sposób nieprzewidziany przepisami art. 4 ust. 2 ustawy, np. propozycję wniosku zgłosiło 10 mieszkańców sołectwa lub wśród 15 zgłaszających wniosek nie wszyscy byli mieszkańcami sołectwa, a przeciw tej propozycji był sołtys i rada sołecka,

- przedsięwzięcie (przedsięwzięcia) określone we wniosku nie spełnia wymagań stawianych przez art. 1 ust. 3 ustawy,

- wniosek nie zawiera uzasadnienia,

- wniosek nie zawiera oszacowania kosztów,

- wniosek przewiduje koszty realizacji przedsięwzięcia (przedsięwzięć) w kwocie wyższej niż kwota postawiona do dyspozycji sołectwa na dany rok,

- wniosek zawiera oszacowanie kosztów zaniżone w celu zachowania jego formalnej poprawności, jednakże w sposób oczywisty realne wydatki na wykonanie przedsięwzięcia (przedsięwzięć) będą przekraczać przyznaną kwotę.

         Wójt (burmistrz) podejmuje decyzję w sprawie odrzucenia wniosku w terminie 7 dni od dnia otrzymania wniosku od sołtysa. O fakcie odrzucenia wniosku informuje sołtysa. Przepisy ustawy nie wskazują wprost, w jakim terminie ma być przekazana sołtysowi informacja o odrzuceniu wniosku. Stanowią jedynie, że podejmując decyzję o odrzuceniu wniosku, wójt (burmistrz) czyni to „informując jednocześnie o tym sołtysa”. W związku z tym należy przyjąć, że informacja ta ma być przekazana nie później niż do czasu upływu 7-dniowego terminu biegnącego od czasu złożenia wniosku i powinna mieć formę pisemną.

Sołtys jest uprawniony do podtrzymania odrzuconego wniosku, kierując pismo w tej sprawie do rady gminy, za pośrednictwem wójta (burmistrza), w terminie 7 dni od dnia otrzymania informacji o przyczynach odrzucenia wniosku. Uchybienie 7-dniowemu terminowi na podtrzymanie wniosku należy uznać za okoliczność niweczącą czynność podtrzymania wniosku, w związku z czym nie powinien on być rozpatrywany przez radę. Terminowo skierowane pismo w sprawie podtrzymania wniosku rada rozpatruje w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Efektem rozpatrzenia wniosku jest uchwała w sprawie podtrzymania lub odrzucenia wniosku sołectwa. Rozstrzygnięcie rady w zakresie uznania wniosku za prawidłowy wiąże wójta (burmistrza) – art. 4 ust. 6 u.f.s. Mając na uwadze czas podejmowania uchwały w tej sprawie przez radę należy stwierdzić, iż „związanie rozstrzygnięciem rady” oznacza obowiązek ujęcia przedsięwzięć wynikających z wniosku w projekcie uchwały budżetowej.

W art. 4 ust. 7 u.f.s. przewidziany został jeszcze jeden instrument kontroli wniosku sołectwa – uchwalając budżet rada gminy odrzuca wniosek sołectwa w przypadku, gdy zamierzone zadania wynikające z wniosku przyjętego przez organ wykonawczy nie spełniają wymogów określonych w art. 1 ust. 3. Czynność odrzucenia wniosku rada wykonuje „uchwalając budżet”. A zatem odrzucenie w trybie art. 4 ust. 7 następuje na sesji budżetowej, zaś przejawem tej decyzji rady jest brak wydatków na realizację przedsięwzięcia w uchwale budżetowej, mimo że znajdowały się w projekcie przedłożonym przez wójta (burmistrza).

7) Interpretacja ustawy o funduszu sołeckim prowadzi do wniosku, że uznanie przez wójta (burmistrza) wniosków sołectw za prawidłowe (brak odrzucenia) rodzi po stronie organu wykonawczego obowiązek ujęcia w projekcie uchwały budżetowej przedsięwzięć wynikających z przyjętych wniosków sołectw. Należy mieć na uwadze, że z obowiązujących przepisów prawa nie wynika, aby ujęte w  uchwale budżetowej kwoty na realizację przedsięwzięć sołeckich stanowiły nieprzekraczalne limity – powinny one być traktowane jedynie jako części składowe kwot ogółem w poszczególnych podziałkach w planie wydatków budżetu. Dane zawarte w uchwale budżetowej powinny stanowić odwzorowanie wniosku sołectwa – nie mogą przewidywać realizacji innych przedsięwzięć niż wynikające z wniosków sołectw złożonych w trybie u.f.s. Przedmiotem oceny podczas kontroli w zakresie postanowień uchwały budżetowej było zatem w szczególności ustalenie zgodności między opisem przedsięwzięć sołectw wynikającym z wniosków a postanowieniami uchwały budżetowej w tym zakresie.

W kwestii zmian w roku budżetowym przedsięwzięć wynikających z wniosków sołectw złożonych w trybie u.f.s. przyjęto – w związku z nieprzewidzeniem takiej możliwości ustawą – że zmiany tego rodzaju są niedopuszczalne. Naruszałyby bowiem podstawy konstrukcji instytucji funduszu sołeckiego, której celem jest przyznanie sołectwom możliwości swobodnej – w granicach prawa – decyzji co do przeznaczenia środków funduszu. Taka zmiana powodowałaby utratę przez przedsięwzięcie cechy realizowanego „w ramach funduszu sołeckiego”. Przy zmianie przedsięwzięcia w trakcie roku urzeczywistnienie woli sołectwa zależałoby bowiem od subiektywnej aprobaty organów gminy, posiadających uprawnienia do wprowadzania zmian w budżecie.

8) Realizacja wydatków z budżetu na przedsięwzięcia zgłoszone przez sołectwa w trybie u.f.s. i przewidziane w uchwale budżetowej następuje na ogólnych zasadach. Organy sołectwa nie mają żadnych kompetencji w zakresie realizacji wydatków w ramach funduszu sołeckiego (np. określania formy wydatku, wyboru wykonawcy, autoryzowania dokumentów).

Konsekwencją kwalifikacji wydatku jako poniesionego „w ramach funduszu sołeckiego” powinno być ujęcie wydatku we wniosku składanym do wojewody o zwrot jego części. Właściwym jest zatem, aby wójt (burmistrz) wyznaczył w formie pisemnej pracownika urzędu gminy do kontroli wydatków pod względem merytorycznym w zakresie zgodności wydatku z wnioskiem sołectwa. Stwierdzenie tej zgodności powinno skutkować późniejszą kwalifikacją wydatku jako wykonanego w ramach funduszu.

         Obowiązek wypełniania kolumny 10 „Wydatki zrealizowane w ramach funduszu sołeckiego” w sprawozdaniu Rb-28S skutkuje obowiązkiem takiego ujmowania w księgach rachunkowych wydatków wykonanych w ramach funduszu, aby zapewnić dane do sporządzenia sprawozdania w tym zakresie. Wynika to z ogólnych zasad konstruowania zakładowego planu kont oraz sporządzania sprawozdawczości budżetowej.

9) Zgodnie z art. 2 ust. 4 u.f.s. gmina otrzymuje z budżetu państwa zwrot, w formie dotacji celowej, części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego. Kwoty objęte wnioskiem o zwrot nie mogą być wyższe niż kwoty funduszu przypadającego sołectwom na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. W związku z zakresem uprawnień wojewodów do badania strony formalnej wniosku (§ 3 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 25 stycznia 2010 r. w sprawie trybu zwrotu części wydatków gmin wykonanych w ramach funduszu sołeckiego), przedmiotem kontroli wniosku było przede wszystkim ustalenie prawidłowości kwoty wydatków przyjętej we wniosku jako wykonane w ramach funduszu sołeckiego. Przepisy prawa nie definiują pojęcia „wydatków wykonanych w ramach funduszu”. W programie kontroli przyjęto, że wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego to wydatki poniesione na realizację przedsięwzięć ujętych we wniosku sołectwa uchwalonym i złożonym przez sołectwo zgodnie z przepisami art. 4 ustawy o funduszu sołeckim. Zatem weryfikacja danych przedstawionych przez gminę we wniosku złożonym wojewodzie została oparta przede wszystkim o merytoryczną stronę procedury określonej przepisami u.f.s.

2. WYNIKI KONTROLI

2.1. Ogólne dane dotyczące skontrolowanych jednostek

            Kontrolę funduszu sołeckiego przeprowadzono w 78 gminach, w tym 54 gminach wiejskich i 24 gminach miejsko-wiejskich. Wykaz gmin skontrolowanych przez poszczególne RIO ujęty jest w załączniku do niniejszego sprawozdania. Większość izb przeprowadziła kontrole w 5 gminach, za wyjątkiem RIO w Łodzi, która zbadała 3 gminy, RIO w Olsztynie, która zbadała 4 gminy i RIO w Warszawie, która zbadała 6 gmin. Ponadto na zbiorcze wyniki kontroli funduszu sołeckiego za poszczególne lata wpływ mają następujące okoliczności:

- w gminach Łukta (woj. warmińsko-mazurskie) i Zabierzów (woj. małopolskie) fundusz solecki wyodrębniony został tylko na 2010 r., w związku z czym brak ustaleń w części dotyczącej 2011 r.,

- w gminach Kosakowo i Przechlewo (woj. pomorskie) fundusz solecki wyodrębniony został tylko na 2011 r., w związku z czym brak ustaleń w części dotyczącej 2010 r.,

- gmina Prusice (woj. dolnośląskie) nie złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosków o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w 2010 i 2011 r., w związku z czym ustalenia dotyczące prawidłowości wniosku i otrzymanej dotacji celowej nie obejmują tej gminy,

- w przypadku gminy Susz (woj. warmińsko-mazurskie) do dnia zakończenia kontroli nie upłynął termin złożenia do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego wniosku o zwrot części wydatków poniesionych w ramach funduszu w 2011 r., w związku z czym dane zbiorcze za 2011 r. dotyczące prawidłowości wniosku i otrzymanej dotacji nie obejmują tej gminy,

- w gminie Wasilków (woj. podlaskie) mimo wyrażenia przez Radę Miejską zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego na 2010 r. nie został przyjęty żaden wniosek sołectwa, w związku z czym w danych zbiorczych brak ustaleń dotyczących wydatków realizowanych przez tę gminę w ramach funduszu sołeckiego oraz prawidłowości wniosku w sprawie częściowego zwrotu poniesionych wydatków i otrzymanej dotacji celowej.

         W następstwie przedstawionych okoliczności, badaniem stosowania przepisów ustawy o funduszu sołeckim za 2010 i 2011 r. objęto po 76 gmin. Stanowi to 6,45% gmin, które podjęły uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie na 2010 r. i 6,77% gmin, które podjęły uchwałę o wyrażeniu zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego w budżecie na 2011 r. Przy czym w pełnym zakresie przewidzianym testami kontroli, tj. łącznie z wnioskiem o częściowy zwrot z budżetu państwa poniesionych wydatków, skontrolowano po 74 gminy w każdym roku.

         Liczbę sołectw utworzonych w gminach objętych kontrolą za poszczególne lata oraz liczbę złożonych przez nie wniosków w sprawie określenia przeznaczenia funduszu sołeckiego[1] obrazuje poniższa tabela:

Z przedstawionych danych wynika, że sołectwa powszechnie korzystają ze stworzonej przez rady gmin możliwości określenia przedsięwzięć, które mają być sfinansowane z budżetu w ramach funduszu sołeckiego.

         W ujęciu kwotowym rozmiar obszaru objętego badaniem przedstawia się następująco:

         Przedstawione w powyższych tabelach wartości stanowią punkt odniesienia przy ustalaniu zakresu nieprawidłowości w obrębie poszczególnych zagadnień składających się na instytucję funduszu sołeckiego.

2.2. Szczegółowe ustalenia kontroli

                        2.2.1. Obliczenie kwoty bazowej i funduszu sołeckiego

         Czynności kontrolne wykazały liczne nieprawidłowości i uchybienia w obszarze ustalenia wysokości funduszu sołeckiego. W związku z podjęciem przez radę gminy uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wyodrębnienie w budżecie funduszu sołeckiego każdemu z sołectw przysługiwały do dyspozycji środki w wysokości obliczonej na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. Podstawową wartością warunkującą ustalenie funduszu sołeckiego w prawidłowej wysokości jest kwota bazowa (Kb) obliczana indywidualnie przez każdą gminę. Nieprawidłowości i uchybienia stwierdzone w zakresie przyjętej Kb były wynikiem zarówno nieprawidłowego obliczenia kwoty dochodów bieżących, jak i błędnego ustalenia liczby mieszkańców gminy, m.in. poprzez stosowanie danych z niewłaściwego okresu. Wyniki weryfikacji wysokości kwoty bazowej przedstawia poniższe zestawienie:

Największe odchylenia między prawidłowo obliczoną kwotą bazową a kwotą bazową ustaloną przez gminę stwierdzono w gminach:

- Krasnosielc (woj. mazowieckie) – zaniżono Kb przy obliczeniu wysokości funduszu sołeckiego na 2010 i 2011 r., z powodu pominięcia dochodów bieżących gminy z tytułu subwencji i dotacji, o odpowiednio 1.973,51 zł i 2.165,73 zł,

- Przytyk (woj. mazowieckie) – zaniżono Kb przy obliczeniu wysokości funduszu sołeckiego na 2010 i 2011 r. o odpowiednio 546,82 zł i 542,42 zł,

- Ełk (woj. warmińsko-mazurskie) zaniżono Kb przy obliczeniu wysokości funduszu sołeckiego na 2010 i 2011 r. o odpowiednio 300,20 zł i 54,50 zł,

- Bolesławiec (woj. dolnośląskie) – zawyżono Kb przy obliczenia wysokości funduszu sołeckiego na 2010 i 2011 r. o odpowiednio 247,26 zł i 30,19 zł.

W odniesieniu do prawidłowości kwoty funduszu sołeckiego obliczonej dla poszczególnych sołectw (jako sumy środków postawionych do dyspozycji sołectw z terenu danej gminy) wyniki kontroli ukształtowały się następująco:

Podstawowym powodem nieprawidłowego ustalenia wysokości funduszu soleckiego były nieprawidłowości w obliczeniu kwoty bazowej (Kb). Stwierdzono jednakże przypadki nieprawidłowości spowodowane przyjęciem niewłaściwej liczby mieszkańców sołectw (Lm) oraz nieprzestrzeganiem art. 2 ust. 1 u.f.s. w części przewidującej ograniczenie wysokości funduszu dla sołectw o liczbie mieszkańców przekraczającej 800 osób do 10-krotności kwoty bazowej.

Zawyżenie wysokości funduszu sołeckiego skutkowało – w niektórych przypadkach – wykazaniem we wnioskach o częściowy zwrot z budżetu państwa wydatków w wysokości przekraczającej ustaloną na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. Z kolei każda kwota zaniżenia skutkowała ograniczeniem zakresu uprawnień sołectw do określenia przeznaczenia środków budżetu, wynikających z faktu wyrażenia przez radę gminy zgody na wyodrębnienie funduszu sołeckiego.

Najwyższe kwotowo nieprawidłowości dotyczyły gmin:

- Krasnosielc (woj. mazowieckie) – w wyniku zaniżenia Kb fundusz sołecki na 2010 i 2011 r. zaniżono o odpowiednio 249.630,79 zł i 274.223,74 zł,

- Boguchwała (woj. podkarpackie) – w wyniku pominięcia regulacji art. 2 ust. 1 u.f.s. ograniczającej fundusz sołecki dla sołectw o liczbie mieszkańców przekraczającej 800 do 10-krotności kwoty bazowej zawyżono fundusz sołecki o 116.027,60 zł na 2010 r. i 120.155,40 zł na 2011 r.,

- Przytyk (woj. mazowieckie) – w wyniku zaniżenia Kb fundusz sołecki na 2010 i 2011 r. zaniżono o odpowiednio 66.983,51 zł i 62.709 zł,

- Bolesławiec (woj. dolnośląskie) – w wyniku zawyżenia Kb fundusz sołecki na 2010 i 2011 r. zawyżono o odpowiednio 45.501,15 zł i 2.343,47 zł,

- Ełk (woj. warmińsko-mazurskie) – w wyniku zaniżenia Kb fundusz sołecki na 2010 i 2011 r. zaniżono o odpowiednio 62.336,53 zł i 11.372,57 zł,

- Konopnica (woj. lubelskie) – w wyniku błędnego podstawienia danych do wzoru określonego w art. 2 ust. 1 u.f.s. zaniżono funduszu sołecki na 2010 r. o 46.225,59 zł i na 2011 r. o 1.940,74 zł.

         Kontrola wykazała tylko jeden przypadek zwiększenia funduszu sołeckiego przez radę gminy ponad poziom zagwarantowany przepisami art. 2 ust. 1 u.f.s. (gmina Zabierzów w woj. małopolskim w zakresie funduszu na 2010 r.). Kwota zwiększenia wyniosła 920.191,40 zł. W zakresie prawidłowości zwiększania funduszu sołeckiego stwierdzono przekazanie sołtysom przez Wójta Gminy Rossosz informacji o wysokości środków przypadających w ramach funduszu sołeckiego w kwocie wyższej niż wynikająca z art. 2 ust. 1 u.f.s. mimo braku uchwały Rady Gminy Rossosz w sprawie zwiększenia funduszu. Według złożonych wyjaśnień, jako fundusz solecki traktowano kwotę równą wpływom z podatku rolnego z danego sołectwa. Informacje zawierały wysokość funduszu sołeckiego zawyżoną o 91.678,60 zł na 2010 r. i o 76.795,25 zł na 2011 r.

         W zakresie prawidłowości informowania sołtysów o wysokości funduszu sołeckiego stwierdzono ponadto niewielkie rozbieżności kwotowe w 2 gminach na 2010 r. i w 1 gminie na 2011 r. Kontrola przestrzegania terminu przekazania informacji sołtysom, upływającego 31 lipca roku poprzedzającego rok budżetowy, wykazała uchybienie terminowi w 4 gminach w odniesieniu do funduszu na 2010 r. i w 1 gminie w odniesieniu do funduszu na 2011 r. W 2 przypadkach (fundusz na 2010 r.) i w 1 przypadku (fundusz na 2011 r.) stwierdzono brak danych umożliwiających ustalenie, czy termin został zachowany.

         W gminie Lwówek (woj. wielkopolskie) informację przekazano dla 18 spośród 19 sołtysów pismami Burmistrza datowanymi na 5 sierpnia 2009 r.

         W gminie Siedlce (woj. mazowieckie) informacje o wysokości funduszu sołeckiego przypadającego sołectwom na 2010 r. przekazano po terminie ustawowym dla 23 spośród 35 sołtysów, a na 2011 r. dla 2 sołtysów.

2.2.2. Ocena prawidłowości wniosków sołectw przyjętych do realizacji w

ramach funduszu sołeckiego

         Jednym z podstawowych warunków uznania wydatków realizowanych przez gminy za poniesione w ramach funduszu sołeckiego jest ustalenie prawidłowości wniosków sołectw i zawartych w nich przedsięwzięć w świetle przepisów art. 1 ust. 3 i art. 4 ust. 1-4 u.f.s. Zakres kontroli w tym zakresie obrazuje poniższe zestawienie:

Wyniki kontroli prawidłowości wniosków przedstawia poniższa tabela. Stwierdzone nieprawidłowości oznaczają, że według ustaleń kontroli wniosek nie powinien być przyjęty do realizacji (podlegał odrzuceniu)[3]:

         Nieprawidłowości dotyczące wymogów co do treści wniosków dotyczyły w szczególności braku uzasadnienia wniosku i braku wskazania szacowanych przez sołectwo kosztów realizacji przedsięwzięcia. W odniesieniu do obowiązku, aby koszty przedsięwzięć nie przekraczały kwoty postawionej do dyspozycji sołectwa stwierdzone nieprawidłowości dotyczą wniosków, w których wskazywano wprost, że koszt zadania (zadań) jest wyższy niż przyznane sołectwu środki.

         W gminie Zabierzów (woj. małopolskie) przyjęto do realizacji 18 wniosków sołectw złożonych po ustawowym terminie, tj. po 30 września 2009 r. Wydatki poniesione na podstawie tych wniosków potraktowane zostały jako wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego i wykazane we wniosku o zwrot ich części w formie dotacji celowej z budżetu państwa. Poinformowano Wojewodę Małopolskiego o uzyskaniu przez gminę dotacji z budżetu państwa w wysokości 70.338,48 zł na podstawie wniosków sołectw, które powinny być odrzucone na podstawie ustawy o funduszu soleckim.

         W gminie Radziemice (woj. małopolskie) przyjęto do realizacji 15 wniosków sołectw podlegających odrzuceniu dotyczących funduszu na 2010 r. i 16 wniosków podlegających odrzuceniu dotyczących funduszu na 2011 r. – wnioski nie zawierały wszystkich elementów wymaganych przez art. 4 ust. 3 u.f.s. W związku z poniesieniem wydatków na realizację przedsięwzięć zawartych w tych wnioskach gmina wystąpiła nienależnie o częściowy zwrot wydatków w wysokości odpowiednio 32.474,20 zł i 13.814,54 zł.

W gminie Siedlce (woj. mazowieckie) część wniosków przyjętych do realizacji nie zawierała wszystkich elementów wymaganych przez art. 4 ust. 3 u.f.s., co powinno skutkować ich odrzuceniem. W związku z poniesieniem wydatków na realizację przedsięwzięć zawartych w tych wnioskach gmina wystąpiła nienależnie o częściowy zwrot wydatków w wysokości odpowiednio 10.413,29 zł i 24.169,73 zł.

         W gminie Skępe (woj. kujawsko-pomorskie) przyjęto do realizacji w 2010 i 2011 r. wnioski niektórych sołectw uchwalone przez zebrania nieprawomocne w świetle statutów sołectw (brak wymaganej statutami liczby mieszkańców). Wnioski te nie zostały zatem uchwalone przez zebrania wiejskie i podlegały odrzuceniu na podstawie art. 4 ust. 5 w zw. z art. 4 ust. 2 u.f.s. Wydatki poniesione na przedsięwzięcia wynikające z tych wniosków zostały ujęte we wniosku o częściowy zwrot złożonym przez gminę do Wojewody Kujawsko-Pomorskiego. Nienależnie otrzymana przez gminę dotacje wyniosła według ustaleń kontroli 12.189,45 zł za 2010 r. i 8.921,50 zł za 2011 r.

2.2.3. Ocena prawidłowości procedury odrzucenia wniosku sołectwa

Ustalenia kontroli prowadzą do wniosku – w kontekście wykazanej wyżej liczby nieprawidłowości we wnioskach przyjętych do realizacji przez wójtów i burmistrzów – o niedostatecznym realizowaniu obowiązku odrzucania błędnych wniosków składanych przez sołtysów. W odniesieniu do funduszu sołeckiego na 2010 r. stwierdzono odrzucenie 53 wniosków, zaś na 2011 r. – 11 wniosków, co stanowi odpowiednio 4,10% i 0,84% ogólnej liczby złożonych wniosków w skontrolowanych gminach. Zgodnie z założeniami kontroli badaniu poddawano co najmniej 3 przypadki odrzucenia wniosku w danej gminie. Szczegółowe ustalenia kontroli w tym zakresie obrazuje tabela:

W gminie Wasilków (woj. podlaskie) stwierdzono, że Burmistrz nie przyjął, ani formalnie nie odrzucił żadnego z 6 wniosków sołectw złożonych w celu określenia przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2010 r. Kontrolującym nie okazano oryginalnych dokumentów wniosków sołectw. Ich liczbę ustalono na podstawie prowadzonego w Urzędzie w formie elektronicznej „Dziennika korespondencji przychodzącej”, zawierającego „skany” pism wpływających.

         W gminie Zduńska Wola (woj. łódzkie) odrzucono 22 wnioski sołectw w sprawie przeznaczenia funduszu sołeckiego na 2010 r. Zbadana dokumentacja dotycząca 9 wniosków wykazała, że w żadnym przypadku Wójt Gminy nie udokumentował zawiadomienia sołtysa o odrzuceniu wniosku, co uniemożliwia stwierdzenie, czy stworzono sołtysom możliwość podtrzymania odrzuconego wniosku.

         Kontrola wykazała, że rady gmin praktycznie nie korzystały z możliwości usunięcia przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa przy podejmowaniu uchwały budżetowej (art. 4 ust. 7 u.f.s.) ze względu na ich sprzeczność z art. 1 ust. 3 u.f.s. Stwierdzono w 1 gminie przypadek pominięcia w uchwale budżetowej przedsięwzięć 2 sołectw, które złożyły wnioski (szacowany koszt realizacji przedsięwzięć wynosił 67.900 zł).

2.2.4. Zgodność wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego z       wnioskami złożonymi przez sołectwa w trybie ustawy o funduszu sołeckim

         Kolejnym etapem analizy była prawidłowość wydatkowania środków z celami zgłoszonymi we wnioskach sołectw. Analiza zgodności danych zawartych w uchwale budżetowej z wnioskami sołectw nie wykazała istotnych rozbieżności. Stwierdzono je w uchwałach budżetowych 2 gmin na 2010 r. i 2 gmin na 2011 r. Częstszymi były natomiast przypadki wprowadzania w trakcie roku budżetowego zmian przedsięwzięć na inne niż to wynikało z wniosków sołectw – 10 gmin w 2010 r. i 6 gmin w 2011 r.

         Szczegółową kontrolą w zakresie wydatkowania środków w ramach funduszu sołeckiego objęto w szczególności zagadnienie zgodności wydatków wykazanych przez gminy jako wykonane w ramach funduszu sołeckiego z wnioskami sołectw przyjętymi do realizacji. W tym celu w każdej z badanych gmin szczegółową kontrolą objęto określoną próbę zrealizowanych wydatków. Ustalenia w tym zakresie przedstawiają się następująco:

         Analizie poddano także liczbę i wartość przedsięwzięć niewykonanych mimo przyjęcia wniosków sołectw i zamieszczenia stosownych postanowień w uchwale budżetowej. Należy podkreślić różnorodność przyczyn podawanych w wyjaśnieniach jako wpływające na niezrealizowanie przedsięwzięć. Było to w szczególności zaniechanie realizacji w związku z ustaleniem w trakcie roku budżetowego, iż przyjęty wniosek podlegał odrzuceniu (m.in. z powodu braku możliwości wykonania przedsięwzięcia w ramach środków przypadających sołectwu) oraz uwzględnienie uwag sołectw dotyczących zaniechania realizacji w związku ze zmianą bieżących potrzeb. Wójtowie (burmistrzowie) wskazywali też jednak przyczyny świadczące o niezrozumieniu idei funduszu sołeckiego, podając brak zainteresowania lub inicjatywy sołectw w związku z realizacją przedsięwzięć. Okoliczności takie nie mogą wpływać na realizację postanowień uchwały budżetowej, której częścią są przedsięwzięcia finansowane w ramach funduszu sołeckiego. Wykonanie uchwały budżetowej należy do obowiązków organu wykonawczego gminy, a nie sołectw.

         Liczba i wartość niewykonanych przedsięwzięć zgłoszonych przez sołectwa w badanych gminach przedstawia się następująco:

2.2.5. Analiza wniosków składanych przez gminy do wojewodów w celu uzyskania zwrotu części wydatków wykonanych w ramach funduszu

Złożenie do właściwego miejscowo wojewody wniosku o zwrot w formie dotacji celowej części wydatków wykonanych w ramach funduszu soleckiego stanowi ostatni obowiązek organu wykonawczego gminy wynikający ze stosowania przepisów ustawy o funduszu sołeckim. Kontroli poddano wnioski złożone przez 74 gminy w 2011 r. (w związku z wydatkami poniesionymi w 2010 r.) i 74 gminy w 2012 r. (w związku z wydatkami poniesionymi w 2011 r.)[5]. Łączna kwota dotacji z budżetu państwa tytułem częściowego zwrotu wydatków poniesionych w ramach funduszu sołeckiego, wykazana przez gminy objęte kontrolą we wnioskach, wynosiła 3.058.221,22 zł za 2010 r. i 2.927.205,35 zł za 2011 r.

Kontrola obejmowała w szczególności merytoryczną prawidłowość kwot wydatków wykazanych jako wykonane w ramach funduszu sołeckiego. Ocenę prawidłowości wydatków wykazanych we wniosku przeprowadzono na trzech zasadniczych obszarach:

- wykazania we wniosku wyłącznie wydatków do wysokości kwoty przypadającej sołectwu na podstawie art. 2 ust. 1 u.f.s. (z uwzględnieniem ograniczenia wysokości funduszu do 10-krotności kwoty bazowej dla sołectw o liczbie mieszkańców przekraczającej 800 osób),

- wykazania we wniosku wyłącznie wydatków wynikających z prawidłowych wniosków sołectw, tj. wydatków poniesionych na podstawie wniosków niepodlegających odrzuceniu (analiza zawarta w pkt 2.2.2) i wydatków poniesionych na cele określone przez sołectwa w przyjętych wnioskach (analiza zawarta w pkt 2.2.4),

- wykazania we wniosku wyłącznie wydatków poniesionych między 1 stycznia a 31 grudnia roku budżetowego, w którym miały być realizowane przedsięwzięcia na podstawie wniosków sołectw złożonych do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

Zbiorcze zestawienie ustaleń wynikających z kontroli wniosków składanych do wojewodów obrazuje następujące nieprawidłowości:

W gminie Boguchwała (woj. podkarpackie) jako wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego wykazano wydatki w wysokości przekraczającej maksymalną wysokość funduszu dla poszczególnych sołectw, tj. 10-krotność kwoty bazowej, co było pochodną ustalenia funduszu w zawyżonej wysokości. Nienależnie otrzymana przez gminę dotacja z budżetu państwa tytułem częściowego zwrotu wydatków wynosiła 13.509,75 zł za 2010 r. i 29.291,27 zł za 2011 r. W trakcie kontroli Burmistrz złożył korekty wniosków do Wojewody Podkarpackiego i zwrócił kwotę 42.801,02 zł wraz z odsetkami.

         Gmina Prusice (woj. dolnośląskie) nie złożyła do Wojewody Dolnośląskiego wniosków o zwrot części wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego za 2010 i 2011 r., mimo realizacji wydatków na podstawie wniosków sołectw prawidłowo złożonych i uchwalonych – w wysokości 16.245,96 zł za 2010 r. i 26.374,34 zł za 2011 r. Zaniżenie dochodów gminy ustalono na 4.226,75 zł za 2010 r. i 11.212,27 zł za 2011 r.

         Gmina Lwówek Śląski (woj. dolnośląskie) jako wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego wykazała kwotę nieopłaconych do końca roku zobowiązań. Wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego za 2010 r. zawyżono o 65.138 zł, a za 2011 r. o 82.332,16 zł. O nienależnym otrzymaniu przez gminę dotacji tytułem częściowego zwrotu wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego w kwocie 19.542 zł za 2010 r. i 24.699,65 zł za 2011 r. (łącznie 44.241,65 zł) zawiadomiono Wojewodę Dolnośląskiego.

2.2.6. Kontrola zarządcza i rachunkowość w obszarze funduszu sołeckiego

Ocena prawidłowości zagadnień z zakresu kontroli zarządczej w związku z instytucją funduszu sołeckiego została przeprowadzona w stosunku do dwóch kwestii, które przyjęto w programie kontroli jako mające istotny wpływ na zapewnienie przestrzegania przepisów ustawy o funduszu sołeckim:

- pisemnego powierzenia obowiązków dotyczących analizy prawidłowości wniosków składanych przez sołectwa; brak procedur wewnętrznych w tym zakresie skutkuje odpowiedzialnością wyłącznie organu wykonawczego gminy za przyjęcie wniosków sprzecznych z ustawą lub bezpodstawnego odrzucenia wniosków sołectw,

- pisemnego powierzenia obowiązków w zakresie zatwierdzania pod względem merytorycznym dowodów księgowych dokumentujących wydatki jako poniesione w ramach funduszu sołeckiego; stosowny opis na dokumencie, potwierdzający zgodność wydatku z wnioskiem sołectwa jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym ujęcie wydatku w księgach rachunkowych jako wykonanego w ramach funduszu sołeckiego, a następnie w sprawozdaniu Rb-28S i wniosku składanym wojewodzie o dokonanie częściowego zwrotu wydatków:

            Wymóg wykazania w sprawozdaniu Rb-28S wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego powoduje obowiązek posiadania w księgach rachunkowych danych umożliwiających wypełnienie obowiązków sprawozdawczych. Zasady ich ewidencjonowania powinny zaś wynikać z dokumentacji opisującej przyjęte w jednostce (urzędzie gminy) zasady rachunkowości. Kontrola w tym zakresie wykazała, że gminy zasadniczo zauważyły potrzebę wydzielania w księgach rachunkowych wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego, jednakże rzadko miało to umocowanie w regulacjach wewnętrznych.

         Analiza zgodności danych zawartych w sprawozdaniach Rb-28S z danymi ksiąg rachunkowych w tych gminach, w których ewidencja wyodrębniająca wydatki wykonane w ramach funduszu była prowadzona, nie wykazała istotnych nieprawidłowości. Niewielkie rozbieżności stwierdzono w 1 gminie w 2010 r. (kwota różnicy 2.138,83) i w 2 gminach w 2011 r. (łączna kwota różnic 943,93 zł).

3. POSTĘPOWANIE POKONTROLNE

         Na podstawie ustaleń kontroli podejmowano stosowne czynności pokontrolne. Do wójtów i burmistrzów kontrolowanych gmin kierowano wystąpienia pokontrolne zawierające opis nieprawidłowości i wnioski zmierzające do ich usunięcia. Spośród 78 gmin objętych kontrolą wystąpienia pokontrolne dotyczące wyeliminowania nieprawidłowości z zakresu funduszu sołeckiego wystosowano do 63 gmin, zaś w 15 gminach nie stwierdzono nieprawidłowości.

         Zastrzeżenia do 10 wniosków pokontrolnych wniosły 4 gminy. Dotyczyły one wyłącznie ustaleń skutkujących negacją wydatków wykazanych przez gminy jako wykonane w ramach funduszu sołeckiego, a w konsekwencji kwestionujących prawidłowość uzyskanej przez gminę dotacji celowej z budżetu państwa tytułem częściowego zwrotu wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego. Kolegia RIO uwzględniły zastrzeżenia do 2 wniosków pokontrolnych, częściowo uwzględniły uwagi do 3 wniosków pokontrolnych oraz oddaliły w całości zastrzeżenia do 5 wniosków pokontrolnych.

         Na podstawie ustaleń kontroli skutkujących negacją wykazanej przez gminy kwoty należnej dotacji tytułem częściowego zwrotu wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego kierowano zawiadomienia do właściwych wojewodów. Informowano w nich o wystąpieniu nieprawidłowości naruszających określony w ustawie tryb realizacji funduszu sołeckiego, w celu podjęcia w stosunku do gminy działań określonych w art. 169 ustawy o finansach publicznych. Na podstawie ustaleń kontroli, do czasu sporządzenia raportu, przekazano wojewodom 11 informacji.

         Wójt 1 gminy odmówił podpisania protokołu kontroli. Okoliczność ta pozostała bez wpływu na postępowanie pokontrolne.

         Ponadto na podstawie ustaleń kontroli sformułowano i przekazano właściwym rzecznikom dyscypliny finansów publicznych 3 zawiadomienia o stwierdzeniu czynów wypełniających znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

4. KORZYŚCI FINANSOWE

            Korzyściami finansowymi osiągniętymi w trakcie kontroli są korzyści dla budżetu państwa wynikające z ustalenia kwot nienależnie pobranych przez gminy dotacji tytułem częściowego zwrotu wydatków wykonanych w ramach funduszu sołeckiego i dokonania ich zwrotu na rachunki właściwych urzędów wojewódzkich. W wyniku działań kontrolnych badane gminy dokonały zwrotu dotacji na kwotę 85.517,19 zł wraz z odsetkami w wysokości 1.361,66 zł. Podana kwota dotyczy głównie zwrotów dokonanych w trakcie kontroli – w następstwie zapoznania się wójtów (burmistrzów) z ustaleniami – oraz zwrotów, o których organy wykonawcze gmin poinformowały w odpowiedziach o sposobie realizacji wniosków pokontrolnych. Do czasu sporządzenia niniejszego raportu otrzymano od wojewody 1 decyzję określającą wysokość dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu państwa w wysokości ustalonej przez RIO. W pozostałych przypadkach izby nie otrzymały do czasu sporządzenia raportu stanowiska wojewodów co do oceny przedstawionych nieprawidłowości.

5. UWAGI KOŃCOWE I WNIOSKI DE LEGE FERENDA

         Kontrola wykazała, że zainteresowanie społeczne instytucją funduszu sołeckiego jest duże. Przejawia się to wskaźnikiem sołectw korzystających ze stworzonej przez radę gminy możliwości określenia przeznaczenia części środków budżetu (składających wnioski). Część regulacji ustawy wymaga jednak doprecyzowania, co wynika z zakresu nieprawidłowości stwierdzonych w poszczególnych obszarach instytucji funduszu sołeckiego.

1.    Głównym problemem jest brak konkretnej regulacji wskazującej, czym są wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego. Tylko takie wydatki mogą bowiem być przedmiotem częściowego zwrotu z budżetu państwa. Ustawa kwestię tę zupełnie pomija. Niezbędnym wydaje się wskazanie w u.f.s., że przez wydatki wykonane w ramach funduszu sołeckiego rozumie się wydatki poniesione na realizację przedsięwzięć w rozumieniu art. 1 ust. 3 ustawy, ujętych we wniosku sołectwa uchwalonym i złożonym zgodnie z przepisami art. 4 ustawy.

2.    Niezbędne jest wprowadzenie regulacji wyraźnie zakazującej zmian przedsięwzięć w trakcie roku budżetowego, w którym wykonywany jest fundusz sołecki. Ustawa powinna podkreślać, że fundusz sołecki realizowany jest wyłącznie na podstawie wniosków złożonych do 30 września roku poprzedzającego rok budżetowy.

3.    Należy dopuścić wyraźnie zmiany w uchwale budżetowej polegające tylko na zmianie podziałek klasyfikacji budżetowej w roku realizacji przedsięwzięcia, bez zmiany przedsięwzięcia. Takie zmiany w budżecie nie powinny być oceniane jako zmiana wniosku sołectwa, ponieważ są zwykłą konsekwencją procesu wykonywania budżetu. Zastosowanie przez organy gminy właściwych podziałek klasyfikacyjnych na ujęcie wydatków służących realizacji przedsięwzięcia uchwalonego przez zebranie wiejskie nie ma cech zmiany wniosku, a przez to nie powoduje sprzeczności z ustawą o funduszu sołeckim. Zmiany o takim charakterze są nieuniknione, ponieważ trudno racjonalnie zakładać, iż sołectwo składając wniosek, w sposób ostateczny, nieodwołalny (i profesjonalny) oceni koszty wszystkich elementów składających się na wykonanie uchwalonego przedsięwzięcia. Oszacowanie kosztów przez sołectwo we wniosku ma służyć tylko możliwości oceny wniosku w zakresie zgodności z warunkiem „mieszczenia się” przedsięwzięć w ramach kwoty przypadającej sołectwu na dany rok budżetowy. Kwestia ta powinna być jasno określona w ustawie poprzez wskazanie, że Za zmianę wniosku nie uważa się zmian uchwały budżetowej dotyczących przeniesień między podziałkami klasyfikacji budżetowej limitów wydatków na realizację przedsięwzięć zawartych we wnioskach sołectw. Zmian dokonują organy gminy zgodnie z zasadami określonymi ustawą o finansach publicznych.

4.    Zakres nieprawidłowości związanych z ustalaniem wysokości funduszu sołeckiego sugerowałby potrzebę zmiany rozwiązania w tym zakresie. Jednakże obowiązujący system wydaje się – mimo pewnego skomplikowania – stosunkowo sprawiedliwy i wyważony. Zasadnym wnioskiem w tym zakresie będzie więc wstrzymanie się ze zmianami regulacji prawnych w celu umożliwienia przyswojenia ich przez gminy. Zwłaszcza, że ustalenia za 2011 r. wskazują na spadek kwoty nieprawidłowości w tym zakresie. Ponadto naliczenie wysokości funduszu sołeckiego na 2013 r. z przyczyn obiektywnych nie mogło być przeprowadzone zgodnie z ustawą – przedstawienie przez GUS danych o liczbie mieszkańców gmin nastąpiło po terminie wymaganym do zachowania przepisów u.f.s. – a zatem nie będzie mogło być przedmiotem rzetelnej kontroli za ten okres.

Wykaz gmin objętych kontrolą wg właściwości miejscowej RIO